Tribunal: TJES
Processo: 0006702-41.2008.8.08.0047
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-03-31

Ementa:
EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO APÓS A LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE PROVA DE PERDA PATRIMONIAL E DE PROMOÇÃO PESSOAL. RECURSOS PROVIDOS. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS.

I. CASO EM EXAME

Apelações Cíveis interpostas por Editora Tribuna do Cricaré Ltda., Márcio José de Castro Pinto e Lauriano Marco Zancanela contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual, os condenou ao ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, em razão de contratação direta do jornal Tribuna do Cricaré para veiculação de publicidades do Município de São Mateus e suposta promoção pessoal do então Prefeito Municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se a contratação direta do jornal Tribuna do Cricaré ensejou lesão ao erário, nos termos do art. 10, VIII, da LIA, especialmente após as alterações da Lei nº 14.230/2021;
(ii) estabelecer se as publicações realizadas configuraram ato de improbidade por promoção pessoal do Prefeito, nos termos do art. 11, XII, da LIA.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Com a Lei nº 14.230/2021, aplica-se retroativamente o regime mais favorável, exigindo-se dolo específico para todas as modalidades de improbidade, conforme tese fixada pelo STF no Tema 1.199.

A redação atual do art. 10 da LIA exige demonstração de perda patrimonial efetiva, não bastando presunções, sendo indispensável prova de superfaturamento ou pagamento acima do preço de mercado.

A instrução probatória revela que os serviços de publicidade foram integralmente prestados e não há qualquer comprovação de sobrepreço ou prejuízo financeiro ao Município de São Mateus.

A simples dispensa indevida de licitação, desacompanhada de efetiva perda patrimonial, não configura ato ímprobo após a Lei nº 14.230/2021, conforme precedentes citados (TJPE, TJMG e TJSP).

A caracterização do art. 11, XII, da LIA demanda comprovação de dolo específico de promoção pessoal e enaltecimento inequívoco do agente público, requisito introduzido pela nova LIA.

As publicações constantes dos autos possuem caráter educativo, informativo e de orientação social, voltadas a campanhas de saúde, vacinação, IPTU, eventos culturais, educacionais e turísticos.

A simples presença do slogan da Administração e a identificação da Prefeitura não configuram promoção pessoal, por constituírem elementos de identificação institucional necessários à publicidade governamental.

Ausentes mensagens enaltecedoras do Prefeito ou menções personalizadas que caracterizem personalização de atos públicos, não se verifica dolo específico de autopromoção.

Não demonstrados o dano ao erário nem o enaltecimento pessoal inequívoco, inviável a configuração dos arts. 10 e 11 da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos providos. Pedidos julgados improcedentes.

Tese de julgamento:

A configuração do art. 10 da LIA, após a Lei nº 14.230/2021, exige prova robusta de perda patrimonial efetiva, não sendo suficiente a mera irregularidade na dispensa de licitação.

A caracterização do art. 11, XII, da LIA pressupõe dolo específico de promoção pessoal e enaltecimento inequívoco do agente público.

Publicidade institucional que apenas identifica a Administração Pública e divulga campanhas oficiais não configura improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
:CF/1988, art. 37, § 1º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 1º; 10, caput e VIII; 11, XII; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 14.133/2021, arts. 74 e 75.

Jurisprudência relevante citada
:

TJPE, Apelação Cível nº 0000085-83.2002.817.1580, Rel. Des. Luiz Carlos de Barros Figueiredo, j. 21.10.2024;

TJMG, Apelação Cível nº 0025280-72.2008.8.13.0642, Rel. Des. Yeda Athias, j. 28.11.2023;

TJSP, Apelação Cível nº 0008353-32.2012.8.26.0156, Rel. Des. Márcio Kammer de Lima, j. 23.04.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0006702-41.2008.8.08.0047

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDITORA TRIBUNA DO CRICARE LTDA e outros (2)

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO E DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO APÓS A LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE PROVA DE PERDA PATRIMONIAL E DE PROMOÇÃO PESSOAL. RECURSOS PROVIDOS. SENTENÇA REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS.

I. CASO EM EXAME

Apelações Cíveis interpostas por Editora Tribuna do Cricaré Ltda., Márcio José de Castro Pinto e Lauriano Marco Zancanela contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual, os condenou ao ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, em razão de contratação direta do jornal Tribuna do Cricaré para veiculação de publicidades do Município de São Mateus e suposta promoção pessoal do então Prefeito Municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se a contratação direta do jornal Tribuna do Cricaré ensejou lesão ao erário, nos termos do art. 10, VIII, da LIA, especialmente após as alterações da Lei nº 14.230/2021;
(ii) estabelecer se as publicações realizadas configuraram ato de improbidade por promoção pessoal do Prefeito, nos termos do art. 11, XII, da LIA.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Com a Lei nº 14.230/2021, aplica-se retroativamente o regime mais favorável, exigindo-se dolo específico para todas as modalidades de improbidade, conforme tese fixada pelo STF no Tema 1.199.

