Tribunal: TJES
Processo: 5000052-38.2025.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): EDER PONTES DA SILVA
Órgão julgador: EDER PONTES DA SILVA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS IMPOSITIVAS MUNICIPAIS. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. BASE DE CÁLCULO DIVERSA DA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. EFEITOS
EX NUNC
. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Itarana em face das emendas à Lei Orgânica Municipal nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos arts. 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que instituíram e regulamentaram emendas parlamentares impositivas com base de cálculo diversa daquela prevista na Constituição da República.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana, ao adotar como base de cálculo das emendas impositivas a receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo, viola os arts. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, por afronta ao princípio da simetria; (ii) estabelecer se o legislador municipal extrapolou a competência suplementar ao inovar em matéria de direito financeiro e orçamentário, invadindo a competência da União para editar normas gerais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição da República fixa, de modo expresso, que a base de cálculo das emendas impositivas corresponde à receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, parâmetro de observância obrigatória pelos entes subnacionais.

A adoção, pelo legislador municipal, da receita corrente líquida projetada no projeto encaminhado pelo Executivo configura afronta direta aos arts. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, gerando insegurança jurídica e imprevisibilidade orçamentária.

O princípio da simetria impõe aos Municípios a reprodução dos preceitos estruturantes do processo legislativo orçamentário federal, especialmente no tocante às emendas parlamentares impositivas.

A disciplina das emendas impositivas insere-se no âmbito do direito financeiro e orçamentário, matéria sujeita à competência legislativa concorrente, cabendo à União a edição de normas gerais, nos termos do art. 24, incisos I e II, e § 1º, da Constituição da República.

O Município, ao instituir base de cálculo diversa e criar um microssistema orçamentário próprio, extrapola sua competência suplementar, em violação aos arts. 20 e 28, inciso II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que, a pretexto de suplementar a legislação federal, inovam em matéria reservada às normas gerais de direito financeiro.

O julgamento da medida cautelar na ADI nº 7697 estabelece a necessidade de observância de critérios constitucionais de eficiência, transparência e rastreabilidade na execução das emendas impositivas, o que reforça a impossibilidade de o legislador local criar um sistema autônomo e desvinculado das amarras constitucionais, que visam garantir a boa gestão fiscal e o controle do gasto público.

As normas infraconstitucionais municipais impugnadas extraem seu fundamento de validade do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal, razão pela qual devem ser declaradas inconstitucionais por arrastamento.

IV. DISPOSITIVO

Pedido procedente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 24, I e II, §§ 1º e 2º; 165, § 9º; 166, §§ 9º e 12; 198, § 2º, III; CE/ES, arts. 20 e 28, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 7060/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 03.07.2023; STF, ADI 6308, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 06.06.2022; STF, ADI 7697 MC-Ref, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 19.08.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000052-38.2025.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: VANDER PATRICIO e outros
REQUERIDO: ITARANA CAMARA MUNICIPAL
RELATOR(A):
EDER PONTES DA SILVA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS IMPOSITIVAS MUNICIPAIS. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. BASE DE CÁLCULO DIVERSA DA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. EFEITOS
EX NUNC
. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Itarana em face das emendas à Lei Orgânica Municipal nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos arts. 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que instituíram e regulamentaram emendas parlamentares impositivas com base de cálculo diversa daquela prevista na Constituição da República.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana, ao adotar como base de cálculo das emendas impositivas a receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo, viola os arts. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, por afronta ao princípio da simetria; (ii) estabelecer se o legislador municipal extrapolou a competência suplementar ao inovar em matéria de direito financeiro e orçamentário, invadindo a competência da União para editar normas gerais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição da República fixa, de modo expresso, que a base de cálculo das emendas impositivas corresponde à receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, parâmetro de observância obrigatória pelos entes subnacionais.

A adoção, pelo legislador municipal, da receita corrente líquida projetada no projeto encaminhado pelo Executivo configura afronta direta aos arts. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, gerando insegurança jurídica e imprevisibilidade orçamentária.

O princípio da simetria impõe aos Municípios a reprodução dos preceitos estruturantes do processo legislativo orçamentário federal, especialmente no tocante às emendas parlamentares impositivas.

