Tribunal: TJES
Processo: 0007057-71.2018.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2026-04-17

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE VERBAS AO FUNCAD. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. DOLO ESPECÍFICO. NÃO COMPROVAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente o pedido em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de titular de serventia extrajudicial, em decorrência do não recolhimento de valores devidos ao FUNCAD no exercício de 2020.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a ausência de recolhimento de valores ao FUNCAD é suficiente para caracterizar o dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 para a configuração de ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração de atos de improbidade administrativa exige a comprovação inequívoca do dolo específico, definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

As alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 expurgaram a modalidade culposa do ordenamento jurídico, estabelecendo que a mera voluntariedade ou o exercício da função sem a comprovação do fim ilícito afasta a responsabilidade por improbidade.

A ilegalidade ou irregularidade administrativa, desacompanhada de dolo que a qualifique, não constitui ato de improbidade, conforme preceitua o art. 17-C, § 1º, da Lei nº 8.429/1992.

A inércia do réu perante notificações administrativas e a ausência de pagamento de guia vencida, embora configurem inadimplemento administrativo, não suprem o ônus acusatório de demonstrar a má-fé ou o ânimo de apropriação indébita de recursos públicos.

Inexistindo prova robusta de fraude ou conduta deliberadamente desonesta voltada ao enriquecimento ilícito, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo admitida a modalidade culposa ou a presunção de má-fé baseada meramente em inadimplemento administrativo.

A omissão no recolhimento de taxas ou fundos públicos, sem a prova de intenção deliberada de lesionar o erário ou obter vantagem indevida, não caracteriza a conduta típica da Lei de Improbidade Administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, 9º, XI, e 17-C, § 1º; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema nº 1.199 da Repercussão Geral (ARE 1.124.300).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0007057-71.2018.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: EDUARDO VOLNEY AMORIM

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE VERBAS AO FUNCAD. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. DOLO ESPECÍFICO. NÃO COMPROVAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente o pedido em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada em face de titular de serventia extrajudicial, em decorrência do não recolhimento de valores devidos ao FUNCAD no exercício de 2020.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a ausência de recolhimento de valores ao FUNCAD é suficiente para caracterizar o dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 para a configuração de ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração de atos de improbidade administrativa exige a comprovação inequívoca do dolo específico, definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei.

As alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 expurgaram a modalidade culposa do ordenamento jurídico, estabelecendo que a mera voluntariedade ou o exercício da função sem a comprovação do fim ilícito afasta a responsabilidade por improbidade.

A ilegalidade ou irregularidade administrativa, desacompanhada de dolo que a qualifique, não constitui ato de improbidade, conforme preceitua o art. 17-C, § 1º, da Lei nº 8.429/1992.

A inércia do réu perante notificações administrativas e a ausência de pagamento de guia vencida, embora configurem inadimplemento administrativo, não suprem o ônus acusatório de demonstrar a má-fé ou o ânimo de apropriação indébita de recursos públicos.

Inexistindo prova robusta de fraude ou conduta deliberadamente desonesta voltada ao enriquecimento ilícito, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo admitida a modalidade culposa ou a presunção de má-fé baseada meramente em inadimplemento administrativo.

A omissão no recolhimento de taxas ou fundos públicos, sem a prova de intenção deliberada de lesionar o erário ou obter vantagem indevida, não caracteriza a conduta típica da Lei de Improbidade Administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, 9º, XI, e 17-C, § 1º; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema nº 1.199 da Repercussão Geral (ARE 1.124.300).

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, cuida-se de apelação cível interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde - Comarca da Capital, que, na
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
ajuizada contra
EDUARDO VOLNEY AMORIM
, julgou improcedente a pretensão autoral quanto à alegada conduta ímproba decorrente da ausência de recolhimento de valores ao FUNCAD, sob o fundamento de que não restou demonstrada a existência de dolo ou má-fé na conduta do réu.

Em suas razões recursais (id. 14419129), o Ministério Público requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que (i) o ato doloso restou comprovado, uma vez que o apelado tinha plena consciência do seu dever legal e da responsabilidade pessoal em realizar o recolhimento; (ii) a inércia do réu após sucessivas notificações administrativas e a citação judicial evidencia o ânimo desonesto de se apropriar de recursos públicos; (iii) a conduta subsume-se perfeitamente ao art. 9º, inciso XI, da Lei n. 8.429/1992, importando em enriquecimento ilícito e dano ao erário.

Pois bem.

O Juízo
a quo
, por intermédio da sentença recorrida, julgou improcedente a pretensão, sob o fundamento de que faz-se necessária a comprovação do dolo específico do agente para a tipificação de qualquer ato ímprobo, elemento este que não teria sido demonstrado pelo órgão acusador no curso da instrução.

Cinge-se a controvérsia a aferir se ausência de recolhimento de valores ao FUNCAD (05/2020), aliada ao silêncio do réu em sede administrativa e judicial, é suficiente para caracterizar o elemento subjetivo doloso qualificado pela intenção de lesar o erário ou obter vantagem indevida, nos termos do regime jurídico vigente da Lei de Improbidade Administrativa.

A
pós a acurada análise dos fatos e fundamentos jurídicos aludidos na demanda, bem como dos elementos probatórios produzidos, concluo que
a sentença recorrida merece ser mantida.

De início, vale o registro de que a presente ação de improbidade administrativa, inicialmente, teve como cerne os fatos apurados por intermédio do Inquérito Civil n. 2016.0011.8034-14, por intermédio do qual, após a apuração constante do Processo n. 201500171950 da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Espírito Santo, apurou-se que não houve, pelo apelado, recolhimento do superávit extrajudicial relativamente a alguns meses de 2010, 2011, 2012, 2013, 2016 e 2017.