A redação atual do art. 10 da LIA exige demonstração de perda patrimonial efetiva, não bastando presunções, sendo indispensável prova de superfaturamento ou pagamento acima do preço de mercado.

A instrução probatória revela que os serviços de publicidade foram integralmente prestados e não há qualquer comprovação de sobrepreço ou prejuízo financeiro ao Município de São Mateus.

A simples dispensa indevida de licitação, desacompanhada de efetiva perda patrimonial, não configura ato ímprobo após a Lei nº 14.230/2021, conforme precedentes citados (TJPE, TJMG e TJSP).

A caracterização do art. 11, XII, da LIA demanda comprovação de dolo específico de promoção pessoal e enaltecimento inequívoco do agente público, requisito introduzido pela nova LIA.

As publicações constantes dos autos possuem caráter educativo, informativo e de orientação social, voltadas a campanhas de saúde, vacinação, IPTU, eventos culturais, educacionais e turísticos.

A simples presença do slogan da Administração e a identificação da Prefeitura não configuram promoção pessoal, por constituírem elementos de identificação institucional necessários à publicidade governamental.

Ausentes mensagens enaltecedoras do Prefeito ou menções personalizadas que caracterizem personalização de atos públicos, não se verifica dolo específico de autopromoção.

Não demonstrados o dano ao erário nem o enaltecimento pessoal inequívoco, inviável a configuração dos arts. 10 e 11 da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos providos. Pedidos julgados improcedentes.

Tese de julgamento:

A configuração do art. 10 da LIA, após a Lei nº 14.230/2021, exige prova robusta de perda patrimonial efetiva, não sendo suficiente a mera irregularidade na dispensa de licitação.

A caracterização do art. 11, XII, da LIA pressupõe dolo específico de promoção pessoal e enaltecimento inequívoco do agente público.

Publicidade institucional que apenas identifica a Administração Pública e divulga campanhas oficiais não configura improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
:CF/1988, art. 37, § 1º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 1º; 10, caput e VIII; 11, XII; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 14.133/2021, arts. 74 e 75.

Jurisprudência relevante citada
:

TJPE, Apelação Cível nº 0000085-83.2002.817.1580, Rel. Des. Luiz Carlos de Barros Figueiredo, j. 21.10.2024;

TJMG, Apelação Cível nº 0025280-72.2008.8.13.0642, Rel. Des. Yeda Athias, j. 28.11.2023;

TJSP, Apelação Cível nº 0008353-32.2012.8.26.0156, Rel. Des. Márcio Kammer de Lima, j. 23.04.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0006702-41.2008.8.08.0047

APELANTE: EDITORA TRIBUNA DO CRICARÉ LTDA E OUTRO

APELANTE: LAURIANO MARCO ZANCANELA

APELADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL E MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se de duas Apelações Cíveis interpostas em face da sentença de fls. 1546/1561, proferida pelo MM Juiz da 2ª Vara Cível de São Mateus que, nos autos da presente
“Ação de Improbidade Administrativa”
ajuizada pelo Ministério Público Estadual em desfavor de Lauriano Marco Zancanela, Márcio José de Castro Pinto e Editora Tribuna do Cricaré, julgou procedentes os pedidos contidos na inicial para condenar os requeridos:
(i)
ao ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 289.439,25 (duzentos e oitenta e nove mil, quatrocentos e trinta e nove reais e vinte e cinco centavos);
(ii)

ao pagamento de multa civil no importe de 02 (duas) vezes o valor do dano apurado;
(iii)
à proibição de contratar com o Poder Público ou dereceber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos. Em relação aos requeridos Lauriano Marco Zancanela e Márcio José de Castro Pinto, aplicou aos mesmos a pena de suspensão dos direitos políticos por cinco anos.

