Tribunal: TJES
Processo: 5005787-78.2023.8.08.0014
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-05-07

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL N.º 5005787-78.2023.8.08.0014

APELANTE
: MUNICÍPIO DE COLATINA

APELADO
: EVAL GALAZI

JUÍZO PROLATOR
: VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, DE REGISTROS PÚBLICOS E MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE COLATINA – DR. FERNANDO ANTÔNIO LIRA RANGEL

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. REGULARIZAÇÃO EDILÍCIA. CONTRAPARTIDA FINANCEIRA. BASE DE CÁLCULO. ÁREA TOTAL E ÁREA EXCEDENTE. ISENÇÃO LEGAL. ÔNUS DA PROVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROVA DIABÓLICA. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação anulatória, para determinar o recálculo de contrapartida financeira decorrente de programa de regularização de edificações. 2. O ente público aplicou a penalidade sobre a área total do imóvel (896,24 m2), enquanto a decisão recorrida restringiu a incidência apenas ao pavimento objeto de intervenção recente (243,25 m2), excluindo pavimentos amparados por certificado de regularidade ("habite-se") expedido em 1985.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a base de cálculo da contrapartida financeira deve incidir sobre a totalidade da área construída ou apenas sobre o acréscimo irregular, considerando a comprovação de regularidade de áreas pretéritas e a ausência de prova pela Administração Pública de que tais áreas sofreram ampliações posteriores ao marco legal de isenção.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O controle judicial dos atos administrativos abrange a análise da conformidade da sanção ou encargo com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sem que isso configure incursão indevida no mérito administrativo ou violação à separação de Poderes. 5. Comprovada a regularidade de pavimentos específicos por meio de documento oficial ("Habite-se") anterior ao marco temporal estabelecido pela legislação municipal para a concessão de isenções, é ilegítima a cobrança de contrapartida financeira sobre tais áreas. 6. Incumbe à Administração Pública, no exercício do seu poder de polícia e dever de fiscalização, o ônus de provar a existência de acréscimos irregulares realizados após o período de isenção legal, sendo vedado impor ao particular a produção de prova negativa (prova diabólica). 7. A pretensão administrativa de tributar a totalidade de um imóvel em razão de ampliação irregular restrita a um único pavimento viola os limites da proporcionalidade, transmutando encargo compensatório em confisco injustificado. 8. O êxito do autor no pedido principal de anulação do cálculo integral implica decaimento de parte mínima do pedido, mantendo-se a responsabilidade exclusiva do ente público pelos ônus sucumbenciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: “1. A contrapartida financeira para regularização de edificações deve recair exclusivamente sobre a área irregular ou excedente, sendo ilegítima a incidência sobre áreas amparadas por prova de regularidade anterior ao marco legal de isenção. 2. Compete à Administração Pública o ônus de comprovar a existência de ampliações irregulares posteriores em áreas teoricamente isentas, sendo vedada a imposição de prova negativa ao contribuinte.”
_________
Dispositivos relevantes citados: CRFB/1988, art. 37; CPC, arts. 85, § 11, 86, parágrafo único, e 1.010, II e III.

Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS nº 66986, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 04.06.2024; STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 2109076, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. 14.05.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 5005787-78.2023.8.08.0014

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE COLATINA

APELADO: EVAL GALAZI

RELATOR(A):
DES. ALDARY NUNES JUNIOR

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5005787-78.2023.8.08.0014

APELANTE
: MUNICÍPIO DE COLATINA

APELADO
: EVAL GALAZI

JUÍZO PROLATOR
: VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, DE REGISTROS PÚBLICOS E MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE COLATINA – DR. FERNANDO ANTÔNIO LIRA RANGEL

