Tribunal: TJES
Processo: 0029046-51.2009.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2026-04-22

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE FUNDAÇÃO DE APOIO. SIMULAÇÃO CONTRATUAL. INTERMEDIAÇÃO ILÍCITA. DANO CONCRETO AO ERÁRIO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que condenou os réus pela prática de atos tipificados no art. 10 da Lei nº 8.429/92, em razão da celebração do Contrato nº 277/2007 entre o Município de Vitória e a Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA), mediante dispensa de licitação (art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93), para realização de cursos de capacitação da Guarda Municipal, no valor de R$ 161.573,65. Apurou-se que a fundação não executou diretamente o objeto contratado, atuando como mera intermediária financeira, enquanto os serviços foram prestados por oficiais da Polícia Militar e servidores municipais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se, à luz da Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1.199 da repercussão geral do STF, é imprescindível a demonstração de dano concreto ao erário e de dolo específico para a configuração do ato de improbidade do art. 10 da LIA; (ii) estabelecer se, no caso concreto, estão comprovados o prejuízo patrimonial efetivo e o elemento subjetivo qualificado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A aplicação das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso impõe a exigência de dolo específico, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199, sem implicar absolvição automática quando os fatos se subsumem aos novos parâmetros legais.

4. A contratação direta com fundamento no art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93 pressupõe a efetiva prestação de serviços técnicos especializados pela entidade contratada, com expertise própria, o que não se verifica quando a fundação atua como mera intermediária financeira.

5. A prova documental e testemunhal demonstra que o conteúdo programático, a coordenação técnica e a ministração das aulas foram realizados por agentes da Polícia Militar e da própria Guarda Municipal, inexistindo protagonismo técnico da fundação contratada.

6. A interposição da fundação como “testa de ferro” configura simulação contratual, pois o negócio jurídico aparente (contratação da fundação) encobre a execução direta do serviço pelo próprio ente público.

7. O dano ao erário é concreto e liquidável, consistente no desembolso de R$ 161.573,65 sem a correspondente contraprestação técnica da contratada, não se tratando de mera irregularidade formal ou de dano presumido.

8. O elemento subjetivo se evidencia pela atuação consciente dos agentes públicos, que detinham domínio do fato, sabiam da inexistência de estrutura técnica da fundação e, ainda assim, autorizaram a contratação e os pagamentos, revelando a intenção de viabilizar transferência indevida de recursos públicos.

9. A efetiva realização dos cursos não afasta a ilicitude, pois o Estado remunerou duas vezes o mesmo serviço: por meio dos vencimentos de seus agentes e por meio do contrato simulado com a fundação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, após a Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico e de dano concreto ao erário.

2. Caracteriza simulação contratual a contratação de fundação de apoio que atua como mera intermediária financeira, sem prestação efetiva de serviço técnico especializado.

3. Configura dano ao erário o desembolso de recursos públicos sem contraprestação técnica da entidade contratada, ainda que o serviço tenha sido executado por agentes públicos já remunerados pelo Estado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, art. 24, XIII.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0029046-51.2009.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: JOAO JOSE BARBOSA SANA e outros

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE FUNDAÇÃO DE APOIO. SIMULAÇÃO CONTRATUAL. INTERMEDIAÇÃO ILÍCITA. DANO CONCRETO AO ERÁRIO. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que condenou os réus pela prática de atos tipificados no art. 10 da Lei nº 8.429/92, em razão da celebração do Contrato nº 277/2007 entre o Município de Vitória e a Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA), mediante dispensa de licitação (art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93), para realização de cursos de capacitação da Guarda Municipal, no valor de R$ 161.573,65. Apurou-se que a fundação não executou diretamente o objeto contratado, atuando como mera intermediária financeira, enquanto os serviços foram prestados por oficiais da Polícia Militar e servidores municipais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se, à luz da Lei nº 14.230/2021 e do Tema 1.199 da repercussão geral do STF, é imprescindível a demonstração de dano concreto ao erário e de dolo específico para a configuração do ato de improbidade do art. 10 da LIA; (ii) estabelecer se, no caso concreto, estão comprovados o prejuízo patrimonial efetivo e o elemento subjetivo qualificado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A aplicação das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso impõe a exigência de dolo específico, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199, sem implicar absolvição automática quando os fatos se subsumem aos novos parâmetros legais.

