Tribunal: TJES
Processo: 5000838-79.2018.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Dívida Ativa não-tributária
Data de julgamento: 2026-02-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL Nº
5000838-79.2018.8.08.0048

APELANTE:
MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO:
OI MÓVEL S.A. - EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL

JUÍZO PROLATOR:
1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRA. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal opostos por Oi Móvel S.A. – em recuperação judicial –, reconhecendo a nulidade do auto de infração ambiental e da Certidão de Dívida Ativa (CDA) que embasava a cobrança de multa pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem licenciamento ambiental municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível o uso da exceção de pré-executividade para alegar inconstitucionalidade do título executivo fiscal; (ii) estabelecer se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental para o funcionamento de ERB e aplicar sanção por sua ausência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A exceção de pré-executividade é cabível para veicular matéria de ordem pública que prescinde de dilação probatória, conforme a Súmula 393 do STJ. A discussão sobre a inconstitucionalidade da exigência municipal insere-se nesse contexto, sendo questão exclusivamente jurídica e apta a ser conhecida de plano.

A exigência de licenciamento ambiental para ERB ultrapassa a competência municipal e invade a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (CF, art. 22, IV), cuja regulação técnica e de funcionamento é exercida pela ANATEL.

A competência municipal restringe-se à legislação urbanística, podendo dispor sobre o uso do solo, mas não criar condicionamentos ou sanções que afetem a prestação do serviço de telecomunicação.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 776.594 (Tema 919 da repercussão geral), fixou entendimento vinculante no sentido de que compete exclusivamente à União instituir exigências relativas ao funcionamento de antenas e torres de telecomunicação.

O auto de infração lavrado com base em norma municipal que exige licença ambiental para ERB configura usurpação da competência federal e viola o princípio da legalidade, tornando inexigível o título executivo correspondente.

A jurisprudência do TJES também reconhece a nulidade de multas baseadas na mesma legislação municipal por violação à competência da União.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A exceção de pré-executividade é admissível para questionar a constitucionalidade do título executivo fiscal, desde que a matéria seja de ordem pública e não demande produção de provas.

O Município não possui competência para exigir licenciamento ambiental como condição para a instalação e operação de Estação Rádio Base, sendo essa exigência inválida por invadir competência privativa da União.

É nulo o auto de infração ambiental e a respectiva Certidão de Dívida Ativa fundados em exigência municipal de licenciamento ambiental para ERB, por violação ao princípio da legalidade e à repartição constitucional de competências.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 22, IV; 30, I; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 776.594, Rel. Min. Luiz Fux, j. 05.02.2021 (Tema 919 da repercussão geral); TJES, Apelação Cível nº 5000879-46.2018.8.08.0048, Rel. Desª. Débora Maria Ambos Corrêa da Silva; TJES, Agravo de Instrumento nº 5006312-73.2021.8.08.0000, Rel. Des. Namyr Carlos de Souza Filho.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

APELAÇÃO CÍVEL Nº
5000838-79.2018.8.08.0048

APELANTE:
MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO:
OI MÓVEL S.A. - EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL

JUÍZO PROLATOR:
1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRA. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal opostos por Oi Móvel S.A. – em recuperação judicial –, reconhecendo a nulidade do auto de infração ambiental e da Certidão de Dívida Ativa (CDA) que embasava a cobrança de multa pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem licenciamento ambiental municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível o uso da exceção de pré-executividade para alegar inconstitucionalidade do título executivo fiscal; (ii) estabelecer se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental para o funcionamento de ERB e aplicar sanção por sua ausência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A exceção de pré-executividade é cabível para veicular matéria de ordem pública que prescinde de dilação probatória, conforme a Súmula 393 do STJ. A discussão sobre a inconstitucionalidade da exigência municipal insere-se nesse contexto, sendo questão exclusivamente jurídica e apta a ser conhecida de plano.

A exigência de licenciamento ambiental para ERB ultrapassa a competência municipal e invade a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (CF, art. 22, IV), cuja regulação técnica e de funcionamento é exercida pela ANATEL.

A competência municipal restringe-se à legislação urbanística, podendo dispor sobre o uso do solo, mas não criar condicionamentos ou sanções que afetem a prestação do serviço de telecomunicação.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 776.594 (Tema 919 da repercussão geral), fixou entendimento vinculante no sentido de que compete exclusivamente à União instituir exigências relativas ao funcionamento de antenas e torres de telecomunicação.