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. REGULARIZAÇÃO EDILÍCIA. CONTRAPARTIDA FINANCEIRA. BASE DE CÁLCULO. ÁREA TOTAL E ÁREA EXCEDENTE. ISENÇÃO LEGAL. ÔNUS DA PROVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROVA DIABÓLICA. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação anulatória, para determinar o recálculo de contrapartida financeira decorrente de programa de regularização de edificações. 2. O ente público aplicou a penalidade sobre a área total do imóvel (896,24 m2), enquanto a decisão recorrida restringiu a incidência apenas ao pavimento objeto de intervenção recente (243,25 m2), excluindo pavimentos amparados por certificado de regularidade ("habite-se") expedido em 1985.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a base de cálculo da contrapartida financeira deve incidir sobre a totalidade da área construída ou apenas sobre o acréscimo irregular, considerando a comprovação de regularidade de áreas pretéritas e a ausência de prova pela Administração Pública de que tais áreas sofreram ampliações posteriores ao marco legal de isenção.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O controle judicial dos atos administrativos abrange a análise da conformidade da sanção ou encargo com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sem que isso configure incursão indevida no mérito administrativo ou violação à separação de Poderes. 5. Comprovada a regularidade de pavimentos específicos por meio de documento oficial ("Habite-se") anterior ao marco temporal estabelecido pela legislação municipal para a concessão de isenções, é ilegítima a cobrança de contrapartida financeira sobre tais áreas. 6. Incumbe à Administração Pública, no exercício do seu poder de polícia e dever de fiscalização, o ônus de provar a existência de acréscimos irregulares realizados após o período de isenção legal, sendo vedado impor ao particular a produção de prova negativa (prova diabólica). 7. A pretensão administrativa de tributar a totalidade de um imóvel em razão de ampliação irregular restrita a um único pavimento viola os limites da proporcionalidade, transmutando encargo compensatório em confisco injustificado. 8. O êxito do autor no pedido principal de anulação do cálculo integral implica decaimento de parte mínima do pedido, mantendo-se a responsabilidade exclusiva do ente público pelos ônus sucumbenciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: “1. A contrapartida financeira para regularização de edificações deve recair exclusivamente sobre a área irregular ou excedente, sendo ilegítima a incidência sobre áreas amparadas por prova de regularidade anterior ao marco legal de isenção. 2. Compete à Administração Pública o ônus de comprovar a existência de ampliações irregulares posteriores em áreas teoricamente isentas, sendo vedada a imposição de prova negativa ao contribuinte.”
_________
Dispositivos relevantes citados: CRFB/1988, art. 37; CPC, arts. 85, § 11, 86, parágrafo único, e 1.010, II e III.

Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS nº 66986, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 04.06.2024; STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 2109076, Rel. Min. Afrânio Vilela, Segunda Turma, j. 14.05.2024.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5005787-78.2023.8.08.0014

APELANTE
: MUNICÍPIO DE COLATINA

APELADO
: EVAL GALAZI

JUÍZO PROLATOR
: VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, DE REGISTROS PÚBLICOS E MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE COLATINA – DR. FERNANDO ANTÔNIO LIRA RANGEL

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

Adiro ao relatório.

VOTO

PRELIMINAR – DIALETICIDADE RECURSAL

Argui o apelado o não conhecimento do recurso por ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença. Contudo, extraio das razões recursais (ID 18111651) que o Município atacou as premissas fáticas da decisão, questionando a força probatória dos documentos e a aplicação temporal da legislação municipal.

Havendo correlação lógica entre a fundamentação sentencial e os argumentos recursais, não se vislumbra mácula ao art. 1.010, incisos II e III, do CPC.

Rejeito a preliminar.

MÉRITO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à análise de mérito.

O cerne da demanda reside na legalidade da base de cálculo da "
contrapartida financeira
" exigida pelo Município no âmbito do Programa de Regularização de Edificações (PRE). A administração municipal aplicou a penalidade sobre a área total da edificação (896,24 m2), enquanto o autor defende que a incidência deve restringir-se ao terceiro pavimento (243,25 m2), objeto da intervenção recente.

Por oportuno, registro que o controle de legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário abrange não apenas os aspectos formais, mas também a conformidade da sanção ou encargo com os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade.

Embora não caiba ao julgador substituir o administrador em critérios de pura conveniência, é dever jurisdicional sindicar se a sanção guarda proporção com a infração e se seus pressupostos fáticos são idôneos.

