Tribunal: TJES
Processo: 0003312-78.2021.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Inquérito / Processo / Recurso Administrativo; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-04-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PODER DE POLÍCIA URBANÍSTICO. AUTOS DE INTIMAÇÃO, EMBARGO E INFRAÇÃO. NOTIFICAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CIÊNCIA VÁLIDA DO ENTE AUTUADO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DOS ATOS SUBSEQUENTES. REPETIÇÃO DOS VALORES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente Ação Anulatória declarando a nulidade dos Autos de Intimação, de Embargo e de Infração e dos Termos de Confissão de Dívida correspondentes, bem como condenando o Município à repetição dos valores pagos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se as notificações iniciais dos atos administrativos de intimação e embargo, realizadas mediante assinatura de pessoa sem vínculo comprovado com o ente estadual autuado, são válidas e aptas a legitimar a aplicação de sanções administrativas subsequentes, à luz dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O exercício do poder de polícia administrativa exige a estrita observância da legalidade e do devido processo legal, sobretudo quando culmina na imposição de sanções.

O art. 60 da Lei Municipal nº 4.821/98 impõe que a notificação do infrator seja realizada pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento, assegurando ciência efetiva do ato administrativo.

A simples assinatura de pessoa identificada pelo prenome, sem comprovação de vínculo funcional ou de representação com o Estado do Espírito Santo, não é suficiente para validar a ciência dos Autos de Intimação e de Embargo.

A ausência de notificação válida dos atos iniciais compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, configurando vício formal insanável.

A nulidade dos atos de intimação e embargo contamina todos os autos de infração subsequentes e os termos de confissão de dívida deles decorrentes.

A posterior apresentação de recursos administrativos pelo Estado não supre o vício da notificação inicial, uma vez que as multas já haviam sido aplicadas com base em embargo cuja ciência válida não foi comprovada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ausência de comprovação de ciência válida do ente autuado acerca dos atos iniciais de intimação e embargo viola os princípios do contraditório e da ampla defesa, acarretando a nulidade dos autos de infração e dos atos administrativos subsequentes.

A nulidade dos autos sancionatórios torna inexigíveis os débitos deles decorrentes e impõe a restituição dos valores pagos com base em termos de confissão de dívida inválidos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC/2015, art. 85, § 11; Lei Municipal nº 4.821/98 (Código de Edificações do Município de Vitória), art. 60.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 0025120-18.2016.8.08.0024, Rel. Des. Carlos Magno Moulin Lima, 4ª Câmara Cível, j. 11.03.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0003312-78.2021.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PODER DE POLÍCIA URBANÍSTICO. AUTOS DE INTIMAÇÃO, EMBARGO E INFRAÇÃO. NOTIFICAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CIÊNCIA VÁLIDA DO ENTE AUTUADO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DOS ATOS SUBSEQUENTES. REPETIÇÃO DOS VALORES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente Ação Anulatória declarando a nulidade dos Autos de Intimação, de Embargo e de Infração e dos Termos de Confissão de Dívida correspondentes, bem como condenando o Município à repetição dos valores pagos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se as notificações iniciais dos atos administrativos de intimação e embargo, realizadas mediante assinatura de pessoa sem vínculo comprovado com o ente estadual autuado, são válidas e aptas a legitimar a aplicação de sanções administrativas subsequentes, à luz dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O exercício do poder de polícia administrativa exige a estrita observância da legalidade e do devido processo legal, sobretudo quando culmina na imposição de sanções.

O art. 60 da Lei Municipal nº 4.821/98 impõe que a notificação do infrator seja realizada pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento, assegurando ciência efetiva do ato administrativo.

A simples assinatura de pessoa identificada pelo prenome, sem comprovação de vínculo funcional ou de representação com o Estado do Espírito Santo, não é suficiente para validar a ciência dos Autos de Intimação e de Embargo.

A ausência de notificação válida dos atos iniciais compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, configurando vício formal insanável.

A nulidade dos atos de intimação e embargo contamina todos os autos de infração subsequentes e os termos de confissão de dívida deles decorrentes.

A posterior apresentação de recursos administrativos pelo Estado não supre o vício da notificação inicial, uma vez que as multas já haviam sido aplicadas com base em embargo cuja ciência válida não foi comprovada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ausência de comprovação de ciência válida do ente autuado acerca dos atos iniciais de intimação e embargo viola os princípios do contraditório e da ampla defesa, acarretando a nulidade dos autos de infração e dos atos administrativos subsequentes.