4. A contratação direta com fundamento no art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93 pressupõe a efetiva prestação de serviços técnicos especializados pela entidade contratada, com expertise própria, o que não se verifica quando a fundação atua como mera intermediária financeira.

5. A prova documental e testemunhal demonstra que o conteúdo programático, a coordenação técnica e a ministração das aulas foram realizados por agentes da Polícia Militar e da própria Guarda Municipal, inexistindo protagonismo técnico da fundação contratada.

6. A interposição da fundação como “testa de ferro” configura simulação contratual, pois o negócio jurídico aparente (contratação da fundação) encobre a execução direta do serviço pelo próprio ente público.

7. O dano ao erário é concreto e liquidável, consistente no desembolso de R$ 161.573,65 sem a correspondente contraprestação técnica da contratada, não se tratando de mera irregularidade formal ou de dano presumido.

8. O elemento subjetivo se evidencia pela atuação consciente dos agentes públicos, que detinham domínio do fato, sabiam da inexistência de estrutura técnica da fundação e, ainda assim, autorizaram a contratação e os pagamentos, revelando a intenção de viabilizar transferência indevida de recursos públicos.

9. A efetiva realização dos cursos não afasta a ilicitude, pois o Estado remunerou duas vezes o mesmo serviço: por meio dos vencimentos de seus agentes e por meio do contrato simulado com a fundação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, após a Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico e de dano concreto ao erário.

2. Caracteriza simulação contratual a contratação de fundação de apoio que atua como mera intermediária financeira, sem prestação efetiva de serviço técnico especializado.

3. Configura dano ao erário o desembolso de recursos públicos sem contraprestação técnica da entidade contratada, ainda que o serviço tenha sido executado por agentes públicos já remunerados pelo Estado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, art. 24, XIII.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por
JOÃO JOSÉ BARBOSA SANA
e
SEBASTIÃO PIMENTEL FRANCO
em face da sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública de Vitória, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual, condenando os recorrentes pela prática de atos de improbidade administrativa tipificados no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

A inicial acusatória aponta irregularidades na contratação direta da Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA) pelo Município de Vitória (Contrato nº 277/2007). Segundo o
Parquet
, os apelantes teriam viabilizado a contratação da referida fundação para a realização de cursos de capacitação de guardas municipais, quando, em verdade, a FCAA atuou como mera intermediária financeira. O serviço teria sido efetivamente prestado por agentes da Polícia Militar e da própria Guarda Municipal, sem que a contratada despendesse esforço técnico que justificasse o pagamento de R$ 161.573,65.

Em suas razões recursais, os apelantes levantam questões de ordem e mérito, sustentando a ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário. Argumentam que a reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 exige a prova do prejuízo real, vedando a condenação por dano presumido (
in re ipsa
), e que o serviço de capacitação foi efetivamente entregue aos servidores.

O Município de Vitória e o Ministério Público apresentaram contrarrazões e pareceres, respectivamente, pugnando pela manutenção da sentença, sob o argumento de que a simulação contratual gerou desembolso público sem a devida contraprestação técnica da entidade contratada.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta por
JOÃO JOSÉ BARBOSA SANA
e
SEBASTIÃO PIMENTEL FRANCO
em face da sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública de Vitória, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
, condenando os recorrentes pela prática de atos de improbidade administrativa tipificados no art. 10 da Lei nº 8.429/92.

A inicial acusatória aponta irregularidades na contratação direta da Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA) pelo Município de Vitória (Contrato nº 277/2007). Segundo o
Parquet
, os apelantes teriam viabilizado a contratação da referida fundação para a realização de cursos de capacitação de guardas municipais, quando, em verdade, a FCAA atuou como mera intermediária financeira. O serviço teria sido efetivamente prestado por agentes da Polícia Militar e da própria Guarda Municipal, sem que a contratada despendesse esforço técnico que justificasse o pagamento de R$161.573,65.