Às fls. 1574/1599 a Editora Tribuna do Cricaré e Márcio José de Castro Pinto interpuseram recurso de Apelação pugnando pela reforma da sentença sob os seguintes fundamentos:
(i)
que não houve atos de improbidade praticados pelos recorrentes;
(ii)
que a primeira recorrente, Editora Tribuna do Cricaré Ltda, foi tão somente veículo de divulgação das “propagandas” do executivo municipal de São Mateus, não tendo qualquer gerência sobre essas publicações e tampouco exerceu qualquer juízo de valor ou censura prévia do conteúdo das publicidades resultantes do contrato em questão, sendo incabível, assim, a responsabilização dos Apelantes pelo pretenso desvio de finalidade (promoção pessoal do ex-prefeito municipal), já que não foram responsáveis pela criação dessas propagandas;
(iii)
que a própria sentença indica que houve a prestação de serviço pela recorrente, e que não há como sequer afirmar a existência de sobrepreço, conflitando com a colocação sentencial de que houve danos ao erário dos quais foram beneficiários o Prefeito (requerido Lauriano Marco Zancanela) e os ora Apelantes (Editora Tribuna do Cricaré Ltda e Márcio José de Castro Pinto);
(iv)
que o tipo de contratação efetuada entre os recorrentes e o Município de São Mateus não é exceção, tendo havido outras realizadas pelo Município (com outros veículos de comunicação, como o jornal “A Gazeta”);
(v)
que a contratação de veículos de divulgação mediante inexigibilidade de licitação era prática comum no âmbito da Administração Pública Municipal e Estadual, não cabendo considerar atitude dos recorrentes como desonesta ou em má-fé quando ausente a culpa grave e muito mais o dolo e, portanto, inviável a cogitação de ofensa aos princípios da Administração Pública; e
(vi)
que é desproporcional a condenação de proibição da contratação como Poder Público por 10 (dez) anos, uma vez que tal penalidade é cabível somente quando comprovado o enriquecimento ilícito, o que não foi sequer aventado na sentença guerreada.

Às fls. 1641/1654 a parte Lauriano Marco Zancanela interpôs recurso de Apelação alegando, em síntese:
(i)
inexistência de improbidade administrativa, visto que a inexigibilidade de licitação na contratação alvo da ação de improbidade se deu ante a necessidade de se veicular informações de obras, campanhas educativas, campanhas de conscientização, campanha de vacinação, campanha de IPTU, festas distritais e festas da cidade atendendo às Secretarias Municipais, e, portanto, necessário que fosse em mídia local, de grande circulação na região Norte, sendo o periódico Tribuna do Cricaré, publicado pela empresa Editora Tribuna do Cricaré Ltda, o único jornal local com periodicidade diária e alcance integral dentro do município de São Mateus, demonstrando eficiência e credibilidade necessária;
(ii)
que, embora a sentença tenha relacionado a possibilidade de dois outros periódicos de grande circulação estadual que poderiam concorrer, nenhum tem a especificidade necessária para a veiculação das publicidades que se pretendia o executivo municipal;
(iii)
que a Procuradoria do Município de São Mateus exarou parecer favorável à contratação em questão com dispensa de licitação;
(iv)
que não há, nas elencadas publicações, menção a nome, símbolo ou imagens que poderiam caracterizar promoção pessoal do Apelante (então Prefeito Municipal), o que resulta na conclusão da ausência de elemento subjetivo na conduta do recorrente que possa configurar ato de improbidade administrativa, ainda mais quando se constata ausência de dano ao erário.

Subsidiariamente, em caso de persistir o entendimento de prática de ato de improbidade administrativa, requer a redução das penalidades que lhe foram aplicadas, em razão da baixa gravidade do fato, tanto quanto ao valor fixado como ressarcimento e multa civil, como quanto à condenação de suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos, sendo cabível ao caso somente a aplicação da sanção de multa, no mínimo legal.

Presentes os pressupostos recursais, passo à análise dos recursos, em conjunto.

I –
Considerações iniciais

Inicialmente, destaco que a sentença recorrida tipificou a conduta dos requeridos nos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), em razão da contratação de veículo midiático impresso (Tribuna do Cricaré) com dispensa indevida de licitação, para

veiculação de matérias e publicidades do ente público (Município de São Mateus) que, ao final, na visão do Julgador, objetivavam a promoção pessoal do Prefeito Municipal, com utilização de estratégias voltadas ao enaltecimento deste.

Cumpre também fazer uma ponderação a respeito do regime legal aplicável ao caso
sub judice
, em face das profundas e substanciais alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) pela Lei nº 14.230/2021.

Neste ponto, é imperioso reconhecer a aplicabilidade imediata e retroativa das normas introduzidas, notadamente aquelas mais benéficas aos réus, aos processos em curso que ainda não transitaram em julgado, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Tema 1.199, que fixou a tese de que o novo regime se aplica amplamente aos atos ímprobos sem condenação definitiva, especialmente no que tange à revogação da modalidade culposa e à exigência do dolo específico, não apenas para os atos tipificados no Artigo 10, mas em toda a sistemática sancionatória.

