Tribunal: TJES
Processo: 0000422-53.2008.8.08.0015
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2026-02-13

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. DÉFICIT ESTRUTURAL DE SERVIDORES EM DELEGACIA DE POLÍCIA. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO JUDICIAL. MÍNIMO EXISTENCIAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL (RE 592.581/STF). RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual e condenou o ente público a implementar políticas públicas para a adequada prestação do serviço na Delegacia de Polícia de Conceição da Barra, notadamente quanto ao déficit de servidores.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a determinação judicial para que o Estado implemente políticas públicas destinadas a suprir déficit estrutural de servidores em delegacia de polícia configura violação ao princípio da separação dos poderes ou legítimo controle jurisdicional de omissão estatal na concretização do direito fundamental à segurança pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A segurança pública constitui direito fundamental de natureza social e dever do Estado, nos termos dos arts. 6º e 144 da Constituição Federal, o que impõe a garantia de um mínimo existencial na prestação do serviço policial.

A instrução processual demonstra déficit estrutural e persistente de servidores na Delegacia de Conceição da Barra, com manifestações reiteradas do Delegado responsável, relatórios de inspeção judicial e paralisação de inquéritos por incapacidade operacional.

O aumento do quadro funcional ao longo do processo, de 7 para 17 servidores, não afasta a omissão estatal quando permanece desproporção entre demanda e efetivo disponível, inclusive com desvio de função de investigadores e agentes para custódia de presos.

A omissão verificada não é pontual, mas estrutural e reiteradamente reconhecida pelos próprios órgãos locais de polícia judiciária, comprometendo a apuração de crimes, a realização de diligências e a custódia de presos.

A atuação judicial, em hipóteses de omissão abusiva do Poder Executivo, não configura invasão da discricionariedade administrativa, mas exercício de controle de legalidade e constitucionalidade voltado à concretização de direitos fundamentais.

A sentença não determina contratação de número específico de servidores nem interfere na gestão orçamentária, limitando-se a impor obrigação de fazer consistente na implementação de políticas públicas, com respeito aos trâmites de concurso público e à disponibilidade orçamentária.

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 220 da Repercussão Geral (RE 592.581), reconhece a legitimidade da intervenção judicial para impor a implementação de políticas públicas quando verificada omissão estatal na garantia de direitos fundamentais, dentre eles a segurança pública.

O Estado não comprova fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado, deixando de produzir prova do ônus previsto no art. 373, II, do CPC/2015, especialmente quanto à inexistência de cargos vagos, concurso válido ou impossibilidade orçamentária.

A mera alegação genérica de limitações administrativas ou financeiras, desacompanhada de comprovação objetiva, não afasta a tutela jurisdicional voltada à efetividade de direito fundamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas quando comprovada omissão estatal persistente na concretização do direito fundamental à segurança pública.

A imposição de obrigação genérica de implementar políticas para suprir déficit estrutural de servidores não viola a separação dos poderes quando não há ingerência direta na gestão orçamentária ou definição de número específico de cargos.

A alegação de reserva do possível exige comprovação objetiva da impossibilidade financeira ou administrativa, nos termos do art. 373, II, do CPC/2015.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 6º e 144; CPC/2015, art. 373, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 592.581 (Tema 220 da Repercussão Geral).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0000422-53.2008.8.08.0015

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

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EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. DÉFICIT ESTRUTURAL DE SERVIDORES EM DELEGACIA DE POLÍCIA. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO JUDICIAL. MÍNIMO EXISTENCIAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL (RE 592.581/STF). RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual e condenou o ente público a implementar políticas públicas para a adequada prestação do serviço na Delegacia de Polícia de Conceição da Barra, notadamente quanto ao déficit de servidores.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a determinação judicial para que o Estado implemente políticas públicas destinadas a suprir déficit estrutural de servidores em delegacia de polícia configura violação ao princípio da separação dos poderes ou legítimo controle jurisdicional de omissão estatal na concretização do direito fundamental à segurança pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A segurança pública constitui direito fundamental de natureza social e dever do Estado, nos termos dos arts. 6º e 144 da Constituição Federal, o que impõe a garantia de um mínimo existencial na prestação do serviço policial.

A instrução processual demonstra déficit estrutural e persistente de servidores na Delegacia de Conceição da Barra, com manifestações reiteradas do Delegado responsável, relatórios de inspeção judicial e paralisação de inquéritos por incapacidade operacional.

O aumento do quadro funcional ao longo do processo, de 7 para 17 servidores, não afasta a omissão estatal quando permanece desproporção entre demanda e efetivo disponível, inclusive com desvio de função de investigadores e agentes para custódia de presos.

A omissão verificada não é pontual, mas estrutural e reiteradamente reconhecida pelos próprios órgãos locais de polícia judiciária, comprometendo a apuração de crimes, a realização de diligências e a custódia de presos.