A nulidade dos autos sancionatórios torna inexigíveis os débitos deles decorrentes e impõe a restituição dos valores pagos com base em termos de confissão de dívida inválidos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC/2015, art. 85, § 11; Lei Municipal nº 4.821/98 (Código de Edificações do Município de Vitória), art. 60.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 0025120-18.2016.8.08.0024, Rel. Des. Carlos Magno Moulin Lima, 4ª Câmara Cível, j. 11.03.2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0003312-78.2021.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

V O T O

Consoante relatado, trata-se de Apelação Cível
interposta pelo Município de Vitória
em razão da Sentença de fls. 308/309v, integrada por aquela de fl. 310, em que o MM. Juiz da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde da Comarca de Vitória julgou procedentes os pedidos formulados na inicial da
Ação Anulatória
ajuizada pelo Estado do Espírito Santo a fim de declarar nulos os autos de intimação, de embargos e de infração impugnados, bem como os termos de confissão de dívida relativos aos referidos autos de infração, com a condenação do Município à repetição dos valores.

Extrai-se da exordial que os primeiros atos administrativos expedidos pelo Município de Vitória (intimação para apresentar Alvará e Responsável Técnico, e o embargo da obra no Centro de Vitória) foram notificados em 21/08/2014 a uma pessoa que se encontrava no local e identificada apenas como “Pedro Henrique”, sem que comprovado vínculo com a Secretaria Estadual responsável pela reforma. Alegou o Estado, assim, que, por não ter sido alertado sobre o dever de paralisar a obra, o Município emitiu 14 (quatorze) autos de infração subsequentes em período inferior a 1 (um) mês (de 25/08/2014 a 22/09/2014).

O Magistrado singular, ao declarar a nulidade dos autos impugnados, declarou a invalidade das notificações iniciais, sob o argumento de que foram recebidas por pessoa sem vínculo comprovado com a Administração Pública, nos seguintes termos:

“[...]
o Código de Edificações do Município de Vitória, ao tratar dos procedimentos de fiscalização, estabelece que “
Os autos serão submetidos ao conhecimento do infrator, pessoalmente ou por via postal, com aviso de recebimento, ou por edital nas hipóteses de recusa do recebimento ou da não localização do notificado, esgotadas todas as outras possibilidades
” (art. 60, caput – grifei).

Há, assim, uma preocupação do legislador municipal com o efetivo conhecimento do suposto infrator acerca dos autos administrativos ao exigir a notificação pessoal ou postal, com aviso de recebimento, tudo com vistas à concretização do contraditório e da ampla defesa.

No caso em exame, ao tentar cumprir o comando legal, o Município de Vitória limitou-se a colher a assinatura de pessoa chamada ‘Pedro Henrique’, sem indicar qualquer outra informação que demonstre a ligação entre o signatário e o Estado do Espírito Santo, pessoa a ser notificada.

[...]

Dito isso, mostra-se patente a nulidade dos Autos de Intimação n.os 374277/2014 e 374278/2014 e do Auto de Embargo n.º 191682/2014, expedidos nos autos do procedimento administrativo n.º 81335903, haja vista a ausência da demonstração de que o contraditório havia sido verificado, com a efetiva ciência do Estado. E sendo nulos os autos de notificação e embargo, consequentemente também o são os autos de infração que deles decorreram.”

Irresignada, no recurso de fls. 312/314v, a Municipalidade
pugna pela reforma
da sentença, sob a alegação de que “
Em 21/08/2014 os documentos foram entregues ao preposto do Autor no local da obra.
[mas]
A partir de 25/08/2014 as notificações foram enviadas por AR, com recebimento confirmado, tanto que em 19/09/2014 o Apelado apresentou vários ‘Recursos Administrativos’ contra os autos de infracão, no limite da garantia constitucional do amplo direito de defesa e do devido processo legal, de sorte que a única ilegalidade constatada é a praticada pelo Apelado ao executar obra clandestina em contravenção à Lei aplicável à espécie
”.

Como cediço, nos termos da Constituição da República, o poder de polícia, exercido para fiscalizar o cumprimento das normas urbanísticas, pressupõe a estrita observância do ente público aos princípios da legalidade e do devido processo legal, especialmente quando envolve a aplicação de sanções.

Compulsando os autos, verifica-se que os os primeiros atos administrativos de natureza coercitiva – os Autos de Intimação (para regularização e apresentação de RT) e de Embargo (obrigação de não fazer) – foram notificados em 21/08/2014, sendo a ciência atestada por assinatura ilegível de "Pedro Henrique" no local da obra (fls. 89, 90 e 104 do processo administrativo).

Assim, embora o Município alegue que o empreiteiro atuava como preposto, essa relação não se presume,
não havendo como
obrigar o Estado a aceitar como válida a ciência dada a qualquer pessoa no local da obra, especialmente quando o vício é apontado e o Município não apresenta prova da regularidade desse recebimento, de modo que a simples assinatura de um nome sem comprovação de vínculo empregatício ou de representação não se mostra suficiente para validar a presunção de legal.

