Tribunal: TJES
Processo: 5001249-93.2019.8.08.0014
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): ROBSON LUIZ ALBANEZ
Órgão julgador: ROBSON LUIZ ALBANEZ
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dívida Ativa (Execução Fiscal)
Data de julgamento: 2026-06-24

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1184 DO STF. APLICAÇÃO A PROCESSOS EM CURSO. INEFETIVIDADE DA EXECUÇÃO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Colatina contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, por ausência de interesse de agir à luz do Tema 1184 do STF, sustentando a inaplicabilidade do precedente a execuções anteriores, a autonomia municipal, a violação ao acesso à justiça e a presença dos requisitos para o prosseguimento da ação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se as diretrizes fixadas pelo STF no Tema 1184 são aplicáveis às execuções fiscais em curso; (ii) estabelecer se está presente o interesse de agir do ente público diante da ausência de medidas administrativas prévias e da inefetividade da execução.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O STF fixa, no Tema 1184, a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando o ajuizamento à prévia adoção de medidas administrativas, em observância ao princípio da eficiência.

O precedente possui força vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, e incide também sobre processos em curso, especialmente por tratar de matéria de ordem pública.

A tese firmada pelo STF prevê regra de transição que admite a aplicação das diretrizes às execuções em andamento, afastando a alegação de inaplicabilidade retroativa.

A ausência de comprovação de medidas administrativas prévias, como tentativa de conciliação ou protesto, evidencia a falta de necessidade e utilidade da tutela jurisdicional.

A tramitação do feito desde 2019 sem localização do executado demonstra a baixa probabilidade de satisfação do crédito, reforçando a inefetividade da execução.

A autonomia municipal para disciplinar a cobrança de seus créditos não afasta a incidência dos princípios constitucionais da eficiência e da racionalidade administrativa, nem impede o controle judicial das condições da ação.

A inexistência de interesse processual decorre da conjugação da ausência de medidas administrativas e da ineficácia prática da execução, não apenas do valor da causa.

Não há violação ao direito de acesso à justiça nem à indisponibilidade do crédito público, mas aplicação adequada das diretrizes fixadas pelo STF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. As diretrizes do Tema 1184 do STF aplicam-se às execuções fiscais em curso, por se tratar de matéria de ordem pública e possuir força vinculante. 2. A ausência de medidas administrativas prévias e a inefetividade da execução caracterizam a falta de interesse de agir do ente público. 3. A autonomia municipal não afasta a incidência dos princípios da eficiência e da racionalidade administrativa no controle das condições da ação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 485, VI, e 927, III; Lei nº 6.830/1980, art. 34.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 1.355.208 (Tema 1184 da repercussão geral).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5001249-93.2019.8.08.0014

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)

PARTE AUTORA: MUNICIPIO DE COLATINA

PARTE RE: FABIO JORDAO FERRARI

RELATOR(A): DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

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EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1184 DO STF. APLICAÇÃO A PROCESSOS EM CURSO. INEFETIVIDADE DA EXECUÇÃO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Colatina contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, por ausência de interesse de agir à luz do Tema 1184 do STF, sustentando a inaplicabilidade do precedente a execuções anteriores, a autonomia municipal, a violação ao acesso à justiça e a presença dos requisitos para o prosseguimento da ação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se as diretrizes fixadas pelo STF no Tema 1184 são aplicáveis às execuções fiscais em curso; (ii) estabelecer se está presente o interesse de agir do ente público diante da ausência de medidas administrativas prévias e da inefetividade da execução.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O STF fixa, no Tema 1184, a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando o ajuizamento à prévia adoção de medidas administrativas, em observância ao princípio da eficiência.

O precedente possui força vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, e incide também sobre processos em curso, especialmente por tratar de matéria de ordem pública.

A tese firmada pelo STF prevê regra de transição que admite a aplicação das diretrizes às execuções em andamento, afastando a alegação de inaplicabilidade retroativa.

A ausência de comprovação de medidas administrativas prévias, como tentativa de conciliação ou protesto, evidencia a falta de necessidade e utilidade da tutela jurisdicional.

A tramitação do feito desde 2019 sem localização do executado demonstra a baixa probabilidade de satisfação do crédito, reforçando a inefetividade da execução.