A disciplina das emendas impositivas insere-se no âmbito do direito financeiro e orçamentário, matéria sujeita à competência legislativa concorrente, cabendo à União a edição de normas gerais, nos termos do art. 24, incisos I e II, e § 1º, da Constituição da República.

O Município, ao instituir base de cálculo diversa e criar um microssistema orçamentário próprio, extrapola sua competência suplementar, em violação aos arts. 20 e 28, inciso II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que, a pretexto de suplementar a legislação federal, inovam em matéria reservada às normas gerais de direito financeiro.

O julgamento da medida cautelar na ADI nº 7697 estabelece a necessidade de observância de critérios constitucionais de eficiência, transparência e rastreabilidade na execução das emendas impositivas, o que reforça a impossibilidade de o legislador local criar um sistema autônomo e desvinculado das amarras constitucionais, que visam garantir a boa gestão fiscal e o controle do gasto público.

As normas infraconstitucionais municipais impugnadas extraem seu fundamento de validade do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal, razão pela qual devem ser declaradas inconstitucionais por arrastamento.

IV. DISPOSITIVO

Pedido procedente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 24, I e II, §§ 1º e 2º; 165, § 9º; 166, §§ 9º e 12; 198, § 2º, III; CE/ES, arts. 20 e 28, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 7060/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 03.07.2023; STF, ADI 6308, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 06.06.2022; STF, ADI 7697 MC-Ref, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 19.08.2024.
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA
Composição de julgamento: Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
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Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
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Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
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Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
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Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
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Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
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Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
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Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
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Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
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Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Pleno

PROCESSO Nº 5000052-38.2025.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: VANDER PATRICIO, MUNICIPIO DE ITARANA

REQUERIDO: ITARANA CAMARA MUNICIPAL

RELATOR: DESEMBARGADOR EDER PONTES DA SILVA

VOTO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de concessão de medida cautelar, ajuizada pelo Prefeito do Município de Itarana, em face das Emendas à Lei Orgânica Municipal de Itarana nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana, e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO).

Narra o requerente que os referidos atos normativos adotam base de cálculo diversa daquela prevista na Constituição da República para as emendas impositivas, contrariando o art. 20,
caput,
da Constituição Estadual, bem como os artigos 24, I, e § 1º, e art. 166, §§ 9º e 12, todos da Constituição da República.

Consigna que o legislador municipal criou base de cálculo diversa para as emendas impositivas, qual seja,
“receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo Municipal”
, enquanto a Constituição da República prevê como base de cálculo
“receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto”
(
art. 166, §§ 9º e 12, da CRFB)
,
deixando de seguir o modelo orçamentário traçado na Carta Magna.

Fundamenta, ainda, que o art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana, invade a competência da União para editar normas gerais de direito financeiro, conforme art. 24, I, e § 1º, da Constituição da República, bem como viola o disposto nos artigos 25 e 29, também da Carta Magna, que estabelecem que os demais entes da federação devem adotar os princípios nela estabelecidos.

Ademais, salienta que, no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 7697, o Supremo Tribunal Federal suspendeu a execução de emendas impositivas, por vislumbrar
“
interferência das referidas emendas no sistema presidencialista e sobre a violação que ensejam no princípio da separação dos poderes”.
Conclui que as decisões a serem proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na referida ação
“refletirão em todo ordenamento jurídico pátrio, principalmente nos estados e municípios que inseriram as emendas impositivas em suas constituições e leis orgânicas, respectivamente, como é o caso do Município de Itarana, que incluiu a previsão da impositividade de emendas parlamentares no orçamento por meio das Emendas a LOM nº 15/2022 e 17/2023”
.

Com base no exposto, requer a concessão de medida cautelar, em plantão judiciário, para suspender a execução e a eficácia das emendas impositivas até que sobrevenha o julgamento do mérito da ADI 7697/DF ou, ainda, a suspensão da execução das referidas normas até que a legislação municipal preveja critérios mais objetivos e que permitam maior transparência e rastreabilidade na proposição e execução de emendas parlamentares. Ao final, pleiteia que seja julgada procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade das Emendas à Lei Orgânica Municipal de Itarana nº 15/2022 e 17/2023, do caput e dos parágrafos do art. 133-A da LOM de Itarana, e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46 da Lei nº 1.525/2024 (LDO).