O auto de infração lavrado com base em norma municipal que exige licença ambiental para ERB configura usurpação da competência federal e viola o princípio da legalidade, tornando inexigível o título executivo correspondente.

A jurisprudência do TJES também reconhece a nulidade de multas baseadas na mesma legislação municipal por violação à competência da União.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A exceção de pré-executividade é admissível para questionar a constitucionalidade do título executivo fiscal, desde que a matéria seja de ordem pública e não demande produção de provas.

O Município não possui competência para exigir licenciamento ambiental como condição para a instalação e operação de Estação Rádio Base, sendo essa exigência inválida por invadir competência privativa da União.

É nulo o auto de infração ambiental e a respectiva Certidão de Dívida Ativa fundados em exigência municipal de licenciamento ambiental para ERB, por violação ao princípio da legalidade e à repartição constitucional de competências.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 22, IV; 30, I; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 776.594, Rel. Min. Luiz Fux, j. 05.02.2021 (Tema 919 da repercussão geral); TJES, Apelação Cível nº 5000879-46.2018.8.08.0048, Rel. Desª. Débora Maria Ambos Corrêa da Silva; TJES, Agravo de Instrumento nº 5006312-73.2021.8.08.0000, Rel. Des. Namyr Carlos de Souza Filho.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

________________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº
5000838-79.2018.8.08.0048

APELANTE:
MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO:
OI MÓVEL S.A. - EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL

JUÍZO PROLATOR:
1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRA. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade,
CONHEÇO
do apelo e passo à análise do recurso como segue.

DO CABIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE

Inicialmente, analiso a preliminar de não cabimento da Exceção de Pré-Executividade, suscitada pelo Município apelante sob o argumento de que a matéria demandaria dilação probatória, o que teria resultado em cerceamento de defesa.

A tese não merece prosperar.

Consoante a Súmula 393 do Superior Tribunal de Justiça,
"a exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória
".

A controvérsia dos autos cinge-se a uma questão eminentemente de direito: a definição da competência para legislar sobre o licenciamento de Estações Rádio Base (ERB). A análise sobre a constitucionalidade da norma municipal que fundamenta a Certidão de Dívida Ativa é matéria de ordem pública, passível de ser conhecida a qualquer tempo e grau de jurisdição, e não exige a produção de novas provas, sendo suficiente a análise dos documentos que já instruem o feito, em especial o próprio auto de infração e a legislação aplicável.

Dessa forma, a via eleita pela executada é adequada para veicular a tese de nulidade do título executivo por inconstitucionalidade da exigência, não havendo que se falar em cerceamento de defesa, uma vez que a matéria é puramente jurídica e o Município teve oportunidade de se manifestar nos autos.

Ante o exposto,
rejeito
a preliminar.

DO MÉRITO

No mérito, a questão central reside em determinar se o Município de Serra, ao exigir licença ambiental para a instalação e operação de uma Estação Rádio Base (ERB) e, consequentemente, aplicar multa por sua ausência, atuou dentro de sua competência para legislar sobre interesse local (art. 30, I, CF) ou se invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV, CF).

A matéria já foi exaustivamente analisada pelo Supremo Tribunal Federal, que firmou entendimento vinculante sobre o tema.

No julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, sob o regime da repercussão geral (
Tema nº 919
), a Corte Suprema estabeleceu a seguinte tese:

"A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa".

Ainda que o caso em tela trate de multa ambiental e não de taxa de fiscalização, a
ratio decidendi
do precedente é plenamente aplicável. O fundamento central é que a regulação dos
aspectos técnicos e do funcionamento
dos serviços de telecomunicações é matéria afeta à competência federal, exercida pela União por meio da ANATEL.

A competência municipal, no que tange à instalação de tais equipamentos, restringe-se às normas de natureza urbanística, ou seja, ao planejamento e controle do uso e ocupação do solo. O Município pode, por exemplo, definir em qual zona da cidade uma torre pode ser instalada, mas não pode criar exigências ou sanções que afetem a própria prestação do serviço de telecomunicação, como o licenciamento para a
operação
da estação.

Ao qualificar a instalação de ERB como "atividade potencialmente poluidora" e exigir um licenciamento ambiental próprio, o Município de Serra acaba por criar um condicionamento à prestação do serviço de telecomunicações, invadindo a esfera de competência da União.