Nesse sentido, a jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça reforça que o controle de atos administrativos abusivos não afronta a separação de Poderes:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TÉCNICO JUDICIÁRIO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ. PEDIDO DE EXONERAÇÃO VOLUNTÁRIA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE DISCIPLINAR PENDENTE. NOMEAÇÃO EM OUTRO CARGO NO MESMO ÓRGÃO PÚBLICO. PODER PUNITIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA RESGUARDADO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE . SEGURANÇA CONCEDIDA. I -
O controle judicial de atos administrativos tidos por ilegais ou abusivos, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, não caracteriza violação ao princípio da separação dos Poderes
. [...] (STJ - RMS: 66986 PR 2021/0228892-0, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 04/06/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/06/2024)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 1 .022 DO CPC/2015. VÍCIO DE OMISSÃO. ACOLHIMENTO COM EFEITOS INFRINGENTES. MODIFICAÇÃO DO JULGADO . INDEPENDÊNCIA RELATIVA DE INSTÂNCIAS. VINCULAÇÃO DA ABSOLVIÇÃO CRIMINAL POR NEGATIVA DE AUTORIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. RECURSO PROVIDO. 1. A omissão que autoriza a oposição dos embargos de declaração, nos termos do art . 1.022 do CPC, ocorre quando o órgão julgador deixa de se manifestar sobre algum ponto do pedido das partes, como no caso, em que não enfrentada a tese recursal de afastamento dos óbices e do dissídio jurisprudencial (art. 255 do RISTJ; e art. 105, III, c da CF) . 2. Constatados os vícios indicados no art. 1.022 do CPC, devem ser acolhidos os embargos de declaração para, com a atribuição de efeitos infringentes, exercer o juízo de retratação no agravo interno, para, conhecendo do agravo, conhecer do recurso especial e, nessa extensão, dar-lhe provimento . 3. A discricionariedade administrativa não impede o controle judicial de seus atos, notadamente se restritivos aos direitos dos administrados,
cabendo ao Poder Judiciário reapreciá-los à luz da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade
. 4. É entendimento pacificado o da independência das esferas penal, cível e administrativa, à exceção dos casos de absolvição por inexistência de fato ou negativa de autoria, o que reflete o espírito do art . 386, IV, do CPP; do art. 935, do CC; e do art. 126 da Lei 8.112/1990, também aplicável, por analogia, ao servidor militar . (STJ - EDcl no AgInt no AREsp: 2109076 MG 2022/0094020-3, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 14/05/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/05/2024)

No caso concreto, segundo se depreende do conjunto probatório, o apelado apresentou "Habite-se" expedido em 10 de outubro de 1985 (ID 18111625, p. 6), o qual atesta a regularidade de dois pavimentos construídos mais de dez anos antes do marco temporal estabelecido pela Lei Municipal n.º 6.878/2021, qual seja, 12 de fevereiro de 1996. O art. 18, inciso III, da referida lei, é expresso ao conceder isenção da contrapartida financeira para tais edificações.

Nesse ponto, quanto à tese recursal de que a metragem atual seria superior à certificada em 1985, impõe-se destacar que não cabe ao contribuinte o ônus de produzir prova negativa, ou seja, de demonstrar que não houve ampliação dos pavimentos inferiores. Exigir tal conduta do particular configuraria a imposição de "prova diabólica", vedada pelo ordenamento jurídico. Compete ao ente público, no exercício de seu poder de polícia e dever de fiscalização, comprovar de forma inequívoca a existência de acréscimos irregulares realizados após o marco legal de isenção, ônus do qual o Município não se desincumbiu nestes autos.

Fixada, portanto, a higidez da isenção sobre as áreas pretéritas ante a ausência de prova em contrário, a incidência da multa sobre a totalidade do imóvel revela-se manifestamente ilegítima, uma vez que a interpretação administrativa que ignora o fracionamento da obra viola os limites da razoabilidade, atribuindo caráter confiscatório ao encargo.

Nesse contexto, revela-se adequada a conclusão da sentença no sentido de que "
a conduta administrativa de calcular a multa sobre toda a área construída (896,24 m2), e não apenas sobre o acréscimo irregular (terceiro pavimento/terraço de 243,25 m2), excedeu os limites da razoabilidade e da legalidade (Art. 37 da CRFB/88)
" (ID 18111650).

Dessa forma, a pretensão administrativa de tributar a totalidade do imóvel em razão de uma ampliação irregular em apenas um pavimento não subsiste ao crivo da legalidade estrita e da proporcionalidade.

No que tange ao pleito de sucumbência recíproca (art. 86, CPC), verifica-se que o apelado obteve o êxito principal da demanda ao ver reconhecida a ilegalidade do cálculo integral. A redução do valor da penalidade demonstra que o autor decaiu de parte mínima do pedido, mantendo-se a condenação do Município nos termos do art. 85, caput e § 11, do CPC.

Finalmente, não há fundamento para a revogação da tutela de urgência. A manutenção de protesto de valor exorbitante e manifestamente ilegal causaria prejuízo irreparável ao particular, enquanto a suspensão não impede a futura cobrança do valor devidamente recalculado.

Ante o exposto,
conheço do recurso e nego-lhe provimento
, mantendo íntegra a sentença recorrida que determinou o recálculo da contrapartida financeira com exclusão das áreas isentas.

Em observância ao art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios devidos pelo Município para 12% (doze por cento) sobre o proveito econômico obtido pelo autor (diferença entre o valor da multa anulada e o valor da multa recalculada).

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Presencial - 14/04 - 22/04:

Acompanho o E. Relator.