Tribunal: TJES
Processo: 5000506-15.2021.8.08.0014
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Penalidades
Data de julgamento: 2026-05-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. INOVAÇÃO RECURSAL. LIMITES OBJETIVOS DA LIDE. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PENALIDADES. VALIDADE DE NOTIFICAÇÃO. TEORIA DA APARÊNCIA. INEXECUÇÃO PARCIAL. PROPORCIONALIDADE DAS MULTAS. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta por VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c indenização por danos materiais e morais, ajuizada em face do Município de Colatina, visando afastar penalidades aplicadas no âmbito do Contrato nº 004/2015 e do Processo Administrativo nº 7020/2018, sob alegação de nulidade por cerceamento de defesa e desproporcionalidade das sanções.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se houve inovação recursal a ensejar o não conhecimento parcial da apelação; (ii) estabelecer se são válidas as penalidades administrativas aplicadas, à luz da alegada nulidade do procedimento, desproporcionalidade das multas e existência de dano indenizável.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
É vedado suscitar, em grau recursal, matérias não submetidas ao juízo de origem, nos termos do art. 1.014 do CPC, salvo hipóteses excepcionais não verificadas, sendo inadmissível a ampliação da causa de pedir ou do objeto litigioso.

4.
Configura inovação recursal a introdução, em apelação, de discussão sobre contrato, processos administrativos e CDAs não mencionados na petição inicial, bem como de teses que demandam análise fática não previamente deduzida.

5.
A validade da notificação administrativa é reconhecida quando realizada no endereço da sede da empresa e recebida por pessoa presente no local, aplicando-se a teoria da aparência.

6.
A ciência inequívoca da parte acerca das irregularidades afasta a alegação de cerceamento de defesa, especialmente quando demonstrada atuação posterior compatível com o conhecimento dos fatos.

7.
O ato administrativo sancionador é válido quando fundamentado em parecer técnico que evidencia falha estrutural relevante, com risco à segurança pública, atendendo ao dever de motivação.

8.
O controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se à legalidade, sendo vedada a análise do mérito administrativo quanto à conveniência e oportunidade da sanção.

9.
A aplicação cumulativa de multas contratuais distintas não configura desproporcionalidade quando cada penalidade incide sobre aspectos diversos do inadimplemento e está prevista contratual e legalmente.

10.
A inexecução parcial de contrato de engenharia que compromete a segurança estrutural justifica a severidade das sanções, independentemente do percentual quantitativo da falha.

11.
A inexistência de ilegalidade no ato administrativo afasta o dever de indenizar, nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12.
Recurso parcialmente conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: 1. É inadmissível a inovação recursal que amplia a causa de pedir ou introduz matéria fática não debatida na origem. 2. É válida a notificação administrativa recebida na sede da pessoa jurídica por quem se apresenta apto ao recebimento, nos termos da teoria da aparência. 3. O controle judicial do ato administrativo sancionador restringe-se à legalidade, sendo vedada a incursão no mérito administrativo. 4. A aplicação cumulativa de penalidades contratuais é legítima quando prevista e proporcional à gravidade do inadimplemento. 5. A inexistência de ilegalidade no ato administrativo afasta o dever de indenizar.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.014; CPC, art. 85, § 11; CPC, art. 98, § 3º; Lei nº 9.784/99, art. 50; Lei nº 8.666/93, art. 87; CC, arts. 186 e 927.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AREsp nº 1450082/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 24.05.2021; TJES, Apelação nº 0011091-89.2018.8.08.0024, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, j. 27.02.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000506-15.2021.8.08.0014