Este Egrégio Tribunal de Justiça já se posicionou em casos idênticos, alinhado à orientação do STF, reconhecendo a nulidade de autos de infração lavrados pelo Município de Serra com base na mesma legislação:

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. LICENCIAMENTO DE ATIVIDADES DE TELECOMUNICAÇÕES . TEMA 1.235 DO STF. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (...) III. Razões de decidir 3. O Excelso Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral (Tema 1.235), consolidou o entendimento de que a competência para regulamentar as atividades de telecomunicações é privativa da União, não cabendo aos municípios legislar ou exigir licenciamento para essas atividades. 4.
O Município de Serra, ao exigir licença para a instalação de Estações Rádio Base com base em legislação municipal, extrapolou sua competência constitucional, conforme entendimento do Excelso Supremo Tribunal Federal, que determina que requisitos e normas para atividades de telecomunicações devem ser estabelecidos exclusivamente pela União
. (...). (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50063127320218080000, Relator.: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Tribunal Pleno)

APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. OPERAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE . AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. LIMITAÇÃO DA ATIVIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INVALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. NULIDADE-INEXIGIBILIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS MAJORADOS. 1) A autuação ocorreu em face da empresa Recorrente por dar início à atividade potencialmente poluidora sem licenciamento ambiental na Estação Rádio Base (ERB), ao passo que a decisão administrativa que aplicou a multa está fundamentada no código 17.12 do Anexo I do Decreto Municipal nº 3.721/2014, que, em tese, previa a atividade de “Estação de telecomunicação (telefonia, rádio, TV etc.)” (ID nº 7060050, p . 13) como atividade sujeita ao licenciamento ambiental municipal. Todavia, o referido ato normativo acabou revogando os Anexos I, II e III do Decreto Municipal nº 1.163/2001 anterior, não estabelecendo, em seu Anexo I, a atividade de Estação de Telecomunicação como potencialmente degradadora e sujeita ao licenciamento ambiental. (...). 4) A respeito da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, as normas federais são expressas e afastam a presunção de que o município teria, sob a escusa de se tratar de assunto de interesse local, a competência complementar para legislar e impor condições ao exercício da atividade (tal como a exigência de licenciamento ambiental). (...). 7) Portanto, deve ser anulado o auto de infração em questão e, por conseguinte, a CDA que lastreia a execução fiscal originária, uma vez que o Município de Serra violou o princípio da legalidade que deve reger o ato administrativo e, ainda, incorreu em usurpação da competência privativa da União ao fixar sanção de multa à empresa Recorrida em decorrência da exigência de licenciamento ambiental que não estava estabelecido em lei anterior. 8) Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida . Honorários advocatícios majorados. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 5000879-46.2018.8 .08.0048, Relator.: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA, 3ª Câmara Cível)

Portanto, a sentença recorrida não merece reparos, pois, ao reconhecer a inconstitucionalidade da fiscalização municipal e a consequente nulidade do título executivo, aplicou corretamente o direito e a jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a r. sentença recorrida.

Com fundamento no art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios de sucumbência para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Vitória (ES), data registrada no sistema.

DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

Relator

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA

(DESEMBARGADORA SUBS. CHRISTINA ALMEIDA COSTA)

VOTO DE VISTA
(Acompanhar o Relator)

Eminentes Pares, após substancioso voto do Desembargador Relator
ALDARY NUNES JUNIOR
e apesar da divergência inaugurada pela Desembargadora
MARIANNE JUDICE DE MATTOS
, verifico que comungo do mesmo entendimento esposado pelo eminente Relator.

Assim, pedindo as mais respeitosas vênias à divergência inaugurada, manifesto meu
acompanhamento integral ao voto do Eminente Relator
.

A controvérsia em exame não é estranha a esta Colenda Terceira Câmara Cível. Embora subsistam debates acerca da distinção entre o poder de polícia ambiental e a regulação técnica de telecomunicações, a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça, em alinhamento com os Temas 919 e 1.235 do Excelso Supremo Tribunal Federal, tem se consolidado no sentido de que a exigência de licenciamento ambiental municipal para a operação de Estações Rádio Base (ERB) configura invasão da competência privativa da União.

