Tribunal: TJES
Processo: 0009769-29.2021.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2026-04-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. TAC NÃO HOMOLOGADO PELO ÓRGÃO COMPETENTE. INEFICÁCIA. REAJUSTE DE ALUGUEL. LEGITIMIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível contra sentença que julgou improcedente ação de consignação em pagamento ajuizada para discutir reajustes em contrato de permissão de uso de bem público, com fundamento em suposta violação ao TAC firmado com a Administração Pública.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) de 2018 possui eficácia vinculante entre as partes; e (ii) definir se a majoração dos aluguéis configura abuso de direito ou afronta à boa-fé objetiva.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A eficácia do TAC depende de homologação pelo Conselho de Administração, o que não ocorreu, conforme Resolução específica que negou sua aprovação.

O princípio da legalidade estrita impede a convalidação de atos administrativos praticados sem competência formal, afastando a aplicação da teoria da aparência.

Inexistindo vínculo jurídico válido, os reajustes realizados pela Administração Pública decorrem de seu poder discricionário e não configuram ilicitude.

A ação de consignação não é meio hábil para discutir a legalidade dos reajustes, mas apenas para aferir a legitimidade da recusa de pagamento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A eficácia de TAC firmado por ente da Administração Pública está condicionada à aprovação pelo órgão competente.

A ausência de homologação do TAC de 2018 inviabiliza sua eficácia jurídica.

A permissão de uso de bem público é ato precário e revogável, podendo ser alterado unilateralmente pela Administração.

A majoração dos valores, diante da inexistência de contrato vinculante, não configura abuso de direito.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0009769-29.2021.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: FARMACIA PRAIA GRANDE LTDA

APELADO: COMPANHIA DE TRANSPORTES URBANOS DA GRANDE VITORIA

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. TAC NÃO HOMOLOGADO PELO ÓRGÃO COMPETENTE. INEFICÁCIA. REAJUSTE DE ALUGUEL. LEGITIMIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível contra sentença que julgou improcedente ação de consignação em pagamento ajuizada para discutir reajustes em contrato de permissão de uso de bem público, com fundamento em suposta violação ao TAC firmado com a Administração Pública.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) de 2018 possui eficácia vinculante entre as partes; e (ii) definir se a majoração dos aluguéis configura abuso de direito ou afronta à boa-fé objetiva.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A eficácia do TAC depende de homologação pelo Conselho de Administração, o que não ocorreu, conforme Resolução específica que negou sua aprovação.

O princípio da legalidade estrita impede a convalidação de atos administrativos praticados sem competência formal, afastando a aplicação da teoria da aparência.

Inexistindo vínculo jurídico válido, os reajustes realizados pela Administração Pública decorrem de seu poder discricionário e não configuram ilicitude.

A ação de consignação não é meio hábil para discutir a legalidade dos reajustes, mas apenas para aferir a legitimidade da recusa de pagamento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A eficácia de TAC firmado por ente da Administração Pública está condicionada à aprovação pelo órgão competente.

A ausência de homologação do TAC de 2018 inviabiliza sua eficácia jurídica.

A permissão de uso de bem público é ato precário e revogável, podendo ser alterado unilateralmente pela Administração.

A majoração dos valores, diante da inexistência de contrato vinculante, não configura abuso de direito.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores da Terceira Camara Civel do Egregio Tribunal de Justica do Espirito Santo, em conformidade com a ata de julgamento e com as notas taquigraficas, a unanimidade de votos, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelacao, nos termos do voto proferido pelo eminente relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, cuidam os autos de apelação cível interposto pela
FARMÁCIA PRAIA GRANDE
LTDA.
em face da r. sentença de fls. 454/455-verso, proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória – Comarca da Capital, nos autos da “ação de consignação em pagamento” que move em desfavor da
COMPANHIA DE TRANSPORTES URBANOS DA GRANDE VITÓRIA – CETURB,
que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Em suas razões recursais (evento nº 9393115), a empresa apelante afirma, em suma, que:
(i)
a decisão recorrida ampara-se em premissa fática superada, uma vez que o Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, em sede de ação coletiva, já manifestou entendimento pela validade do TAC de 2018, prestigiando a boa-fé objetiva e a segurança jurídica;
(ii)
a assinatura do pacto pelo Diretor-Presidente da companhia perante o Ministério Público gerou legítima expectativa de validade, não podendo questões de competência interna serem invocadas de forma superveniente para o descumprimento do avençado;
(iii)
a apelada incorreu em abuso de direito e má-fé ao implementar reajustes abusivos e em periodicidade inferior à anual, em nítido descumprimento à Cláusula Quinta do TAC, com o fito de forçar o inadimplemento e a rescisão contratual; e que
(iv)
resta caracterizada a conduta ilícita que enseja a aplicação da sanção prevista no artigo 940 do Código Civil, ante a cobrança de valores em excesso.

Como é cediço, os atos praticados por dirigentes de pessoas jurídicas da administração indireta, como é o caso da CETURB-GV, estão adstritos aos limites de competência e representação conferidos em seus respectivos estatutos sociais. Conforme se extrai da Resolução nº 009/2019, emanada do Conselho de Administração da CETURB, restou evidenciada a inexistência de autorização formal para celebração do TAC, o que compromete sua eficácia jurídica, por se tratar de ajuste dependente de manifestação de vontade de órgão colegiado da autarquia.

No tocante à argumentação baseada na teoria da aparência, invocando a boa-fé objetiva como elemento apto a convalidar o acordo celebrado pelo Presidente da Companhia, cumpre salientar que, no âmbito da Administração Pública, não se pode admitir a convalidação tácita de atos administrativos que extrapolem os limites legais de competência. A juridicidade dos atos administrativos não se submete à teoria da aparência, uma vez que o princípio da legalidade estrita impõe à Administração a observância intransigente de seus regulamentos internos, especialmente no que tange à celebração de instrumentos obrigacionais que impactem o patrimônio público.