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP

APELADO: MUNICIPIO DE COLATINA

RELATOR(A): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. INOVAÇÃO RECURSAL. LIMITES OBJETIVOS DA LIDE. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PENALIDADES. VALIDADE DE NOTIFICAÇÃO. TEORIA DA APARÊNCIA. INEXECUÇÃO PARCIAL. PROPORCIONALIDADE DAS MULTAS. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta por VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c indenização por danos materiais e morais, ajuizada em face do Município de Colatina, visando afastar penalidades aplicadas no âmbito do Contrato nº 004/2015 e do Processo Administrativo nº 7020/2018, sob alegação de nulidade por cerceamento de defesa e desproporcionalidade das sanções.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se houve inovação recursal a ensejar o não conhecimento parcial da apelação; (ii) estabelecer se são válidas as penalidades administrativas aplicadas, à luz da alegada nulidade do procedimento, desproporcionalidade das multas e existência de dano indenizável.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
É vedado suscitar, em grau recursal, matérias não submetidas ao juízo de origem, nos termos do art. 1.014 do CPC, salvo hipóteses excepcionais não verificadas, sendo inadmissível a ampliação da causa de pedir ou do objeto litigioso.

4.
Configura inovação recursal a introdução, em apelação, de discussão sobre contrato, processos administrativos e CDAs não mencionados na petição inicial, bem como de teses que demandam análise fática não previamente deduzida.

5.
A validade da notificação administrativa é reconhecida quando realizada no endereço da sede da empresa e recebida por pessoa presente no local, aplicando-se a teoria da aparência.

6.
A ciência inequívoca da parte acerca das irregularidades afasta a alegação de cerceamento de defesa, especialmente quando demonstrada atuação posterior compatível com o conhecimento dos fatos.

7.
O ato administrativo sancionador é válido quando fundamentado em parecer técnico que evidencia falha estrutural relevante, com risco à segurança pública, atendendo ao dever de motivação.

8.
O controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se à legalidade, sendo vedada a análise do mérito administrativo quanto à conveniência e oportunidade da sanção.

9.
A aplicação cumulativa de multas contratuais distintas não configura desproporcionalidade quando cada penalidade incide sobre aspectos diversos do inadimplemento e está prevista contratual e legalmente.

10.
A inexecução parcial de contrato de engenharia que compromete a segurança estrutural justifica a severidade das sanções, independentemente do percentual quantitativo da falha.

11.
A inexistência de ilegalidade no ato administrativo afasta o dever de indenizar, nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12.
Recurso parcialmente conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: 1. É inadmissível a inovação recursal que amplia a causa de pedir ou introduz matéria fática não debatida na origem. 2. É válida a notificação administrativa recebida na sede da pessoa jurídica por quem se apresenta apto ao recebimento, nos termos da teoria da aparência. 3. O controle judicial do ato administrativo sancionador restringe-se à legalidade, sendo vedada a incursão no mérito administrativo. 4. A aplicação cumulativa de penalidades contratuais é legítima quando prevista e proporcional à gravidade do inadimplemento. 5. A inexistência de ilegalidade no ato administrativo afasta o dever de indenizar.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.014; CPC, art. 85, § 11; CPC, art. 98, § 3º; Lei nº 9.784/99, art. 50; Lei nº 8.666/93, art. 87; CC, arts. 186 e 927.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AREsp nº 1450082/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 24.05.2021; TJES, Apelação nº 0011091-89.2018.8.08.0024, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, j. 27.02.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer em parte o recurso, e, nesta parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Cuidam os autos de recurso de Apelação Cível interposto por
VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP
, com vistas ao reexame de sentença prolatada pelo juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, de Registros Públicos e Meio Ambiente de Colatina. Na origem, trata-se de Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo c/c Indenização por Danos Materiais e Morais ajuizada pela ora apelante em face do
MUNICÍPIO DE COLATINA
.

A sentença recorrida (Id n.
18672214
) julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo as penalidades administrativas (multas e suspensão do direito de licitar) impostas pelo Município em razão de irregularidades na execução do Contrato nº 004/2015. O magistrado
a quo
fundamentou que a notificação administrativa foi válida no endereço da sede da empresa (Teoria da Aparência), que a sanção foi motivada por inexecução parcial com risco à segurança estrutural (Parecer Técnico nº 008/2018) e que as multas possuem previsão legal e contratual. Por fim, acolheu a preliminar de impugnação ao valor da causa, corrigindo-o para R$ 554.561,86, valor correspondente ao proveito econômico das penalidades combatidas.

