Tribunal: TJES
Processo: 5019609-45.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Controle de Constitucionalidade
Data de julgamento: 2026-02-11

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5019609-45.2024.8.08.0000

REQUERENTE:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI/ES

REQUERIDA:
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAPARI/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

ACÓRDÃO

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE. TIPIFICAÇÃO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA (TIPICIDADE). VÍCIO FORMAL ORGÂNICO E VÍCIO MATERIAL. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. TEMA 484/STF. PRESENÇA DOS REQUISITOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, apresentada pelo Prefeito do Município de Guarapari/ES, visando à suspensão da eficácia do art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020, que tipifica como crime de responsabilidade o "
não cumprimento do que estabelece esta Lei
".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar a presença dos requisitos de
fumus boni iuris
e
periculum in mora
para o deferimento de medida cautelar, analisando se o art. 3º da Lei Municipal nº 4.411/2020, ao criar tipo de crime de responsabilidade, apresenta inconstitucionalidade formal orgânica (usurpação de competência da União) e inconstitucionalidade material (violação ao princípio da legalidade estrita/tipicidade).

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A concessão da medida cautelar em sede de ação direta de inconstitucionalidade exige a verificação de relevante interesse de ordem pública (
fumus boni iuris
) e risco de dano grave decorrente da manutenção da eficácia da norma (
periculum in mora
).

4. O
fumus boni iuris
resta vislumbrado na aparente inconstitucionalidade formal orgânica da norma impugnada (art. 3º da Lei Municipal nº 4.411/2020), que tipifica como crime de responsabilidade o descumprimento da lei.

5. A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento inserem-se na competência legislativa privativa da União, conforme o art. 22, I, da Constituição Federal e o entendimento pacificado na Súmula Vinculante nº 46 do Supremo Tribunal Federal.

6. Embora os Municípios detenham autonomia legislativa para assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF/88 e art. 28, I, da CEES), tal autonomia não abrange a definição de infrações político-administrativas, matéria cuja gravidade exige tratamento uniforme nacional, praticando o legislador municipal ato
ultra vires
.

7. A usurpação da competência legislativa federal pelo Município implica violação direta, por simetria, à Constituição do Estado do Espírito Santo, especificamente aos arts. 20 e 28, I, que impõem a observância dos princípios estruturantes da Federação.

8. Emerge, em cognição sumária, um segundo vício de inconstitucionalidade, de natureza material, decorrente da ofensa ao princípio da legalidade estrita (tipicidade), consagrado no art. 5º, XXXIX, da CF/88 e replicado por simetria no art. 20 da CEES.

9. A norma impugnada, ao punir genericamente o “não cumprimento do que estabelece esta Lei”, constitui tipo sancionador aberto, vago e impreciso (norma sancionadora em branco), violando a garantia da
lex certa
(taxatividade) e conferindo discricionariedade incompatível com a segurança jurídica.

10. O controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça é viável, utilizando normas federais como parâmetro, desde que sejam normas de reprodução obrigatória (como o art. 22, I, e o art. 5º, XXXIX, da CF/88), contrastando-as com a norma de internalização estadual (art. 20 da CEES), conforme Tema 484/STF.

11. O
periculum in mora
configura-se na manutenção de norma aparentemente inconstitucional no ordenamento, gerando risco de dano grave e imediato à estabilidade institucional e à governabilidade administrativa do Município, pela ameaça de deflagração de processos políticos ilegítimos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Pedido cautelar deferido.

Tese de julgamento (Ratio decidendi da cautelar)
:

1. Norma municipal que tipifica crime de responsabilidade incorre, em análise preliminar, em inconstitucionalidade formal orgânica, por usurpação da competência legislativa privativa da União (art. 22, I, CF/88 e Súmula Vinculante 46/STF).

2. A violação de competência legislativa privativa da União configura ofensa, por simetria, às normas da Constituição Estadual que determinam a observância dos princípios constitucionais federais (art. 20 e art. 28, I, da CEES).

3. A norma sancionadora municipal que estabelece tipo de responsabilidade de forma vaga, genérica e aberta viola materialmente o princípio da legalidade estrita (tipicidade), por simetria ao art. 20 da CEES.

