Tribunal: TJES
Processo: 5000827-55.2015.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FABIO BRASIL NERY
Órgão julgador: FABIO BRASIL NERY
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Ambiental
Data de julgamento: 2026-04-01

Ementa:
Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB). LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DA CDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade para reconhecer a nulidade de Certidão de Dívida Ativa oriunda de multa administrativa aplicada à concessionária de telecomunicações, em razão da operação de Estação Rádio-Base sem licenciamento ambiental municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental e aplicar multa administrativa pelo funcionamento de Estação Rádio-Base (ERB) sem autorização municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal atribui à União a competência privativa para legislar e explorar os serviços de telecomunicações, abrangendo a regulamentação da instalação e funcionamento de sua infraestrutura.

4. A imposição de licenciamento ambiental municipal para funcionamento de ERB configura interferência indevida na prestação de serviço público federal, caracterizando invasão de competência.

5. O Supremo Tribunal Federal, nos Temas 919 e 1.235, firmou entendimento de que normas municipais que instituem fiscalização, taxas ou condicionantes sobre infraestrutura de telecomunicações são inconstitucionais.

6. A ratio decidendi desses precedentes também afasta a validade de multas administrativas fundadas em fiscalização municipal indevida sobre atividade de telecomunicações.

7. A legislação federal (Leis nº 9.472/1997 e nº 13.116/2015) já disciplina a matéria, cabendo à União e aos órgãos federais competentes a regulação técnica e eventual licenciamento.

8. O poder de polícia municipal limita-se a aspectos urbanísticos estritos, não podendo alcançar o funcionamento técnico ou operacional das ERBs.

9. A autuação municipal baseada na ausência de licenciamento ambiental para ERB é nula, o que implica a inexigibilidade da Certidão de Dívida Ativa que fundamenta a execução fiscal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. Compete privativamente à União legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações, incluindo a instalação e funcionamento de Estações Rádio-Base.

2. É inconstitucional a exigência de licenciamento ambiental municipal para operação de ERB quando implique interferência na atividade de telecomunicações.

3. Multas administrativas aplicadas por municípios com fundamento em fiscalização indevida sobre ERBs são nulas.

4. A nulidade do auto de infração acarreta a inexigibilidade da Certidão de Dívida Ativa correspondente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XI, 22, IV, e 30, I e VIII; Lei nº 9.472/1997; Lei nº 13.116/2015.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 776.594/SP (Tema 919), Rel. Min. Dias Toffoli; STF, ARE nº 1.370.232/SP (Tema 1.235), Rel. Min. Luiz Fux; STF, ADI nº 3.110, Rel. Min. Edson Fachin; STF, ADI nº 7247, Rel. Min. Dias Toffoli; STF, ARE nº 1.364.841 ED-AgR-ED-ED, Rel. Min. André Mendonça; STF, ARE nº 1.535.096 AgR, Rel. Min. André Mendonça; STF, ARE nº 1.483.404 AgR, Rel. Min. Flávio Dino; TJES, Apelação Cível nº 5012146-10.2021.8.08.0048; TJES, Apelação Cível nº 5009177-27.2022.8.08.0035; TJES, Apelação Cível nº 5011473-56.2021.8.08.0035; TJES, Apelação Cível nº 5000541-72.2018.8.08.0048; TJES, Apelação Cível nº 5000424-10.2020.8.08.0049; TJES, Apelação Cível nº 0019250-85.2018.8.08.0035.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000827-55.2015.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A

RELATOR DESIGNADO: DES. FÁBIO BRASIL NERY

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EMENTA

Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB). LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DA CDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade para reconhecer a nulidade de Certidão de Dívida Ativa oriunda de multa administrativa aplicada à concessionária de telecomunicações, em razão da operação de Estação Rádio-Base sem licenciamento ambiental municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em definir se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental e aplicar multa administrativa pelo funcionamento de Estação Rádio-Base (ERB) sem autorização municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Constituição Federal atribui à União a competência privativa para legislar e explorar os serviços de telecomunicações, abrangendo a regulamentação da instalação e funcionamento de sua infraestrutura.

4.

A imposição de licenciamento ambiental municipal para funcionamento de ERB configura interferência indevida na prestação de serviço público federal, caracterizando invasão de competência.

5.

O Supremo Tribunal Federal, nos Temas 919 e 1.235, firmou entendimento de que normas municipais que instituem fiscalização, taxas ou condicionantes sobre infraestrutura de telecomunicações são inconstitucionais.

6.

A ratio decidendi desses precedentes também afasta a validade de multas administrativas fundadas em fiscalização municipal indevida sobre atividade de telecomunicações.

7.

A legislação federal (Leis nº 9.472/1997 e nº 13.116/2015) já disciplina a matéria, cabendo à União e aos órgãos federais competentes a regulação técnica e eventual licenciamento.

8.

O poder de polícia municipal limita-se a aspectos urbanísticos estritos, não podendo alcançar o funcionamento técnico ou operacional das ERBs.

9.

A autuação municipal baseada na ausência de licenciamento ambiental para ERB é nula, o que implica a inexigibilidade da Certidão de Dívida Ativa que fundamenta a execução fiscal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. Compete privativamente à União legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações, incluindo a instalação e funcionamento de Estações Rádio-Base.

2. É inconstitucional a exigência de licenciamento ambiental municipal para operação de ERB quando implique interferência na atividade de telecomunicações.

3. Multas administrativas aplicadas por municípios com fundamento em fiscalização indevida sobre ERBs são nulas.

4. A nulidade do auto de infração acarreta a inexigibilidade da Certidão de Dívida Ativa correspondente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XI, 22, IV, e 30, I e VIII; Lei nº 9.472/1997; Lei nº 13.116/2015.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 776.594/SP (Tema 919), Rel. Min. Dias Toffoli; STF, ARE nº 1.370.232/SP (Tema 1.235), Rel. Min. Luiz Fux; STF, ADI nº 3.110, Rel. Min. Edson Fachin; STF, ADI nº 7247, Rel. Min. Dias Toffoli; STF, ARE nº 1.364.841 ED-AgR-ED-ED, Rel. Min. André Mendonça; STF, ARE nº 1.535.096 AgR, Rel. Min. André Mendonça; STF, ARE nº 1.483.404 AgR, Rel. Min. Flávio Dino; TJES, Apelação Cível nº 5012146-10.2021.8.08.0048; TJES, Apelação Cível nº 5009177-27.2022.8.08.0035; TJES, Apelação Cível nº 5011473-56.2021.8.08.0035; TJES, Apelação Cível nº 5000541-72.2018.8.08.0048; TJES, Apelação Cível nº 5000424-10.2020.8.08.0049; TJES, Apelação Cível nº 0019250-85.2018.8.08.0035.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria, negar provimento ao recurso.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY

Composição de julgamento: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000827-55.2015.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

VOTO DIVERGENTE

Eminentes Pares,

Trata-se de apelação cível interposta em razão da decisão proferida pelo MM. Juiz da Vara da Fazenda Pública Municipal de Serra, que acolheu a exceção de pré-executividade manejada por
TNL PCS S/A
nos autos da ação de execução fiscal ajuizada pelo
MUNICÍPIO DE SERRA.

A controvérsia submetida a este órgão colegiado cinge-se à legalidade da cobrança de multa administrativa imposta pelo Município de Serra à concessionária de serviço de telecomunicações, em razão de suposta irregularidade no licenciamento/funcionamento de Estação Rádio-Base (ERB).

A penalidade imposta tinha como fundamento a violação ao artigo 116, do Decreto nº 78/2000, que regulamento as normas do poder de polícia ambiental,
in verbis:

Art. 116. Dar início à operação de atividade ou empreendimento potencial efetivamente poluidor, sem licenciamento junto à SEMMA.