A atuação judicial, em hipóteses de omissão abusiva do Poder Executivo, não configura invasão da discricionariedade administrativa, mas exercício de controle de legalidade e constitucionalidade voltado à concretização de direitos fundamentais.

A sentença não determina contratação de número específico de servidores nem interfere na gestão orçamentária, limitando-se a impor obrigação de fazer consistente na implementação de políticas públicas, com respeito aos trâmites de concurso público e à disponibilidade orçamentária.

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 220 da Repercussão Geral (RE 592.581), reconhece a legitimidade da intervenção judicial para impor a implementação de políticas públicas quando verificada omissão estatal na garantia de direitos fundamentais, dentre eles a segurança pública.

O Estado não comprova fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado, deixando de produzir prova do ônus previsto no art. 373, II, do CPC/2015, especialmente quanto à inexistência de cargos vagos, concurso válido ou impossibilidade orçamentária.

A mera alegação genérica de limitações administrativas ou financeiras, desacompanhada de comprovação objetiva, não afasta a tutela jurisdicional voltada à efetividade de direito fundamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas quando comprovada omissão estatal persistente na concretização do direito fundamental à segurança pública.

A imposição de obrigação genérica de implementar políticas para suprir déficit estrutural de servidores não viola a separação dos poderes quando não há ingerência direta na gestão orçamentária ou definição de número específico de cargos.

A alegação de reserva do possível exige comprovação objetiva da impossibilidade financeira ou administrativa, nos termos do art. 373, II, do CPC/2015.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 6º e 144; CPC/2015, art. 373, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 592.581 (Tema 220 da Repercussão Geral).

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto divergente.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito divergente

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO

(
DIVERGÊNCIA
)

Eminentes pares.

Rem
em
o
ro que
se
t
rata de Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a sentença que julgou parcialmente procedente a pretensão autoral em Ação Civil Pública
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

e
condeno
u
o ente público a implementar políticas para a adequada prestação do serviço na Delegacia de Polícia de Conceição da Barra, com destaque para o déficit de servidores.

Inicialmente, destaco que a
segurança pública constitui um direito fundamental de natureza social (
a
rt
s
. 6º e 144 da Constituição Federal), sendo,
portanto,
dever do Estado.
Nesse contexto, a
atuação do Poder Judiciário, em casos de omissão ilegítima do Poder Executivo, não configura invasão da esfera de discricionariedade, mas, sim, controle de legalidade e de constitucionalidade.

Não se discute aqui a conveniência de uma ou outra política governamental, mas sim a omissão em garantir o mínimo existencial para que o serviço essencial de polícia judiciária possa ser prestado de forma digna e eficaz na Comarca de Conceição da Barra.

A instrução
processual
revela, de modo consistente, que a Delegacia de Conceição da Barra permaneceu, durante longo período, operando com quadro funcional significativamente reduzido. Os autos apresentam sucessivas manifestações do Delegado responsável, apontando déficit de investigadores, agentes e escrivães; relatórios de inspeção judicial confirmando a insuficiência de servidores; e registros de paralisação de inquéritos por absoluta incapacidade operacional.

Há provas diretas, constantes do próprio estudo de inspeção e de informações oficiais enviadas pelo Estado, que
atestam
a permanência da desproporção entre demanda e efetivo disponível.

A omissão não se mostra
pontual
, mas estrutural, repetidamente reconhecida pelos órgãos locais de polícia judiciária. Esse quadro - e não mera expectativa genérica - constitui base idônea para a intervenção judicial excepcional.

A despeito da evolução estrutural e do aumento do número de servidores noticiado pelo Estado ao longo do processo (entre 2008 e 2013), o que o Ministério Público demonstrou e a sentença reconheceu
foi
a permanência de um déficit estrutural crônico que compromete a eficiência do serviço, como, por exemplo, a necessidade de desvio de função de Investigadores e Agentes para a custódia de presos (carcereiros), um problema sistêmico combatido por este Tribunal.

O aumento de 7 para 17 servidores, embora louvável, não afasta a omissão se o quadro funcional mínimo exigido para as atribuições de uma delegacia de polícia, incluindo o serviço de custódia e inquéritos, não é preenchido.

A
ssim, a
alegada violação ao princípio da Separação dos Poderes (
a
rt. 2º da CF/88) deve ser mitigada em face da reserva do possível
versus
o mínimo existencial.

O Poder Judiciário não está determinando a contratação de um número específico ou a gestão direta da folha de pagamento, o que, de fato, invadiria o mérito administrativo e orçamentário
do ente público
.