Em suas razões recursais, a parte Apelante alega, em suma, que: (i) a lide abrange dois contratos distintos (004/2015 e 234/2014) e respectivos processos administrativos (7020/2018 e 7021/2018), sendo que a sentença foi omissa quanto às penalidades do contrato 234/2014; (ii) houve nulidade no Processo Administrativo nº 7021/2018 por ausência de ciência inequívoca para o exercício do contraditório, uma vez que as notificações postais retornaram negativas ou foram recebidas por terceiros estranhos; (iii) deve ser aplicada a teoria do adimplemento substancial em relação ao Contrato 004/2015, pois a obra foi entregue integralmente e as falhas apontadas representariam menos de 1% do total executado; (iv) as multas aplicadas configuram
bis in idem
, pois diferentes percentuais (0,2%, 2% e 10%) incidiram cumulativamente sobre o mesmo fato gerador.

Diante de tais argumentos, pugna pela cassação da sentença por ausência de fundamentação ou pela sua reforma para anular o Processo Administrativo 7021/2018, as CDAs correlatas e afastar as multas do Processo 7020/2018.

Contrarrazões apresentadas pelo
MUNICÍPIO DE COLATINA
(Id n.
18672230
), arguindo preliminar de não conhecimento parcial do recurso por inovação recursal, sustentando que os pedidos relativos ao Contrato 234/2014 e ao Processo 7021/2018 não constaram da petição inicial. No mérito, pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando a legalidade dos atos administrativos, a validade das notificações e a inaplicabilidade do adimplemento substancial em contratos que envolvem segurança pública.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta de julgamento.

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VOTO VENCEDOR

VOTO - Preliminar de Inovação Recursal

(Arguída em Contrarrazões pelo Município de Colatina)

Suscita o apelado, em sede de contrarrazões, o não conhecimento parcial do recurso de apelação, ao argumento de que a recorrente teria incorrido em inovação recursal, ao introduzir, apenas nesta fase processual, novas matérias não deduzidas na petição inicial, em afronta ao disposto no art. 1.014 do Código de Processo Civil.

Assiste-lhe parcial razão.

Nos termos do art. 1.014 do CPC, é vedado à parte suscitar, em grau recursal, questões que não tenham sido submetidas ao crivo do juízo de origem, ressalvadas as matérias de ordem pública ou fatos supervenientes, hipóteses não evidenciadas no caso em exame. Tal vedação decorre, ainda, dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do duplo grau de jurisdição, bem como da estabilização objetiva da demanda.

No caso concreto, verifica-se que a demanda originária foi proposta com fundamento em alegada nulidade de penalidades administrativas impostas no âmbito do
Contrato nº 004/2015
e do
Processo Administrativo nº 7020/2018
, delimitando-se, nesses termos, a causa de pedir e os pedidos formulados pela parte autora.

Entretanto, ao interpor o recurso de apelação, a recorrente passou a veicular insurgências que extrapolam os limites objetivos da lide originária, notadamente ao:

(i) suscitar discussão relativa ao
Contrato Administrativo nº 234/2014
, não mencionado na exordial; (ii) impugnar a validade de Certidões de Dívida Ativa específicas (
CDAs nº 0005951/2019, 0005952/2019
e
0005953/2019
), sem que tal pretensão tenha sido deduzida de forma delimitada na fase de conhecimento; (iii)
ampliar a controvérsia para alcançar outros processos administrativos
, a exemplo do
Processo nº 7021/2018
, igualmente não abrangido pela causa de pedir inicial.

Tais matérias configuram inequívoca inovação recursal de natureza fática, por introduzirem novos fundamentos e ampliarem o objeto litigioso, sem prévia submissão ao contraditório em primeiro grau, o que impede sua apreciação por esta instância revisora.