O eminente Relator, Des. Raphael Americano Câmara, deu provimento ao recurso por entender que “
as infrações ambientais decorrentes de ausência de licenciamento ou descumprimento de normas municipais estão sujeitas à fiscalização e penalização pelos municípios, independentemente do setor econômico da empresa infratora
”.

Pois bem.

Embora o Município detenha competência para legislar sobre assuntos de interesse local e promover o ordenamento territorial (art. 30, I e VIII, da CF/88), tal atribuição não é absoluta e encontra barreira intransponível quando interfere na prestação de serviços públicos de competência da União, como é o caso das telecomunicações.

A Constituição Federal, em seus arts. 21, XI, e 22, IV, estabelece a competência privativa da União para explorar e legislar sobre telecomunicações, abrangendo inequivocamente a normatização sobre a instalação e o funcionamento de sua infraestrutura essencial, como as torres e antenas.

Nesse cenário, a imposição de multas fundamentadas na ausência de licenciamento municipal para o funcionamento de ERBs, ou no descumprimento de normas locais que criam condicionantes para a operação dessa infraestrutura, configura verdadeira invasão da competência federal. O Município, a pretexto de exercer poder de polícia ambiental ou urbanístico, acaba por regular, de forma transversa, o próprio funcionamento do serviço de telecomunicações.

O Supremo Tribunal Federal, ao debruçar-se sobre o tema, fixou teses vinculantes que esvaziam a pretensão recursal do Município. No julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema 919), assentou que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União.

A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.

A ratio decidendi do referido precedente aplica-se perfeitamente ao caso das multas administrativas derivadas dessa mesma fiscalização incompetente. Se o Município não pode instituir taxa para fiscalizar o funcionamento (pois lhe falece competência material para tal fiscalização), com igual razão não pode aplicar sanções pecuniárias (multas) baseadas no exercício desse poder de polícia incabível sobre a atividade de telecomunicação.

Ademais, no ARE 1.370.232/SP (Tema 1.235), o STF reafirmou a inconstitucionalidade de leis municipais que, sob o pretexto de proteger o meio ambiente ou ordenar o solo urbano, estabelecem condicionantes que interferem na instalação e operação de infraestrutura de telecomunicações. Veja-se:

É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).

No referido julgamento (ARE 1370232/SP), o Supremo ratificou a jurisprudência que já havia sido formada no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 10/6/2020, que
declarou inconstitucional lei do Município de São Paulo, a qual, sob o fundamento de fiscalização do uso e ocupação do solo para a proteção do
meio ambiente
e saúde da população, estabeleceu condições para instalação de antenas transmissoras de telefonia celular
.

Nesse cenário, depreendo que o STF tem repelido de forma consistente as tentativas de municípios e estados de regulamentarem a matéria, ainda que sob o argumento de proteção ambiental. A propósito:

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 28-A, inciso II; 36, § 17, inciso II; e 274, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, da Lei nº 14.675 do Estado de Santa Catarina, de 13 de abril de 2009. Legitimidade ativa da Associação Nacional das Operadoras de Celulares (ACEL) reconhecida. Entidade de classe.
Obrigatoriedade de licenciamento ambiental estadual para instalação de antenas de telecomunicações. Inconstitucionalidade formal. Invasão de competência privativa da União para explorar e legislar sobre telecomunicações (arts. 21, inciso IX, e 22, inciso IV, da Constituição Federal de 1988). Norma legislativa clara editada pela União
. Reiteração da competência dos estados para legislar acerca da regulamentação e da fiscalização de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações. Ação da qual se conhece. Pedido julgado procedente. 1. Reconhecimento da legitimidade ativa da Associação Nacional das Operadoras Celulares para ajuizar a presente ação. Entidades de classe de âmbito nacional para os fins do art. 103, inciso IX, da CF/88. Conjunto de prestadoras do Serviço Móvel Pessoal (SMP), autorizadas pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Entidade homogênea de atuação de âmbito nacional, estando presente, ainda, o requisito da pertinência temática.
2. A Constituição de 1988 estabeleceu a competência legislativa privativa da União no que se refere a águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão (art. 22, inciso IV, da CF/88). Determinou, ademais, que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, conforme preceitua o inciso XI do art. 21 do texto constitucional
. 3. A União editou a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que “dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações”. Segundo o diploma normativo, será competência da União organizar a exploração dos serviços de telecomunicações (art. 1º, caput).
4. Eventuais condicionantes à instalação de antenas de telecomunicações interferem, necessariamente, na organização e na consecução pela União da

exploração dos serviços de telecomunicações.
5. Existência de lei da União estabelecendo normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações. Limitações à instalação de infraestruturas de serviços de telecomunicações que já estão presentes em normas federais vigentes, editadas pela União, em sua regular competência para legislar sobre telecomunicações. 6. Norma legislativa clara editada pela União retirando a competência dos estados para legislar acerca da regulamentação e da fiscalização de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações (art. 4º, inciso II, da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015).
7. Lei do Estado de Santa Catarina que, a pretexto de legislar acerca de proteção ao meio ambiente, adentra em matéria reservada à competência privativa legislativa da União, notadamente telecomunicações (art. 22, inciso IV, da CF/88). Inconstitucionalidade formal reconhecida. Precedentes
. 8. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece e a qual se julga procedente para se declarar a inconstitucionalidade dos arts. 28-A, inciso II; 36, § 17, inciso II; e 274, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, da Lei nº 14.675 do Estado de Santa Catarina, de 13 de abril de 2009.

(ADI 7247, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 30-09-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 11-10-2024 PUBLIC 14-10-2024)

Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Terceiros embargos de declaração nos embargos de declaração no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Concessão de efeitos infringentes aos embargos declaratórios anteriores. Possibilidade. Alteração do julgado, implicando procedência do pedido inicial. Inversão do ônus da sucumbência. Consequência legal. Embargos rejeitados. I. Caso em exame 1. Embargos de declaração opostos pelo Município de Guapimirim contra acórdão pelo qual, em embargos declaratórios anteriores apresentados pela Claro, foram conferidos efeitos infringentes e julgados procedentes os pedidos inciais. 2. A parte autora na ação anulatória buscava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência de licenciamento ambiental e da cobrança de taxa de fiscalização pela municipalidade, sob o argumento de invasão da competência legislativa privativa da União para telecomunicações. 3. Em instâncias anteriores, as exigências municipais e a cobrança de taxas foram consideradas válidas, com entendimento de que se inseriam na competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e ordenamento territorial. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se é possível a alteração do mérito da demanda em embargos de declaração, após reiterados julgamentos em sentido contrário na mesma demanda. III. Razões de decidir 5. Os embargos de declaração foram providos para corrigir premissa equivocada na decisão anterior que havia desconsiderado a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.
6. A instituição de exigências de licenciamento ambiental e de taxas de fiscalização por Municípios sobre torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz configura invasão da competência federal, mesmo sob o pretexto de disciplinar o uso e ocupação do solo urbano ou fiscalização ambiental
. 7. Em consequência, cabível a concessão de efeitos infringentes aos embargos de declaração. 8. Tendo havido decisão que acarreta a procedência dos pedidos iniciais, impõe-se, por força de lei, a inversão dos ônus da sucumbência. IV. Dispositivo 9. Embargos de declaração rejeitados.

