Tribunal: TJES
Processo: 0012935-02.2018.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Liminar; Anulação de Débito Fiscal
Data de julgamento: 2026-05-28

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. DESCABIMENTO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INVASÃO DE COMPETÊNCIA PELO ENTE MUNICIPAL. NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO E SANÇÕES. PRECEDENTES DO STF (TEMAS 919 E 1235) E DO TJES. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME:
1.
Recurso de apelação interposto pelo Município da Serra em face de sentença que julgou procedente ação ordinária para anular sanções aplicadas à operadora de telefonia. O ente público municipal exigia licenciamento ambiental baseado na Lei Municipal nº 4.332/14 e no Decreto nº 3.453/09 para a instalação de torres de transmissão, sob o argumento de interesse local e proteção ambiental.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
A questão em discussão consiste em saber se o Município possui competência constitucional para exigir licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERBs) ou se tal exigência configura invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3.
As telecomunicações são matéria de competência legislativa privativa da União, conforme o art. 22, inciso IV, da Constituição Federal, abrangendo a instalação e o funcionamento de seus componentes técnicos.
4.
A operação de estações transmissoras sujeita-se à licença e fiscalização permanente da União (Lei Federal nº 9.472/97), cabendo aos municípios apenas as normas de engenharia e construção civil.
5.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o órgão responsável por disciplinar o licenciamento ambiental para infraestrutura de telecomunicações, nos termos do art. 9º da Lei nº 13.116/15.
6.
O STF, no julgamento do Tema 919, firmou que a instituição de taxa de fiscalização de funcionamento de torres e antenas é de competência privativa da União, impedindo os municípios de exercerem tal poder de polícia.
7.
No Tema 1.235, o STF declarou a inconstitucionalidade de normas municipais que dispõem sobre instalações de rádio base, por usurpação de competência federal.
8.
A imposição de exigências ambientais municipais distintas fragmentaria o sistema nacional de telecomunicações, gerando insegurança jurídica e inviabilizando a expansão tecnológica.
IV. DISPOSITIVO E TESE:
9.
Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. É inconstitucional a exigência municipal de licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERB), por configurar invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. A atividade de infraestrutura de telecomunicações não pode ser definida por lei local como potencialmente poluidora para fins de licenciamento ambiental restritivo.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0012935-02.2018.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: OI MOVEL S.A. - EM RECUPERACAO JUDICIAL

APELADO: MUNICIPIO DE SERRA

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. DESCABIMENTO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INVASÃO DE COMPETÊNCIA PELO ENTE MUNICIPAL. NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO E SANÇÕES. PRECEDENTES DO STF (TEMAS 919 E 1235) E DO TJES. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME:
1.
Recurso de apelação interposto pelo Município da Serra em face de sentença que julgou procedente ação ordinária para anular sanções aplicadas à operadora de telefonia. O ente público municipal exigia licenciamento ambiental baseado na Lei Municipal nº 4.332/14 e no Decreto nº 3.453/09 para a instalação de torres de transmissão, sob o argumento de interesse local e proteção ambiental.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
A questão em discussão consiste em saber se o Município possui competência constitucional para exigir licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERBs) ou se tal exigência configura invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3.
As telecomunicações são matéria de competência legislativa privativa da União, conforme o art. 22, inciso IV, da Constituição Federal, abrangendo a instalação e o funcionamento de seus componentes técnicos.
4.
A operação de estações transmissoras sujeita-se à licença e fiscalização permanente da União (Lei Federal nº 9.472/97), cabendo aos municípios apenas as normas de engenharia e construção civil.
5.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o órgão responsável por disciplinar o licenciamento ambiental para infraestrutura de telecomunicações, nos termos do art. 9º da Lei nº 13.116/15.
6.
O STF, no julgamento do Tema 919, firmou que a instituição de taxa de fiscalização de funcionamento de torres e antenas é de competência privativa da União, impedindo os municípios de exercerem tal poder de polícia.
7.
No Tema 1.235, o STF declarou a inconstitucionalidade de normas municipais que dispõem sobre instalações de rádio base, por usurpação de competência federal.
8.
A imposição de exigências ambientais municipais distintas fragmentaria o sistema nacional de telecomunicações, gerando insegurança jurídica e inviabilizando a expansão tecnológica.
IV. DISPOSITIVO E TESE:
9.
Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. É inconstitucional a exigência municipal de licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERB), por configurar invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. A atividade de infraestrutura de telecomunicações não pode ser definida por lei local como potencialmente poluidora para fins de licenciamento ambiental restritivo.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores que integram a colenda Terceira Camara Civel do Egregio Tribunal de Justica do Estado do Espirito Santo, na conformidade da ata e das notas taquigraficas da sessao, que integram este julgado, a unanimidade, CONHECER do recurso de apelacao e, no merito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do eminente Desembargador relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DA SERRA
em face da r. sentença (evento 15338940), proferida pela douta magistrada da Vara da Fazenda Pública Municipal da Serra – Comarca da Capital –, que, na ação ordinária movida por
OI S/A – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL
em desfavor do ente público ora apelante, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, tendo resolvido o mérito da lide na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