4. A manutenção da eficácia de norma que permite a instauração de processo de responsabilidade contra o Chefe do Poder Executivo, com base em tipo infracional aparentemente inconstitucional, gera instabilidade institucional e administrativa, configurando o
periculum in mora
para a suspensão cautelar da norma.

Vitória/ES, .

RELATORA

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5019609-45.2024.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: MUNICIPIO DE GUARAPARI
REQUERIDO: GUARAPARI CAMARA MUNICIPAL
RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5019609-45.2024.8.08.0000

REQUERENTE:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI/ES

REQUERIDA:
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAPARI/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

ACÓRDÃO

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE. TIPIFICAÇÃO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA (TIPICIDADE). VÍCIO FORMAL ORGÂNICO E VÍCIO MATERIAL. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. TEMA 484/STF. PRESENÇA DOS REQUISITOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, apresentada pelo Prefeito do Município de Guarapari/ES, visando à suspensão da eficácia do art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020, que tipifica como crime de responsabilidade o "
não cumprimento do que estabelece esta Lei
".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar a presença dos requisitos de
fumus boni iuris
e
periculum in mora
para o deferimento de medida cautelar, analisando se o art. 3º da Lei Municipal nº 4.411/2020, ao criar tipo de crime de responsabilidade, apresenta inconstitucionalidade formal orgânica (usurpação de competência da União) e inconstitucionalidade material (violação ao princípio da legalidade estrita/tipicidade).

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A concessão da medida cautelar em sede de ação direta de inconstitucionalidade exige a verificação de relevante interesse de ordem pública (
fumus boni iuris
) e risco de dano grave decorrente da manutenção da eficácia da norma (
periculum in mora
).

4. O
fumus boni iuris
resta vislumbrado na aparente inconstitucionalidade formal orgânica da norma impugnada (art. 3º da Lei Municipal nº 4.411/2020), que tipifica como crime de responsabilidade o descumprimento da lei.

5. A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento inserem-se na competência legislativa privativa da União, conforme o art. 22, I, da Constituição Federal e o entendimento pacificado na Súmula Vinculante nº 46 do Supremo Tribunal Federal.

6. Embora os Municípios detenham autonomia legislativa para assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF/88 e art. 28, I, da CEES), tal autonomia não abrange a definição de infrações político-administrativas, matéria cuja gravidade exige tratamento uniforme nacional, praticando o legislador municipal ato
ultra vires
.

7. A usurpação da competência legislativa federal pelo Município implica violação direta, por simetria, à Constituição do Estado do Espírito Santo, especificamente aos arts. 20 e 28, I, que impõem a observância dos princípios estruturantes da Federação.

8. Emerge, em cognição sumária, um segundo vício de inconstitucionalidade, de natureza material, decorrente da ofensa ao princípio da legalidade estrita (tipicidade), consagrado no art. 5º, XXXIX, da CF/88 e replicado por simetria no art. 20 da CEES.

9. A norma impugnada, ao punir genericamente o “não cumprimento do que estabelece esta Lei”, constitui tipo sancionador aberto, vago e impreciso (norma sancionadora em branco), violando a garantia da
lex certa
(taxatividade) e conferindo discricionariedade incompatível com a segurança jurídica.

10. O controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça é viável, utilizando normas federais como parâmetro, desde que sejam normas de reprodução obrigatória (como o art. 22, I, e o art. 5º, XXXIX, da CF/88), contrastando-as com a norma de internalização estadual (art. 20 da CEES), conforme Tema 484/STF.

11. O
periculum in mora
configura-se na manutenção de norma aparentemente inconstitucional no ordenamento, gerando risco de dano grave e imediato à estabilidade institucional e à governabilidade administrativa do Município, pela ameaça de deflagração de processos políticos ilegítimos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Pedido cautelar deferido.

Tese de julgamento (Ratio decidendi da cautelar)
:

1. Norma municipal que tipifica crime de responsabilidade incorre, em análise preliminar, em inconstitucionalidade formal orgânica, por usurpação da competência legislativa privativa da União (art. 22, I, CF/88 e Súmula Vinculante 46/STF).