Assim, a nova modelagem da Lei n. 8.429/92 impõe a comprovação do dolo específico como elemento subjetivo indispensável para a caracterização de qualquer ato de improbidade administrativa. Dessa forma, para que se mantenha a condenação, torna-se imprescindível que o conjunto probatório demonstre, de maneira robusta e indubitável, a má-fé qualificada do agente, ou seja, a vontade livre e consciente dirigida à finalidade ilícita prevista na norma.

Feitas essas considerações iniciais e fixadas as premissas acima delineadas, passa-se à análise do caso concreto.

I –
Da alegada lesão ao erário por dispensa irregular de licitação

No que tange à

dispensa de licitação
, o artigo 74 da Lei nº 14.133 determina que “
É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de: III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização,
vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação

[...]”
(correspondente ao artigo 25, inciso II da Lei 8.666/93).

Desta forma, a norma acima reproduzida veda a inexigibilidade de licitação para contratação dos serviços de publicidade e divulgação fundada, exclusivamente, na singularidade dos serviços e na notória especialização dos profissionais. Em outros termos, a vedação legal se dá ainda que preenchidos os elementos essenciais para a inexigibilidade: serviço profissional especializado e natureza singular do serviço.

Além disso, os Apelantes não comprovaram a existência de causas de dispensa de licitação no presente caso (artigo 75 da Lei nº 14.133).

Ao que consta dos autos, o Jornal Tribuna do Cricaré foi contratado pela Prefeitura Municipal de São Mateus, através do Contrato nº 005/2004, para
“prestar informações à população mateense das programações: Verão 2005, Carnaval, realização de obras, campanhas educativas, campanhas de conscientização, campanhas de vacinação, campanhas de IPTU 2005, festas distritais e destas da cidade e para atendimento às Secretarias Municipais [...] pelo valor total estimado de R$ 290.000,00 (duzentos e noventa mil reais)
” (fl. 60).

Trata-se de necessidade de contratação de publicidade para divulgações habituais e ordinárias do Executivo Municipal, que não derivam de fatos inusitados ou imprevistos, mas sim de desdobramentos próprios da atividade executiva, cuja
previsibilidade
“salta aos olhos”, como bem pontuou o MM Juiz sentenciante, de modo que não poderia o requerido olvidar o planejamento prévio, com realização de procedimento de licitação para contratação.

De acordo com o entendimento exposto na sentença, tal ato amolda-se ao previsto no artigo 10, VIII da Lei nº 8.429/1992, que assim dispõe: “
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou
dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva
”.

Conforme se observa, a redação original do dispositivo legal acima reproduzido foi alterada através da Lei nº 14.230/2021, exigindo-se prova do efetivo prejuízo causado ao erário para que reste configurado o ato ímprobo.

Neste sentido, destaco:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA PERDA PATRIMONIAL. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. APELAÇÃO PROVIDA, À UNANIMIDADE DE VOTOS. 1-O cerne da presente demanda versa sobre a averiguação da prática, ou não, de supostos atos de improbidade administrativa praticados pela apelante, ex-prefeita do município de Vicência/PE, quando do exercício de seu mandato. 2-Extrai-se dos autos que o magistrado de 1º grau condenou a apelante pela prática de ato de improbidade administrativa com base no art. 10, VIII, da Lei de nº 8 .429/92, por entender presente o elemento subjetivo (culpa) nas despesas efetuadas com serviços de transporte de estudantes, sem atender à Lei de Licitações, bem assim com o fracionamento indevido de modalidade de licitação. 3- Durante a fase recursal da demanda, houve o início da vigência da Lei n. 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na Lei n. 8.429/92, dentre as quais a previsão expressa da necessidade de demonstração do dolo nas condutas descritas como ímprobas. 4-Aplicando-se este entendimento aos presentes autos, faz-se mister ressaltar que, antes da entrada em vigor da Lei n. 14.230/21, a conduta da ré/apelante, conforme teor da sentença, enquadrava-se no artigo 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, que tinha os seguintes contornos:[...] Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, mal baratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:( ...) VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;[...]. 5- Atualmente, com as alterações promovidas pela Lein. 14.230/21, o tipo passou a dispor,in verbis:[ ...] Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:( ...).VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva.
6- Verifica-se, portanto, que agora se faz necessário para configurar ato de improbidade administrativa, decorrente de frustração de licitude de processo licitatório ou de processo seletivo, a efetiva perda patrimonial, não bastando, como antes, a mera presunção do prejuízo ao erário, sendo certo, também, que não mais se admite a configuração do ato de improbidade administrativa fundada em culpa ou dolo genérico, mas apenas dolo específico, pois o art. 1º, § 1º, da nova Lei de Improbidade Administrativa, em sua nova redação, deixa clara a previsão de que somente as ações ou omissões praticadas com dolo específico estão sujeitas ao regime da improbidade, in verbis:§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021).
(TJPE - Apelação Cível: 00000858320028171580, Relator.: LUIZ CARLOS DE BARROS FIGUEIREDO, Data de Julgamento: 21/10/2024, Gabinete do Des. Luiz Carlos de Barros Figueiredo, DJ: 21/10/2024)

APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE SANTA FÉ DE MINAS - COMPRA DE MATERIAIS GRÁFICOS - LICITAÇÃO - DIRECIONAMENTO - AUSÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO - INTELIGÊNCIA DO ART. 10, I, DA LEI 14.230/21. -
Se pelo conjunto probatório dos autos, não há prova do efetivo prejuízo ao erário e, ainda que se conclua pela frustração da licitude de processo licitatório, a partir da Lei nº 14.230/21, tal fato não é suficiente para caracterização do ato de improbidade administrativa prevista no art. 10, VIII da LIA, ante a necessária perda patrimonial efetiva. Destarte, ausente a comprovação da efetiva perda patrimonial, na forma do art. 10, VIII da LIA, não há se falar em improbidade administrativa, de modo que impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos
. (TJMG - Apelação Cível: 0025280-72.2008.8.13.0642 São Romão, Relator.: Des.(a) Yeda Athias, Data de Julgamento: 28/11/2023, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/12/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. EX-PREFEITO. Dispensa de licitação na contratação de empresa para prestação de serviços de desenvolvimento de "Projeto Previdenciário". Sentença de procedência, com a condenação do réu por ato de improbidade que gerou prejuízo ao erário (artigo 10, VIII, da LIA). Condenação restrita ao ressarcimento ao erário. Recurso do réu buscando a reforma do julgado.
Alterações realizadas pela Lei nº 14.230/21. Aplicação retroativa das normas mais benéficas ao requerido. Art . 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Art. 5º, XL, da CF. Na redação atual do artigo 10, "caput" e inciso VIII da LIA, para além do dolo específico, não aferido, impera-se comprovação da perda patrimonial efetiva do erário. Sobrepreço ou superfaturamento não demonstrado. Sentença reformada em ordem a julgar improcedente o pedido
. (TJSP - Apelação Cível: 0008353-32.2012.8.26.0156 Cruzeiro, Relator.: Márcio Kammer de Lima, Data de Julgamento: 23/04/2024, 11ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 23/04/2024)

No presente caso, cabe registrar, a instrução probatória não revelou a existência de efetivo dano patrimonial ao Município de São Mateus, uma vez que os serviços contratados foram efetivamente prestados, conforme documentos anexados aos autos, e que não há nenhum elemento de prova que indique o pagamento de valor superior ao praticado pelo mercado.

Desta forma, se o serviço essencial foi entregue, e inexistindo prova concreta de que o dispêndio foi superior ao justo valor de mercado, o elemento perda patrimonial efetiva se esvai, resultando na improcedência do pleito indenizatório e na descaracterização do ato ímprobo previsto no artigo 10 da LIA.

III –
Da ausência de promoção pessoal e da legalidade da publicidade institucional

O segundo fundamento da sentença para condenar os recorrentes residiu na suposta prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública, subsumindo a conduta ao artigo 11, XII da LIA
, sob o argumento de que as publicações visavam “promoção pessoal do Prefeito Municipal”, com ênfase indevida à sua gestão.

Assim fundamentou o MM Juiz
a quo
:

“[...] da leitura atenta das publicidades acostadas aos autos, verifico que atendeu ao objeto contratado. Entretanto, vai de encontro à norma constitucional, pois verifica-se que todas as publicações fazem referência ao ente municipal, inserindo o slogan da administração e consequentemente, fazem alusão implícita e explícita ao Prefeito Municipal.

Assim, por mais que as matérias fossem voltadas à aparente finalidade pública, com informes alusivos às campanhas de saúde e educação, informações sobre obras, turismo, etc, a ênfase de tais publicidades se deu nitidamente à pessoa do então Prefeito.”

Sobre o tema, a Constituição Federal, em seu artigo 37, § 1º, estabelece o limite da publicidade dos atos públicos, determinando que ela “terá caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. A Lei de Improbidade Administrativa, após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, tipifica essa conduta apenas se houver ação ou omissão dolosa que resulte na
“promoção de inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos
” (art. 11, XII).

Assim, a robustez da condenação exige a prova do dolo específico de autopromoção e que o enaltecimento seja inequívoco.