Durante o Plantão Judiciário, o eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy deferiu a medida cautelar pleiteada, determinando a suspensão da eficácia das emendas impositivas regidas pelo art. 133-A da LOM de Itarana (redação dada pelas Emendas nº 15/2022 e 17/2023) e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46 da Lei nº 1.525/2024 (LDO), com efeitos
ex nunc
, até o julgamento de mérito da ADI 7697/DF ou da presente ação direta de inconstitucionalidade, o que ocorrer primeiro, pronunciamento este que foi referendado pelo e. Tribunal de Justiça no acórdão id. 14833874.

Assim delimitada a matéria a ser apreciada no presente caso, entendo ser o caso de confirmar a medida cautelar a seu tempo concedida e, via de consequência, declarar a inconstitucionalidade do art. 133-A da LOM de Itarana (redação dada pelas Emendas nº 15/2022 e 17/2023) e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46 da Lei nº 1.525/2024 (LDO), com efeitos
ex nunc
, consoante razões a seguir.

No presente caso, o requerente suscita a existência de vício de inconstitucionalidade das Emendas à Lei Orgânica Municipal de Itarana nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal de Itarana, e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023 e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46 da Lei nº 1.525/2024 (LDO). Confira-se, na íntegra, os dispositivos da lei orgânica impugnados:

Art. 133-A Fica obrigatória a execução orçamentária e financeira da programação incluída por emendas individuais e por emendas de bancada do Legislativo Municipal em Lei Orçamentária Anual (LOA). (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei orgânica nº 15/2022)

§ 1º
As emendas individuais de vereadores ao Projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo Municipal
, devendo a metade desse percentual ser destinado a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 2º
As programações incluídas por emenda de bancada dos Vereadores ao Projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas no limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo Municipal.
(Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 3º A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no parágrafo §1º deste artigo, inclusive custeio, será computada para os fins do inc. III do §2º do art. 198 da Constituição Federal de 1988. vedada destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 4º Fica obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 1º e o § 2º deste artigo em montante correspondente a 2% (dois por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior para emendas individuais dos parlamentares e de 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior para emendas parlamentares, conforme os critérios da execução equitativa da programação definidos na Lei Complementar previstas no § 9º do art. 165 da Constituição Federal de 1988. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 5º As emendas impositivas previstas no § 1º deste artigo deverão ter frações igualitárias entre os parlamentares. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 6º As emendas de bancada previstas no § 2º deste artigo deverão ter frações proporcionais a representação de cada partido, guardando ainda, uniformidade entre os parlamentares. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 7º As programações orçamentárias previstas no § 1º e no § 2º deste artigo não serão de execução obrigatória no caso de impedimento de ordem técnica, na forma do § 8º deste artigo. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 8º Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 1º e 2º deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 10 Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 1 e 2 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 11 Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 1º e 2º deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

§ 12 Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei Orgânica 17/2023)

Conforme delimitado na decisão que deferiu a medida cautelar, o disposto no artigo 133-A, da Lei Orgânica Municipal, com redação dada pelas Emendas nº 15/2022 e nº 17/2023, extrapola os contornos constitucionalmente estabelecidos para as emendas impositivas, que foram delimitados pelo art. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, na medida em se utiliza da base de cálculo diversa daquela estabelecida pela Carta Magna.

Isso porque, enquanto a Constituição da República prevê como base de cálculo
“receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto”
(
art. 166, §§ 9º e 12, da CRFB), os dispositivos ora impugnados disciplinam que as emendas impositivas serão calculadas com base na
“receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo Municipal”
, evidenciando a utilização de patamar diverso.

A adoção de uma base de cálculo fundada em receita projetada, e não na efetivamente arrecadada no exercício anterior, além de gerar insegurança jurídica e imprevisibilidade orçamentária, representa uma flagrante afronta ao princípio da simetria. Este princípio impõe aos entes subnacionais o dever de replicar em suas ordens jurídicas os preceitos estruturantes da organização dos poderes e do processo legislativo federal, matéria na qual se inclui a disciplina orçamentária.