A juíza de primeiro grau fundamentou que “
não é difícil notar que a operação da estação rádio base se submete aos regramentos estabelecidos pela Legislação Federal, tal como deduzido na exordial, de modo que não se sujeita, quanto ao esse tocante, ao licenciamento ambiental do Município de Serra.
” (evento 15338940).

Por isso, entendeu pela “
procedência da presente ação se impõe ao Município para se abster de aplicar novas multas ou sanções a autora, em razão de alegado descumprimento dos preceitos do Decreto Municipal n'.453/09 e da Lei Municipal n'.332/14, ou de qualquer outra lei municipal que pretenda regular telecomunicação, sob pena do pagamento de multa no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), por sanção indevidamente imposta, tendo em vista a competência da União Federal para regular e fiscalizar a matéria
” (evento 15338940).

Finalmente, condenou o ente público ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixou em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos ditames do art. 85, §3º, inciso I, do CPC.

Primeiramente, verifico o preenchimento dos requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade do recurso de apelação, razão pela qual passo a analisar as teses recursais.

Como é cediço, a instalação de estações rádio base (ERBs) é componente indissociável e técnico da prestação do serviço de telecomunicações, pois, sem essas estações, não há comunicação móvel. Sendo as telecomunicações matéria de competência legislativa privativa da União (art. 22, inciso IV, da CF), qualquer regulação sobre a instalação e o funcionamento desses equipamentos deve provir do ente federal.

Ao condicionar o funcionamento de uma antena de telefonia móvel a um licenciamento ambiental municipal – sob pena de multa – o Município da Serra está, na prática, regulando as condições de prestação do serviço de telecomunicações em seu território. Se cada um dos municípios brasileiros criasse exigências ambientais e regulatórias distintas para as antenas de celular, a unidade do sistema nacional de telecomunicações seria fragmentada, gerando insegurança jurídica e inviabilizando a expansão tecnológica do país.

A Lei Federal nº 9.472/97 estabelece em seu artigo 162 que a operação de estações transmissoras está sujeita à licença de funcionamento e à fiscalização permanente pela União, enquanto o artigo 74 da mesma lei é explícito ao dizer que as prestadoras devem observar normas locais relativas apenas à engenharia e construção civil.

A Lei Federal nº 13.116/15 veio consolidar esse entendimento, já que estabelece (art. 9º) que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o órgão responsável por disciplinar o procedimento de licenciamento ambiental para infraestrutura de telecomunicações, quando este for necessário. Portanto, a atribuição de fixar regras ambientais para o setor é federal, e não municipal.

Ademais, o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema 919 das repercussões gerais, fixou a tese de que: “
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa
”
1
.

O raciocínio jurídico aplicado pelo STF é de fácil transposição para o caso das multas por ausência de licença, visto que, se o Município não pode cobrar uma taxa para fiscalizar o funcionamento, é porque ele não tem competência para o exercício do poder de polícia sob o prisma das telecomunicações.