No presente caso, a partir da análise atenta do vasto acervo probatório acostado aos autos, chego à conclusão diversa da alcançada pelo D. Magistrado sentenciante.

Isto porque, ao que se depreende do apostilado, as referidas publicidades divulgadas no Jornal Tribuna do Cricaré referem-se exclusivamente a campanhas de saúde e vacinação, campanhas de incentivo ao pagamento de IPTU, orçamento participativo, divulgação de eventos educacionais, culturais e esportivos, bem como a programação das festas de fim de ano com intuito de incentivar o comércio local e o turismo.

Portanto, o conteúdo substancial e a finalidade intrínseca das publicações demonstram que elas se enquadram perfeitamente na exigência constitucional de terem caráter educativo, informativo ou de orientação social. O foco das matérias era a ação governamental e o benefício direto à coletividade, e não a figura do gestor.

A sentença, ao condenar os réus, atribuiu peso decisivo ao fato de as publicações conterem o
slogan
da Administração Municipal (“Governando para todos”) e fazerem referência ao ente como a Prefeitura de São Mateus. Contudo, é fundamental demarcar a diferença categórica entre a publicidade institucional e a promoção pessoal.

A menção à Prefeitura de São Mateus e o uso do
slogan
da gestão constituem elementos de identificação institucional, essenciais para que o cidadão possa saber a origem da informação, do serviço e da política pública.

A publicidade eficaz exige a identificação da fonte pagadora e do responsável pela iniciativa. O
slogan
da administração, quando desvinculado de conotação eleitoral ou exaltação pessoal do agente, é o modo pelo qual o ente federativo (Município) se comunica com seu público. Atribuir ilegalidade ao simples fato de constar o nome da Administração Pública que executa o serviço ou a campanha é impor um silêncio institucional incompatível com o dever de transparência e publicidade dos atos governamentais.

Assim, a ilegalidade, para fins de improbidade, estaria configurada se o
slogan
ou símbolo escolhido tivesse como objetivo primário o enaltecimento do agente, mimetizando cores, bordões ou elementos visuais de sua campanha pessoal. No entanto, o simples fato de constar a identificação que remete ao Poder Executivo Municipal não tem o condão de atrair a ilegalidade ao ato, pois as publicações indicavam, corretamente, a origem institucional das informações, a saber: a Prefeitura de São Mateus.

Conforme já mencionado, a caracterização do artigo 11, inciso XII da LIA exige expressamente o inequívoco enaltecimento do agente público. A análise fática, entretanto, demonstra que o propósito era a divulgação de serviços públicos essenciais. Diante da natureza estritamente informativa e social, e da ausência de elementos que vinculem o conteúdo diretamente à pessoa do ex-Prefeito, inexiste o dolo específico de promoção pessoal. A conduta do agente público foi, na verdade, cumprir o dever de informação, publicizando ações importantes de governo.

Portanto, ausente a comprovação do dolo específico de promoção pessoal e demonstrado o caráter institucional e de orientação social das publicações, a conduta não se amolda ao artigo 11, inciso XII, da Lei de Improbidade Administrativa.