(ARE 1364841 ED-AgR-ED-ED-terceiros, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 25-08-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2025 PUBLIC 29-08-2025)

Ementa: Direito constitucional e administrativo. Agravo regimental em recurso extraordinário. Telecomunicações. Competência privativa da união. Lei municipal pela qual se impõem condições para instalação de estações de rádio base. Inconstitucionalidade reconhecida. Tema nº 919 da Repercussão Geral. Aplicação da intelecção do precedente vinculante. Exame de norma local. Enunciado nº 280 da súmula do STF. agravo ao qual se nega provimento. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual se inadmitiu recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 8.896, de 2002, ao entender que a regulamentação sobre instalação de estações de rádio base por empresas de telecomunicações compete privativamente à União, com fundamento no art. 22, inc. IV, da Constituição da República. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se o Município tem competência para legislar sobre a instalação e operação de infraestrutura de telecomunicações, com fundamento em normas ambientais e urbanísticas, ou se a matéria está sujeita à competência privativa da União, nos termos do Tema nº 919 da Repercussão Geral. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu, no julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema nº 919 da Repercussão Geral) que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, incluindo a regulamentação referente à instalação de infraestrutura necessária à prestação desse serviço.
4. A tentativa de sustentar a competência municipal com base na proteção ambiental e urbanística não prevalece quando a norma local interfere de modo direto na prestação de serviço de telecomunicação, matéria de regulação federal exclusiva, conforme decidido também na ADI nº 3.110/DF e em precedentes do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
. 5. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência consolidada do STF, afastando a validade de normas municipais nas quas se disciplina o funcionamento de estações rádio base, por usurparem competência legislativa da União, além de conflitar com o marco regulatório federal (Leis nº 9.472, de 1997, e nº 11.934/, de 2009). 6. A análise da constitucionalidade da Lei municipal nº 8.896, de 2002, exige reexame de norma local, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula nº 280 do STF. 7. Não há fundamento apto a modificar a decisão agravada, impondo-se a rejeição do agravo regimental. IV. DISPOSITIVO 8. Agravo ao qual se nega provimento.

(ARE 1535096 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 16-06-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 01-07-2025 PUBLIC 02-07-2025)

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO. LEIS ESTADUAIS Nº 3.365/2007 E 4.672/2015 E DECRETO MUNICIPAL Nº 11.457/2011. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTS. 21, XI, E 22, IV, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI FEDERAL 13.116/2015, QUE PREVÊ NORMAS GERAIS AO PROCESSO DE LICENCIAMENTO, INSTALAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. AGRAVO PROVIDO PARA RECONSIDERAR A DECISÃO MONOCRÁTICA E DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA PETIÇÃO INICIAL. 1. A Lei nº 13.116/2015, que alterou a Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), dispõe sobre normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. 2. A referida Lei estabelece requisitos mínimos e limites para a instalação de infraestrutura de rede de telecomunicações em áreas urbanas e para as licenças necessárias a tais instalações, inclusive nos casos em que há necessidade de processo de licenciamento ambiental.
3. Portanto, as limitações para a instalação de infraestruturas de serviços de telecomunicações já estão dispostas em normas federais, e que, no caso concreto, as normas estaduais e municipais, ao submeter a instalação de infraestruturas de telecomunicação a novas condicionantes, ainda que a pretexto de proteção e defesa do meio ambiente, ingressaram no domínio normativo reservado à União, nos termos dos arts. 21, XI e 22, IV, da Constituição Federal.
4. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, que se firmou no sentido de que “são inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações
”. Precedentes. 5. Agravo interno conhecido e provido para reconsiderar a decisão monocrática e, assim, dar provimento ao recurso extraordinário de modo a julgar improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.

(ARE 1483404 AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 24-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-03-2025 PUBLIC 28-03-2025)

De igual modo, cito precedentes desta Corte, que compreendem que a exigência de licenciamento ou alvará de funcionamento para Estação Rádio-Base, bem como a cobrança de taxas ou multas correlatas, invadem a esfera federal. Veja-se:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO QUE EMBASA A CDA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL ORIGINÁRIA. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). LEI MUNICIPAL. ASSUNTO RESERVADO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRECEDENTE DO STF. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
1. A instalação de Estação Rádio Base – ERB é tema afeto às telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988.
2. A execução em questão tem por objeto a multa aplicada por infração cometida pelo Município de Serra, ante a ausência de solicitação de licença junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA) para início da instalação/operação de Estação Rádio Base (ERB) dentro do território do ente, com fulcro no artigo 116, IV, do Decreto nº 78/2000. 3. Pela redação da Lei Federal nº 9.472/1997, em seus art’s. 74 e 162, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município
, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil.
Para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – inteligência do art. 7ª da Lei Federal nº 13.116/2015
. 4. A fiscalização exercida pelo ente apelante é inconstitucional porque a competência para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações é da União e não do Município.
Como a competência sobre serviços de telecomunicações é da União, bem como a atribuição de fixar as regras atinentes ao licenciamento ambiental, quando necessário, é do CONAMA, é nulo o auto de infração aplicado pela municipalidade, cujo fundamento foi simplesmente o mero funcionamento da estação rádio base
5. O tema foi apreciado pelo excelso Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, com reconhecimento de repercussão geral (Tema nº 919), em que se fixou a impossibilidade dos entes municipais editarem normas locais que extrapolem a regulamentação do uso e da ocupação do solo por torres e antenas instaladas pelas empresas de telecomunicações. Precedente do TJES. 6. Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50121461020218080048 Relator.: HELOISA CARIELLO, 2ª Câmara Cível)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE. LICENCIAMENTO AMBIENTAL . COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO. I . CASO EM EXAME Apelação cível interposta por CLARO S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal movidos em face de CDA oriunda de multa ambiental, imposta pelo Município de Vila Velha/ES, em razão da operação de Estação de Rádio Base (ERB) sem prévio licenciamento ambiental. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se é válida a autuação ambiental realizada por município contra empresa de telecomunicações pela operação de Estação de Rádio Base sem prévio licenciamento ambiental, à luz da competência constitucional para legislar sobre telecomunicações. III. RAZÕES DE DECIDIR
A competência legislativa sobre telecomunicações é privativa da União, conforme art. 22, IV, da CF/1988, não podendo os municípios criar obrigações que interfiram diretamente na prestação desses serviços . O STF, nos Temas de Repercussão Geral nº 919 e nº 1235, firmou entendimento de que leis municipais que imponham condicionantes ao funcionamento de equipamentos de telecomunicação, sob o pretexto de proteção ambiental, são inconstitucionais. A Lei nº 9.472/1997 ( Lei Geral de Telecomunicações) e a Lei nº 13.116/2015 (Lei Geral de Antenas) não exigem licenciamento ambiental prévio por parte dos municípios para operação de ERB, atribuindo ao CONAMA a regulamentação do licenciamento ambiental quando necessário . A Lei Municipal nº 5.235, que serviu de fundamento à multa, classifica genericamente como infração a operação de atividade potencialmente poluidora sem licença ambiental, mas essa classificação não encontra respaldo em norma federal para ERBs. O funcionamento de ERBs não consta como atividade potencialmente poluidora ou utilizadora de recursos ambientais no Anexo VIII da Lei nº 6.938/1981 nem na Resolução CONAMA nº 237/1997 . É nulo o auto de infração lavrado com fundamento exclusivo na falta de licenciamento ambiental para ERB, pois representa invasão da competência legislativa da União e violação ao princípio da legalidade
. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50091772720228080035, Relator.: HELOISA CARIELLO, 2ª Câmara Cível)

Cito, também, precedentes das demais Câmaras Cíveis Isoladas:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE AFASTADA – TAXA DE LICENCIAMENTO – FISCALIZAÇÃO REALIZADA PELO MUNICÍPIO – OPERAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB) - ARE 1.370.232/RG, TEMA Nº 1235 – COMPETÊNCIA DA UNIÃO – AUTOS DE INFRAÇÃO ANULADOS – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1 . A Constituição Federal estabelece a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV) e para explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de telecomunicações (art. 21, XI), não cabendo aos Municípios legislar sobre essa matéria. 2 .
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 1.370.232/RG (Tema 1235), fixou entendimento vinculante no sentido de que normas municipais que instituem fiscalização e regulamentação sobre telecomunicações invadem competência privativa da União. No mesmo sentido, o STF, no RE nº 776 .594/SP (Tema 919), assentou que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de telecomunicações é inconstitucional, pois configura usurpação da competência da União. 3. Ainda que os Municípios tenham competência para legislar sobre ordenamento urbano e meio ambiente (art. 30, I e II, da CF), essa competência não pode ser exercida de forma a interferir na regulação e fiscalização dos serviços de telecomunicações, que são de competência federal . 4. A nulidade das multas impostas pela municipalidade se justifica pela ausência de competência para exigir licenciamento ambiental específico para ERBs, sendo incabível qualquer exigência nesse sentido
. 5. Recurso conhecido e desprovido . Sentença mantida.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50114735620218080035, Relator.: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA,
1ª Câmara Cível
)

ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. APELAÇÃO VOLUNTÁRIA . ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADMISSIBILIDADE. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTAÇÃO RÁDIO BASE . LIMITAÇÃO DA ATIVIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INVALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. NULIDADE-INEXIGIBILIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA . RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. A matéria de densidade constitucional aduzida em Embargos à Execução diz respeito à inconstitucionalidade da autuação que amparou a Certidão de Dívida Ativa objeto da lide, pois, na medida em que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, não competiria ao Município Recorrente autuar a empresa Recorrida pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença ambiental por considerar que seria atividade potencialmente poluidora. II . De acordo com a iterativa orientação do Excelso Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional lei local que, a pretexto de instituir regras de proteção ambiental ou à saúde, trata de instalação de antenas transmissoras de telefonia celular – Estação Rádio Base [ERB] – por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal). III. Com alicerce no delineado entendimento, destaca-se, à guisa de exemplo, que a Corte Constitucional, em Decisão proferida pelo Eminente Ministro EDSON FACHIN no RE 1304247/RS (DJe 23/08/2022), manteve incólume o Acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que pronunciou a inconstitucionalidade de Lei Municipal que amparou a autuação de Empresa pela instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença. IV . No caso em apreço, constata-se que a Ação de Execução Fiscal de origem encontra-se amparada na CDA nº 8279479/2016, a qual, por sua vez, faz expressa referência ao Auto de Infração nº 006.130/2012, na qual fora aplicada multa por ausência de licenciamento ambiental para instalação de torres de telecomunicações. V. Diante da autuação, infere-se que a Administração Pública Municipal, no intuito de respaldar a penalidade imposta à Recorrida, acabou por firmar a interpretação de que a operação de Estação Rádio Base (ERB) sem a devida licença consistiria, de forma irrestrita, em atividade potencialmente poluidora . VI.
No caso vertente, na medida em que compete privativamente à União legislar acerca de telecomunicações, conclui-se, por decorrência lógica, que não competiria ao Município Recorrente, ainda que sob pretexto de proteção à saúde humana e ao meio ambiente, definir que a referida atividade seria potencialmente poluidora, pois, ao assim proceder, acabou por instituir a inadmissibilidade do uso de sistemas transmissores de telefonia celular em manifesta invasão à competência do Ente Federal de disciplinar as regras do setor, na esteira da referenciada diretriz jurisprudencial do Excelso Supremo Tribunal Federal. Em sendo assim, torna-se inevitável reafirmar a invalidade do Auto de Infração e, por conseguinte, a nulidade/inexigibilidade da CDA que ampara a Ação de Execução Fiscal de origem
. VII . Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50005417220188080048, Relator.: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO,
3ª Câmara Cível
)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB). TAXA MUNICIPAL DE LICENCIAMENTO E FISCALIZAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INVASÃO DE COMPETÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Embargos à execução fiscal opostos por empresa de telecomunicações visando à anulação de cobrança de taxa municipal de licenciamento e fiscalização de Estação de Rádio Base (ERB). O Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido, reconhecendo a competência municipal para exigir o licenciamento. A parte embargante interpôs apelação, cujo julgamento inicial manteve a decisão. No entanto, diante da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1 .235 da Repercussão Geral (ARE 1.370.232), foi instaurado o reexame previsto no art. 1 .030, II, do Código de Processo Civil, para eventual retratação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se o município pode exigir licenciamento ambiental e cobrar taxa de fiscalização para a instalação de Estação de Rádio Base (ERB), considerando a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. III. RAZÕES DE DECIDIR
O artigo 22, IV, da Constituição Federal estabelece a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão, afastando a possibilidade de regulamentação municipal sobre o tema. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.235 da Repercussão Geral (ARE 1.370 .232), firmou entendimento de que normas municipais que impõem restrições ou exigências de licenciamento para Estações de Rádio Base são inconstitucionais por invadirem a competência da União. No julgamento do Tema 919 da Repercussão Geral (RE 776.594), o STF reafirmou que a instituição de taxa de fiscalização sobre torres e antenas de telecomunicações é de competência exclusiva da União, sendo vedada sua cobrança pelos municípios. A legislação federal já disciplina a fiscalização e o licenciamento ambiental de infraestruturas de telecomunicações, cabendo ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) estabelecer as regras aplicáveis, conforme o artigo 9º da Lei nº 13 .116/2015. Diante da tese firmada pelo STF, a exigência municipal de taxa de licenciamento e fiscalização para a instalação de ERBs é inconstitucional, sendo inviável a manutenção da execução fiscal
. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A competência para legislar sobre telecomunicações é privativa da União, nos termos do artigo 22, IV, da Constituição Federal, sendo inconstitucional a imposição de exigências municipais para o licenciamento de Estações de Rádio Base (ERBs). Os municípios não podem instituir taxa de fiscalização sobre o funcionamento de torres e antenas de telecomunicações, por se tratar de matéria cuja regulamentação compete exclusivamente à União. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 21, XI, e 22, IV; Lei nº 9 .472/1997, arts. 74 e 162; Lei nº 13.116/2015, art. 9º; CPC, art . 1.030, II. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1.370 .232, Rel. Min. Luiz Fux, Tema 1.235 da Repercussão Geral, j . 08.09.2022; STF, RE 776.594, Tema 919 da Repercussão Geral; STF, RE 1468841 AgR, Rel . Min. Cristiano Zanin, j. 04.04 .2024.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50004241020208080049, Relator.: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA,
4ª Câmara Cível
)

Inclusive, o egrégio Tribunal Pleno, em análise de agravo interno interposto em face de decisão que negou seguimento a recurso extraordinário assim decidiu:

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO PODER JUDICIÁRIO VICE-PRESIDÊNCIA EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TELECOMUNICAÇÕES . LICENCIAMENTO AMBIENTAL. TAXAS MUNICIPAIS DE FISCALIZAÇÃO. TEMA 919 E TEMA 1.235 DO STF . RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo Interno interposto pelo Município de Vila Velha contra decisão monocrática que negou seguimento a Recurso Extraordinário, fundado na repercussão geral firmada no Tema 919 e no Tema 1.235 do STF . O acórdão recorrido declarou a nulidade de lançamentos fiscais e determinou a repetição de indébito referente às taxas municipais de fiscalização sobre torres e antenas de telecomunicações. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em saber se a exigência de licenciamento ambiental e taxas municipais relacionadas à instalação de Estações Rádio Base (ERB) desbordam do poder de polícia local e invadem a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações
. III . RAZÕES DE DECIDIR
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 919, firmou tese de repercussão geral estabelecendo que "a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal". Da mesma forma, o Tema 1.235 consolidou o entendimento de que os municípios não possuem competência para regulamentar o licenciamento de atividades de telecomunicações, cabendo à União legislar sobre normas gerais aplicáveis ao setor, conforme a Lei Federal nº 13 .116/2015. O poder de polícia ambiental municipal, embora legítimo no âmbito do uso e ocupação do solo, não pode impor condições que interfiram diretamente no exercício de atividades de telecomunicações, em conformidade com a jurisprudência vinculante do STF. As taxas e licenciamentos ambientais instituídos pelo Município, no caso concreto, foram corretamente declarados nulos, por extrapolarem o poder regulamentar local e adentrarem na competência privativa da União
. IV . DISPOSITIVO E TESE Agravo Interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: "É inconstitucional a imposição de taxas e licenciamentos ambientais por municípios que interfiram diretamente no exercício de atividades de telecomunicações, por configurar invasão à competência privativa da União." Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 22, IV; 23, VI; 102, III, a . Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 919, RE 776.594; Tema 1.235, RE 1.370 .232/SP; ADI 3.110.

(TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 00192508520188080035, Relator.: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO,
Tribunal Pleno
)

A Lei Federal nº 13.116/2015 (Lei Geral das Antenas) veio para pacificar o tema, estabelecendo normas gerais para implantação e compartilhamento da infraestrutura de telecomunicações, vedando aos Municípios a imposição de condições que comprometam a prestação dos serviços. O poder de polícia municipal, no que tange a essas estações, deve restringir-se estritamente aos aspectos de construção civil (uso do solo em sentido estrito, como recuos e altura da edificação física), jamais adentrando nos aspectos técnicos de funcionamento, radiação ou
licenciamento
operacional da atividade, que cabem à ANATEL.

No caso dos autos, a CDA que lastreia a execução decorre de "multa por infração - SEMMA". A sanção baseia-se na ausência de licenciamento ambiental/funcionamento perante o órgão municipal para a operação da ERB. Contudo, sendo a atividade de telecomunicações regulada e fiscalizada privativamente pela União (ANATEL),
o Município de Serra não detém competência para exigir licenciamento para o funcionamento da atividade de telecomunicação em si, nem para sancionar a sua ausência
.

Portanto, nula é a autuação e, consequentemente, a Certidão de Dívida Ativa (id. 16846057) que aparelha a execução, impondo-se a manutenção da sentença extintiva.

De conseguinte, divirjo do eminente Relator e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais fixados na origem em 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É, respeitosamente, como voto.

DES. FÁBIO BRASIL NERY

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Do contexto do presente julgamento, extraio que cuida-se de recurso de
apelação cível
interposto pelo
MUNICÍPIO DE SERRA
em face da sentença (ID 16846935) que acolheu a exceção de pré-executividade ofertada por
TNL PCS S/A
,

para reconhecer a insubsistência da CDA executada, via de consequência, julgar extinta a presente execução com fulcro no inc. I do art. 487 c/c art. 925, ambos do CPC.

Após observar o judicioso voto proferido pelo E. Relator, Desembargador Raphael Americano Câmara que deu provimento ao recurso, para julgar procedente a exceção de pré-executividade, bem como a divergência inaugurada pelo E. Desembargador Fabio Brasil Nery, pedi vista dos autos para uma análise sobre a matéria e, depois de refletir sobre o tema, entendo por acompanhar a divergência
tendo por base julgamentos pretéritos desta corte, e alinhado ao posicionamento do Supremo Tribunal Federal estabelecido no Tema 919 que fixou:

A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.

A despeito da roupagem estabelecida pelo órgão fiscalizatório do município, nota-se que há, no fundo interferência direta no contexto da competência constitucional já definida pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos, citando precedente já constante no voto do E. Desembargador Fabio Brasil Nery:

É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).

Como dito pelo E. Desembargador, o que entendo perfeitamente adequado ao deslinde da presente causa é que:

"no referido julgamento (ARE 1370232/SP), o Supremo ratificou a jurisprudência que já havia sido formada no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 10/6/2020, que

declarou inconstitucional lei do Município de São Paulo, a qual, sob o fundamento de fiscalização do uso e ocupação do solo para a proteção do
meio ambiente
e saúde da população, estabeleceu condições para instalação de antenas transmissoras de telefonia celular
.

Inclusive adotei este entendimento quando da análise de autos onde se debate o mesmo tema presente, inclusive fazendo menção a pretérito julgamento dos autos de número 5014937-54.2022.8.08.0035, Rel Desembargador Fabio Brasil Nery e ao entendimento do Supremo Tribunal Federal que dispôs no
julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema nº 919 da Repercussão Geral) que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, incluindo a regulamentação referente à instalação de infraestrutura necessária à prestação desse serviço.

Na ementa do referido julgado consta, ainda que
[...] 4.
A tentativa de sustentar a competência municipal com base na proteção ambiental e urbanística não prevalece quando a norma local interfere de modo direto na prestação de serviço de telecomunicação, matéria de regulação federal exclusiva, conforme decidido também na ADI nº 3.110/DF e em precedentes do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.
[...] (ARE 1535096 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 16-06-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 01-07-2025 PUBLIC 02-07-2025)

Desta forma, entendo por acompanhar a divergência, pedindo vênias ao E. Relator e NEGAR PROVIMENTO ao recurso, majorando a verba honorária na forma fixada pelo E. Desembargador Fabio Brasil Nery.

É como voto.

VOTO

Conforme anteriormente relatado, cuida-se de recurso de
apelação cível
interposto pelo
MUNICÍPIO DE SERRA
em face da sentença (ID 16846935) que acolheu a exceção de pré-executividade ofertada por
TNL PCS S/A
,

para reconhecer a insubsistência da CDA executada, via de consequência, julgar extinta a presente execução com fulcro no inc. I do art. 487 c/c art. 925, ambos do CPC.

Por fim, o comando sentencial condenou o apelante ao pagamento das custas processuais, despesas processuais e em honorários advocatícios, estes últimos em 10% (dez por cento) sobre valor atualizado da causa, por corresponder ao montante dos autos de infração objeto da controvérsia (proveito econômico), a teor do disposto no inc. I do §3º do art. 85 do CPC.

Na sequência, determinou, em observância ao disposto no §5º do art. 85 do CPC, e após ultrapassado o limite de valores previsto no inciso acima mencionado (200 salários-mínimos), que os honorários deverão ser calculados observando os percentuais mínimos (8%, 5%, 3% e 1%) aplicáveis nas demais faixas de valores.

Em suas razões recursais (ID 16846936), o recorrente pleiteia reforma integral da sentença, sustentando, em resumo, que: (i) seria inadequada a exceção de pré-executividade, por supostamente a matéria demandar dilação probatória, com alegação de cerceamento de defesa; e (ii) não há que se falar em inconstitucionalidade, já que a multa está amparada na competência municipal para legislar sobre interesse local (art. 30, I, da CF), notadamente em matéria de uso e ocupação do solo e proteção ambiental local.

Contrarrazões (ID 16846937) pugnando pelo desprovimento do recurso.

Pois bem.

O apelante, inicialmente, defende ser incabível a exceção de pré-executividade, sustentando a necessidade de dilação probatória.

Contudo, a matéria objeto da defesa da Executada - qual seja, a inconstitucionalidade do ato administrativo que deu origem à CDA por invasão de competência legislativa - constitui matéria de ordem pública.

Conforme entendimento cristalizado na Súmula 393 do Superior Tribunal de Justiça,
"A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória"
.

A análise da competência do ente federado para legislar sobre determinada matéria é questão eminentemente de direito, cuja prova é pré-constituída pelos documentos do processo (lei municipal e auto de infração). Não se exige produção de prova complexa sobre fatos novos. Bastava ao Juízo de origem confrontar a legislação local com o texto constitucional e a jurisprudência vinculante, tal como realizado.