Em suas razões recursais, os apelantes levantam questões de ordem e mérito, sustentando a ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário. Argumentam que a reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 exige a prova do prejuízo real, vedando a condenação por dano presumido (
in re ipsa
), e que o serviço de capacitação foi efetivamente entregue aos servidores.

O Município de Vitória e o Ministério Público apresentaram contrarrazões e pareceres, respectivamente, pugnando pela manutenção da sentença, sob o argumento de que a simulação contratual gerou desembolso público sem a devida contraprestação técnica da entidade contratada.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, passo a analisar as razões do apelo.

Para a exata compreensão da controvérsia, faz-se necessário um breve retrospecto fático.

O presente feito originou-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face de
JOÃO JOSÉ BARBOSA SANA
e
SEBASTIÃO PIMENTEL FRANCO
.

A exordial narra que, no exercício de 2007, os requeridos viabilizaram a celebração do
Contrato nº 277/2007
entre o Município de Vitória e a
Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA)
, por meio de dispensa de licitação fundamentada no art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93.

O objeto da contratação consistia na prestação de serviços técnicos especializados para a realização de cursos de formação e capacitação da Guarda Civil Municipal de Vitória, pelo valor total de
R$ 161.573,65
(cento e sessenta e um mil, quinhentos e setenta e três reais e sessenta e cinco centavos).

Contudo, as investigações e a instrução processual revelaram que a FCAA não executou diretamente o objeto contratado, atuando como mera intermediária financeira. Apurou-se que o conteúdo programático, a coordenação técnica e a efetiva regência das aulas foram realizados por oficiais da
Polícia Militar do Estado do Espírito Santo
e por servidores da própria
Guarda Municipal
, os quais não receberam contraprestação da Fundação que justificasse o vultoso repasse de verbas públicas.

Em suma, a tese acusatória, acolhida pelo juízo de piso, sustenta que houve uma simulação contratual: a administração pública pagou por um serviço que ela própria executou com seu aparato de pessoal, configurando enriquecimento ilícito da contratada e dano ao erário decorrente do desembolso de recursos públicos sem a correspondente contraprestação técnica da entidade beneficiária.

Pois bem.

A improbidade administrativa é a denominação jurídica para a conduta corrupta ou ineficiente do agente público que fere os princípios da moralidade, legalidade e impessoalidade. Encontra seu fundamento constitucional no art. 37, § 4º, da Constituição Federal, que estabelece a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário como sanções básicas.

O sistema de proteção ao patrimônio público é regido pela Lei nº 8.429/1992 (LIA), conhecida como Lei de Improbidade Administrativa. Tal norma constitui importante instrumento normativo voltado à proteção da moralidade e da legalidade administrativa, bem como à tutela do patrimônio público. Sua finalidade é responsabilizar agentes públicos e terceiros que, no exercício da função ou em benefício próprio, pratiquem condutas que comprometam os princípios basilares da Administração Pública ou causem prejuízo ao erário.

A legislação tipifica três grandes espécies de atos de improbidade administrativa:
a)
os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º);
b)
os que causam lesão ao erário (art. 10);
c)
e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Cada uma dessas categorias apresenta elementos próprios e enseja sanções específicas, sem prejuízo de eventual cumulação quando houver pluralidade de condutas.

Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o ordenamento passou por profunda reforma, passando a exigir, para a configuração do ato ímprobo, a presença do
dolo específico
— a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado em lei, não bastando a mera voluntariedade ou o dolo genérico.

Estabelecidas tais premissas, verifica-se que os apelantes buscam a aplicação imediata das alterações da Lei nº 14.230/2021, especialmente no que tange à necessidade de prova de dano efetivo. É cediço que o Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, firmou o entendimento de que as normas mais benéficas da nova LIA, no tocante à exigência de dolo, aplicam-se aos casos em curso. No entanto,
tal aplicação não implica em absolvição automática
quando o suporte fático dos autos demonstra a subsunção da conduta aos novos parâmetros rigorosos da lei.

No caso em exame, a prova documental e testemunhal colhida sob o crivo do contraditório revela que o contrato firmado com a Fundação Ceciliano Abel de Almeida (FCAA) padeceu de um vício de origem que transmudou a legalidade formal da dispensa de licitação em inequívoca improbidade material.