A sentença, de forma prudente, confirmou a tutela antecipada e determinou que o Estado “
implemente políticas públicas para a adequada prestação do serviço público
[...]
notadamente no que se refere ao déficit de servidores”
. Trata-se de uma obrigação de fazer que impõe ao Executivo o dever de planejar e agir, respeitando, claro, os trâmites de concurso público e a disponibilidade orçamentária, mas sob a fiscalização jurisdicional.

Desse modo, diante da
omissão ou falha na concretização de direitos fundamentais
a
intervenção judicial
se mostra
legítima,
pois, a
inércia estatal, ainda que parcial, impede a fruição mínima do direito (segurança pública).

A deficiência funcional demonstrada nos autos afeta a própria existência do serviço policial local, inviabilizando a apuração de crimes, a realização de diligências e a custódia de presos — fatos documentados e reconhecidos pelo juízo de primeiro grau.

Não se pode olvidar que
o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 220 da Repercussão Geral (RE 592.581), de fato, baliz
ou
a intervenção judicial, mas a permit
iu
em casos de omissão abusiva.
Nesse sentido, assentou que é constitucionalmente legítima a atuação do Judiciário para impor a implementação de políticas públicas quando verificada omissão do Estado em garantir direitos fundamentais, dentre eles o direito à segurança.

No presente caso,
como dito,
a persistência do déficit e o desvio de função dos policiais, anos após o ajuizamento da ação, caracteriza uma omissão persistente que exige a tutela jurisdicional.

O
Estado sustenta
a
inexistência de cargos vagos ou concurso público válido, mas não traz aos autos qualquer comprovação objetiva desses fatos impeditivos. A prova do ônus previsto no art. 373, II, do CPC
/15
não foi produzida
e t
ampouco
foram
apresentados dados sobre impacto orçamentário, projeções financeiras ou demonstrativo de impossibilidade de lotação mínima.

Destarte, a

mera
alegação de limitações administrativas ou financeiras, desacompanhada de qualquer comprovação material, não
se mostra
suficiente para afastar a tutela jurisdicional voltada à efetividade de direitos fundamentais

Com efeito, a
sentença recorrida cumpriu o papel constitucional de controlar a legitimidade da atuação administrativa, agindo como catalisador da inércia estatal na garantia de um serviço público essencial à comunidade de Conceição da Barra.

A decisão judicial atua sobre a finalidade do ato administrativo (garantir a segurança) e não sobre o mérito (a forma como o gestor deve nomear), permanecendo dentro dos limites da legalidade e da constitucionalidade.

Trata-se de ordem de caráter estrutural, compatível com o
entendimento vinculante do
STF, segundo o qual o Judiciário pode determinar a adoção de providências administrativas essenciais quando a omissão do Estado compromete direitos constitucionalmente protegidos.

Portanto,
com a devida vênia ao entendimento do eminente Relator, apresento voto divergente para NEGAR
PROVIMENTO

ao apelo interposto.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

VOTO

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença proferida no evento 15164225 pelo magistrado da 1ª Vara da Comarca de Conceição da Barra, que, na ação civil pública movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
em desfavor do ente público, julgou parcialmente procedente a pretensão autoral, na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para, confirmando a liminar a seu tempo deferida, condenar o ente público a implementar “
políticas públicas para a adequada prestação do serviço público na Delegacia de Polícia de Conceição da Barra, notadamente no que se refere ao deficit de servidores (Investigadores de Polícia, Agentes de Polícia e Escrivão de Polícia)
”.

Em suas razões recursais, apresentadas no evento 15164227, em resumo, o ente público apelante alega que: (I) não há comprovação nos autos da existência de cargos efetivamente vagos na Polícia Civil do Estado; (II) inexiste concurso público vigente com número suficiente de candidatos aprovados aptos à nomeação; (III) a decisão judicial se baseia em expectativa genérica e não respaldada por elementos fáticos mínimos; (IV) a nomeação de servidores depende de concurso público e disponibilidade orçamentária, nos termos da Constituição Federal; (V) a única prova produzida foi o testemunho do Delegado da unidade, o que é insuficiente para amparar a determinação judicial; (VI) o provimento judicial configura indevida interferência do Poder Judiciário em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo, afrontando o princípio da separação dos poderes.

Inicialmente, verifico o preenchimento dos requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade do apelo, razão pela qual passo a apreciar as teses recursais.

Neste caso, não constato a excepcionalidade capaz de ensejar a intervenção do Poder Judiciário, que não é o âmbito adequado para a discussão acerca da execução das políticas governamentais, incumbência dos Poderes Executivo e Legislativo.

O Poder Judiciário somente deve atuar de modo excepcionalíssimo quando demonstrada omissão deliberada, abusiva ou negligente do Poder Executivo no cumprimento de deveres constitucionais mínimos, sobretudo os relacionados à concretização de direitos fundamentais de eficácia plena, tais como o direito à saúde, à educação e à segurança pública. No entanto, essa atuação deve observar limites estritos e não pode culminar na gestão direta da máquina administrativa, sob pena de configurar grave violação ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição da República.