A autonomia municipal para disciplinar a cobrança de seus créditos não afasta a incidência dos princípios constitucionais da eficiência e da racionalidade administrativa, nem impede o controle judicial das condições da ação.

A inexistência de interesse processual decorre da conjugação da ausência de medidas administrativas e da ineficácia prática da execução, não apenas do valor da causa.

Não há violação ao direito de acesso à justiça nem à indisponibilidade do crédito público, mas aplicação adequada das diretrizes fixadas pelo STF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. As diretrizes do Tema 1184 do STF aplicam-se às execuções fiscais em curso, por se tratar de matéria de ordem pública e possuir força vinculante. 2. A ausência de medidas administrativas prévias e a inefetividade da execução caracterizam a falta de interesse de agir do ente público. 3. A autonomia municipal não afasta a incidência dos princípios da eficiência e da racionalidade administrativa no controle das condições da ação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 485, VI, e 927, III; Lei nº 6.830/1980, art. 34.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 1.355.208 (Tema 1184 da repercussão geral).

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria de votos, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ

Composição de julgamento: Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Relator / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001249-93.2019.8.08.0014

A
PTE
:
M
UNICÍPIO DE
COLATINA

A
PD
O
:
FABIO JORDÃO FERRARI

RELATOR:
DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

VOTO

Consoante relatado, trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE COLATINA em face da r. sentença que julgou extinta a execução fiscal, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, sob o fundamento de ausência de interesse de agir à luz do Tema 1184 do STF.

Em suas razões recursais, o Município sustenta, em síntese: (i) o cabimento da apelação diante da superação do valor de alçada previsto no art. 34 da Lei nº 6.830/1980; (ii) a inaplicabilidade retroativa do Tema 1184 do STF e da Resolução 547 do CNJ às execuções fiscais ajuizadas antes de 19/12/2023; (iii) a existência de autonomia municipal e legislação local para definição do valor mínimo para ajuizamento de execuções fiscais; (iv) a violação ao direito de acesso à justiça e à indisponibilidade do crédito público; e (v) a ausência dos requisitos legais para extinção do feito, especialmente quanto à inexistência de paralisação processual por período superior a um ano.

Pois bem
.

Cinge-se a controvérsia à verificação da presença de interesse de agir do ente público para o prosseguimento da execução fiscal, à luz das diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1184 da repercussão geral.

O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 1.355.208, fixou entendimento no sentido de que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, em observância ao princípio da eficiência administrativa, bem como condicionou o ajuizamento da execução à prévia adoção de medidas administrativas, como tentativa de conciliação e protesto do título.

A força vinculante do referido precedente, nos termos do art. 927, III, do CPC, impõe sua observância pelos órgãos do Poder Judiciário, inclusive em relação às demandas em curso, especialmente quando a própria tese estabelece diretrizes de racionalização da atividade jurisdicional.

Não obstante a alegação do Apelante acerca da inaplicabilidade retroativa do precedente, verifica-se que o próprio Tema 1184 contempla regra de transição, permitindo a incidência de suas diretrizes às execuções em andamento, sobretudo no que concerne à aferição do interesse de agir, matéria de ordem pública, passível de reconhecimento a qualquer tempo.

Nesse contexto, a ausência de demonstração, pelo Município, das providências administrativas prévias revela-se elemento relevante para aferição da necessidade e utilidade da tutela jurisdicional, sobretudo quando associada à inefetividade concreta da execução.

Ademais, cumpre salientar que o processo tramita desde 2019 sem que tenha sido possível sequer a localização do executado, circunstância que evidencia a baixa probabilidade de satisfação do crédito pela via judicial, reforçando a conclusão quanto à inadequação da persecução executiva.

Não se desconhece a autonomia dos entes federados para disciplinar a cobrança de seus créditos. Todavia, tal prerrogativa não afasta a incidência dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, notadamente a eficiência, nem impede o controle judicial acerca da presença das condições da ação.

Nesse sentido, a ausência de interesse processual não decorre exclusivamente do valor da execução, mas da conjugação de fatores que demonstram a inutilidade prática da demanda, dentre os quais a inexistência de medidas administrativas prévias e a ausência de resultados concretos no curso do processo.