Sobre o tema, cito os seguintes precedentes deste Egrégio Tribunal de Justiça, senão vejamos:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. CABIMENTO. ANULAÇÃO DA DECISÃO OBJURGADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça tem admitido a veiculação da inconstitucionalidade dos fundamentos legais que ensejaram a autuação fiscal no bojo da exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública que independe de dilação probatória. 2. Deste modo, ao contrário do que consignado na r. decisão objurgada, é perfeitamente cabível a oposição de exceção de pré-executividade para discutir a (in)constitucionalidade das Leis Municipais e Decreto Municipal que fundamentaram a autuação fiscal em cotejo
. 3. Contudo, levando-se em consideração que o juízo primevo rejeitou o incidente processual sem que fossem enfrentadas as matérias suscitadas pela agravante, inclusive prejudicial à aferição das demais matérias veiculadas pela empresa, a meu sentir, os autos devem retornar a instância singular para que aprecie os pontos suscitados pela recorrente, sob pena de indevida supressão de instância. 4. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJES; AI 5000905-18.2023.8.08.0000, Terceira Câmara Cível, Rel.: Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho; DJe: 26/07/2023)

EMENTA Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. INEXIGIBILIDADE DE MULTA AMBIENTAL FUNDADA EM NORMA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. DESPROVIMENTO. CASO EM EXAME Apelação cível interposta contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade para declarar inexigível crédito tributário consubstanciado em CDA, referente à multa ambiental aplicada em razão da ausência de licença para funcionamento de estação rádio base de telefonia celular.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em saber se é cabível a exceção de pré-executividade para impugnar crédito inscrito em dívida ativa, quando fundada na inconstitucionalidade da norma municipal que ampara a cobrança
. RAZÕES DE DECIDIR O STF, em sede de repercussão geral (Tema 919), reconhece que a competência para legislar sobre telecomunicações, inclusive quanto ao licenciamento de estações rádio base, é privativa da União. A exigência municipal que condiciona o funcionamento de estação rádio base a licenciamento ambiental configura invasão da competência da União, o que acarreta a nulidade da autuação e a inexigibilidade do crédito.
Não há necessidade de dilação probatória quando a tese defendida é unicamente jurídica e fundada em inconstitucionalidade de norma
. DISPOSITIVO E TESE Apelação cível conhecida e desprovida. Tese de julgamento: “1. É cabível a exceção de pré-executividade para impugnar crédito tributário quando fundada na inconstitucionalidade da norma que ampara a exigência. 2. Norma municipal que exige licenciamento ambiental para instalação de estação rádio base é inconstitucional, por usurpar competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.” (TJES; AC 50000071-75.2017.8.08.0048, Primeira Câmara Cível, Rel.: Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior; DJe: 31/07/2025)

Portanto, a sentença acertou ao reconhecer a adequação da via processual eleita, não havendo que se falar em cerceamento de defesa do Município.

Ultrapassado tal ponto, o cerne da multa imposta pelo Município é a exigência de licença ambiental para a atividade de instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB), sob o fundamento de ser atividade potencialmente poluidora, com base no Código Municipal de Meio Ambiente.

Assim, a despeito da alegação deduzida em sede de contrarrazões quanto à incompetência municipal para legislar e fiscalizar a atividade exercida, por tratar-se de telecomunicações, a pretensão não encontra amparo na jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo.

Com efeito, ressalto que, embora o artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal atribua competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações, a referida disposição não afasta a competência dos Municípios para legislarem sobre assuntos de interesse local.

Da mesma forma, há possibilidade dos Entes Municipais promoverem o ordenamento da ocupação do solo urbano, na esteira do que consta no artigo 30, I e VIII, da mesma Constituição Federal.

Nesse sentido, vejamos os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal, que indicam a competência atribuída aos Municípios, mesmo em se tratando da instalação de aparato relaciona a telefonia:

[...] 2. O
aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF no sentido de que o Distrito Federal e os municípios detêm competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal
. [...] (ARE 1159527 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 09/10/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-023 DIVULG 07-02-2022 PUBLIC 08-02-2022).

[...] I -
A edição de legislação sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em seu território que abrange a disciplina sobre instalação de torres de telefonia se insere no rol de competência dos municípios. Precedentes
. II - A análise dos critérios e condições de instalação, construção e funcionamento de
torres de telefonia
exige a reapreciação de legislação infraconstitucional. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC. (ARE 1313346 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 22/08/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-234 DIVULG 25-11-2021 PUBLIC 26-11-2021).

Dessa forma, tem-se que, ao contrário do que pretende fazer crer a apelada, o exercício da fiscalização municipal não se relacionou com a efetiva prestação de serviços de telecomunicações, que estaria de fato sujeita às normas de competência legislativa privativa da União (art. 22, IV, CF).

Isso porque, a malfadada fiscalização se deu dentro da competência administrativa e legislativa, para fins de proteção do meio ambiente em atenção ao interesse local, não havendo que se falar em interferência quanto às questões técnicas relacionadas à prestação de serviço de telecomunicação.

Ora, o fato da
TNL PCS S/A
se submeter às normas regulamentares e autorizativas da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, não afasta a possibilidade dos Municípios exercerem sua competência afeta à proteção ambiental, notadamente quando a atuação da União se limita às atribuições técnicas relativas ao serviço de telecomunicações.

Nessa toada, o Tema 1.235 do Supremo Tribunal Federal, que preconiza que “
é inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Munícipio de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).
”, não pode ser aplicada ao caso concreto, na medida em que o ente municipal não legislou sobre telecomunicações, mas, sim, com a finalidade de proteção ao meio ambiente em atenção ao interesse local.

Não desconheço as divergências relacionadas a esta temática, contudo, sentido decisório que estou a externar está em consonância com o adotado por este TJES nos seguintes precedentes:

APELAÇÃO CÍVEL.
EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO
. ART. 95, DA LEI Nº 5.394/2002.
COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL. INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 919 E 1.235 DO STF AO CASO CONCRETO
. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1.
Cabe ao Município fiscalizar a instalação das mencionadas antenas de transmissão pelo controle do uso e da ocupação do solo urbano, e não a atividade de telecomunicações, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal nº 9.472/97.
2. Neste diapasão, o apelado, em respeito ao princípio da legalidade previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, e em decorrência do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de fiscalização pertinente ao zoneamento urbano e em observância às normas municipais de posturas, instituiu a taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento, aqui discutida, por meio do artigo 95, da Lei Municipal nº 5.394/2002. 3. Assim, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e que lá permaneçam, as estruturas de propriedade da recorrente devem respeitar a legislação local que disponha sobre a maneira de ocupação do solo urbano.
4. Dessa forma, a matéria aqui tratada não se confunde com a analisada pelo STF no Tema 1.235 que se refere especificamente à Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo, cuja inconstitucionalidade foi reconhecida na tese ali firmada por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão ao tratar de critérios da instalação, construção e funcionamento das torres em si, tais como imposição de limites e controle dos campos magnéticos e eletromagnéticos (artigo 22, IV, da Constituição Federal)
. 5. Conforme se vê do Tema 919 do STF, conquanto a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento (TFF) de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz seja de competência privativa da União, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo pelos referidos equipamentos. 6. No caso, contudo, a taxa ora cobrada pelo recorrido tem como fato gerador o poder de polícia relativo à fiscalização anual quanto ao cumprimento das normas disciplinadoras das posturas municipais (uso e ocupação do solo urbano), às quais as estações transmissoras de radiocomunicação também devem observar (e não necessariamente relacionadas às condições técnicas de funcionamento), de modo que não se pode extrair a invasão da esfera de competência da União. 7. Recurso conhecido e improvido. (TJES; APELAÇÃO CÍVEL nº. 5011895-69.2022.8.08.0011, 4ª Câmara Cível, Rel. ROBSON LUIZ ALBANEZ, data 01/11/2024)