A controvérsia recursal cinge-se, exclusivamente, à determinação judicial de provimento de cargos públicos na Delegacia de Polícia de Conceição da Barra, medida que ultrapassa os limites da função jurisdicional e invade o espaço de discricionariedade administrativa e de planejamento orçamentário do Poder Executivo.

Com efeito, à época da propositura da demanda, no ano de 2008, o Ministério Público colacionou aos autos diversos documentos que, de fato, conferiam verossimilhança à alegação de que o quadro funcional da Delegacia era reduzido, havendo menção à atuação de apenas três investigadores de polícia e um delegado, os quais, diante da ausência de agentes penitenciários, também se encarregavam da custódia de presos em pernoite, exercendo a função de “carcereiros” (fls. 34/35).

Todavia, em nenhum momento foi produzida prova concreta e objetiva que demonstrasse a existência de vacância nos cargos efetivos da Polícia Civil naquela localidade, tampouco que o Estado estivesse se omitindo em prover os cargos existentes. Ausente também qualquer elemento probatório robusto que evidenciasse a existência de concurso público válido, com candidatos aprovados em número suficiente à época, o que, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, configura condição inafastável para nomeação de servidores públicos efetivos.

Aliás, com a contestação, o Estado demonstrou que já vinha tomando providências administrativas voltadas à reestruturação do sistema carcerário estadual, conforme se observa das informações prestadas pela Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa Social às fls. 260/267, o que culminou, inclusive, na construção de uma nova Delegacia de Polícia em Conceição da Barra, com estrutura mais adequada, ainda que não ideal, conforme expressamente registrado no Termo de Inspeção Judicial realizado em 31 de maio de 2011 (fls. 451/456).

Tal termo atesta que a nova unidade policial já contava com 7 (sete) servidores em atividade, dentre os quais um Delegado de Polícia, três Agentes, uma Escrivã, uma Auxiliar de Serviços Gerais e uma Estagiária, o que, à toda evidência, descaracteriza a hipótese de inércia absoluta da Administração ou de omissão deliberada apta a justificar a intervenção judicial.

Aliás, em 15 de abril de 2013 (fl. 476), foi noticiado nos autos que a Delegacia já contava com 17 (dezessete) servidores, sendo um Delegado de Polícia, dois Escrivães, quatro Investigadores, oito Agentes, um Perito Papiloscópico e um Identificador Papiloscópico.

Ressalto que, embora tenha sido deferido o pedido de tutela provisória de urgência relativo à disponibilização de viatura, juntada de detalhamento de obras da Delegacia e à manutenção de equipe completa de servidores na unidade, esta decisão foi suspensa e, posteriormente, reformada por este egrégio Tribunal de Justiça em sede de agravo de instrumento (fls. 363/368 e fls. 480/481), evidenciando que as providências adotadas pelo ente público estavam dentro do planejamento administrativo e seriam implementadas sem a necessidade de ajuizamento da demanda.

Assim, a imposição judicial de implementação de política pública específica, como o provimento de cargos e designação de servidores a determinada unidade policial, sem comprovação objetiva da existência de cargos vagos, concurso vigente e dotação orçamentária compatível, equivale, na prática, à substituição do juízo político-administrativo do gestor público, o que afronta frontalmente os princípios do regime democrático e da independência entre os Poderes.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 220 da Repercussão Geral (RE 592.581), assentou que é legítima a atuação do Poder Judiciário para determinar a adoção de políticas públicas em situações excepcionais, contudo, estas devem estar devidamente comprovadas, assim como a omissão injustificada do Estado, o que, todavia, não é o caso dos autos.

Pelo exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação e, no mérito,
DOU-LHE PROVIMENTO
para
REFORM
AR
a sentença para
JULGAR IMPROCEDENTES
os pedidos autorais, resolvendo o mérito da lide coletiva na forma do art. 487, inciso I, do CPC.

Sem condenação do órgão ministerial requerente ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios, de acordo com a Lei Estadual nº 9.974/13 e com os arts. 17 e 18, ambos da Lei 7.347/85
1
.

É como voto.

1
AgInt no AREsp 1462912/AL, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2019, DJe 16/09/2019.

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA: (DESEMBARGADORA
SUBSTITUTA CHRISTINA ALMEIDA COSTA)

Peço vênia ao e. Relator para

acompanhar a divergência inaugurada pelo eminente Des. Sérgio Ricardo de Souza, a fim de NEGAR PROVIMENTO
ao recurso interposto
.

Peço vênia ao douto relator e lanço voto para acompanhar o entendimento inserto no voto do Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 09/12/2025 a 15/12/2025:

Acompanho o E. Relator.