De igual modo, observa-se que a apelante passou a sustentar, apenas em sede recursal, teses como adimplemento substancial e bis in idem na aplicação das penalidades administrativas, as quais, no contexto em que apresentadas, não se limitam à mera requalificação jurídica dos fatos narrados na inicial.

Com efeito, tais alegações pressupõem a análise de elementos fáticos específicos, como a extensão da execução contratual, a relevância técnica das supostas falhas, bem como a individualização e os respectivos fatos geradores das penalidades impostas. Tais elementos fáticos
não
foram devidamente delineados na fase instrutória, tampouco apreciados pelo juízo de origem.

Nessa perspectiva, sua introdução apenas em grau recursal caracteriza inovação vedada, por demandar incursão em matéria fática não debatida anteriormente, em prejuízo ao contraditório e à regular formação da cognição judicial.

Ressalte-se que não se está a afastar a possibilidade de a parte apresentar novos fundamentos jurídicos em sede recursal. Todavia, tal faculdade encontra limite quando tais fundamentos implicam alteração da causa de pedir ou exigem suporte fático não oportunamente deduzido, o que se verifica na hipótese.

Diante desse contexto, impõe-se o reconhecimento da inovação recursal, com o consequente não conhecimento do recurso de apelação nos pontos em que extrapola os limites da lide originária, devendo a análise recursal prosseguir apenas quanto às matérias efetivamente devolvidas e debatidas em primeiro grau.

Ante o exposto,
ACOLHO PARCIALMENTE
a preliminar arguida em contrarrazões, para
NÃO CONHECER
do recurso de apelação nos seguintes pontos:

a)
quanto às alegações relativas ao Contrato Administrativo nº 234/2014;

b)
quanto às insurgências dirigidas ao Processo Administrativo nº 7021/2018, ou a quaisquer outros processos administrativos não abrangidos pela petição inicial;

c)
quanto ao pedido de declaração de nulidade das Certidões de Dívida Ativa nº 0005951/2019, nº 0005952/2019 e nº 0005953/2019, por não integrarem, de forma específica, o objeto da demanda originária;

d) q
uanto às teses de adimplemento substancial e de bis in idem na aplicação das penalidades administrativas, por demandarem análise de substrato fático não deduzido oportunamente na fase de conhecimento.

Assim, prossegue-se no exame do recurso apenas quanto às matérias efetivamente devolvidas e debatidas em primeiro grau, nos limites da lide originária.

VOTO - Mérito

Conforme brevemente relatado, cuidam os autos de recurso de Apelação Cível interposto por
VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP
, com vistas ao reexame de sentença prolatada pelo juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, de Registros Públicos e Meio Ambiente de Colatina. Na origem, trata-se de Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo c/c Indenização por Danos Materiais e Morais ajuizada pela ora apelante em face do
MUNICÍPIO DE COLATINA
.

Na origem, VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP ajuizou a presente Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo c/c Indenização por Danos Materiais e Morais em face do MUNICÍPIO DE COLATINA.

Alegou a requerente, em síntese, que sagrou-se vencedora de certame licitatório para a execução do Contrato de Empreitada por Preço Unitário nº 004/2015, cujo objeto era a construção de muros de contenção para estabilização de encosta no bairro São Marcos.

Sustentou que a obra foi integralmente concluída em janeiro de 2016, com a devida emissão de atestado de capacidade técnica pelo fiscal municipal da ocasião.

Aduziu, contudo, ter sido surpreendida em fevereiro de 2019 com a notificação de aplicação de severas penalidades administrativas, consistentes em multa indenizatória de 10% sobre o valor do contrato, multa moratória diária de 0,2% e multa de 2% por inexecução, além da suspensão do direito de licitar e contratar com o Município por 2 anos. Argumentou a nulidade de tais sanções por cerceamento de defesa, asseverando nunca ter sido validamente notificada para realizar reparos no âmbito do Processo Administrativo nº 007020/2018, vindo a saber da existência de supostos vícios apenas quando já impostas as punições.

