Tribunal: TJES
Processo: 0018444-20.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2026-04-10

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE “SERVIDOR FANTASMA”. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO APÓS A LEI Nº 14.230/2021. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. DESORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E CONTROLE PRECÁRIO DE FREQUÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de servidor municipal, julgou improcedentes os pedidos iniciais, sob fundamento do art. 487, I, do CPC, diante da alegação de que o requerido teria recebido remuneração sem prestação de serviço no Município da Serra/ES, durante o período de 2005 a 2012, com enquadramento pretendido nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o conjunto probatório demonstra, com segurança, a inexistência de contraprestação laboral pelo servidor e a presença de dolo específico para obtenção de resultado ilícito, a justificar condenação por atos de improbidade previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 passa a exigir dolo específico para caracterização de atos ímprobos, definido-o como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a mera voluntariedade do agente.

4. A LIA impõe que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (art. 11, §§1º e 2º).

5. Com base no Tema 1.199, STF, admite-se a aplicação, aos processos em curso sem trânsito em julgado, da exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

6. A condenação por percepção de remuneração sem trabalho (“servidor fantasma”) exige lastro probatório seguro quanto à ausência de prestação de serviços e quanto ao dolo do agente em enriquecer-se ilicitamente ou causar dano ao erário, o que não se compatibiliza com quadro probatório do caso concreto.

7. A prova oral não comprova, com a segurança necessária, que o requerido jamais trabalhou no Departamento de Segurança Patrimonial ou que não prestou serviços ao Município em outros locais, havendo, ao contrário, relatos de movimentações funcionais, requisições, cessões e realocações internas no período.

8. O acervo probatório revela cenário de desorganização administrativa e de controle precário de lotação e frequência, com horários móveis e registros materializados ou por comunicação, o que fragiliza a conclusão categórica de se tratar de servidor fantasma.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração de improbidade administrativa exige prova segura da prática do ato e do dolo específico de alcançar resultado ilícito, conforme redação da Lei nº 14.230/2021 aplicável aos processos sem trânsito em julgado (Tema 1.199).

2. A desorganização administrativa e o controle precário de frequência e lotação, sem prova robusta de ausência de prestação de serviços e de finalidade ilícita do agente, não autorizam condenação por improbidade por suposta percepção remuneratória sem contraprestação.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0018444-20.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: CARLOS CESAR SANTOS LINDOSO

RELATOR(A):
ALEXANDRE PUPPIM

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE “SERVIDOR FANTASMA”. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO APÓS A LEI Nº 14.230/2021. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. DESORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E CONTROLE PRECÁRIO DE FREQUÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de servidor municipal, julgou improcedentes os pedidos iniciais, sob fundamento do art. 487, I, do CPC, diante da alegação de que o requerido teria recebido remuneração sem prestação de serviço no Município da Serra/ES, durante o período de 2005 a 2012, com enquadramento pretendido nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o conjunto probatório demonstra, com segurança, a inexistência de contraprestação laboral pelo servidor e a presença de dolo específico para obtenção de resultado ilícito, a justificar condenação por atos de improbidade previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 passa a exigir dolo específico para caracterização de atos ímprobos, definido-o como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a mera voluntariedade do agente.

4. A LIA impõe que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (art. 11, §§1º e 2º).

5. Com base no Tema 1.199, STF, admite-se a aplicação, aos processos em curso sem trânsito em julgado, da exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

6. A condenação por percepção de remuneração sem trabalho (“servidor fantasma”) exige lastro probatório seguro quanto à ausência de prestação de serviços e quanto ao dolo do agente em enriquecer-se ilicitamente ou causar dano ao erário, o que não se compatibiliza com quadro probatório do caso concreto.

7. A prova oral não comprova, com a segurança necessária, que o requerido jamais trabalhou no Departamento de Segurança Patrimonial ou que não prestou serviços ao Município em outros locais, havendo, ao contrário, relatos de movimentações funcionais, requisições, cessões e realocações internas no período.

8. O acervo probatório revela cenário de desorganização administrativa e de controle precário de lotação e frequência, com horários móveis e registros materializados ou por comunicação, o que fragiliza a conclusão categórica de se tratar de servidor fantasma.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração de improbidade administrativa exige prova segura da prática do ato e do dolo específico de alcançar resultado ilícito, conforme redação da Lei nº 14.230/2021 aplicável aos processos sem trânsito em julgado (Tema 1.199).

2. A desorganização administrativa e o controle precário de frequência e lotação, sem prova robusta de ausência de prestação de serviços e de finalidade ilícita do agente, não autorizam condenação por improbidade por suposta percepção remuneratória sem contraprestação.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra a sentença de fls. 1414/1427-v (Vol. 007, p. 237/238), proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal da Comarca de Serra/ES nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de CARLOS CESAR SANTOS LINDOSO, na qual o juízo
a quo
julgou improcedentes os pedidos iniciais e revogou a liminar de indisponibilidade de bens, resolvendo o mérito com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Nas razões recursais de id. 8968240, o Ministério Público sustenta, em síntese, que o acervo probatório comprovaria o recebimento de remuneração sem contraprestação, com enriquecimento ilícito e dano ao erário e que a sentença teria valorado inadequadamente as provas orais produzidas em audiência, impondo a reforma do julgado para condenação do requerido, ao menos, pelos atos previstos nos art. 9º e art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções cabíveis e ressarcimento, além de prequestionamento.

Contrarrazões apresentadas no id. 8968246, pugnando pelo improvimento do recurso.