Nesse contexto, ressai evidente o descumprimento do disposto no art. 60 da Lei Municipal nº 4.821/98 supratranscrito, uma vez que o próprio
Município de Vitória, frise-se, exigiu que a notificação relativa aos autos lavrados em procedimentos de fiscalização fosse feita de modo a assegurar o conhecimento do infrator, “
pessoalmente ou por via postal, com aviso de recebimento, ou por edital nas hipóteses de recusa do recebimento ou da não localização do notificado
", mas não o fez na hipótese em tela.

Em situação semelhante, assim já se manifestou este E. Tribunal de Justiça (TJES):

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AUTO DE INFRAÇÃO. NOTIFICAÇÃO IRREGULAR . PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NULIDADE. RESTITUIÇÃO DOS VALORES PAGOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA . RECURSO DESPROVIDO.
I

. CASO EM EXAME. 1 . Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que declarou nulos os Autos de Infração n. 147411/2015 e n. 147432/2015, bem como os Termos de Confissão de Dívida relativos aos parcelamentos n. 109111/2015 e n . 71956/2016, e condenou o Município a restituir os valores pagos pela parte autora. 2. A sentença reconheceu o vício formal das notificações expedidas, que foram enviadas a endereço diverso daquele cadastrado pela empresa autora junto ao Município, violando os princípios do contraditório e da ampla defesa. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 3.
A controvérsia reside em determinar se os Autos de Infração foram lavrados em conformidade com o procedimento legal e se o vício na notificação enseja a nulidade de todos os atos subsequentes, incluindo os parcelamentos de dívida.
III . RAZÕES DE DECIDIR. 4. Restou evidenciado que as notificações dos Autos de Infração foram enviadas a endereço diverso do registrado na ficha cadastral da autora, configurando flagrante vício notificatório. 5. A irregularidade comprometeu a ciência adequada e tempestiva da parte autora sobre as diligências exigidas, inviabilizando a apresentação de defesa administrativa e culminando na lavratura de Autos de Infração por reincidência, com agravamento das penalidades. 6.
Consoante entendimento jurisprudencial, vícios no procedimento administrativo, especialmente no que se refere à ausência de notificação válida, violam os princípios do contraditório e da ampla defesa, acarretando a nulidade dos atos administrativos praticados.
7 .
A nulidade reconhecida atinge todos os atos subsequentes, incluindo os Termos de Confissão de Dívida firmados para parcelamento das multas, os quais decorrem de dívidas administrativamente constituídas de forma irregular.
8. Correta a sentença que determinou a restituição dos valores pagos pela autora, em razão da inexistência de obrigação válida e eficaz. IV . DISPOSITIVO E TESE. 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1 .
A ausência de notificação válida
, em desacordo com o endereço cadastrado pela parte autuada,
caracteriza vício formal que viola os princípios do contraditório e da ampla defesa, acarretando a nulidade dos Autos de Infração e dos atos administrativos deles decorrentes.
2. A nulidade dos Autos de Infração implica a restituição dos valores pagos com base em parcelamentos firmados sobre débitos administrativamente inválidos. Dispositivo (s) relevante (s) citado (s): CF/1988, art . 5º, LIV e LV; CPC/2015, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: TJSP, Classe: Apelação Cível, Número: 1036075-92.2022 .8.26.0602, Órgão Julgador: 1ª Câmara de Direito Público, Relator.: Desembargador Marcos Pimentel Tamassia, j. 17-12-2024 . (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 00251201820168080024, Relator: CARLOS MAGNO MOULIN LIMA, 4ª Câmara Cível,
Data:11/03/2025
)
Sem grifos no original

À evidência, a conduta do Município, ao aplicar sucessivas multas diárias sem garantir a prévia e válida ciência do ente federado, configurou cerceamento de defesa e desobediência ao rito estabelecido pela própria legislação local, de modo que
o vício na notificação do ato inicial contamina toda a cadeia de atos sancionatórios e, também, o Termo de Confissão de Dívida firmado pelo Apelado, uma vez que relativo a débitos nulos de pleno direito, como bem reconheceu o Juízo a quo.

Destarte, cumpre mencionar que a apresentação dos Recursos Administrativos pelo Estado em 19/09/2014, ocorreu após a lavratura dos primeiros autos de infração e de Avisos de Recebimento - ARs que confirmam a ciência tardia do Estado, o que não supre o vício na notificação inicial dos Autos de Intimação e Embargo, haja vista que o dano já estava consumado com a incidência das multas aplicadas em virtude da desobediência a um embargo cuja ciência formal e válida não restou comprovada.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO AO RECURSO
. Por conseguinte, em observância ao art. 85, § 11, do Código de Processo Civil – CPC, majoro os honorários advocatícios para 15% (quinze por cento) do valor da causa.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.