2. A violação de competência legislativa privativa da União configura ofensa, por simetria, às normas da Constituição Estadual que determinam a observância dos princípios constitucionais federais (art. 20 e art. 28, I, da CEES).

3. A norma sancionadora municipal que estabelece tipo de responsabilidade de forma vaga, genérica e aberta viola materialmente o princípio da legalidade estrita (tipicidade), por simetria ao art. 20 da CEES.

4. A manutenção da eficácia de norma que permite a instauração de processo de responsabilidade contra o Chefe do Poder Executivo, com base em tipo infracional aparentemente inconstitucional, gera instabilidade institucional e administrativa, configurando o
periculum in mora
para a suspensão cautelar da norma.

Vitória/ES, .

RELATORA
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Impedido ou Suspeito
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5019609-45.2024.8.08.0000

REQUERENTE:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI/ES

REQUERIDA:
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAPARI/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, apresentada pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI/ES
em face do art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020, cuja tramitação se dera perante a
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAPARI
.

O autor (id. nº 11467182) questiona que a inconstitucionalidade da norma reside no seu art. 3º, que cria espécie de “
crime de responsabilidade
”.

Afirma que tal dispositivo representa franca usurpação da competência legislativa atribuída constitucionalmente à União.

Assevera que, nos termos do art. 22, I, da Constituição Federal, é competência privativa da União legislar sobre Direito Penal, no que se inclui a definição de tipos penais.

Além disso, sustenta que, ao violar esses comandos da Constituição Federal, o dispositivo municipal viola, por consequência e simetria, dispositivos da Constituição do Estado do Espírito Santo (arts. 1º, 14, 20, 28, I e II).

Registra, ainda, que o dispositivo impugnado contraria frontalmente a Súmula Vinculante 46 do Supremo Tribunal Federal, daí porque pleiteia a concessão da medida cautelar, com vistas à suspensão imediata da eficácia do dispositivo impugnado, sob pena de gerar insegurança jurídica, instabilidade administrativa e governamental.

Oportunizada a manifestação da Câmara Municipal de Guarapari, esta manteve-se inerte (id. nº 14078005).

Remetidos os autos à Procuradoria de Justiça, foram devolvidos com parecer no sentido de que seja deferido o pedido cautelar (id. nº 15524833).

Muito bem. Segundo estatuem os art. 125, § 2º, da Constituição Federal e o art. 109, I, “e”, da Constituição Estadual do Espírito Santo, compete ao Tribunal de Justiça o conhecimento e julgamento das ações objetivas de inconstitucionalidade manejadas sob o modelo concentrado e propostas em decorrência de suposta violação da legislação estadual ou municipal em face da Constituição deste Estado.

Somado a isso, o art. 112, VII, da Constituição Estadual atribui ao Chefe do Poder Executivo Municipal a legitimidade concorrente para propor tais demandas.

Além do mais, segundo estatui o Regimento Interno deste Eg. TJES, em seu art. 169, “b”, a suspensão da eficácia de lei ou ato normativo é medida cabível, incumbindo ao relator, ao despachar a inicial da ação direta de inconstitucionalidade, ordenar “
facultativamente, em despacho fundamentado, a suspensão liminar do ato impugnado, se requerido pelo autor e o Relator entender que há relevante interesse de ordem pública
”.

Nesse mesmo rumo, prevê a Lei Federal nº 9.868/99, em seu art. 10:

Art. 10. Salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias.

Como é sabido, para a concessão da medida cautelar em sede de ação direta de inconstitucionalidade, se faz necessário que o Tribunal de Justiça, por meio do exame superficial dos fatos e fundamentos indicados na exordial, verifique se há “
relevante interesse de ordem pública
” (
fumus boni iuris
) e se a manutenção da eficácia da norma objurgada acarreta risco de dano grave para a população em virtude da afronta ao princípio da supremacia da Constituição Estadual (
periculum in mora
).

Dito isso, ao examinar com acuidade os autos, constato que o Prefeito do Município de Guarapari/ES submete a este Eg. Tribunal Pleno pedido de medida cautelar formulado em sede de ação direta de inconstitucionalidade, visando à suspensão da eficácia do art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020.