AGRAVO DE INSTRUMENTO.
EXECUÇÃO FISCAL
. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE.
AUTUAÇÃO POR INSTALAÇÃO, OPERAÇÃO OU AMPLIAÇÃO DE OBRAS OU ATIVIDADES POTENCIALMENTE POLUIDORAS OU DEGRADADORAS. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO
. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O fato do art. 22, inc. IV, da Constituição da República atribuir competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, incisos I e VIII, também da CF. 2.
Na descrição da infração apurada constou a prática do ato de “instalar, operar ou ampliar obras ou atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, sem o licenciamento ambiental ou em descumprimento de condicionantes e prazos” e não que a agravante teria apenas operado sem licença, como pretende fazer crer.
3.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.110, instaurada perante a Suprema Corte, da qual faz menção a agravante para subsidiar sua pretensão, não se aplica ao caso sub examine, porquanto a presente hipótese não versa sobre a fixação, pela municipalidade, dos parâmetros de funcionamento das antenas transmissoras de telefonia celular
. 4.
Também não se aplica no caso em testilha o tema 1.235 do Pretório Excelso, cuja tese firmada apontou que “é inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”, posto que a norma utilizada pelo Município de Vila Velha para autuar a agravante em nenhum aspecto trata pontualmente sobre telecomunicações e radiodifusão, dispondo apenas que “são consideradas infrações administrativas
: [...]
instalar, operar ou ampliar obras ou atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, sem o licenciamento ambiental ou em descumprimento de condicionantes e prazos ou em desacordo com legislação e normas vigentes” (art. 7º, LXVIII, da Lei Municipal nº 5.235/2011)
. 5.
A tese firmada no tema 919 do excelso STF (RE 776594 / SP), no sentido de que “a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa” igualmente é inaplicável na situação ora analisada, na medida em que não há qualquer discussão acerca da instituição de taxa, sobretudo versando sobre fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, sendo certo que no julgamento dos embargos de declaração opostos no aludido recurso extraordinário, restou esclarecido que “no acórdão embargado, não estava em discussão se os municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I, da CF), o que é amplamente aceito na jurisprudência da Corte”
. 6. Recurso desprovido. (Data: 14/Dec/2023; Órgão julgador: 4ª Câmara Cível; Número: 5002197-38.2023.8.08.0000; Magistrado: FÁBIO BRASIL NERY; Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTAS AMBIENTAIS - INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB) – INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS MUNICIPAIS – COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR – RECURSO DESPROVIDO . 1.
Conforme já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça, “O fato de o art. 22, IV, da Constituição Federal atribuir competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, I e VIII, da Carta da República. Precedentes do STF.”
(TJES, Classe: Apelação, 048160020110, Relator: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON - Relator Substituto: RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 10/09/2019, Data da Publicação no Diário: 17/09/2019) 2.
As repercussões da exploração do serviço de telecomunicação abrangem danos que podem alcançar, em maior ou menor extensão, diversas ordens, como urbanísticas, paisagísticas, bem como a degradação da fauna e flora, bens de uso comum cujo interesse pode circunscrever-se ao âmbito estritamente local, atraindo a competência municipal para legislar e fiscalizar.
(Data: 21/Jan/2022; Órgão julgador: Câmaras Cíveis Reunidas; Número: 5000100-62.2020.8.08.0035; Magistrado: ANNIBAL DE REZENDE LIMA; Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

“EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA.
LEI MUNICIPAL DE SERRA Nº 4.332/14. REGULARIZAÇÃO DE ERB’S (ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE). COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. INTERESSE LOCAL. INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO.
RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
I - A competência federal e as atribuições da Agência Reguladora (ANATEL) quanto a autorização para instalações de ERB¿s, sua fiscalização e os limites de exposição humana aos campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos delas decorrentes, não subtrai a competência do Município para dispor sobre aspectos ambientais e urbanísticos dessas estações. II - A delimitação de locais específicos em que entende a Municipalidade que a instalação de tais antenas ou estações não se revelam pertinentes (proximidade de creches, escolas, hospitais e presídios), aparentemente, não impõe vedação aos serviços de telecomunicação da Agravante, ou mesmo tem o condão de ferir os limites da competência legiferante do Município, na medida em que volta-se ao interesse local e às limitações de uso do solo urbano para determinado fim, não dispondo a respeito de serviço de telecomunicação a imiscuir-se na competência da União, como pretende fazer crer a Recorrente. III - A legislação municipal ao tratar do interesse público no uso do solo urbano age dentro de sua competência e apenas tangencia o tema naquilo que toca o interesse local ao disciplinar matéria ambiental e em defesa da saúde pública, sem o intuito de invadir os critérios para o exercício de serviço público federal, limitado ao âmbito da União
. IV - Recurso conhecido e não provido.” (TJES, Classe: Agravo de Instrumento, 048199004010, Relator: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Órgão julgador: TERCEIRA C MARA CÍVEL , Data de Julgamento: 28/01/2020, Data da Publicação no Diário: 07/02/2020)

Por ser oportuno e relevante, cito excerto do voto condutor proferido pela E. Desembargadora Marianne Júdice de Mattos nos autos da apelação cível 5000779-28.2017.8.08.0048, julgado em 26/09/2025, envolvendo caso semelhante, vejamos:

“Com a devida vênia, o MM. Juízo a quo adotou premissas equivocadas, discutindo a eventual competência do ente municipal a partir do prisma da competência legislativa privativa da União sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF) e da extensão da competência do ente municipal no que se refere ao interesse local (art. 30, I, da CF).

A r. sentença fundamentou a competência do ente municipal na tese jurídica firmada no Recurso Extraordinário n. 776.594/SP (Tema 919), que enuncia que
‘[a] instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa’.

Analisando o inteiro teor do voto condutor, vejo que o Ministro Relator apenas estabeleceu premissa no sentido de que
‘sendo respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas e a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e da ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz’
.

No entanto, a conclusão alcançada não tangencia o presente caso, visto que, nesta hipótese, estamos a analisar a multa ambiental aplicada pelo apelado pela instalação de ERB
sem licenciamento ambiental
, enquanto naquela situação havia discussão sobre tributação sobre a fiscalização e licença para funcionamento das torres e antenas de transmissão.

Assim, compreendo que o fato de competir à União legislar sobre as atividades de telecomunicações não afasta a possibilidade de o Município, frente a sua competência concorrente, legislar sobre interesse local relativo ao meio ambiente e áreas urbanas.

Isso porque, muito embora a instalação de torres e antenas de transmissão de som e imagem seja inerente à Lei de Telecomunicação e Lei Geral das Antenas, tal atividade enseja indubitavelmente em eventuais danos ao meio ambiente florestal e urbano que justificam a intervenção municipal pelo evidente interesse local.

Ao analisar a competência do Município sobre disposição de solo urbano, o Ex. STF já se manifestou no sentido
‘a competência para legislar sobre instalação de torres de telefonia é municipal
[...]’ (RE 989025 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24-03-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 18-04-2017 PUBLIC 19-04-2017)”.

Destarte, as infrações ambientais decorrentes de ausência de licenciamento ou descumprimento de normas municipais estão sujeitas à fiscalização e penalização pelos municípios, independentemente do setor econômico da empresa infratora.

Assim, não há que se falar em discussão sobre a eventual impropriedade da multa aplicada, sobretudo porque reflete em verdadeira análise probatória e técnica sobre a hipótese de incidência da penalidade.

Enfim, a r. sentença, ao desconsiderar o fundamento constitucional do Município (art. 30, I, da CF) e anular a multa, incidiu em
error in judicando
, em manifesta inobservância do texto constitucional e dos precedentes que asseguram a autonomia municipal no que tange à fiscalização do uso e ocupação do solo e interesse local.

Ante o exposto,
conheço do recurso e dou-lhe provimento
, para julgar improcedente a exceção de pré-executividade, anulando a sentença e determinando o prosseguimento do feito.

É como voto.

DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

RELATOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5000827-55.2015.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADA:
TNL PCS S/A

JUIZ: DRA. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

VOTO

Eminentes Desembargadores,

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE SERRA em face da sentença que acolheu a Exceção de Pré-Executividade para extinguir a Execução Fiscal nº 5000827-55.2015.8.08.0048, reconhecendo a nulidade da multa ambiental aplicada em razão da instalação de Estação Rádio Base (ERB) sem licenciamento municipal.

A matéria controvertida devolvida a este Colegiado consiste em definir: (i) a adequação da via processual da Exceção de Pré-Executividade para a discussão da inconstitucionalidade da norma que fundamenta o crédito; e (ii) a legitimidade do Município para exigir licenciamento ambiental e aplicar multas pela instalação de infraestrutura de telecomunicações, frente à repartição constitucional de competências.