Por conseguinte, não há falar em violação ao direito de acesso à justiça ou à indisponibilidade do crédito público, mas sim em adequada aplicação dos princípios da eficiência e da racionalidade administrativa, conforme delineado pelo Supremo Tribunal Federal.

Assim, correta a sentença ao extinguir o feito sem resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, vez que não obstante por diversas vezes decidir pela anulação da sentença, para cumprimento da tese 2 do Tema de Repercussão Geral, no caso dos autos, já houve o referido cumprimento.

Ante o exposto,
conheço do
recurso
e

nego-lhe provimento
, mantendo inalterada a r. sentença recorrida.

Considerando o desprovimento do recurso, não há condenação em honorários advocatícios, em razão da ausência de habilitação nos autos pelo recorrido.

É como voto.

DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

RELATOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5001249-93.2019.8.08.0014

APELANTE:
MUNICÍPIO DE COLATINA

APELADO:
FÁBIO JORDÃO FERRARI

RELATOR:
DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ

VOTO VISTA
: DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO VISTA

Pedi vista dos autos para melhor refletir sobre a controvérsia instaurada em face da respeitável sentença que extinguiu a execução fiscal, sem resolução do mérito, ante a ausência superveniente de interesse de agir.

Após detida análise,
acompanho o voto proferido pelo Relator
, Desembargador Robson Luiz Albanez.

Ab initio
, é imperioso estabelecer a distinção entre o interesse de agir no nascedouro da ação e a utilidade da prestação jurisdicional no curso do processo, à luz do princípio constitucional da eficiência administrativa.

A existência de legislação municipal fixando teto inferior ao patamar de R$10.000,00 para o ajuizamento não obsta a extinção amparada na Resolução nº 547/2024 do CNJ. Isso ocorre porque a norma local disciplina o interesse de agir no nascedouro da ação, ao passo que o regramento do Conselho Nacional de Justiça regula o prosseguimento de execuções já judicializadas. A referida Resolução estabelece um critério objetivo de utilidade da prestação jurisdicional em dois cenários: (a) paralisia do feito por mais de um ano antes da citação; ou (b) não localização de bens penhoráveis após o ato citatório. Trata-se de baliza de eficiência voltada à racionalização de demandas infrutíferas.

Meu entendimento fundamenta-se na tese firmada pelo STF no Tema 1.184, segundo a qual:

“(...) valor de R$10.000,00 (dez mil reais) serve de parâmetro para extinção da execução fiscal que, após um ano do ajuizamento, não tem movimentação útil nem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
Isso não se confunde com o exercício de competência do ente federativo para a definição de valor mínimo para o ajuizamento da execução fiscal
, o qual é utilizado para aferir o interesse de agir no ato de recebimento da inicial, mas não após um ano de tramitação. (...).”.
Sem grifos no original.

Portanto, independentemente do valor de alçada definido pelo Município, se a execução fiscal de valor inferior a R$10.000,00 tramitar por mais de 01 (um) ano e não houver movimentação útil nem citação do executado
ou
, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, impõe-se a sua extinção por falta de interesse de agir superveniente.

In casu
, o requisito atinente à ausência de movimentação útil por período superior a um ano restou plenamente caracterizado. A cronologia processual documentada nos autos evidencia o manifesto abandono da causa, consoante se extrai dos seguintes marcos temporais: (a) 18/06/2020: Juntada do Aviso de Recebimento (AR) de citação infrutífero; (b) 09/10/2020: Intimação do Município para se manifestar sobre a citação negativa, quedando-se inerte; (c) 19/04/2021: Prolação de despacho assinalando o prazo de 10 dias para o exequente impulsionar o feito, sob pena de suspensão (art. 40 da LEF); (d) 03/06/2021: Intimado eletronicamente, o Município permaneceu em absoluto silêncio; (e) 09/08/2021: Certificação pela serventia do decurso do prazo sem qualquer manifestação do ente público.

Constata-se, assim, que a Fazenda Pública Municipal permaneceu em estado de absoluta letargia a partir de agosto de 2021. O feito seguiu o curso de suspensão e o credor só veio a peticionar nos autos em 17/09/2024 - após um hiato de mais de três anos -, unicamente em razão de provocação do Juízo
a quo
para que se manifestasse sobre a aplicação do precedente vinculante do Tema nº 1.184 do STF. Fica evidente, portanto, que a ausência de citação válida e a falta de movimentação útil por prazo muito superior ao interregno anual decorreram diretamente da contumácia do credor, impondo-se a manutenção do decreto extintivo.