Inicialmente, faço questão de esclarecer que o controle jurisdicional de constitucionalidade no sistema pátrio se alicerça em dois eixos fundamentais, quais sejam, o difuso, exercitável por qualquer juízo ou tribunal diante de um caso concreto, e o concentrado, reservado constitucionalmente a Cortes específicas, como o Supremo Tribunal Federal, como guardião da Constituição da República, e os Tribunais de Justiça, como guardiões das respectivas Constituições Estaduais.

No âmbito do controle concentrado, opera-se precipuamente o controle abstrato, no qual a finalidade precípua não é a tutela de um direito subjetivo, mas a defesa da própria ordem jurídica, expurgando do ordenamento normas que colidam com o texto magno.

A presente ação insere-se exatamente nesse contexto, demandando deste Eg. Tribunal Pleno a verificação da compatibilidade de norma municipal frente à Constituição do Estado do Espírito Santo.

Além disso, cabe acrescer que a aferição de um vício de inconstitucionalidade pode ocorrer sob duas óticas distintas. A inconstitucionalidade material, ou nomoestática, refere-se a um vício no conteúdo da norma, aferindo-se a incompatibilidade de sua substância com os preceitos e princípios veiculados pela Constituição.

Por outro lado, a inconstitucionalidade formal, ou nomodinâmica, ataca o processo de criação da norma, seja por vício de iniciativa (formal subjetiva), seja por inobservância do rito legislativo (formal objetiva), ou, ainda, pela emanação do ato por órgão incompetente (formal orgânica).

No caso em exame, a análise cinge-se, neste momento processual, ao art. 3º, da Lei Municipal nº 4.411/2020 (id. nº 11477055), promulgada pela Câmara Municipal de Guarapari/ES, que “
Dispõe sobre a constituição de patrimônio histórico municipal
”, cujo teor da norma transcrevo integralmente para melhor elucidação:

Art. 1º.
Fica constituída como Patrimônio Histórico do Município a Casa da Cultura, construída no ano de 1749.

Parágrafo único
- É vedado a construção ou colocação de quaisquer obstáculos nas vias de acesso à Igreja, tratada no "Caput" deste artigo.

Art. 2º
- É de competência de todos os munícipes, em especial, do Poder Executivo:

I- Proteger esse bem de valor histórico, artístico e cultural;

II - Impedir a evasão, a destruição e a descaracterização do que resta do monumento;

III - Promover sua recuperação e conservação;

IV - Difundir, através dos meios de comunicação, esse bem ora tombado.

Parágrafo único
Compete ainda a todos àqueles de acesso à cultura, à educação e artístico, o uso para exploração de suas atividades.

Art. 3º Será considerado crime de responsabilidade o não cumprimento do que estabelece esta Lei
(grifei).

Art. 4º
- Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 5º
- Revogam-se as disposições em contrário.

Nesse ponto, registro que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 30, I, bem como a Constituição do Estado do Espírito Santo, em seu art. 28, I, inegavelmente conferiram aos Municípios competência legislativa para dispor sobre assuntos de interesse local.

Essa autonomia legislativa, pilar do federalismo cooperativo, permite ao ente municipal regular as matérias que lhe são peculiares. Mas, tal autonomia não possui caráter absoluto, uma vez que ela deve ser exercida em estrita consonância com a ordem constitucional vigente e, notadamente, com a complexa repartição de competências estabelecida pela Carta Republicana, cujos princípios estruturantes são de observância obrigatória pelos entes federados.

Como dito, o centro da controvérsia reside no citado art. 3º da referida lei, que tipifica como crime de responsabilidade a conduta omissiva de não cumprimento das disposições da norma.

Focando inicialmente no processo de criação da norma e em uma análise inicial, própria desta fase cautelar, vislumbro que o legislador municipal, ao assim proceder, incorreu em aparente
inconstitucionalidade formal orgânica
.

Quanto aos denominados crimes de responsabilidade, saliento que prevalece o entendimento no sentido de que não constituem infrações penais comuns, mas sim infrações de natureza político-administrativa, delineadas como instrumento de controle entre os Poderes (
checks and balances
), cuja sanção culmina na perda do cargo e, eventualmente, na inabilitação para o exercício de função pública.