Desse modo, a inobservância deste mandamento constitucional pelo legislador municipal de Itarana é patente, o que impõe o reconhecimento da inconstitucionalidade material dos dispositivos questionados.

Vale dizer que, para além de violarem expressamente o disposto nos art. 166, §§ 9º e 12, da Constituição da República, tem-se que as normas municipais ora analisadas também extrapolam a sua competência legislativa suplementar.

No ponto, é pertinente destacar que a disciplina acerca das emendas impositivas se insere dentro do direito financeiro e orçamentário, cuja competência legislativa se encontra delineada no art. 24, incisos I e II, e § 1º, da Constituição da República, que assim disciplina:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento; [...]

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

É de se consignar que as regras acima tratam de matérias cuja
competência legislativa é concorrente
entre a União, os Estados e o Distrito Federal, cabendo ao Município apenas suplementar a legislação federal e a estadual, conforme estabelece a Constituição do Estado do Espírito Santo em seus artigos 20 e 28, inciso II,
in

verbis:

Art. 20.
O Município rege-se por sua lei orgânica e leis que adotar, observados os princípios da Constituição Federal e os desta Constituição.

[...]

Art. 28.
Compete ao Município:

I -

legislar sobre assunto de interesse local;

II -
suplementar a legislação federal e estadual no que couber
;

Assim, conforme dicção do art. 24, inciso I e II, da Constituição da República, à União e aos Estados compete legislar concorrentemente sobre direito financeiro e orçamentário, cabendo à primeira estabelecer normas gerais (artigo 24, § 1º, da Constituição da República), enquanto aos Estados cabe a complementação da legislação federal (artigo 24, § 2º, da Constituição da República). Os Municípios, por sua vez, poderão suplementar a legislação federal e estadual
no que couber.

Desse modo, a competência atribuída aos Estados para complementar as normas gerais da União
não
afasta a competência dos Municípios para, quando houver interesse local, editar legislação que supra lacunas ou especifique minúcias decorrentes de idiossincrasias locais.

Essa suplementação, no entanto, não poderá ser contrária às normas constitucionais e às normas gerais da União, como ocorrido no presente caso.

Cabe ressalvar que, no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade estadual (art. 125, § 2º, da Constituição da República), o desrespeito às regras de competência traçadas no art. 24, da Constituição da República, importa em violação aos artigos 20 e 28, inciso II, da Constituição do Estado do Espírito Santo, cláusulas de
caráter remissivo

que condicionam a atuação Municipal à observância dos preceitos da Constituição da República.

Não por outra razão, ao tratar da matéria, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme em assentar a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que, a pretexto de exercerem competência suplementar, invadem o campo reservado às normas gerais federais em matéria de direito financeiro. Confira-se:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 151, § 12, da Constituição do Estado de Sergipe, acrescentado pela Emenda Constitucional Estadual nº 53, de 10 de dezembro de 2020. Emenda parlamentar impositiva. Vedação do cômputo de “restos a pagar” para o cumprimento da execução orçamentária e financeira obrigatória dos programas de trabalho incluídos no âmbito daquela unidade federativa. Inconstitucionalidade. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro e orçamento (art. 24, incisos I e II, § 1º, da CF/88). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/88). Emendas Constitucionais nºs 86/15 e 100/19 e Lei Federal nº 4.320/64. Reprodução obrigatória. Princípio da simetria. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
1. A Constituição Federal determina que é da União a competência para a edição de normas gerais de direito financeiro e orçamento (art. 24, incisos I e II), reservando aos estados e ao Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar, de forma a adicionar situações específicas que somente podem ser observadas no âmbito local. Ademais, as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, sobre gestão financeira e sobre critérios para a execução de programações de caráter obrigatório (como as emendas parlamentares impositivas) estão reservadas a lei complementar federal (arts. 163 e 165 da CF).
2. A Emenda Constitucional nº 86, promulgada em 17 de março de 2015, originária da “PEC do Orçamento Impositivo”, passou a prever as chamadas emendas impositivas à Lei Orçamentária Anual (LOA) e representa uma exceção às emendas parlamentares autorizativas, tendo por escopo tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais (art. 166, § 11, da CF). 3. O constituinte sergipano, no intuito de garantir a execução total do orçamento impositivo no mesmo exercício financeiro da respectiva lei orçamentária, inovou ao impedir que se considere o cômputo de qualquer percentual de despesas inscritas em restos a pagar, para fins do cumprimento da execução orçamentária e financeira no âmbito do Estado de Sergipe (§ 12 do art. 151 da CE). In casu, ao atribuir às referidas emendas estaduais parlamentares impositivas vedação orçamentária não prevista na Constituição Federal (art. 166, § 17, da CF, alterado pela EC nº 126/22), o constituinte derivado decorrente extrapolou os limites de sua competência suplementar legislativa. 4. O Supremo Tribunal Federal tem entendido que normas da Constituição Federal sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de observância obrigatória pelas constituições dos estados. Por conseguinte, as regras introduzidas à CF/88 por meio da edição das Emendas Constitucionais nº 86/15, nº 100/19 e nº 126/22 devem ser observadas pelo legislador estadual, por força do princípio da simetria. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade formal do § 12 do art. 151 da Constituição do Estado de Sergipe, acrescentado pela Emenda Constitucional Estadual nº 53, de 10 de dezembro de 2020. (ADI 7060 / SE – SERGIPE, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Julgamento: 03/07/2023, Publicação: 03/08/2023, Órgão julgador: Tribunal Pleno).

Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Normas estaduais que tratam de emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019.
2. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988).
3. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 4. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes. 5. Ação parcialmente conhecida e, nessa parte, pedidos julgados procedentes, para declarar a inconstitucionalidade do art. 113, §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, e, por arrastamento, do art. 24, §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, mantidos os efeitos da cautelar no período em que vigeu. (ADI 6308, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 06-06-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-116 DIVULG 14-06-2022 PUBLIC 15-06-2022).

Dessa forma, o legislador municipal não apenas supriu lacunas, mas inovou na ordem jurídica, estabelecendo um microssistema orçamentário próprio, em manifesta usurpação da competência da União para fixar as normas gerais sobre o tema, conforme já sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal.

Nesse particular, em que pese a Câmara Municipal tenha informado que
“as emendas impositivas para o ano de 2025 foram corretamente fixadas com base na RCL de 2023”
, certo é que a norma prevista no art. 133-A, da Lei Orgânica Municipal, se abstratamente considerada (análise que interesse efetivamente ao controle concentrado de normas), autoriza a utilização da “
receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo Municipal”,
de modo que a sua vigência autoriza a aplicação de patamar contrário às normas constitucionais, conforme amplamente demonstrado.

Para além dos contornos constitucionais estabelecidos nos dispositivos mencionados, tem-se que o Supremo Tribunal Federal, deferiu medida cautelar na ADI 7697, conferindo interpretação conforme a Constituição aos dispositivos que tratam das emendas impositivas, de modo a lhes impor observância a regras de eficiência, transparência e rastreabilidade na propositura e execução das medidas impositivas. Confira-se:

EMENTA: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS EMENDAS PARLAMENTARES AO ORÇAMENTO PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO A CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA A SEREM VERIFICADOS PELO PODER EXECUTIVO. FUNÇÃO TÍPICA. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO. PROBABILIDADE DO DIREITO. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS JÁ EM VIGOR EXPRIMEM UM QUANTITATIVO EXPRESSIVO DE EMENDAS PARLAMENTARES DE EXECUÇÃO IMPOSITIVA. PERIGO DE DANO. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS ATÉ REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE VERIFICAÇÃO DO ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, NORMAS LEGAIS E REGULAMENTARES. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário nacional. 2. Legitimidade ativa universal do partido político autor, que conta com representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Presença dos requisitos suficientes à parcial concessão da medida cautelar para atribuição de interpretação conforme aos dispositivos impugnados. Probabilidade do direito verificada a partir da necessidade do estabelecimento de procedimento de verificação do atendimento dos critérios de ordem técnica para a execução das emendas impositivas, à luz da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. Perigo na demora decorrente do fato de que as normas orçamentárias já em vigor exprimem um expressivo quantitativo de emendas parlamentares de execução impositiva.
4. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares.
5. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. 6. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. 7. Sustada a execução de emendas impositivas até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. 8. Medida cautelar referendada. (ADI 7697 MC-Ref, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-10-2024 PUBLIC 16-10-2024).