Ante o exposto,
acompanho o Relator
para
negar provimento
ao recurso.

É como voto.

APELAÇÃO CÍVEL N. 5001249-93.2019.8.08.0014.

APELANTE: MUNICÍPIO DE COLATINA.

APELADO: FÁBIO JORDÃO FERRARI.

RELATOR: DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ.

VOTO

DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA

Colenda Câmara.

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo Município de Colatina em face da sentença proferida nos autos da execução fiscal proposta por ele contra Fábio Jordão Ferrari, que, com fundamento no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, julgou extinto o processo sem resolução do mérito, ao argumento de que o exequente, embora intimado para tanto, não comprovou ter realizado as diligências previstas no item 2 do Tema 1.184, quais sejam, tentativa de solução administrativa ou conciliação e protesto do título executivo.

O eminente Relator, Desembargador Robson Luiz Albanez, conheceu do recurso e negou provimento a ele, mantendo a sentença extintiva com fundamento na força vinculante do Tema 1.184 do STF, na qualificação do interesse de agir como matéria de ordem pública cognoscível a qualquer tempo, na existência de regra de transição no item 3 do próprio Tema que permitiria sua incidência sobre demandas em curso, e na conjugação de fatores que demonstrariam a inutilidade prática da demanda, consistentes na ausência de providências extrajudiciais prévias e na impossibilidade de localização do executado ao longo de seis anos de tramitação.

Com a devida vênia, divirjo de Sua Excelência para dar provimento ao recurso de apelação, pelas razões que passo a expor.

A controvérsia restringe-se à validade da sentença que extinguiu a execução fiscal por ausência de interesse processual, com fundamento no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução n. 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça. O exame dos autos e dos precedentes vinculantes aplicáveis revela, contudo, que a sentença extintiva, e o voto do eminente Relator que a confirmou, incidiram em equívoco ao não verificar o preenchimento dos requisitos objetivos e cumulativos que a própria normativa impõe como condição para a extinção das execuções fiscais de baixo valor.

O excelso Supremo Tribunal Federal assentou sob o Tema 1.184 padrão decisório vinculante segundo o qual “1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”

Por seu turno, o artigo 1º da Resolução n. 547, de 22 de fevereiro de 2024, do Conselho Nacional de Justiça, estabelece que “É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado”, prevendo o §1º do mesmo dispositivo que “Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.”

Da leitura sistemática e integrada desses preceitos normativos, extrai-se que a extinção por ausência
de interesse de agir não é incondicionada nem universal: pressupõe, como requisito objetivo indispensável e de verificação prévia, que a execução seja de
baixo valor,
conceito cujo piso normativo supletivo foi fixado pelo §1º do art. 1º da Resolução CNJ n. 547/2024 em
R$ 10.000,00 quando do ajuizamento
. Somente verificado esse pressuposto quantitativo é que se tornam exigíveis, em sequência lógica, os demais critérios: a ausência de movimentação útil por mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, a não localização de bens penhoráveis.

Cuida-se, portanto, de requisitos
cumulativos e escalonados
, e não alternativos ou parcialmente dispensáveis ao talante do julgador. A ausência de qualquer deles, e em especial do pressuposto quantitativo, que é o primeiro na ordem lógica de verificação, impede a extinção da execução com arrimo nesse fundamento normativo.

No caso em exame, a Certidão de Dívida Ativa n. 0003501/2019 (
id
17926202), que instruiu a execução fiscal ajuizada em 04-04-2019, registra débito total de
R$ 10.975,09
(dez mil novecentos e setenta e cinco reais e nove centavos), resultante da soma do valor principal de R$ 9.670,17, acrescido de correção monetária de R$ 172,96, multa de mora de R$ 196,86 e juros de R$ 935,10. Esse valor, lançado na data de propositura da ação como correspondente ao crédito inscrito em dívida ativa, supera em R$ 975,09 o patamar de R$ 10.000,00 fixado pelo §1º do art. 1º da Resolução CNJ n. 547/2024 como condição objetiva para a extinção de execuções fiscais de baixo valor.

