Tribunal: TJES
Processo: 5019652-45.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Vigilância Sanitária e Epidemológica
Data de julgamento: 2026-05-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. ADEQUAÇÕES SANITÁRIAS EM UNIDADE DE REABILITAÇÃO. INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA 698 DO STF. PROCESSO ESTRUTURAL. NECESSIDADE DE PLANO DE AÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto pelo Estado do Espírito Santo contra decisão proferida em Ação Civil Pública que deferiu tutela de urgência para determinar a realização de adequações sanitárias no Centro de Reabilitação Física do Estado do Espírito Santo (CREFES), nos exatos termos de relatórios técnicos da Vigilância Sanitária, no prazo de 60 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) definir se a decisão judicial que impõe medidas específicas de adequação sanitária viola o princípio da separação dos Poderes e a tese firmada no Tema 698 do STF; (ii) estabelecer se a intervenção judicial deve ocorrer por meio da imposição direta de obrigações ou mediante a adoção de técnicas de processo estrutural, com exigência de plano de ação pela Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O STF, no Tema 698, fixa que o Judiciário deve, como regra, indicar finalidades a serem alcançadas, evitando impor medidas pontuais que invadam a discricionariedade administrativa.

4)
A decisão agravada, ao determinar o cumprimento das adequações “nos exatos termos” do relatório técnico, define meios específicos de execução e assume função típica da Administração Pública.

5)
A existência de cumprimento parcial das exigências sanitárias, comprovada por relatório superveniente, enfraquece a necessidade de intervenção judicial rígida e imediata.

6)
A imposição de obrigação específica em prazo exíguo, sem planejamento, compromete a eficiência administrativa e o planejamento orçamentário, além de potencializar a incidência desproporcional de astreintes.

7)
A persistência de irregularidades sanitárias legitima a atuação do Judiciário para proteção do direito à saúde, afastando a possibilidade de revogação integral da tutela.

8)
Em litígios estruturais envolvendo políticas públicas, a atuação judicial deve ser dialógica, com construção cooperativa de soluções e adoção de medidas como cronograma e monitoramento.

9)
A substituição da ordem impositiva pela exigência de apresentação de plano de ação alinha a decisão ao Tema 698 do STF e à técnica do processo estrutural.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. O Poder Judiciário, ao intervir em políticas públicas, deve indicar finalidades a serem alcançadas, vedada a imposição de medidas administrativas específicas, salvo hipóteses excepcionais.

2. A técnica do processo estrutural é adequada para a efetivação de direitos fundamentais em litígios complexos, mediante exigência de plano de ação e monitoramento.

3. A persistência de irregularidades sanitárias autoriza a intervenção judicial, desde que respeitada a discricionariedade administrativa quanto aos meios de execução.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 684.612/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral); TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 0031334-25.2016.8.08.0024, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Jr., j. 21.08.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5019652-45.2025.8.08.0000
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
AGRAVANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO..
AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. ADEQUAÇÕES SANITÁRIAS EM UNIDADE DE REABILITAÇÃO. INTERVENÇÃO JUDICIAL. TEMA 698 DO STF. PROCESSO ESTRUTURAL. NECESSIDADE DE PLANO DE AÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto pelo Estado do Espírito Santo contra decisão proferida em Ação Civil Pública que deferiu tutela de urgência para determinar a realização de adequações sanitárias no Centro de Reabilitação Física do Estado do Espírito Santo (CREFES), nos exatos termos de relatórios técnicos da Vigilância Sanitária, no prazo de 60 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) definir se a decisão judicial que impõe medidas específicas de adequação sanitária viola o princípio da separação dos Poderes e a tese firmada no Tema 698 do STF; (ii) estabelecer se a intervenção judicial deve ocorrer por meio da imposição direta de obrigações ou mediante a adoção de técnicas de processo estrutural, com exigência de plano de ação pela Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O STF, no Tema 698, fixa que o Judiciário deve, como regra, indicar finalidades a serem alcançadas, evitando impor medidas pontuais que invadam a discricionariedade administrativa.

4)
A decisão agravada, ao determinar o cumprimento das adequações “nos exatos termos” do relatório técnico, define meios específicos de execução e assume função típica da Administração Pública.

5)
A existência de cumprimento parcial das exigências sanitárias, comprovada por relatório superveniente, enfraquece a necessidade de intervenção judicial rígida e imediata.

6)
A imposição de obrigação específica em prazo exíguo, sem planejamento, compromete a eficiência administrativa e o planejamento orçamentário, além de potencializar a incidência desproporcional de astreintes.

7)
A persistência de irregularidades sanitárias legitima a atuação do Judiciário para proteção do direito à saúde, afastando a possibilidade de revogação integral da tutela.