Em sua defesa, o Município de Colatina defendeu a regularidade do ato administrativo, afirmando que a autora foi devidamente notificada via postal no endereço de sua sede. No mérito, justificou a sanção com base no Parecer Técnico nº 008/2018, que atestou falha estrutural na proteção da cabeça dos tirantes da encosta, o que gerava risco iminente à segurança pública e impedia o recebimento definitivo da obra.

Após o regular trâmite processual, sobreveio sentença julgando improcedentes os pedidos iniciais. O magistrado de primeiro grau entendeu válida a notificação administrativa com base na Teoria da Aparência, uma vez que o Aviso de Recebimento (AR) foi assinado na sede da empresa. Concluiu, ainda, que a inexecução parcial do objeto contratual restou comprovada por laudo técnico especializado, sendo as penalidades aplicadas legítimas e fundamentadas em lei e no contrato.

Em suas razões recursais, a parte Apelante alega, em suma, que: (i) a lide abrange dois contratos distintos (004/2015 e 234/2014) e respectivos processos administrativos (7020/2018 e 7021/2018), sendo que a sentença foi omissa quanto às penalidades do contrato 234/2014; (ii) houve nulidade no Processo Administrativo nº 7021/2018 por ausência de ciência inequívoca para o exercício do contraditório, uma vez que as notificações postais retornaram negativas ou foram recebidas por terceiros estranhos; (iii) deve ser aplicada a teoria do adimplemento substancial em relação ao Contrato 004/2015, pois a obra foi entregue integralmente e as falhas apontadas representariam menos de 1% do total executado; (iv) as multas aplicadas configuram
bis in idem
, pois diferentes percentuais (0,2%, 2% e 10%) incidiram cumulativamente sobre o mesmo fato gerador.

Diante de tais argumentos, pugna pela cassação da sentença por ausência de fundamentação ou pela sua reforma para anular o Processo Administrativo 7021/2018, as CDAs correlatas e afastar as multas do Processo 7020/2018.

Contrarrazões apresentadas pelo
MUNICÍPIO DE COLATINA
(Id n. 18672230), arguindo preliminar de não conhecimento parcial do recurso por inovação recursal, sustentando que os pedidos relativos ao Contrato 234/2014 e ao Processo 7021/2018 não constaram da petição inicial. No mérito, pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando a legalidade dos atos administrativos, a validade das notificações e a inaplicabilidade do adimplemento substancial em contratos que envolvem segurança pública.

Ultrapassada a análise quanto à preliminar de inovação recursal, passo à análise do mérito recursal, restrito às matérias efetivamente conhecidas, isto é, aquelas vinculadas ao Contrato nº 004/2015 e ao Processo Administrativo nº 7020/2018, nos termos da delimitação anteriormente fixada.

1. Da Inexistência de Nulidade por Cerceamento de Defesa

A recorrente sustenta a nulidade do ato sancionador ao argumento de que não foi regularmente notificada no âmbito do processo administrativo, o que teria inviabilizado o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Todavia, a sentença afastou tal alegação com base em elementos concretos, reconhecendo a validade da notificação encaminhada ao endereço da sede da pessoa jurídica, com o respectivo
Aviso de Recebimento (AR)
devidamente assinado.

Inobstante a insurgência recursal, os elementos fáticos não logram infirmar esse fundamento. A correspondência foi enviada ao endereço indicado pela própria empresa em seu cadastro e mantido na petição inicial. Houve a efetiva entrega e o recebimento por pessoa que se encontrava no local, sem que a apelante demonstrasse qualquer vício concreto no procedimento de comunicação.

Nessas circunstâncias, aplica-se a Teoria da Aparência, como já fundamentado pelo juízo de origem, segundo a qual é válida a entrega da notificação na sede da empresa a quem se apresenta como apto ao recebimento.