Cumpre notar, ainda, que no tema 1.235 das repercussões gerais, onde discutiu-se a constitucionalidade de uma lei municipal de São Paulo que regulava a instalação de estações rádio base, a Suprema Corte decidiu que é inconstitucional lei municipal que disponha sobre instalações de rádio base, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão, senão vejamos:

É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).
2

Portanto, a Lei Municipal nº 4.332/14 e o Decreto Municipal nº 3.453/09 utilizados para as autuações de instalação de estações rádio-base não podem ser aplicados ao objeto em questão – infraestrutura de telecomunicações – sob pena de violação direta aos artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal.

Oportuno citar as considerações da Procuradoria de Justiça, que, no parecer de fls. 01-06 do evento 17412072, de lavra da Dra. Arlinda Maria Barros Monjardim, pontuou que:

[...] quando o Município de Serra condicionou o funcionamento das ERBs a licenciamento ambiental municipal, a parâmetros de distância, a limitações de localização e a outras imposições de natureza técnica, acabou por invadir campo normativo que não lhe pertence. A ingerência municipal, no caso, não se limita ao uso e ocupação do solo, mas atinge diretamente a infraestrutura de telecomunicações, cuja disciplina é integralmente federal. As leis e decretos municipais utilizados para embasar as autuações e indeferimentos administrativos, portanto, são materialmente inconstitucionais e não podem produzir efeitos válidos.

Os autos demonstram que as ERBs da autora possuem regular licenciamento expedido pela ANATEL, órgão federal encarregado de autorizar, fiscalizar e regulamentar a infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. Também constam laudos técnicos evidenciando que as estações operam dentro dos limites de exposição previstos na Lei nº 11.934/2009 e nas normas internacionais de segurança. O Município, por sua vez, não trouxe aos autos qualquer prova técnica idônea capaz de infirmar a regularidade das operações ou justificar intervenção local, limitando-se a reproduzir preocupações genéricas e já superadas pelo entendimento consolidado do STF. [...] (redação original, fls. 04-05 do evento 17412072)

Por fim, esta egrégia Corte está atenta ao dever do art. 927, inciso III, do CPC, na medida em que têm anulado sucessivamente multadas aplicadas pelo Município da Serra contra operadoras de telefonia pela mera instalação de rádios base, consoante se depreende dos seguintes julgados:

AGRAVO INTERNO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. LEGISLAÇÃO SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO STF E DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I) CASO EM EXAME: Agravo interno onde o ente municipal impugna a decisão monocrática que rejeitou seu apelo, sob o argumento de que o auto de infração por ausência de licenciamento ambiental para a instalação de estação de rádio base foi lavrado considerando o interesse local. II) QUESTÃO EM DISCUSSÃO: Cabe aqui discutir se a exigência do ente municipal acerca do licenciamento ambiental para o caso dos autos extrapola sua competência. III) RAZÕES DE DECIDIR: i) O e. Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacífico – inclusive firmado sob a sistemática de Repercussão Geral (Tema nº 1235) – no sentido de serem inconstitucionais as leis municipais que versam sobre a instalação de ERB e dão ensejo à atividade fiscalizatória do ente, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (STF. Plenário. ARE 1370232/SP, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 8/9/2022); ii) Da jurisprudência do Pretório Excelso, portanto, é
possível extrair que mesmo com a finalidade de proteção à saúde, ao meio ambiente ou aos consumidores, tem-se como inconstitucional a lei estadual ou municipal que disponha sobre telecomunicações, assim compreendida aquela que institui a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERBs).
iii) A legislação federal atribui expressamente ao CONAMA o dever de disciplinar o procedimento de licenciamento ambiental para a instalação de infraestrutura de telecomunicações (art. 9º da Lei nº 13.116/2015), de modo que a fiscalização exercida pela Municipalidade, além de padecer do vício de inconstitucionalidade em razão da usurpação de competência da União, viola também o princípio da legalidade. IV) DISPOSITIVO E TESE. Agravo interno improvido. Tese de julgamento: i)
Ao exigir licenciamento ambiental para a instalação de estação de rádio base em seu território o ente municipal extrapola a sua competência, haja vista que tal matéria é afeta à União, mormente considerando que na legislação federal a referida atividade não é considerada potencialmente poluidora.
(TJES; Apelação 5000409-78.2019.8.08.0048; Órgão Julgador: QUARTA CÂMARA CÍVEL; Relatora: Desembargadora ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA; Sessão de Julgamento Virtual: 10/03/2025 a 14/03/2025)

ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. APELAÇÃO VOLUNTÁRIA. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADMISSIBILIDADE. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LIMITAÇÃO DA ATIVIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INVALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. NULIDADE-INEXIGIBILIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. A matéria de densidade constitucional aduzida em Embargos à Execução diz respeito à inconstitucionalidade da autuação que amparou a Certidão de Dívida Ativa objeto da lide, pois, na medida em que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, não competiria ao Município Recorrente autuar a empresa Recorrida pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença ambiental por considerar que seria atividade potencialmente poluidora. II. De acordo com a iterativa orientação do Excelso Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional lei local que, a pretexto de instituir regras de proteção ambiental ou à saúde, trata de instalação de antenas transmissoras de telefonia celular – Estação Rádio Base [ERB] – por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal). III. Com alicerce no delineado entendimento, destaca-se, à guisa de exemplo, que a Corte Constitucional, em Decisão proferida pelo Eminente Ministro EDSON FACHIN no RE 1304247/RS (DJe 23/08/2022), manteve incólume o Acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que pronunciou a inconstitucionalidade de Lei Municipal que amparou a autuação de Empresa pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença. IV. No caso em apreço, constata-se que a Ação de Execução Fiscal de origem encontra-se amparada na CDA nº 8279479/2016, a qual, por sua vez, faz expressa referência ao Auto de Infração nº 006.130/2012, na qual fora aplicada multa por ausência de licenciamento ambiental para instalação de torres de telecomunicações. V. Diante da autuação, infere-se que a Administração Pública Municipal, no intuito de respaldar a penalidade imposta à Recorrida, acabou por firmar a interpretação de que a operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença consistiria, de forma irrestrita, em atividade potencialmente poluidora. VI.
No caso vertente, na medida em que compete privativamente à União legislar acerca de telecomunicações, conclui-se, por decorrência lógica, que não competiria ao Município Recorrente, ainda que sob pretexto de proteção à saúde humana e ao meio ambiente, definir que a referida atividade seria potencialmente poluidora, pois, ao assim proceder, acabou por instituir a inadmissibilidade do uso de sistemas transmissores de telefonia celular em manifesta invasão à competência do Ente Federal de disciplinar as regras do setor, na esteira da referenciada diretriz jurisprudencial do Excelso Supremo Tribunal Federal. Em sendo assim, torna-se inevitável reafirmar a invalidade do Auto de Infração e, por conseguinte, a nulidade/inexigibilidade da CDA que ampara a Ação de Execução Fiscal de origem.
VII. Recurso conhecido e desprovido. (TJES; Classe: Apelação 5000541-72.2018.8.08.0048; Órgão Julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL; Relator: Desembargador NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO; Sessão de Julgamento: 04/02/2025)

Firme a tais considerações,
CONHEÇO
do recurso de apelação e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
para manter incólume a r. sentença.

Em razão do desprovimento do apelo e por não ter sido alcançado o limite objetivo da verba honorária no arbitramento realizado pelo juízo de origem
3
, condeno o apelante ao pagamento de honorários recursais (art. 85, §11, do CPC), que estipulo em 05% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa, sopesando o trabalho adicional do causídico do apelado nesta instância.

Por fim, esclareço que os honorários advocatícios totalizarão 15% (quinze por cento) sobre o montante atualizado da causa (Súmula nº 14 do STJ).

É como voto.

1
RE 776594, Relator: DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 05-12-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 08-02-2023 PUBLIC 09-02-2023.

2
ARE 1370232 RG, Relator: MINISTRO PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 08-09-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-182 DIVULG 12-09-2022 PUBLIC 13-09-2022.

3
STJ. Corte Especial.REsp 1.864.633-RS, REsp 1.865.223-SC e REsp 1.865.553-PR, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, julgados em 9/11/2023; Recurso Repetitivo – Tema 1059.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
.

Outrossim, majorar os honorários advocatícios para o importe de
15% (quinze por cento) sobre o montante atualizado da causa.