8)
Em litígios estruturais envolvendo políticas públicas, a atuação judicial deve ser dialógica, com construção cooperativa de soluções e adoção de medidas como cronograma e monitoramento.

9)
A substituição da ordem impositiva pela exigência de apresentação de plano de ação alinha a decisão ao Tema 698 do STF e à técnica do processo estrutural.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. O Poder Judiciário, ao intervir em políticas públicas, deve indicar finalidades a serem alcançadas, vedada a imposição de medidas administrativas específicas, salvo hipóteses excepcionais.

2. A técnica do processo estrutural é adequada para a efetivação de direitos fundamentais em litígios complexos, mediante exigência de plano de ação e monitoramento.

3. A persistência de irregularidades sanitárias autoriza a intervenção judicial, desde que respeitada a discricionariedade administrativa quanto aos meios de execução.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 684.612/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral); TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 0031334-25.2016.8.08.0024, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Jr., j. 21.08.2022.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade de votos, dar provimento ao recurso.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR
O agravante sustenta a nulidade do
decisum
por invasão do mérito administrativo e desrespeito ao Tema 698 do STF, contudo, observa-se que tal arguição se confunde inteiramente com o mérito recursal, uma vez que a análise sobre a adequação do comando judicial aos parâmetros constitucionais de intervenção em políticas públicas constitui o núcleo da reforma pretendida.

Assim, a matéria será apreciada conjuntamente com o mérito.

Como se depreende, o Ministério Público ajuizou a ação de origem apontando irregularidades sanitárias graves e persistentes no CREFES, comprovadas por relatórios técnicos da Vigilância Sanitária.

O juízo
a quo
, acolhendo o pedido liminar, determinou que o Estado executasse as correções nos exatos termos dos relatórios.

Nesse cenário, a controvérsia reside na forma de intervenção judicial em políticas públicas de saúde.

Como cediço, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 684.612/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral), fixou tese vinculante que baliza a atuação do Judiciário:

Tese 2:
"A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado."

Na hipótese, a decisão agravada, ao determinar ao Estado que realize as adequações
"nos exatos termos especificados no relatório de inspeção"
, prescreveu a execução de medidas específicas e pontuais (substituição de utensílios, telas milimétricas, treinamento de pessoal, etc.), assumindo o papel de gestor administrativo e invadindo o espaço de discricionariedade técnica do Executivo.

Tal comando, ao definir o
meio
de execução em vez de se limitar a exigir a
finalidade
(adequação sanitária), demonstra-se, ao menos em execução sumária, contrário à
ratio decidendi
do Tema 698 do STF.

Ademais, o agravante anexou o
Relatório de Inspeção Sanitária (RIS) de 28/02/2025
(Num. 17033844 - p. 12/15) que atesta o
cumprimento integral de 09 itens
das exigências, a satisfação parcial de 05 e a pendência de apenas 04.

Tal fato superveniente enfraquece a premissa de
ausência ou deficiência grave do serviço
que justificaria a intervenção judicial na forma específica e rigorosa determinada, conforme o Item 1 da Tese 698.

Nesse sentido, o risco de dano grave para a Administração Pública reside na impossibilidade de se cumprir a obrigação de fazer pontual e específica no exíguo prazo de 60 (sessenta) dias, sem o devido planejamento orçamentário, técnico e licitatório, gerando o risco de: a) desorganização administrativa e violação de princípios como a eficiência e o planejamento (Art. 37,
caput
, da CF/88); b) execução de despesa não programada em detrimento de outras prioridades da pasta da saúde; c) acúmulo desproporcional da multa diária (
astreintes
), imposta sobre uma obrigação de cumprimento incerto e tecnicamente questionável.

De outro lado, a argumentação do Ministério Público é igualmente robusta, porquanto a ausência do TAC não apaga a realidade fática, qual seja, a existência de irregularidades sanitárias graves, documentadas por órgãos técnicos, que representam risco à saúde de pacientes e servidores.

Como bem sublinhado pela douta Procuradoria de Justiça (Id 18491548), a solução adequada não é a revogação total da liminar — o que desprotegeria o direito à saúde — nem a sua manutenção em formato impositivo.

A omissão do Estado em resolver a questão de forma definitiva, mesmo após anos de apontamentos, legitima a atuação do Judiciário para proteger direito fundamental.

Sob esse prisma, a jurisprudência do TJES é clara ao reconhecer que, em litígios complexos envolvendo políticas públicas, a intervenção judicial deve ser dialógica e voltada à construção de soluções, e não meramente impositiva.