Trata-se de dado incontroverso, extraído do próprio título executivo que instrui os autos, verificável por mero cotejo aritmético, e que, decisivamente, não foi examinado, quanto mais refutado, ao se confirmar a sentença extintiva, notadamente porque nem sequer menciona o valor do débito, tampouco confronta esse dado com o patamar normativo da Resolução CNJ n. 547/2024.

Nesse sentido, o pressuposto central que autoriza a incidência do Tema 1.184 do STF e do art. 1º, §1º da Resolução CNJ n. 547/2024, a irrisoriedade do valor da execução, identificada como o elemento que torna antieconômica e ineficiente a persecução judicial, simplesmente não está presente no caso vertente. Se o custo mínimo estimado de uma execução fiscal, conforme as Notas Técnicas nn. 06/2023 e 08/2023 do STF citadas no próprio julgamento do Tema 1.184, é de R$ 9.277,00, não há como reputar antieconômica ou ineficiente a execução de um crédito de R$ 10.975,09, valor que supera o custo estimado do processo em apenas R$ 1.698,09 e que, atualizado, perfaz montante ainda mais expressivo em favor da Fazenda Municipal.

Superado o piso normativo de irrisoriedade, afasta-se a incidência do precedente, restando hígido o interesse de agir do ente exequente. Não se trata, aqui, de negar autoridade ao Tema 1.184 do STF, mas, ao contrário, de aplicá-lo em sua exata dimensão, nos limites em que foi fixado e dentro do universo de casos para o qual foi concebido, o das execuções fiscais de
baixo valor
.

O fundamento de superação do patamar normativo para extinção por baixo valor é reforçado, no caso concreto, pela existência de legislação municipal específica que disciplina o valor mínimo para cobrança judicial dos créditos do Município de Colatina.

O emprego da expressão “respeitada a competência constitucional de cada ente federado” tanto na tese vinculante do Tema 1.184/STF quanto no caput do art. 1º da Resolução CNJ n. 547/2024 não é formulação acidental ou meramente protocolar. Ao contrário, reflete a deliberada opção do excelso Supremo Tribunal Federal de preservar a autonomia tributária municipal, reconhecida constitucionalmente nos arts. 1º, 18, 30, III, 150, I e §6º e 156 da Constituição Federal, permitindo que cada ente federado defina, em consonância com suas características econômicas e administrativas, os valores a partir dos quais a cobrança judicial de seus créditos se revela financeiramente razoável.

Esse entendimento foi explicitado pela eminente Ministra Cármen Lúcia no julgamento dos embargos de declaração opostos ao RE 1.355.208 (sessão virtual de 12 a 19-04-2024), ocasião em que o Plenário do STF, por unanimidade, esclareceu que a tese de repercussão geral do Tema 1.184 aplica-se somente aos casos de execução fiscal de baixo valor, acrescentando que “a controvérsia havida na espécie delimitou-se às execuções fiscais de baixo valor, não podendo se extrair, do acórdão embargado, interpretação no sentido de que os ritos previstos nos item a e b do ponto 2 da tese de repercussão geral se aplicam a toda execução fiscal”, notadamente porque o fundamento da extinção é “o princípio da eficiência administrativa, considerando a relação custo processual sobre valor da execução.”

No caso dos autos, o Município de Colatina dispõe de legislação municipal que regulamenta o valor mínimo para cobrança judicial de seus créditos, consubstanciada no art. 218, caput, da Lei Municipal n. 2.805, de 14 de dezembro de 1977 (Código Tributário Municipal), que fixou o patamar mínimo para ajuizamento de execuções fiscais em 8 (oito) Unidades Padrão Fiscal do Município de Colatina (UPFMC), em consonância com o inciso II, §3º do artigo 14 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Conquanto os autos não registrem o valor da UPFMC para o exercício de 2019, ano em que a execução foi proposta, para o exercício de 2018, o Decreto Municipal n. 20.899/2018 fixou o valor da UPFMC em R$ 108,41 (cento e oito reais e quarenta e um centavos), resultando em patamar mínimo legal de R$ 867,28 (oitocentos e sessenta e sete reais e vinte e oito centavos) para o ano imediatamente anterior. Mesmo que se admita, a título argumentativo, variação inflacionária significativa para o exercício seguinte, o débito executado de R$ 10.975,09 supera em mais de doze vezes esse patamar mínimo, afastando qualquer possibilidade de enquadramento da presente execução no conceito de cobrança irrisória ou antieconômica sob a perspectiva da legislação municipal.