A contratação de fundações de apoio, autorizada pelo art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93, pressupõe a entrega de uma expertise técnica singular, o que não ocorreu. Em verdade, restou sobejamente provado que a FCAA não possuiu qualquer protagonismo técnico na execução dos cursos de formação da Guarda Municipal.

O que se operou foi uma nítida
interposição fraudulenta
: a Fundação figurou como mera "testa de ferro" ou "guichê de pagamentos", recebendo recursos públicos para, em seguida, repassá-los a terceiros ou simplesmente absorvê-los, enquanto o serviço era executado por agentes do próprio Estado (PMES) e do Município. Essa estrutura de "terceirização da gestão financeira" desvirtua a finalidade administrativa e caracteriza simulação contratual, uma vez que o negócio jurídico real (execução direta pelo ente público) foi mascarado por um negócio jurídico aparente (contratação da fundação).

Embora a defesa se ampare na tese de que a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) e a jurisprudência consolidada do STF e do STJ vedam a condenação por dano presumido (
in re ipsa
) — entendimento este que corroboro em tese —, a realidade fática destes autos aponta para um
prejuízo patrimonial concreto e liquidável
.

O dano ao erário não decorre da mera irregularidade procedimental, mas do desembolso de
R$161.573,65
sem a correspondente contraprestação da contratada. Se o Município de Vitória utilizou sua própria estrutura e servidores cedidos pela Polícia Militar, os quais já eram remunerados pelo erário para o exercício de suas funções, o pagamento efetuado à FCAA carece de justa causa.

Não se trata de punir uma "má escolha" administrativa, mas de reconhecer que o patrimônio público foi diminuído para remunerar uma entidade por um esforço técnico inexistente. O prejuízo é a própria taxa de administração e o valor total do contrato que saíram dos cofres públicos para um ente que atuou como simples intermediário desnecessário, configurando o desfalque tipificado no art. 10 da LIA.

Quanto ao elemento subjetivo, as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 passaram a exigir o
dolo específico
, definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. No caso dos apelantes, tal elemento sobressai da análise da conduta deliberada de contornar os procedimentos de execução direta.

Os agentes públicos detinham o pleno domínio do fato; sabiam que a FCAA não detinha o aparato humano para ministrar as aulas e, ainda assim, subscreveram a contratação e autorizaram os pagamentos. A "engenharia jurídica" utilizada para revestir de legalidade uma transferência de recursos sem causa técnica demonstra que não houve mero erro de julgamento ou inabilidade técnica (culpa), mas sim
uma manobra intencional para beneficiar a fundação privada com recursos públicos
.

O dolo, aqui, é a consciência da ilicitude da simulação: sabiam que o serviço seria feito pela PM e pela Guarda, mas optaram por pagar a um terceiro para fazê-lo "no papel".

Portanto, a conduta dos recorrentes subsome-se perfeitamente ao art. 10, caput e incisos, da Lei nº 8.429/92, mesmo após a reforma de 2021. Estão presentes: (i) o
sujeito passivo
(Município de Vitória); (ii) o
ato de improbidade
(simulação e intermediação ilícita); (iii) o
elemento objetivo
(dano patrimonial real de R$ 161.573,65); e (iv) o
elemento subjetivo
(dolo específico de desviar a finalidade do contrato para favorecer a FCAA).

A condenação, portanto, não é um resquício de interpretações revogadas, mas a aplicação rigorosa da lei vigente a um quadro fático de grave lesão ao patrimônio público. Atingida a finalidade do curso, isso não apaga a ilicitude do pagamento indevido à intermediária, pois o Estado pagou duas vezes pelo mesmo serviço: uma através dos salários de seus agentes e outra através do contrato simulado com a Fundação.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, em consonância com os pareceres do Ministério Público,
CONHEÇO
do recurso de apelação e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a sentença condenatória por seus próprios fundamentos, devendo os réus procederem ao ressarcimento ao erário e cumprirem as demais sanções fixadas pelo juízo de primeiro grau.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
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