É o relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica.

Desembargador Alexandre Puppim
Relator

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

Gabinete do Desembargador Alexandre Puppim

Apelação Cível nº 0018444-20.2017.8.08.0024

Apelante:
Ministério Público do Espírito Santo

Apelado:
Carlos Cesar Santos Lindoso
Relator:
Desembargador Alexandre Puppim

VOTO

A análise do recurso cinge-se em verificar se o conjunto probatório produzido na presente ação de improbidade é suficiente para afastar a improcedência decretada na origem e reconhecer que o apelado, lotado no Departamento de Segurança Patrimonial, vinculado à Secretaria Municipal de Defesa Social, do Município da Serra, teria percebido remuneração sem a correspondente prestação laboral, de modo a configurar ato de improbidade administrativa, com incidência dos art. 9º e art. 10 da Lei nº 8.429/1992.

É cediço que, antes da Lei n. 14.230/2021, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça afirmava que o dolo genérico era suficiente para a configuração da conduta ímproba, não se exigindo dolo específico para sua tipificação. Contudo, esse entendimento foi superado pelo novo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, que considera dolo
“a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

Reforça essa conclusão a previsão do § 3º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, que estabelece que
“o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

Os §§ 1º e 2º do art. 11 da mesma lei, por fim, confirmam essa exigência, ao dispor que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Quanto ao direito intertemporal, o Superior Tribunal de Justiça, já firmou entendimento de que é possível a aplicação da Lei n. 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso, desde que não haja trânsito em julgado (STJ. 1ª Turma.REsp 2.107.601-MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 23/4/2024 (Info 809), que é o caso dos autos.

Desse modo, a condenação por improbidade, sobretudo quando fundada na alegação de percepção remuneratória sem o efetivo trabalho como contraprestação (“servidor fantasma”), demanda lastro probatório seguro quanto à inexistência de prestação de serviço e, com o mesmo peso, do dolo do agente em enriquecer-se ilicitamente ou produzir dano ao erário, não se compatibilizando com um cenário de incerteza relevante sobre os fatos constitutivos alegados.

No caso concreto, embora se identifiquem afirmações de testemunhas no sentido de que o apelado não trabalhava no âmbito do Departamento de Segurança Patrimonial, nenhuma delas foi capaz de afirmar, com a segurança exigida para um juízo condenatório em matéria de improbidade, que o requerido jamais trabalhou naquele setor ou, mais amplamente, que não prestava serviços ao Município de Serra em outros locais.

Ao revés, a prova oral colhida em juízo, como bem salientado na sentença, evidencia um quadro de movimentações funcionais, requisições, cessões e realocações internas durante o período sob exame (2005 a 2012), sem que os depoentes pudessem precisar, de forma linear e incontroversa, os locais, horários, rotinas e, mesmo, a autoria dos atestados de frequência atribuídos ao servidor, circunstâncias que, por si, enfraquecem a assertiva categórica de inexistência de contraprestação laboral.

Como bem delineado pelo juízo sentenciante, o que ficou evidente é que o requerido era “volátil”, no sentido de ser cedido a vários locais do setor ao qual era vinculado, por falta de organização e gestão da municipalidade no controle da frequência:

“A meu sentir, pelas provas orais produzidas, ficou evidente que o fato do requerido ser volátil, cedido a vários locais do setor ao qual era vinculado, por total falta de organização do Poder Público no controle da prestação dos serviços dos Servidores e mesmo de fiscalização, a frequência era enviada de forma materializada e em certos momentos através de comunicação via telefone.

Isso facilmente perceptível através das declarações da testemunha Raimundo do Carmo Araújo. Neste ponto, reforça-se ainda as declarações desta das testemunha no sentido de que a carga horária do requerido era móvel, ou seja, ora era pela manhã, tarde e mesmo pela noite, mas sempre respeitando a carga diária de 06 (seis) horas.

Com isso, tenho que diante desta falta de controle e mesmo de fiscalização, em razão da ausência de local certo definido e com constantes mudanças de horários, nem sempre era atestado a frequência, e por ser um Servidor volátil, não se verificou qualquer ausência de prestação dos serviços a qual percebia vínculo com a administração pública, apesar de ter ocorrido uma averiguação meramente superficial corno dito pela testemunha Raimundo do Carmo.”
(fl. 1424 dos autos físicos).

Nesse panorama, e em consonância com a conclusão do juízo a quo, o que se extrai do conjunto probatório é, antes, um cenário de acentuada desorganização administrativa e de inexistência de gestão efetiva sobre pessoal, com controle precário de lotação e de frequência, de modo que servidores eram movidos e requisitados conforme conveniências circunstanciais dos gestores e das necessidades pontuais dos setores.

Tal disfunção institucional, conquanto reprovável sob o prisma da boa governança e do dever de eficiência, não autoriza à conclusão de existência de ato deimprobidade por parte do requerido, por ausência de comprovação do dolo específico exigido para alcançar o resultado ilícito descrito nos art. 9º e art. 10 da Lei nº 8.429/1992, nem a conclusão segura de que teria atuado com a finalidade de obter proveito ou benefício indevido.

Ao contrário, não havendo comprovação concreta e efetiva da inexistência de prestação de serviços pelo requerido, e inexistindo demonstração robusta de uma conduta conscientemente dirigida à prática dos atos descritos nos artigos 9 e 10 da LIA, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

Diante do exposto, conheço do recurso e a ele nego provimento.

É como voto.