A este Tribunal não é lícito, a pretexto de aplicar norma ou precedente vinculante de hierarquia superior, sobrepor-se à decisão política do ente municipal de disciplinar a cobrança de seus créditos, determinando a extinção de uma execução cujo valor supera tanto o patamar da Resolução CNJ n. 547/2024 quanto aquele fixado pela própria legislação local. Fazê-lo equivaleria a negar efetividade à cláusula expressa de respeito à competência constitucional de cada ente federado, constante do próprio Tema 1.184, esvaziando-a de conteúdo normativo. Como registrou este Tribunal na apelação cível n. 5003956-77.2018.8.08.0011, julgada pela Primeira Câmara Cível em 05-07-2024, sob relatoria da eminente Desembargadora Marianne Judice de Mattos, “sendo o valor da CDA executada acima do definido na legislação, motivo pelo qual presente o interesse de agir, de acordo com a competência legislativa do Ente Federado”, a aplicação do valor definido na Resolução CNJ n. 547/2024 deve ser adstrita aos entes federados que não possuem legislação específica sobre o tema.

Ainda que se pudesse superar o obstáculo intransponível representado pelo valor do débito, o que se admite apenas a título argumentativo, sem concessão, a extinção da execução fundada na não comprovação das providências extrajudiciais previstas no item 2 do Tema 1.184 não poderia ser mantida, pelos motivos que passo a expor.

O item 2 da tese vinculante do Tema 1.184 dispõe que “O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.” A linguagem da tese é inequívoca: as providências elencadas são condicionantes do ato de
ajuizamento,
ato que, no caso dos autos, ocorreu em 04-04-2019, mais de quatro anos antes do julgamento do RE 1.355.208 em 19-12-2023.

Quando o Município de Colatina propôs a presente execução fiscal, em abril de 2019, não existia norma jurídica alguma, legal, infralegal ou jurisprudencial, que condicionasse o ajuizamento de execuções fiscais à prévia realização de conciliação ou protesto do título. À época, o ordenamento jurídico vigente não apenas não exigia tais providências como, ao contrário, assegurava ao ente municipal o direito de imediata persecução judicial de seus créditos inscritos em dívida ativa, consoante a ampla jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento do RE 591.033/SP (Tema 109), segundo o qual “negar ao Município a possibilidade de executar seus créditos de pequeno valor sob o fundamento da falta de interesse econômico viola o direito de acesso à justiça.”

Impor, em 2025, ao Município exequente a obrigação retroativa de demonstrar providências que inexistiam como condição jurídica em 2019 é aplicação retroativa de norma processual em desfavor do litigante que ajuizou a demanda dentro dos limites de licitude então vigentes, violando o princípio da segurança jurídica e a tutela da confiança legítima, que decorrem do caput do art. 5º da Constituição Federal e informam a aplicação das normas processuais no tempo.

O eminente Relator afasta esse argumento com dois fundamentos: (I) a existência de regra de transição no item 3 do Tema 1.184, que permitiria “a incidência de suas diretrizes às execuções em andamento”; e (II) a qualificação do interesse de agir como matéria de ordem pública, cognoscível a qualquer tempo.

Com a devida vênia, nenhum desses fundamentos é suficiente para superar a objeção da inaplicabilidade retroativa.

No que diz respeito ao item 3 do Tema 1.184, a interpretação adotada pelo eminente Relator excede o sentido literal e teleológico do enunciado. O item 3 prevê que “O trâmite de ações de execução fiscal
não impede
os entes federados de
pedirem
a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2.” A norma tem natureza claramente permissiva ou facultativa, conferindo ao ente exequente a
faculdade
de requerer a suspensão para eventual cumprimento voluntário das medidas extrajudiciais, e não imperativa. Não há no enunciado qualquer comando que imponha ao ente a obrigação de demonstrar providências pré-processuais como condição de prosseguimento de execuções já ajuizadas, tampouco que autorize o juízo a extinguir o processo pela simples ausência dessas providências em demandas anteriores ao julgamento do Tema 1.184. Essa interpretação encontra respaldo na própria exegese firmada pelo eminente Relator em outros julgamentos desta Câmara, nos quais, consoante ele próprio reconhece
em seu voto,
vinha “por diversas vezes” decidi
u “
pela anulação da sentença, para cumprimento da tese 2 do Tema de Repercussão Geral”, o que pressupõe exatamente que a mera ausência de demonstração das providências não autorizava, per se, a extinção imediata do feito.