Mesmo diante desse raciocínio, a disciplina de tal matéria foi reservada, pela Constituição Federal, com exclusividade, à União, como se vê do art. 22, I, da CF/88, o qual estabelece a competência privativa daquele ente para legislar sobre direito penal e processual.

Com o fim de elucidar a questão, o Supremo Tribunal Federal, em sua função precípua de intérprete maior da Constituição, pacificou o entendimento de que a definição das infrações político-administrativas, conhecidas como crimes de responsabilidade, bem como o rito para seu processamento, inserem-se, para fins de repartição de competência legislativa, no âmbito desses conceitos mais amplos (direito penal e processual).

Assim, embora se reconheça que os crimes de responsabilidade possuem natureza distinta das infrações penais comuns, tratando-se de ilícitos político-administrativos sancionados com penas de natureza política, a
ratio decidendi
da Corte Suprema (ADI 5289/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 7/6/2021) assenta-se na constatação de que a matéria, para fins de competência, insere-se materialmente nos campos do direito penal (no que tange à tipificação das condutas vedadas) e do direito processual (no que tange ao estabelecimento das normas de processo e julgamento).

Friso que essa atração da competência para a União justifica-se pela necessidade de garantir uniformidade nacional e segurança jurídica, evitando a proliferação de regimes jurídicos distintos para a responsabilização de prefeitos, o que vulneraria a própria estrutura da Federação e a estabilidade das instituições democráticas.

Inclusive, tal consolidação jurisprudencial resultou na edição da Súmula nº 722, pelo STF, cuja redação é a seguinte: “
são da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento
”.

Nesse mesmo sentido, a Suprema Corte editou a Súmula Vinculante nº 46, que estabelece: “
a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União
”.

Destarte, ao regular matéria flagrantemente estranha à sua esfera de competência, o Município de Guarapari/ES, por meio de sua Câmara Municipal (conforme processo legislativo de id. nº 11467584), praticou ato claramente
ultra vires
, usurpando atribuição que a Constituição Federal outorgou, com absoluta exclusividade, à União.

É bom repisar, Em. Pares, que a autonomia municipal, consagrada no art. 30, I, da Carta Magna e no art. 28, I, da Constituição do Estado do Espírito Santo, restringe-se ao interesse local, conceito que, pelo que se vê neste momento, não abarca a definição de infrações político-administrativas, matéria cuja gravidade e impacto na estabilidade dos mandatos eletivos exigem tratamento uniforme em todo o território nacional.

E mais. Esse vício de incompetência legislativa, embora primeiramente detectável pela ofensa direta à norma federal (art. 22, I, CF/88), não escapa ao controle abstrato desta Corte Estadual, pois a contaminação da norma municipal se dá por violação direta ao princípio da simetria, o qual não é uma mera faculdade, mas uma imposição constitucional que obriga Estados e Municípios a observarem os princípios fundamentais e as regras estruturantes da repartição de competência da Carta Magna.

Calha registrar que a arquitetura federativa, desenhada pela Constituição Federal de 1988, é um modelo de observância compulsória, de modo que o veículo de internalização dessa obrigação, no âmbito do nosso ordenamento, se dá pelo art. 20 da Constituição do Estado do Espírito Santo, que atua como norma de parametricidade para este controle.

Tal dispositivo determina, de forma cogente, que “
o Município rege-se por sua lei orgânica e leis que adotar, observados os
princípios da Constituição Federal e os desta Constituição
”, o que evidencia o seu caráter de mandato constitucional de subordinação.

Por isso, ao desrespeitar um princípio estruturante e basilar da Federação brasileira (a repartição de competências), o legislador municipal de Guarapari/ES descumpriu um dever que lhe foi imposto diretamente pela própria Constituição do Estado do Espírito Santo.

Portanto, ao violar a competência federal, o ato normativo municipal descumpriu, até prova em contrário, por via direta e consequente, os arts. 20 e 28, I, ambos da Constituição Estadual, ferindo o pacto federativo estadual e sujeitando-se plenamente à jurisdição constitucional desta Corte de Justiça.