Noutras palavras, em julgado sobre a insuficiência na prestação de serviços de saúde, este Tribunal destacou que a efetivação do comando judicial deve ser "
calendarizado e monitorado ao longo do seu cumprimento
", demandando a "
ampla participação dos demais atores processuais, em cooperação, para se definir os aspectos de cumprimento da sentença
", caracterizando o
processo estrutural
como a via adequada, é de se conferir:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA Nº 0031334-25.2016.8.08.0024 RELATOR : DES. SAMUEL MEIRA BRASIL JR. RECORRENTE : ESTADO DO ESPIRITO SANTO. PROCURADORA : JULIANA PAIVA FARIA FALEIRO. RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO. PROCURADOR : LUIS AUGUSTO SUZANO. MAGISTRADA : SAYONARA COUTO BITTENCOURT. ACÓRDÃO APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE EXAME NASOFIBROSCOPIA NO ÂMBITO DE TODO O ESTADO. INSUFICIÊNCIA DA PRESTAÇÃO PELO PODER PÚBLICO ESTADUAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. POSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DESCENTRALIZAÇÃO DO SUS. PROCESSO ESTRUTURAL. LITÍGIO COMPLEXO. ESTIPULAÇÃO DE MEDIDAS ESTRUTURANTES. CALENDÁRIO PROCESSUAL. FIXAÇÃO DE CRONOGRAMA. DESIGNAÇÃO DE INTERVENTOR OU ADMINISTRADOR JUDICIAL. INTEGRAÇÃO DA SENTENÇA.
1. É firme o entendimento do STF de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde. Precedentes.
2. O STF firmou a tese de Repercussão Geral nº 793, no sentido de que “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. 3. Quanto à existência de omissão estatal necessária à interferência do Poder Judiciário na política pública de saúde, ficou constatado nos autos que, desde o ano de 2016, o Estado não logrou êxito em disponibilizar, em número suficiente à demanda dos pacientes necessitados, o exame de “nasofibroscopia”. 4. É admissível a intervenção do Poder Judiciário no âmbito das políticas públicas de competência do Poder Executivo, diante de comprovada ineficácia da atuação estatal no caso concreto. 5. Embora tenha sido adequado o comando sentencial no tocante à concretização do direito fundamental à saúde, a sentença deixou de se pronunciar sobre a técnica de efetivação do comando normativo, que deve ser calendarizado e monitorado ao longo do seu cumprimento. 6.
O processo estrutural ou structural injunction configura-se como uma das hipóteses de litígios complexos, que exigem intensa administração judicial. 7. É característico do processo estrutural enfrentar um longo estado de desconformidade institucional que exigirá, para sua correção, a implantação de medidas proativas de reforma institucional, atrelada à atuação de outros Poderes, responsáveis pela elaboração e efetivação das políticas públicas. 8. A estruturação das medidas de efetivação ou coercitivas inserem-se no mesmo contexto, demandando a ampla participação dos demais atores processuais, em cooperação, para se definir os aspectos de cumprimento da sentença (característica do processo estrutural prospectivo e não estático)
. 9. Na determinação das medidas estruturantes, caberá ao juiz motivar a adoção pelas partes de um calendário processual para observância da integralidade do comando sentencial. O calendário deverá ser coerente à planificação da política pública. 10. Dada a complexidade das variáveis envolvidas na resolução do problema, é preciso uma postura flexível e, se for o caso, a emissão de medidas estruturantes complementares, caso as anteriores não se façam mais adequadas diante das dificuldades eventualmente surgidas no decurso da efetivação. 11. Recurso conhecido e parcialmente provido, para integrar a sentença. Remessa necessária prejudicada. (TJ-ES - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 0031334-25.2016.8.08.0024, Relator: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, 2ª Câmara Cível, 21/08/2022)

Portanto, a reforma parcial da decisão impugnada é medida que se impõe, a fim de alinhar o comando judicial aos preceitos do processo estrutural e ao precedente vinculante do STF.

Deve-se substituir a ordem de execução imediata pela determinação de apresentação de um
Plano de Ação Detalhado
, permitindo que a própria Secretaria de Saúde estabeleça o cronograma físico-financeiro para a conclusão das adequações remanescentes.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele dou provimento para
: i) revogar o comando judicial que determinou ao agravante que promovesse a realização das adequações "nos exatos termos especificados no relatório de inspeção" no
período
de 60 dias; ii) determinar que o Estado do Espírito Santo, no prazo improrrogável de 15 dias, apresente ao Juízo
a quo
Plano de Ação Detalhado (com cronograma físico-financeiro) voltado à conclusão das pendências sanitárias remanescentes no CREFES, con
soante
o relatório técnico mais recente nos autos.

Mantenho a cominação da multa diária (R$ 1.000,00) exclusivamente para o caso de descumprimento da obrigação de apresentar o Plano de Ação e Cronograma no prazo de 15 (quinze) dias aqui fixado.

É

como voto
.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 04.05.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.