A tese de que o licenciamento municipal se fundamentaria no "poder de polícia ambiental" ou no "interesse local" não tem prevalecido frente à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (Art. 22, IV, CF). Nesse sentido, é importante registrar que esta Terceira Câmara, ao apreciar caso idêntico no processo nº 5000884-39.2016.8.08.0048, reafirmou a impossibilidade de o ente municipal condicionar a operação de ERBs a exigências ambientais locais que extrapolem o regramento federal.

Reforço este posicionamento citando precedentes já consolidados por este Egrégio Tribunal de Justiça, inclusive de relatoria da Exma. Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva, cujas premissas adoto integralmente:

“A respeito da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, as normas federais são expressas e afastam a presunção de que o município teria, sob a escusa de se tratar de assunto de interesse local, a competência complementar para legislar e impor condições ao exercício da atividade (tal como a exigência de licenciamento ambiental).”

(TJES, Apelação Cível nº 5000879-46.2018.8.08.0048, Rel. Desª Débora Maria Ambos Corrêa da Silva, Terceira Câmara Cível).

No mesmo sentido, o Tribunal Pleno deste Sodalício já assentou:

“O Município de Serra, ao exigir licença para a instalação de Estações Rádio Base com base em legislação municipal, extrapolou sua competência constitucional, conforme entendimento do Excelso Supremo Tribunal Federal, que determina que requisitos e normas para atividades de telecomunicações devem ser estabelecidos exclusivamente pela União.”

(TJES, Agravo de Instrumento nº 5006312-73.2021.8.08.0000, Rel. Des. Namyr Carlos de Souza Filho, Tribunal Pleno).

Como mencionado, corrobora, de maneira contundente, a correção da sentença ora apelada o fato de que esta mesma matéria, envolvendo as mesmas partes e também Municípios diversos, já foi objeto de apreciação por este Egrégio Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO QUE EMBASA A CDA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL ORIGINÁRIA. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). LEI MUNICIPAL. ASSUNTO RESERVADO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRECEDENTE DO STF. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A instalação de Estação Rádio Base – ERB é tema afeto às telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988. 2. A execução em questão tem por objeto a multa aplicada por infração cometida pelo Município de Serra, ante a ausência de solicitação de licença junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA) para início da instalação/operação de Estação Rádio Base (ERB) dentro do território do ente, com fulcro no artigo 116, IV, do Decreto nº 78/2000 . 3. Pela redação da Lei Federal nº 9.472/1997, em seus arts. 74 e 162, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil. Para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – inteligência do art. 7ª da Lei Federal nº 13.116/2015. 4 .
A fiscalização exercida pelo ente apelante é inconstitucional porque a competência para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações é da União e não do Município. Como a competência sobre serviços de telecomunicações é da União,
bem como a atribuição de fixar as regras atinentes ao licenciamento ambiental, quando necessário, é do CONAMA, é nulo o auto de infração aplicado pela municipalidade, cujo fundamento foi s
implesmente o mero funcionamento da estação rádio base
5. O tema foi apreciado pelo excelso Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, com reconhecimento de repercussão geral (Tema nº 919), em que se fixou a impossibilidade dos entes municipais editarem normas locais que extrapolem a regulamentação do uso e da ocupação do solo por torres e antenas instaladas pelas empresas de telecomunicações . Precedentes do TJES. 6. Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50007547820188080048, Relator.: HELOISA CARIELLO, 2ª Câmara Cível, Data: 07/10/2024)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE . COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. LEGISLAÇÃO SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO STF E DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO . 1) Trata-se de embargos à execução opostos com o desiderato de desconstituir penalidades impostas pelo Departamento de Fiscalização Ambiental da Secretaria de Meio Ambiente do Município de Serra em razão da instalação de estações rádio base sem o devido licenciamento ambiental exigido pelo art. 9º da Lei Municipal nº 4.332/2014. 2) Sobre o tema, não há como desconsiderar que o e . Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacífico – inclusive firmado sob a sistemática de Repercussão Geral (Tema nº 1235) – no sentido de serem inconstitucionais as leis municipais que versam sobre a instalação de ERB e dão ensejo à atividade fiscalizatória do ente, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (STF. Plenário. ARE 1370232/SP, Rel. Min . Luiz Fux, julgado em 8/9/2022). 3) Da jurisprudência do Pretório Excelso, portanto, é possível extrair que mesmo com a finalidade de proteção à saúde, ao meio ambiente ou aos consumidores, tem-se como inconstitucional a lei estadual ou municipal que disponha sobre telecomunicações, assim compreendida aquela que institui a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Estações Rádio Base (ERBs). Precedentes. 4)
A legislação federal atribui expressamente ao CONAMA o dever de disciplinar o procedimento de licenciamento ambiental para a instalação de infraestrutura de telecomunicações (art . 9º da Lei nº 13.116/2015), de modo que a fiscalização exercida pela Municipalidade, além de padecer do vício de inconstitucionalidade em razão da usurpação de competência da União, viola também o princípio da legalidade
. 5) Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 5000750-41 .2018.8.08.0048, Relator.: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, 4ª Câmara Cível, Data: 10/05/2024)

APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. OPERAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE . AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. LIMITAÇÃO DA ATIVIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INVALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO . NULIDADE-INEXIGIBILIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS MAJORADOS . 1) A autuação ocorreu em face da empresa Recorrente por dar início à atividade potencialmente poluidora sem licenciamento ambiental na Estação Rádio Base (ERB), ao passo que a decisão administrativa que aplicou a multa está fundamentada no código 17.12 do Anexo I do Decreto Municipal nº 3.721/2014, que, em tese, previa a atividade de “Estação de telecomunicação (telefonia, rádio, TV etc.)” (ID nº 7060050, p . 13) como atividade sujeita ao licenciamento ambiental municipal. Todavia, o referido ato normativo acabou revogando os Anexos I, II e III do Decreto Municipal nº 1.163/2001 anterior, não estabelecendo, em seu Anexo I, a atividade de Estação de Telecomunicação como potencialmente degradadora e sujeita ao licenciamento ambiental. 2) A exigência de licença ambiental e posterior aplicação de penalidade sobre conduta não tipificada em lei válida anterior viola frontalmente o princípio da legalidade, razão pela qual se reputa viciado o ato administrativo, impondo-se a declaração de nulidade . Ainda que os referidos Anexos não tivessem sido revogados, importante destacar que resta pacificado no Supremo Tribunal Federal (RE nº 1.370.232 - Tema 12351) e neste Sodalício o entendimento segundo o qual o Município não detém competência legislativa para matéria referente a telecomunicações, uma vez que cabe à União estabelecer parâmetros para instalação e operação das estações de radiocomunicação, inclusive, por via de consequência, respeitando as questões ambientais e ocupação do solo urbano em seu território. Precedente STF . 4) A respeito da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, as normas federais são expressas e afastam a presunção de que o município teria, sob a escusa de se tratar de assunto de interesse local, a competência complementar para legislar e impor condições ao exercício da atividade (tal como a exigência de licenciamento ambiental). 5) O funcionamento das ERB's (Estações de Rádio Base) não está elencado como atividade potencialmente poluidora e utilizadora de recursos ambientais, no Anexo VIII, da referida Lei Federal n.º 6.938/1981, tampouco, listado como atividade sujeita ao licenciamento ambiental, pela Resolução CONAMA n .º 237/1997. 6)
A Lei Federal nº 13.116/2015 “estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações”, dispondo, especialmente em seu art. 9º, a competência atribuída ao CONAMA para disciplinar o licenciamento ambiental quando necessário . Precedentes TJES.
7) Portanto, deve ser anulado o auto de infração em questão e, por conseguinte, a CDA que lastreia a execução fiscal originária, uma vez que o Município de Serra violou o princípio da legalidade que deve reger o ato administrativo e, ainda, incorreu em usurpação da competência privativa da União ao fixar sanção de multa à empresa Recorrida em decorrência da exigência de licenciamento ambiental que não estava estabelecido em lei anterior. 8) Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida . Honorários advocatícios majorados.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 5000879-46.2018.8 .08.0048, Relator.: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA, 3ª Câmara Cível, Data: 19/03/2024)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – TAXAS DE FISCALIZAÇÃO - EXPLORAÇÃO DE SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÃO – AUSÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO – TEMAS NºS. 919 E 1.235, DO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - RECURSO PROVIDO. 1 . O Excelso Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema nº 919 (em 05.12.2022), definiu a tese jurídica vinculante segundo a qual “a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa” . 2. Ademais, no Tema 1.235, a Suprema Corte assentou a orientação segundo a qual a competência para regulamentar a prestação de serviços de telecomunicações é da União. 3.
O Município não detém competência para regulamentar o licenciamento relacionado às atividades de telecomunicações, porquanto os requisitos a serem observados devem ser estabelecidos por ato normativo de competência privativa da União
.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0019250-85.2018.8.08.0035, Relator.: ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível)