De mais a mais, ressalto, Em. Pares, que o próprio constituinte derivado decorrente estadual, quando pretendeu tratar de infrações dessa natureza (ilícitos político-administrativos), o fez em estrita harmonia com o paradigma federal, demonstrando sua submissão ao modelo central.

Exemplo disso é o que dispõe o art. 26-A, § 2º, da Constituição do Espírito Santo, que ao tipificar como crime de responsabilidade do Prefeito a inobservância das regras de repasse orçamentário ao Poder Legislativo, não inovou no ordenamento, mas apenas espelhou, por simetria, o mecanismo de controle e equilíbrio entre os Poderes (art. 2º, CF/88) já consagrado na estrutura constitucional federal (art. 29-A, § 2º, CF/88).

Assim, o que se vê é que o legislador estadual atuou como mero repetidor de um tipo já validado pela ordem federal. Diferentemente disso, o legislador municipal de Guarapari/ES, no ato objurgado, criou um tipo de responsabilidade novo, aberto, vago e genérico, consistente na conduta disciplinada no art. 3º, da Lei Municipal nº 4.411/2020, que pune como crime de responsabilidade o “
não cumprimento do que estabelece esta Lei
”.

E aqui, Em. Pares, chamo a atenção para o fato de que emerge um segundo vício, de natureza distinta, mas igualmente grave, que reforça a plausibilidade da medida requerida pelo autor desta ação de controle concentrado de constitucionalidade, qual seja, a
inconstitucionalidade material
.

Relembro que esta modalidade de inconstitucionalidade (nomoestática), configura-se pela ofensa direta a normas constitucionais de fundo, ou seja, aquelas que estabelecem direitos, garantias fundamentais ou impõem deveres substantivos.

Por isso, a análise não mais recai sobre o processo de elaboração da norma (o vício formal orgânico já analisado), mas sobre o seu próprio conteúdo.

Na hipótese, pelo que percebo, ao estabelecer o tipo sancionador retrocitado e de caráter amplo, o art. 3º, da Lei Municipal nº 4.411/2020 parece violar, materialmente, o próprio princípio da legalidade estrita, ou da tipicidade, consagrado como garantia fundamental no art. 5º, XXXIX, da Constituição Federal de 1988 e reforçado no âmbito local pelo disposto no art. 20, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Faço um adendo para enfatizar que esse princípio basilar é a pedra angular de um Estado de Direito e se aplica, por extensão e com os devidos temperamentos, a qualquer norma de caráter sancionador, seja ela penal, administrativa ou, como no caso, político-administrativa.

De volta ao raciocínio, constato que o texto legal questionado acaba por ser é um exemplo clássico de norma sancionadora em branco, cuja vagueza e imprecisão conferem ao ente político (a Câmara Municipal de Guarapari/ES) um grau de discricionariedade incompatível com a segurança jurídica exigida num Estado Democrático de Direito.

Basta observar o comando normativo dela emanado para perceber que permite a punição política por qualquer descumprimento, por menor que seja, de uma lei de cunho administrativo-cultural, abrindo, até prova em contrário, perigoso precedente para a prática de atos que gerem instabilidade da gestão pública, a exemplo da perseguição política.

Calha salientar que a doutrina moderna (Rogério Sanches Cunha, Manual de direito penal: parte geral, 8ª. ed., Salvador: JusPODIVM, 2020, p. 102/103) vem entendendo que o princípio em questão (legalidade estrita/tipicidade) possui um tríplice fundamento que, num juízo de cognição sumária, foi integralmente violado pela Câmara Municipal de Guarapari/ES.

O primeiro é um fundamento democrático, que representa o respeito à divisão de poderes (art. 2º, CF/88) e confere aos representantes do povo, no parlamento constitucionalmente competente, a missão de elaborar as leis sancionadoras, o que, pelo que demonstrado quando do enfrentamento da inconstitucionalidade formal orgânica, o legislador municipal de Guarapari/ES aparenta não ser o parlamento competente.

Não bastasse, há ainda o segundo fundamento, de cunho político, o qual exige a vinculação dos Poderes Executivo e Judiciário a leis formuladas de forma abstrata e prévia, impedindo o poder punitivo arbitrário.