Posteriormente, a inicial foi aditada, argumentando-se que “
foi instaurado, no âmbito da Corregedoria Geral da Justica do Estado do EspÍrito Santo, o Processo Administrativo n° 7002911-32.2021.8.08.0000, tendo em vista ter sido constatado, pela Assessoria de Planejamento e Fiscalização da Corregedoria, que o Tabelionato de Notas de Goiabeiras encontrava-se irregular quanto ao recolhimento ao FUNCAD no exercício referente ao 2° trimestre de 2020
” (fls. 175-184), o que se enquadra na conduta tipificada no art. 9º, inciso XI, da Lei n. 8.429/1992.

A pretensão relativa ao reconhecimento de ato de improbidade em decorrência do não recolhimento do superávit foi julgada improcedente por intermédio da decisão parcial de mérito de id. 14419117, prosseguindo-se o feito em relação à ausência de recolhimento ao FUNCAD, cuja pretensão também foi julgada improcedente por meio da sentença recorrida.

Com efeito, é cediço que as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 expurgaram do ordenamento a modalidade culposa de improbidade administrativa e passou a exigir, para a configuração de qualquer ato ímprobo, a comprovação inequívoca do dolo específico, tal como definido no art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.429/1992,
in litteris
:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Por sua vez, o § 3º do supramencionado dispositivo arremata que
"o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa"
.

Nessa linha de idéias, é de se dizer que o ato de improbidade administrativa se consubstancia como aquele praticado pelo agente que, não apenas sendo voluntário, mas que, por livre vontade, visa à prática das condutas tipificadas nos artigos 9º, 10º e 11º da Lei n. 8.429/1992.

Reforçando a intenção do legislador em punir apenas os atos dolosos, o art. 17-C, § 1º, da Lei de Improbidade Administrativa estabelece, ainda, que “
a
ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
”, razão pela qual
é mister que a conduta do agente público esteja imbuída de má-fé, da intenção deliberada de obter vantagem patrimonial, lesar o erário ou de violar os deveres de lealdade para com a Administração.

É o que leciona, com proficiência, Marçal Justen Filho
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2022. Capítulo I, Sessão II, Dos atos de Improbidade Administrativa que Causa Prejuízo ao Erário -
Art.
9º)
, senão vejamos:

3.
A alteração do caput: a expressa exigência de dolo O elemento subjetivo do ilícito do art. 9º é o dolo. Essa orientação já prevalecia antes da edição da Lei 14.230/2021.
No entanto e para eliminar qualquer controvérsia, houve a inclusão da exigência do dolo para a configuração da improbidade do art. 9º. No entanto, é cabível aprofundar o exame da questão.

Somente se configura a infração do art. 9º quando o agente público atuar de modo consciente e intencional quanto à obtenção de uma vantagem indevida e a sua incorporação ao patrimônio próprio ou de terceiro.
Assim, por exemplo, não se configura a infração do art. 9º em virtude do mero recebimento pelo agente público de um benefício econômico. É essencial que o sujeito tenha consciência de que tal vantagem é indevida. Se o sujeito reputar que o benefício é legítimo, não se consuma a improbidade. Até caberá exigir a restituição da vantagem, mas não se caracterizará conduta subsumível ao art. 9º.

De mais a mais, a necessidade de comprovação do elemento subjetivo, consistente no dolo, foi sedimentada por ocasião da tese firmada no Tema n. 1.199 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal,
in verbis
:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Fincadas tais premissas, a detida análise do acervo probatório coligido aos autos, denota que, em que pese possam os elementos de prova sugerir tenha o apelado agido em descompasso com a obrigação de recolhimento das receitas relativas ao FUNCAD,
não foi demonstrado, na instrução processual, o
dolo específico
exigido pelo art. 9º da Lei n. 8.429/1992.

E forçoso destacar, aqui, que, embora o apelante sustente que o silêncio do apelado após notificações administrativas seja suficiente à comprovação do ânimo de apropriação,
tal circunstância, isoladamente, não supre o ônus acusatório de demonstrar o dolo qualificado no manejo da serventia extrajudicial
, notadamente porque, no que diz respeito ao FUNCAD,
a ausência de pagamento da guia vencida em maio de 2020, desacompanhada de indícios de fraude,
em absoluto
se revela suficiente para evidenciar a existência de dolo para reconhecimento do ato de improbidade administrativa
.

Com efeito, tal como registrado pelo Juízo
a quo
por intermédio da sentença recorrida, “
em que pese a emenda à exordial do MPES às fls. 175-184, para incluir na controvérsia da demanda a suposta falta de recolhimento ao FUNCAD pelo requerido, referente ao mês de maio de 2020, o Ministério Público não trouxe qualquer prova, oral ou documental, de que o requerido agiu deliberada e desonestamente com o objetivo de enriquecer-se ilicitamente às expensas do erário público estadual
”.

Ou seja, ainda que possa se possa ter por repreensível a conduta aqui tratada, não desborda ela a barreira do
inadimplemento administrativo passível de cobrança pelas vias ordinárias
, visto carecer de prova robusta do elemento subjetivo servil à configuração do ato de improbidade administrativa.

Daí dizer não é possível extrair da inércia do apelado quanto à realização do recolhimento das receitas relativas ao FUNCAD o dolo exigido para configuração do ato de improbidade estabelecido no art. 9º, inciso XI, da Lei n. 8.429/1992.

Sob tais considerações, diante da inexistência de prova de que a conduta foi pautada por uma vontade direcionada ao resultado ilícito (dolo específico), a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

Posto isso,
CONHEÇO
da apelação interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e
LHE NEGO PROVIMENTO
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)