Como se vê, a manutenção da validade do auto de infração geraria uma inadmissível insegurança jurídica, contrariando a verticalidade das decisões dos Tribunais Superiores e a própria inclinação majoritária deste Colegiado. Ao tipificar a operação de telecomunicações como "atividade potencialmente poluidora" para fins de licenciamento, o Município invade a esfera de controle técnico e de efeitos da radiação, cuja responsabilidade é exclusiva da União/ANATEL.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, fundamentado na necessidade de uniformização da jurisprudência interna e na prevalência das normas constitucionais de competência, acompanho o Voto Condutor para
CONHECER
do recurso e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
.

É como voto.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual do dia 10/11/2025 a 14/11/2025:

VOTO-VISTA

(Divergir)

Em. Pares,

Após analisar detidamente os autos e ler atentamente o voto condutor do Eminente Relator, Desembargador Aldary Nunes Junior, entendo por acompanhar Sua Excelência em relação ao cabimento da exceção de pré-executividade nos autos de Origem.

No entanto, em relação à matéria de fundo, concluí de modo diverso, razão pela qual, com as devidas vênias, passo a proferir voto divergente.

A controvérsia devolvida pelo apelante se centraliza na (im)possibilidade de o Município de Serra aplicar multa por atividade potencialmente poluidora decorrente da instalação de estações de rádio base - ERB sem licenciamento ambiental.

Conforme se vê no auto de infração n. 8268927/2014 (id. num. 45856908), a empresa apelada foi autuada “
por dar início à atividade potencialmente poluidora sem licenciamento ambiental na Estação Rádio Base (ERB) ESSEA3062 localizada na rua Civit s/nº, Laranjeiras, Serra/ES”
, infringindo, com isso, o art. 116, IV, do Decreto Municipal n. 78/2000,
in verbis:

Art. 116.
Dar início à operação de atividade ou empreendimento potencial efetivamente poluidor, sem licenciamento junto à SEMMA.

Multa simples do:

I- Grupo V para o caso em que o responsável seja pessoa física;

II– Grupo VI caso a responsabilidade seja de micro ou pequena empresa; III - Grupo VII caso a responsabilidade seja de empresa de porte médio;

IV - Grupo VIII caso a responsabilidade seja de empresa de grande porte.

Parágrafo único.
Em caso de dano ambiental resultante da conduta irregular descrita no "caput" deste artigo, a penalidade de multa a ser aplicada, deverá ser específica, de acordo com o recurso natural atingido, conforme previsto neste Decreto.

Diante desses motivos, a empresa apelante foi multada, conforme previsto no art. 117 do Decreto Municipal supracitado.

O apelado discute a questão ventila a inconstitucionalidade da multa aplicada a partir do prisma da competência legislativa privativa da União sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF) e da extensão da competência do ente municipal no que se refere ao interesse local (art. 30, I, da CF).

Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral nos autos do ARE 1.370.232/SP, definindo tese no seguinte sentido:
“[é] inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.

Nessa oportunidade, o Ex. STF adotou as premissas já preconizadas na ADI 3.110/SP, na qual ficou assentado que
“a União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB) editou a Lei 9.472/1997, que, de forma clara, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. Além disso, por meio da Lei 11.934, a União fixou limites, proporcionalmente adequados, segundo precedente deste Tribunal, à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Tratando-se de tema de competência privativa da União, a disciplina da matéria indica que os efeitos da aplicação da lei federal devem ser suportado pelos entes menores. Fica patente, pois, a inconstitucionalidade da Lei n. 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a existência de violação do princípio da subsidiariedade, tendo em vista que a norma impugnada, conquanto fundamentada no exercício de competência concorrente, dispôs sobre temas já regulados de forma clara pela União em norma federal editada no âmbito de sua competência privativa”.

Observa-se que o objeto de análise do Ex. STF era exclusivamente a possibilidade de normatização sobre funcionamento e regulamentação da atividade de telecomunicações por outro ente federativo,
o que se distingue do caso em comento
.