É aqui que a inconstitucionalidade material do art. 3º, da Lei Municipal nº 4.411/2020, por ora, se revela. Como dito, o tipo sancionador criado é uma norma sancionadora em branco, cuja vagueza e imprecisão violam a dimensão substantiva da legalidade, sendo uma autêntica antítese da
lex certa
(taxatividade).

Há também um terceiro fundamento, de natureza jurídica, segundo o qual a lei prévia e clara produz importante efeito intimidativo e garante a previsibilidade das condutas.

Pelo que se vê, num exame superficial, a norma municipal objurgada aniquila este fundamento, pois é impossível ao gestor público (no caso, o Prefeito do Município de Guarapari/ES) saber, de antemão, qual conduta omissiva específica ensejará a sanção máxima administrativa de perda do mandato.

Portanto, ao violar materialmente o art. 5º, XXXIX, da CF/88, o legislador municipal descumpriu, também materialmente e por simetria, o art. 20 da Carta Estadual, de modo que o vício que se apresenta e é objeto desta ação de controle concentrado de constitucionalidade, numa análise preambular, é duplo, sendo de um lado, formal (pela usurpação da competência legislativa privativa da União) e de outro material (pelo conteúdo vago que ofende a garantia fundamental da legalidade).

Em tempo, consigno, Em. Pares, que a própria viabilidade desta via de controle, exercida por este Eg. Tribunal de Justiça ainda que tendo como parâmetro apenas normas da Constituição Federal (como o art. 22, I, e o art. 5º, XXXIX), encontra-se pacificada pelo Supremo Tribunal Federal.

Numa análise superficial e mesmo precipitada, até se poderia afirmar que esta Corte estaria a usurpar a competência do STF, realizando controle de constitucionalidade de lei em face da Constituição Federal, o que lhe é vedado (Súmula 642, STF).

Contudo, tal argumento não prospera. A jurisprudência evoluiu para consolidar o conceito de normas de reprodução obrigatória (ou normas de observância obrigatória), que se consubstanciam em dispositivos da Constituição Federal que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos entes federativos, são consideradas normas centrais do pacto federativo.

Como tais, elas ingressam automaticamente nas ordens jurídicas estaduais e municipais, como bem elucidou o Min. Luís Roberto Barroso, no julgamento da Rcl 17954 AgR/PR), “
seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local
”.

Para elucidar ainda mais a questão, cito trecho da ementa do referido julgamento:

[...] 1.
É viável o uso de norma constitucional de reprodução obrigatória como parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal pela via da ação direta estadual
. Precedentes. [...] (Rcl 17954 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21-10-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 09-11-2016 PUBLIC 10-11-2016 - grifei).

Destarte, as normas que tratam da organização político-administrativa, da repartição de competências (como o art. 22, I, CF/88), do processo legislativo e dos direitos e garantias fundamentais (como o art. 5º, XXXIX) são exemplos clássicos de normas de reprodução obrigatória.

Nesse prisma, a Constituição Estadual do Espírito Santo, em seu art. 20, ao determinar a observância dos princípios federais, nada mais fez do que positivar textualmente essa internalização compulsória.

Por conseguinte, ao analisar a Lei Municipal nº 4.411/2020, esta Eg. Corte de Justiça não a contrasta diretamente com a Carta Federal. Na realidade, ela a contrasta com a Constituição Estadual (art. 20), a qual materialmente contém os preceitos federais de observância obrigatória.

Esse entendimento, inclusive, foi cristalizado pelo Pretório Excelso no julgamento do Tema nº 484 da Repercussão Geral (RE 650.898), que fixou a seguinte tese:

Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados; [...]

Assim, a análise da usurpação da competência da União (art. 22, I, CF/88) e da violação à legalidade estrita (art. 5º, XXXIX, CF/88) insere-se, sem sombra de dúvidas, na competência deste Eg. Tribunal de Justiça em âmbito de controle concentrado de constitucionalidade, reforçando, de modo inconteste, a aparência do vício.

Dessa maneira, demonstrada a plausibilidade do direito invocado, caracterizada pelo relevante interesse de ordem pública, faz-se presente, ao menos neste momento, o
fumus boni iuris
.