Ausente a convalidação do TAC de 2018 pelo Conselho de Administração e inexistindo qualquer outro instrumento jurídico com força obrigacional reconhecida e eficaz que prorrogue os efeitos do TAC de 2014, inexiste substrato legal apto a vincular a CETURB-GV à cláusula de reajuste progressivo prevista nesse instrumento.

Assim, verifica-se que os reajustes realizados pela CETURB-GV no valor do metro quadrado ocupado pela apelante decorrem do exercício legítimo do poder discricionário da Administração Pública na gestão dos bens públicos sob seu domínio. O contrato celebrado entre as partes tem natureza de
permissão de uso de bem público
, cuja precariedade e revogabilidade são atributos essenciais, conforme pacificado pela doutrina administrativa e pela jurisprudência dos tribunais superiores.

Nesse sentido orienta-se essa colenda Terceira Câmara Cível, conforme aresto abaixo colacionado:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) DE 2018. INEFICÁCIA. AUSÊNCIA DE HOMOLOGAÇÃO PELO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA CETURB. MAJORAÇÃO DE ALUGUÉIS. POSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame apelação cível interposta por comercial star som Ltda contra sentença proferida pelo juízo da 2ª vara da Fazenda Pública estadual, municipal, registros públicos, meio ambiente e saúde de vitória/ES, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de consignação em pagamento movida em face da companhia de transportes urbanos da grande vitória (ceturb). A apelante sustenta que a ceturb descumpriu os termos do termo de ajustamento de conduta (tac) firmado em 2018, que previa reajuste gradativo dos aluguéis. Alega que a majoração promovida pela apelada foi abusiva e sem amparo contratual. Requer o reconhecimento da validade do tac de 2018 e a quitação dos aluguéis depositados em juízo, afastando-se os reajustes aplicados pela ceturb. II. Questão em discussão há duas questões em discussão: (I) verificar se o termo de ajustamento de conduta (tac) de 2018 possui eficácia vinculante entre as partes; e (II) definir se a majoração dos aluguéis promovida pela ceturb configura abuso de direito ou afronta à boa-fé objetiva. III. Razões de decidir a eficácia do tac de 2018 depende de homologação pelo conselho de administração da ceturb, conforme previsto na cláusula décima do próprio termo. Como o conselho rejeitou sua aprovação por meio da resolução nº 009/2019, o ajuste não gerou efeitos vinculantes. A jurisprudência do tribunal de justiça do Espírito Santo reconhece reiteradamente a ineficácia do tac de 2018, reforçando a necessidade de licitação para a ocupação dos espaços públicos e afastando qualquer direito adquirido por lojistas com base no referido ajuste. A permissão de uso de bem público é ato administrativo precário e discricionário, podendo ser revogado ou alterado pela administração pública, nos termos do interesse público, inclusive no que se refere à atualização dos valores de contraprestação. A majoração dos aluguéis pela ceturb não se revela abusiva, pois decorre da necessidade de isonomia entre os permissionários e da adequação dos valores ao mercado, sendo respaldada pela ausência de eficácia do tac de 2018. A ação de consignação em pagamento não é meio adequado para discutir a legalidade dos reajustes, mas apenas para aferir se a recusa no recebimento dos valores foi legítima. Diante da inexistência de obrigação da ceturb em aceitar os pagamentos nos moldes pretendidos pela apelante, a recusa se revela válida. lV. Dispositivo e tese recurso desprovido. Tese de julgamento: A eficácia de termo de ajustamento de conduta (tac) está condicionada ao cumprimento das formalidades exigidas, incluindo aprovação por órgão administrativo competente. A ausência de homologação pelo conselho de administração da ceturb inviabiliza a eficácia do tac de 2018, impedindo sua invocação para vincular a administração pública. A permissão de uso de bem público é ato precário e discricionário, passível de revogação ou alteração unilateral pela administração pública, em observância ao interesse público. A majoração dos aluguéis promovida pela ceturb, diante da inexistência de um instrumento contratual válido que regulasse os valores, não configura abuso de direito nem afronta à boa-fé objetiva. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 175; CPC/2015, art. 926. Jurisprudência relevante citada: TJES, AC nº 0002542-18.2018.8.08.0048, Rel. Des. Annibal de rezende Lima, primeira Câmara Cível, j. 07/03/2023; TJES, AC nº 048180033309, Rel. Des. Fernando estevam bravin Ruy, segunda Câmara Cível, j. 01/02/2022; TJES, AC nº 5015207-48.2021.8.08.0024, Rel. Des. Telemaco antunes de Abreu filho, terceira Câmara Cível, j. 26/07/2023. (TJES; AC 0011073-63.2021.8.08.0024; Primeira Câmara Cível; Relª Desª Marianne Judice de Mattos; Publ. 01/05/2025)

Portanto, diante da ausência de eficácia jurídica do TAC de 2018, da natureza precária do contrato administrativo de permissão de uso, da existência de cláusula expressa autorizadora de revisão unilateral do valor do aluguel e da inexistência de violação a qualquer direito subjetivo da permissionária, não se reconhece abusividade ou ilicitude no reajuste impugnado, razão pela qual merece ser mantida a r. sentença de improcedência proferida em primeiro grau.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação

e
NEGO-LHE
PROVIMENTO
.

Por conseguinte, majoro a condenação da apelante ao pagamento de honorários de sucumbência em 5% (cinco por cento), totalizando uma verba de 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Presencial - 14/04 - 22/04:

Acompanho o E. Relator.