Quanto à admissibilidade da Exceção de Pré-Executividade, impende destacar que a Súmula nº 393 do Superior Tribunal de Justiça é clara ao estabelecer que tal incidente é admissível para discutir matérias de ordem pública que não demandem dilação probatória.

No caso vertente, a discussão sobre a competência legislativa do ente municipal em face da União é questão eminentemente de direito, aferível mediante o confronto entre o auto de infração e os preceitos constitucionais. Nesse diapasão, correta a sentença ao admitir o incidente, inexistindo o alegado cerceamento de defesa.

No mérito, após analisar detidamente o voto do eminente Relator, Des. Raphael Americano Câmara, e a divergência inaugurada pelo ilustre Des. Fábio Brasil Nery, acompanhada pelo Des. Convocado Luiz Guilherme Risso, entendo por ACOMPANHAR A DIVERGÊNCIA, pedindo vênias ao Relator, por depreender que
a competência para legislar sobre telecomunicações, inclusive no que tange a aspectos ambientais e de ocupação do solo afetos à infraestrutura desse serviço, é privativa da União.

Nesse diapasão, o art. 22, inciso IV, da Constituição Federal de 1988 estabelece a competência privativa da União para legislar sobre "
águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão
". Ademais, o art. 21, inciso XI, atribui à União o dever de explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações.

Cumpre registrar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 919 de Repercussão Geral (RE 776.594/SP), fixou tese vinculante no sentido de que: "
A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa.
"

Outrossim, no julgamento do Tema nº 1235 (ARE 1.370.232/SP), a Corte Suprema reafirmou: "
É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).
"

Ainda que o Município invoque sua competência para legislar sobre assuntos de interesse local e proteção ambiental, tal prerrogativa não pode se sobrepor à norma constitucional que atribui à União, de forma privativa, a competência sobre telecomunicações. A disciplina dos aspectos técnicos, operacionais e ambientais da instalação de infraestrutura de telecomunicações deve ser uniforme em todo o território nacional, sob pena de se criar um emaranhado de regulações locais que poderiam inviabilizar a prestação de um serviço essencial e de caráter nacional.

Este Egrégio Tribunal de Justiça, em sintonia com a orientação da Corte Suprema, tem reiteradamente reconhecido a nulidade de autuações municipais fundadas na ausência de licenciamento ambiental para ERBs. Cito, a título exemplificativo, os seguintes julgados, que espelham o entendimento consolidado:

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL.
ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO.
RECURSO PROVIDO. [...] A competência legislativa sobre telecomunicações é privativa da União, conforme art. 22, IV, da CF/1988,
não podendo os municípios criar obrigações que interfiram diretamente na prestação desses serviços.
O STF, nos Temas de Repercussão Geral nº 919 e nº 1235, firmou entendimento de que
leis municipais que imponham condicionantes ao funcionamento de equipamentos de telecomunicação, sob o pretexto de proteção ambiental, são inconstitucionais.
[...] É nulo o auto de infração lavrado com fundamento exclusivo na falta de licenciamento ambiental para ERB, pois representa invasão da competência legislativa da União e violação ao princípio da legalidade. (TJES, Classe: Apelação Cível, 5009177-27.2022.8.08.0035, Relator(a).: HELOISA CARIELLO, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 08/04/2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. ANULAÇÃO DE AUTOS DE INFRAÇÃO.
INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE (ERB). LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANÇA DE TAXA MUNICIPAL.
PRECEDENTES DO STF. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente a Ação Ordinária para declarar a nulidade de autos de infração e das multas aplicadas pelo Município em razão da instalação e operação de Estações Rádio Base (ERB) sem o devido licenciamento ambiental.
(...)
A fiscalização e a exigência de licenciamento ambiental para Estações Rádio Base (ERB) por parte do Município invadem a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações
, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos Temas 919 e 1235 da Repercussão Geral. A cobrança de taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas pelas municipalidades, mesmo sob o argumento de regulamentação urbanística, configura invasão da competência da União e é ilegítima, conforme precedentes do STF. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento:
(...)
A exigência de licenciamento ambiental para Estações Rádio Base (ERB) por parte do Município configura invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.
A cobrança de taxas municipais sobre ERBs, ainda que sob pretexto de fiscalização urbanística, é inconstitucional por afrontar a competência privativa da União. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts . 21, XI, e 22, IV; Lei Municipal nº 5.235/2011, arts. 7º, LXVIII, e 9º, II. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1 .370.232/RG (Tema 1235), Rel. Min. Luiz Fux, j . 08/09/2022; STF, RE 776594 (Tema 919); STF, RE 1468841 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 04/04/2024; STJ, RMS 60 .400/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 06/06/2023; TJES, AI 5001168-16 .2024.8.08.0000, Rel . Des. Júlio César Costa de Oliveira, j. 03/06/2024; TJES, Apelação Cível 5000750-41.2018 .8.08.0048, Rel. Des . Eliana Junqueira Munhós Ferreira, j. 10/05/2024; TJES, Apelação Cível 5000756-48.2018.8 .08.0048, Rel. Des. Raphael Americano Câmara, j. 23/02/2024. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 50059840420228080035, Relator.: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA, 4ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 19.03.2025)

De forma ainda mais contundente, o Egrégio Tribunal Pleno desta Corte, em recentíssimo julgado, ao analisar caso idêntico envolvendo o mesmo Município Apelante, decidiu à unanimidade pela aplicação do Tema 1.235/STF, consolidando o entendimento sobre a matéria:

DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL.
MULTA AMBIENTAL. SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. UNIÃO.
REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.235 DO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] 3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.370.232/SP (Tema 1.235), firmou a tese de que a competência para legislar sobre telecomunicações é privativa da União, incluindo normas ambientais e de ocupação do solo para instalação de estações de radiocomunicação. 4. O acórdão recorrido, ao afirmar que o Município não detém competência legislativa para regulamentar o licenciamento de atividades de telecomunicações, está em conformidade com o precedente vinculante do STF.
5. A exigência municipal de licença para operação de estação de telecomunicações configura ingerência em matéria de competência privativa da União, inviabilizando a cobrança de multa ambiental imposta pelo Município. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Agravo Interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento:
1. A competência para legislar sobre telecomunicações, inclusive em matéria ambiental e de ocupação do solo para instalação de estações de radiocomunicação, é privativa da União. 2. Municípios não podem impor exigências de licenciamento ambiental que configurem interferência na regulação federal sobre telecomunicações.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 21, XI; art. 22, IV; CPC, art. 1.021; CPC, art. 1.030, I, "a". Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1.370.232/SP (Tema 1.235); TJES, Apelação Cível nº 5000752-11.2018.8.08.0048.
" (TJES, Classe: Apelação Cível, 5001168-16.2024.8.08.0000, Relator(a).: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Data de Julgamento: 05/09/2025)

Nesse sentido, a tentativa de sustentar a competência municipal com base na proteção ambiental e urbanística não prevalece quando a norma local interfere de modo direto na prestação de serviço de telecomunicação, matéria de regulação federal exclusiva, conforme decidido também na ADI nº 3.110/DF.

Registre-se que a Lei Federal nº 13.116/2015 (Lei Geral das Antenas) uniformizou o licenciamento de infraestrutura em todo o país, delegando ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) a expedição de normas de licenciamento ambiental quando necessário, e não aos Municípios.

Dessa forma, sobressai-se a nulidade da autuação efetuada pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA) de Serra, fundamentada no art. 116 do Decreto Municipal nº 78/2000, por usurpação de competência da União, e, consequentemente, da Certidão de Dívida Ativa que aparelha a execução, impondo-se a manutenção da sentença que acolheu a exceção de pré-executividade.

Posto isto, acompanho a divergência inaugurada pelo e. Desembargador Fábio Brasil Nery, para CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE SERRA.

É como voto.

DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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