No mesmo sentido, destaca-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. VALIDADE DA CITAÇÃO POSTAL. RECEBIMENTO POR PESSOA QUE TRABALHA NO LOCAL.
TEORIA DA APARÊNCIA.
1. A jurisprudência desta Corte acolhe a teoria da aparência, conferindo validade à citação recebida no endereço do devedor, mesmo que por pessoa que não tenha poderes expressos para tal. 2. No caso, o Tribunal de origem foi peremptório ao registrar que a citação postal foi encaminhada ao escritório comercial do devedor e recebida por indivíduo que presumidamente ali trabalha, razão pela qual considerou, ante a teoria da aparência, ser possível conferir licitude ao ato processual. [...]" (STJ - AREsp: 1450082 SP 2019/0041597-2, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, T1, DJe 24/05/2021).

Além disso, conforme consignado na instrução, a própria apelante confessou ter se reunido com membros da secretaria de obras em 28/02/2019, realizando vistoria e iniciando reparos, o que demonstra a ciência inequívoca das irregularidades apontadas. Tal conduta fragiliza a tese de desconhecimento e configura comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
).

Portanto,
não há que se falar em cerceamento de defesa.

A recorrente questiona ainda a motivação das sanções, alegando que a obra foi executada e que os vícios seriam de simples resolução.

Contudo, a análise dos autos revela que o Município de Colatina agiu pautado em processo administrativo regularmente instaurado. A sanção encontrou lastro no Parecer Técnico nº 008/2018 (ID 24754480), elaborado por comissão técnica, que atestou de forma unânime a existência de falha na proteção da cabeça dos tirantes, o qual evidenciou: “
[...] falha na proteção da cabeça dos tirantes, vício que comprometia a estabilidade da encosta e, consequentemente, frustrava o objeto contratual.”

Conforme consignado no referido parecer, a gravidade do vício impedia a entrega definitiva do serviço, constando expressamente que:
“[...] o recebimento definitivo da obra [...] estava condicionado à realização dos reparos solicitados.”

A decisão administrativa que aplicou as sanções não se limitou a conceitos genéricos, mas fundamentou-se na inexecução parcial do ajuste e no risco à segurança pública, atendendo ao dever de motivação previsto no artigo 50 da Lei nº 9.784/99. No corpo dos títulos executivos (CDAs) que refletem o desfecho do processo administrativo, consta o relato preciso da infração:

“Aplicação de Penalidade/ Multa indenizatória no valor do contrato, uma vez que este não foi devidamente prestado.” “Infração(ões): Descumprir Artigo 87 Inciso II da Lei N° 8.666/1993 junt Cláusula Nona - Das Obrigações da Contratada referente Contrato de Empreitada por Preço Unitário Nº 004/2015.”

Tal falha não é meramente formal, mas um vício estrutural que comprometia a estabilidade da encosta e a segurança pública, em direto descumprimento das especificações técnicas contratuais. A decisão administrativa foi devidamente motivada por parecer jurídico, atendendo ao disposto no art. 50 da Lei nº 9.784/99.

Nesse cenário, a atuação administrativa insere-se no exercício regular do poder sancionador, encontrando amparo na Cláusula Décima do Contrato nº 004/2015 e no art. 87 da Lei nº 8.666/93.

Friso que o controle jurisdicional do ato administrativo limita-se à legalidade, sendo vedada a incursão no mérito administrativo quanto à conveniência e oportunidade da sanção.

Em mesmo sentido, destaco:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO – EXAME DE LEGALIDADE – POSSIBILIDADE – LICITAÇÃO - PENALIDADE DE IMPEDIMENTO DE LICITAR E CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO – MÉRITO ADMINISTRATIVO - MOTIVO CONFIGURADO – RECURSO PROVIDO. 1. Em sede de controle jurisdicional de processo administrativo, a atividade do Poder Judiciário restringe-se, tão somente, ao campo da regularidade do procedimento, assim como ao (campo) da legalidade do respectivo ato, não sendo possível qualquer incursão ao "mérito administrativo" para o efeito de aferir o grau de conveniência e oportunidade.
2. Considerando ser o "motivo" um dos elementos do ato administrativo, a anulação (do ato administrativo) por sua ausência (do "motivo") insere-se no espectro de exame da legalidade e não de mérito propriamente dito, razão pela qual a atuação jurisdicional, nesta hipótese, não viola, em tese, o princípio constitucional da separação de poderes.
3. Evidenciado o motivo que ensejou o ato administrativo sancionador, no bojo de processo administrativo no qual observado o contraditório e a ampla defesa, bem como a regularidade dos demais elementos que o constituem, é de rigor a rejeição do pedido anulatório deduzido. (Data: 27/Feb/2024 Órgão julgador: 1ª Câmara Cível Número: 0011091-89.2018.8.08.0024 Magistrado: ANNIBAL DE REZENDE LIMA Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