Isso porque, a legislação acima transcrita versava exclusivamente sobre o poder de polícia sobre a instalação de torres de rádio base sem o devido licenciamento, não revelando qualquer ingerência sobre a forma de exploração da atividade de telecomunicação.

Assim, afasto a aplicação dos precedentes retrotranscritos, haja vista que a questão fática aqui controvertida se distingue daquelas que se firmaram os entendimentos mencionados pelo apelante.

Em relação à tese firmada no Recurso Extraordinário n. 776.594/SP (Tema 919), observa-se que o Ex. STF fixou entendimento no sentido de que
“[a] instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”.

Ao me debruçar sobre o inteiro teor do pronunciamento, vejo que a conclusão alcançada naquela sentada não tangencia o presente caso, visto que, nesta hipótese, estamos a analisar a multa ambiental aplicada pelo apelado pela instalação de ERBs sem
licenciamento ambiental
, enquanto naquela situação
havia discussão sobre tributação sobre a fiscalização e licença para funcionamento das torres e antenas de transmissão
.

Premissas feitas, compreendo que o fato de competir à União legislar sobre as atividades de telecomunicações não afasta a possibilidade de o Município, frente a sua competência concorrente, legislar sobre interesse local relativo ao meio ambiente e áreas urbanas.

Isso porque, muito embora a instalação de torres e antenas de transmissão de som e imagem seja inerente à Lei de Telecomunicação e Lei Geral das Antenas, tal atividade enseja indubitavelmente em eventuais danos ao meio ambiente florestal e urbano que justificam a intervenção municipal pelo evidente interesse local.

Ao analisar a competência do Município sobre disposição de solo urbano, o Ex. STF já se manifestou no sentido
“a competência para legislar sobre instalação de torres de telefonia é municipal [...]”
(RE 989025 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24-03-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 18-04-2017 PUBLIC 19-04-2017).

Este Eg. Tribunal também já se manifestou em sentido similar em caso envolvendo a apelante:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTAS AMBIENTAIS - INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB) – INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS MUNICIPAIS – COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR – RECURSO DESPROVIDO . 1. Conforme já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça, “O fato de o art. 22, IV, da Constituição Federal atribuir competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, I e VIII, da Carta da República. Precedentes do STF.” (TJES, Classe: Apelação, 048160020110, Relator: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON - Relator Substituto: RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 10/09/2019, Data da Publicação no Diário: 17/09/2019) 2. As repercussões da exploração do serviço de telecomunicação abrangem danos que podem alcançar, em maior ou menor extensão, diversas ordens, como urbanísticas, paisagísticas, bem como a degradação da fauna e flora, bens de uso comum cujo interesse pode circunscrever-se ao âmbito estritamente local, atraindo a competência municipal para legislar e fiscalizar. (APELAÇÃO CÍVEL nº 5000100-62.2020.8.08.0035, Rel. Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 21/01/2022).

Assim, com as devidas vênias, rejeito a alegação de usurpação da competência da União, estando o auto de infração, que resultou na CDA ora executada, em conformidade com as atribuições constitucionais destinadas ao Município de Serra.

Ademais, em relação à alegação de que a operação de ERBs não é potencialmente poluidora, melhor razão não assiste à apelada.

Isso porque,
o controle jurisdicional do processo administrativo deve se limitar a aferir a regularidade do procedimento e à legalidade do ato, com espeque nos princípios de ordem constitucional do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. É nesse sentido que caminha a jurisprudência do Col. STJ:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024.)

Assim, não há que se falar em discussão sobre a eventual impropriedade da multa aplicada, sobretudo porque reflete em verdadeira análise probatória e técnica sobre a hipótese de incidência da penalidade.

Por fim, quanto à nulidade do auto de infração, melhor sorte também não assiste à apelada nesse particular.

Da prova constituída nos autos e dentro dos limites de cognição em sede de exceção de pré-executividade, observa-se que houve efetiva notificação da empresa a respeito da autuação, conforme se vê nos AR’s juntados no processo administrativo (id. num. 15856908, fl. 06, 08, 13). Além disso, há descrição suficiente do fato ensejador da multa aplicada, não havendo qualquer dificuldade ou prejuízo para a defesa em sede administrativa ou judicial.

Por todo o exposto, com as devidas vênias,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso do MUNICÍPIO DE SERRA para rejeitar a exceção de pré-executividade.

É como voto, respeitosamente.