O referido entendimento reforça a impossibilidade de o legislador local criar um sistema autônomo e desvinculado das amarras constitucionais, que visam garantir a boa gestão fiscal e o controle do gasto público.

Por fim, registro que a Lei nº 1.468/2023, que alterou o Plano Plurianual do município para incluir o "Programa de Controle de Emendas Impositivas", e os artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO), que regulamentam a execução dessas emendas para o exercício de 2025, extraem seu fundamento de validade diretamente da norma matriz ora declarada inconstitucional, sendo o caso de declaração de sua inconstitucionalidade por arrastamento.

Ante o exposto,
julgo procedente
a presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar, com efeitos
ex
nunc
,
a
inconstitucionalidade

do art. 133-A da LOM de Itarana (redação dada pelas Emendas nº 15/2022 e 17/2023) e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023, e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO).

É como voto.

Vitória, 21 de janeiro de 2026

EDER PONTES DA SILVA

DESEMBARGADOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanho a relatoria.
Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.
Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 02/03/2026 - 06/03/2026:

Acompanho o E. Relator.

Acompanho o Voto exarado pelo Eminente Relator.
Acompanho o preclaro Relator para julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade.
DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
JULGAR PROCEDENTE
a ADI para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos citados.
VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada pelo senhor Prefeito de Itarana em face
das Emendas à Lei Orgânica Municipal de Itarana nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A da Lei Orgânica Municipal de Itarana e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023, além dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO).

Os dispositivos atacados, em apertada síntese, adotaram, para as emendas impositivas, base de cálculo diverso daquele adotado pela Constituição da República. Basicamente, a legislação local elegeu a receita líquida prevista na Lei Orçamentária enviada ao parlamento como base de cálculo das mencionadas emendas, ao passo que o modelo federal adota a receita líquida do ano anterior.

O eminente Relator proferiu judicioso voto acolhendo o pleito autoral e declarando a inconstitucionalidade dos dispositivos em tela. Não encontro razões para divergir de Sua Excelência.

De fato, o princípio da simetria impõe a observância pelos entes subnacionais do modelo financeiro adotado pela Carta da República. Não por outro motivo, o seu artigo 24 dispõe que, nas matérias de competência concorrente entre estados e União, é atribuição desta última legislar sobre regras gerais:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário,
financeiro
, penitenciário, econômico e urbanístico;

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais

Dessa forma, estados e municípios não podem criar regramento geral diverso daquele adotado pela Carta Maior.

No entanto, o município de Itarana, ao adotar base de cálculo diversa do modelo federal, acabou por inovar em termos de regramento geral em matéria de Direito Financeiro, do que decorre a conclusão inevitável pela inconstitucionalidade dos dispositivos atacados.

Por fim, destaca-se ser importante a modulação dos efeitos da decisão do presente caso, tendo em vista se tratar de matéria sensível que afeta diretamente o manejo do recursos públicos e, consequentemente, as muitas relações jurídicas disso decorrentes, o que tem forte potencial de comprometer a segurança jurídica, conforme preceitua o artigo 27 da Lei 9.868/1999.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido autoral e declarar a inconstitucionalidade das Emendas à Lei Orgânica Municipal de Itarana nº 15/2022 e nº 17/2023, do art. 133-A da Lei Orgânica Municipal de Itarana e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023, além dos dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO) com efeitos
ex nunc
, em vista da preservação da segurança jurídica.

É como voto.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria para julgar procedentes os pedidos do autor.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 02.03.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o eminente relator.
DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de
JULGAR procedente
a presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar, com efeitos
ex
nunc
,
a
inconstitucionalidade

do art. 133-A da LOM de Itarana (redação dada pelas Emendas nº 15/2022 e 17/2023) e, por arrastamento, da Lei nº 1.468/2023, e dos artigos 1º, inciso IX, 42, 43, 44, 45 e 46, da Lei nº 1.525/2024 (LDO).
VOTO COM O RELATOR