Dessa forma, as penalidades são válidas e devidamente motivadas.

Em evolução, insurge-se a apelante contra a suposta desproporcionalidade das multas.

Da análise minuciosa do
Contrato nº 004/2015
, cujo valor global era de
R$ 1.736.794,93
, verifica-se que foram aplicadas as seguintes multas cumulativas com base no inadimplemento parcial e na mora:

→
Multa de 10%
sobre o valor do contrato (natureza indenizatória pela inexecução parcial):
R$ 173.679,49
;

→
Multa de 2%
sobre o valor do contrato (sanção por infração contratual):
R$ 34.735,89
;

→ Multa de 0,2% ao dia
(pela mora na correção das falhas, limitada a 30 dias/6%):
R$ 104.207,40
.

A soma das penalidades pecuniárias, estimada em cerca de
R$ 554.561,86
(incluindo correções e juros), corresponde a aproximadamente
31,9%
do valor total do contrato.

Embora a apelante alegue que a falha representaria menos de 1% da obra, em contratos administrativos de engenharia
a gravidade, nesse caso específico, não se mede exclusivamente por critérios quantitativos.

O impacto qualitativo de uma falha na proteção de tirantes em obra de
contenção de encostas
é altíssimo
, pois coloca em risco a integridade de toda a estrutura e a vida de terceiros.

Conforme destacado alhures, o exame do Parecer Técnico nº 008/2018 (ID 24754480) revela que a falha identificada não era um detalhe cosmético ou financeiramente insignificante, mas uma deficiência estrutural grave. O relatório técnico atestou de forma unânime a “falha na proteção da cabeça dos tirantes”, vício este que “comprometia a estabilidade da encosta”.

Tratando-se de contrato que objetivava justamente a “estabilização de encosta” para garantir a segurança dos moradores da região de São Marcos, a inexecução parcial do sistema de proteção dos tirantes coloca em xeque a integridade de toda a obra e a vida de terceiros. Conforme bem pontuado pelo juízo de origem, a falha constatada gerava inequívoco “risco à segurança pública”, o que justifica plenamente a severidade da intervenção administrativa.

As penalidades aplicadas guardam estrita observância à lei e ao contrato.

Assim, entendo que a gradação das multas visa punir diferentes aspectos do inadimplemento (mora e inexecução), não se verificando excesso manifesto ou desvio de finalidade que justifique a intervenção do Judiciário.

Por fim, quanto ao pleito de indenização por danos materiais e morais sob o argumento de ilegalidade das sanções, uma vez que as sanções decorreram do exercício regular do poder de polícia administrativa em face de descumprimento contratual técnico comprovado, resta ausente qualquer ilegalidade no procedimento administrativo 7020/2018, inexiste ato ilícito capaz de gerar o dever de indenizar nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil.

A aplicação legítima de penalidade contratual não configura dano moral ou material indenizável.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO PARCIALMENTE
do recurso de apelação interposto por
VIABRAS ENGENHARIA LTDA - EPP
e, no tocante ao mérito da parte conhecida,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a sentença recorrida.

Nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro a verba honorária devida pela parte Apelante em mais 5% (cinco) por cento sobre o valor fixado na origem.

Todavia, considerando o deferimento da gratuidade de justiça em favor da parte recorrente, mantenho suspensa a exigibilidade das verbas sucumbenciais, nos termos do art. 98, § 3º, do mesmo diploma legal.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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