Por sua vez, o
periculum in mora
também se afigura presente no caso, visto que, embora a norma combatida tenha sido promulgada em 14 de abril de 2020 (id. nº 11477055), a gravidade do vício de inconstitucionalidade e seus efeitos deletérios sobre a ordem administrativa justificam a intervenção acautelatória.

No controle abstrato de normas, o
periculum
não se confunde com o risco de perecimento do direito individual. Na verdade, ele reside na própria manutenção de uma norma inconstitucional no ordenamento, gerando efeitos e regulando a vida social em desconformidade com a Carta Magna.

Sob essa ótica, a manutenção da eficácia da norma objurgada (art. 3º, da Lei Municipal nº 4.411/2020) acarreta risco de dano grave e imediato, não apenas pela flagrante afronta à supremacia da Constituição Estadual (arts. 20 e 28, I), mas pelo potencial de instabilidade institucional que suscita.

Basta observar que a norma impugnada dá ensejo a uma ameaça iminente e mesmo a insegurança constante do Chefe do Poder Executivo, permitindo, a qualquer tempo, a deflagração de processos políticos ilegítimos, baseados em tipo infracional vago e, ao que parece, inconstitucional.

Esse cenário, ao menos pelo que se vê por ora, é apto a comprometer a segurança institucional, a governabilidade e a estabilidade administrativa do Município de Guarapari/ES, o que, nesta análise preambular, impõe a concessão da medida cautelar como forma de preservar o
status quo
institucional e evitar a consolidação de efeitos de uma norma aparentemente inquinada de inconstitucionalidade.

Mediante tais fundamentos,
DEFIRO
o pedido de concessão de medida cautelar, de modo que
suspendo
a eficácia do art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020, do Município de Guarapari/ES, até o julgamento final desta ação.

Caso prevaleça o entendimento neste Eg. Tribunal Pleno,
notifique-se
o Município de Guarapari/ES e a Câmara Municipal de Guarapari/ES para que prestem as informações relativas ao mérito, caso entendam pertinente.

Após,
remetam-se
à douta Procuradoria de Justiça.

Por fim,
venham-me
os autos conclusos para exame do mérito da ação.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Voto Desembargador Substituto Luiz Guilherme Risso:

Declaro o meu impedimento para atuar na presente ação direta de inconstitucionalidade, diante da vedação contida no art. 5º, § 1º, do Regimento Interno deste e. Tribunal de Justiça.

DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora, no sentido de
DEFERIR
a medida cautelar, suspendendo a eficácia da norma em comento.

Acompanho a eminente Relatora, para deferir a cautelar.

Acompanho a preclara Relatora.
Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 01.12.2025.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de pedido de concessão de medida cautelar formulado no bojo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Guarapari/ES em face do artigo 3º da Lei 4.411/2020 que tipifica como crime de responsabilidade a inobservância de seus próprios comandos.

O deferimento de concessão de medida cautelar no bojo das ações de controle concentrado depende do preenchimento dos requisitos do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora.

Quanto ao primeiro deles, verifica-se o seu preenchimento, uma vez que, segundo a Súmula Vinculante 46, é privativa da União a competência legislativa acerca de crimes de responsabilidade.

Súmula Vinculante 46

A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.

Em relação ao segundo, qual seja, o perigo na demora, também entendo-o por verificado.
In casu
, a manutenção da eficácia de uma norma tratando desta matéria tem claramente o condão de criar instabilidade institucional, o que não é desejado pelo Direito, conforme destacado no brilhante voto condutor.

Por essas razões, acompanho a eminente Relatora para deferir o pedido de concessão da medida cautelar e suspender a eficácia do artigo 3º da Lei 4.411/2020 até o julgamento definitivo do presente feito.

É como voto.

Acompanho a Eminente Relatora.

É como voto.

A
companho

o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,

deferir o pedido de concessão de medida cautelar

e
,
consequentemente,

suspend
er
a eficácia
do ato normativo impugnado (
art. 3º da Lei Municipal nº 4.411, de 14 de abril de 2020, do Município de Guarapari/ES
)
até o julgamento final desta ação.

Sessão virtual do dia 01.12.2025 a 05.12.2025.

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Acompanhar a Relatoria.