Destaco, por fim, que em hipóteses análogas à dos presentes autos (envolvendo as mesmas partes deste processo), este Egrégio Tribunal de Justiça assim decidiu:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL INAUGURADO PELA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. PREJUDICIAL REJEITADA. MÉRITO. NOVO MODELO DE CONFIGURAÇÃO E TIPIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVA REDAÇÃO DO ARTIGO 10, INCISO VIII E 11, CAPUT, CONFERIDOS PELA LEI FEDERAL N. 14.230/2021. IMPOSSIBILIDADE DE ADMISSÃO DA CONDUTA CULPOSA E NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA PERDA PATRIMONIAL PARA SUBSUNÇÃO DA HIPÓTESE DO ARTIGO 10, INCISO VIII. IMPOSSIBILIDADE DE ALEGAÇÃO DE DOLO GENÉRICO EM RELAÇÃO À TRANSGRESSÃO DE PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11 QUE EVIDENCIA ROL TAXATIVO DE CONDUTAS. PROVA DOS AUTOS QUE NÃO PERMITE A IDENTIFICAÇÃO DE ATUAÇÃO EM CONLUIO E MÁ-FÉ COM OBJETIVO DE LESAR O PATRIMÔNIO PÚBLICO. MERA IRREGULARIDADE. CONTRATAÇÃO DIRETA AMPARADA EM PARECERES CONSULTIVOS DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO E DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS. I. PRELIMINAR: DA PRESCRIÇÃO - INAPLICABILIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL DA LEI Nº 14.230/2021. [...] II. MÉRITO. Na espécie, a instrução processual concernente à Ação Civil Pública, não resultou na apuração de ocorrência de Ato de Improbidade Administrativa, em razão das circunstâncias pelas quais restou estabelecido o Contrato nº 16/2008, firmado pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS, através do então Prefeito Municipal e Recorrente, Sr. LAURIANO MARCO ZANCANELA, junto à Recorrente, Empresa Jornalística EDITORA TRIBUNA DO CRICARÉ, objetivando a publicação de campanhas institucionais de interesse do Executivo Municipal, de forma direta, sem licitação, quando a Lei expressamente proíbe tal prática, além do desvio de finalidade, aduzindo haver ocorrido campanha promocional para beneficiamento da imagem do Prefeito Municipal. II.I. A Procuradoria Municipal emitiu Parecer (fls. 82/86), contemplando entendimento, no sentido de que a compreensão alusiva à vedação de inexigibilidade de licitação referente à publicidade institucional, preconizada no artigo 25, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/1993, não se aplicava ao caso, eis que os materiais e peças de publicidade apenas seriam veiculados em Jornal de circulação local, não havendo a produção de peças publicitárias em razão do aludido Contrato nº 16/2008, o que restou corroborado, na órbita do ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, pelo respectivo Parecer da Procuradoria Geral do Estado (Parecer PGE/SCA N. 2589/2007) e, inclusive, Parecer, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado (TC-110/1997). II.II. A Lei Federal nº 14.230/2021 introduziu sensíveis modificações, mormente no que pertine à tipificação dos atos de improbidade, fixando: (I) a impossibilidade de reconhecimento de condutas culposas como configuradoras de improbidade administrativa, registrando a necessidade de elucidação/comprovação de dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário, no tocante às condutas preconizadas no artigo 10, inciso VIII, da Lei de Improbidade Administrativa, e (II) enquadramento, no artigo 11, do mencionado Diploma Legal, pela necessidade de adequação da conduta à tipificação legal expressa, notadamente, considerando a qualidade de taxatividade do rol implementado, não sendo mais admissível no ordenamento jurídico a aferição do ato de improbidade administrativa por violação genérica a princípios norteadores da Administração Pública. II.III. No caso dos autos, restou verificado na conclusão da própria sentença combatida, a ausência de comprovação de conduta dolosa ou mesmo prejuízo ao erário, no que pertine à imputação do artigo 10, inciso VIII, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei 14.230/2021, bem como, diante do quadro da atual impossibilidade de imputação da prática de improbidade administrativa, com base no artigo 11, do mesmo Diploma Legal, amparado em dolo genérico, apenas com alusão ao descumprimento de princípios norteadores da Lei de Improbidade Administrativa, afigura-se de todo impositivo a rejeição dos pedidos exordiais. II.IV. A análise do contexto probatório levado a efeito nos presentes autos evidencia haver sido deflagrada a contratação, através do Procedimento Administrativo nº 280/375, a partir de requerimento levado a efeito para Contratação Direta, formalizado através do Ofício nº 255/2007, objetivando a contratação de Empresa Jornalística para divulgação de campanhas institucionais, no âmbito do Município de São Mateus, alusivas aos temas: “verão, carnaval, realização de obras, campanhas educativas, campanhas de conscientização, campanhas de vacinação, campanhas de IPTU, festas distritais e festa da cidade”. Nestes moldes, conforme verificado, a despeito da apontada irregularidade de Contratação Direta, impositivo registrar que à época em que restara efetivado o procedimento licitatório, subsistia interpretação jurídica que amparava a contratação, nos moldes como realizado, tanto por parte da Procuradoria Municipal, quando pela Procuradoria Geral do Estado, e, ainda, pelo Tribunal de Contas do Estado, o que respaldou a atuação do gestor público, através do Parecer lançado nos autos do Processo Administrativo, o que, por certo, não autoriza presumir a existência de configuração de conduta dolosa, acerca da existência de conluiu fraudis praticado pelos Recorrentes, com objetivo de desvirtuamento do objeto do Contrato firmado. II.V. Nos termos da jurisprudência do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, ¿É razoável presumir vício de conduta do agente público que pratica um ato contrário ao que foi recomendado pelos órgãos técnicos, por pareceres jurídicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas não é razoável que se reconheça ou presuma esse vício justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestações, ou de não ter promovido a revisão de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se não há dúvida quanto à lisura dos pareceres ou à idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, não tendo havido conduta movida por imprudência, imperícia ou negligência, não há culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade.¿ (STJ - REsp n. 827.445/SP, relator Ministro Luiz Fux, relator para acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 2/2/2010, DJe de 8/3/2010.) II.VI. A análise dos Informes Publicitários acostados à Petição Inicial, não permite concluir pela ocorrência de promoção pessoal ou de conduta permeada de impessoalidade, constatando-se que as matérias veiculadas nos Informes Jornalísticos correspondem aos projetos e campanhas executadas pelo Executivo Municipal. II.VII. A contratação direta também restou utilizada perante outras entidades Jornalísticas pelo Município de São Mateus, tais como o Jornal A Gazeta e Rede Vitória, conforme depoimentos reproduzidos nos autos, revelando a inexistência de contratação exclusiva para a finalidade de priorizar a Recorrente Editora Tribuna do Cricaré Ltda. II.VIII. Subsiste também revelada a Contratação da Empresa Recorrente Editora Tribuna do Cricaré para a mesma finalidade revelada nos presentes autos, com o Poder Executivo Estadual e Poder Legislativo Estadual, conforme documentação acostada aos autos, todas amparadas no entendimento de que, à época, seria possível a contratação de empresa para veiculação de campanha institucional de forma direta, o que acaba por descaracterizar a imputação de conluio entre os Recorrentes. II.IX. Observância de Precedente Jurisprudencial formalizado a partir do julgamento de Ação de Improbidade ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo em face dos ora Recorrentes, analisando contratação idêntica realizada em ano anterior, objeto de apreciação por parte da Egrégia Primeira Câmara Cível, ocasião em que restou aferida a inexistência de ato de improbidade. II.X. Recursos de Apelação Cível conhecidos e providos. Sentença reformada. Ação de Improbidade Administrativa julgada improcedente. (TJES, Apelação nº 0004530-29.2008.8.08.0047, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão Julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, DJ: 06/11/2024)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – APURAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE JORNAL PARA A PUBLICAÇÃO DE ATOS INSTITUCIONAIS, CAMPANHAS E EVENTOS PROMOVIDOS POR MUNICÍPIO MEDIANTE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO - AUSÊNCIA DE PROVAS DA PRÁTICA DO ATO ÍMPROBO – ELEMENTO SUBJETIVO NÃO DEMONSTRADO – PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO – RECURSO PROVIDO. 1. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Portanto, é indispensável que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação dos atos descritos nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culposa, nas do artigo 10, do mesmo diploma legal. 2. Se os agentes não praticaram “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres” (art. 10 da Lei nº 8.429/92), nem orientaram suas condutas para, intencionalmente, violar “os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições” (art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92), não há como qualificar o ato por eles praticado como ímprobo. 3. A análise das provas revela que o ato praticado pelos apelantes foi equivocadamente tipificado como de improbidade administrativa, pois não há indício de qualquer ação ou omissão que tenha ensejado apropriação ou dilapidação de bens públicos, tampouco que tenham orientado suas condutas para, intencionalmente, violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (arts. 10 e 11, da Lei nº 8.429/92). 4. A configuração dos atos de improbidade previstos no art. 10 da Lei 8.429/1992 [...] exige a prova do efetivo prejuízo causado ao erário, o que não se verifica neste caso em que os serviços contratados foram efetivamente prestados e não houve a demonstração do pagamento de valores superiores ao praticado pelo mercado. 5. Não é razoável que se reconheça ou presuma a existência de dolo ou culpa grave na conduta dos agentes políticos que atuam respaldados por orientações técnicas e jurídicas provenientes de órgãos especializados e sobre as quais não houve alegação de inidoneidade ou falta de lisura (REsp 997.564/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/03/2010, DJe 25/03/2010). 6. Ainda que se entenda que o contrato objeto da presente ação foi firmado sem a observância do disposto no art. 25, II, da Lei nº 8.666/1993, não havendo a comprovação de superfaturamento ou de qualquer ajuste visando o pagamento do valor contratado sem a efetiva prestação de serviços de modo a permitir, facilitar ou concorrer para o enriquecimento sem causa da empresa contratada e de seu Diretor ou mesmo do agente político demandado, não há como imputar aos apelantes a prática de ato de improbidade administrativa. 7. Recurso provido. (TJES, Apelação nº 0006522-25.2008.8.08.0047, Relator: FÁBIO CLEM DE OLIVEIRA, Órgão Julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, DJ: 16/07/2021)

IV –
Conclusão

Face o exposto,

CONHEÇO E DOU PROVIMENTO a ambos os recursos para reformar a sentença e julgar totalmente improcedentes os pedidos aduzidos na petição inicial desta ação de improbidade administrativa.

Tendo em vista o provimento dos recursos, inverto os ônus sucumbenciais.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Voto com o relator