No que se refere ao segundo fundamento, interesse de agir como matéria de ordem pública, é certo que as condições da ação são cognoscíveis
ex officio
(art. 485, §3º, CPC). Entretanto, o reconhecimento judicial da ausência de interesse processual não pode ser construído a partir de requisitos criados por precedente superveniente ao ajuizamento da demanda. O interesse de agir é aferido à luz do direito vigente no momento em que a ação foi proposta e, tendo a execução sido ajuizada dentro dos limites de licitude então existentes, com CDA regularmente constituída e crédito não satisfeito administrativamente, o interesse processual estava presente e permanece intacto. A circunstância de o direito posterior ter estabelecido novas condições para futuras execuções não tem o condão de fazer retroagir a ausência de interesse àquelas já em curso.

Nesse sentido, nas execuções fiscais ajuizadas anteriormente ao julgamento do Tema 1.184 do STF, a exigência de comprovação das providências extrajudiciais previstas no item 2 da tese constitui mera faculdade do exequente, não impondo ao juízo o poder de extinguir o feito pela simples ausência de demonstração retrospectiva dessas medidas, conforme entendimento adotado pela Primeira Câmara Cível deste Tribunal de Justiça, na apelação cível n. 5003956-77.2018.8.08.0011, julgada em 05-07-2024, que, ao apreciar caso análogo envolvendo o próprio Município de Colatina, reconheceu a existência de interesse de agir fundamentado na competência legislativa do ente federado e determinou o prosseguimento da execução fiscal.

O Enunciado 2 aprovado na 1ª Jornada do Fórum Nacional dos Juízes de Execução Fiscal, realizado pelo Conselho Nacional de Justiça, consolida esse entendimento ao dispor que “É legítima a extinção da execução fiscal ajuizada
após 22 de fevereiro de 2024
por ausência de interesse de agir, independentemente do valor, caso o ente exequente não comprove, quando do ajuizamento, a tentativa de conciliação ou solução administrativa prévia e o protesto da CDA.” Ao demarcar o marco temporal de 22-02-2024, data de publicação da Resolução CNJ n. 547/2024, como ponto de incidência das condições de procedibilidade para o ajuizamento, o próprio órgão que editou a Resolução reconheceu a impossibilidade de aplicação retroativa dessas exigências às execuções propostas sob regime normativo anterior.

Ainda que se superassem todos os fundamentos anteriores, o que se admite apenas para fins de exaustão argumentativa, o exame dos autos revela que também o requisito temporal previsto no art. 1º, §1º da Resolução CNJ n. 547/2024 não se encontra preenchido no caso concreto.

A norma exige a conjugação de dois elementos para a extinção: o patamar de valor (inferior a R$ 10.000,00 ao ajuizamento)

e
a ausência de movimentação útil há mais de um ano sem citação do executa
do, ou, ainda que citado, a inexistência de bens penhoráveis localizados. Trata-se de requisitos cumulativos, não alternativos.

No período imediatamente anterior à prolação da sentença extintiva, o Município peticionou nos autos em 17-09-2024 (id 17926217), juntando relatório atualizado de débito e requerendo a expedição de ordens de bloqueio via Sisbajud, bem como em 01-03-2025 (id 17926221), reiterando a impugnação à aplicabilidade do Tema 1.184 e requerendo a apreciação de suas manifestações anteriores. A sentença extintiva foi prolatada em 10-06-2025. Entre a última manifestação do Município (01-03-2025) e a prolação da sentença (10-06-2025), decorreram apenas pouco mais de três meses, período manifestamente inferior ao prazo de um ano exigido pela Resolução. Mais ainda: o requerimento de Sisbajud formulado em setembro de 2024, ato processual de inequívoca natureza executiva, destinado à satisfação do crédito, não foi sequer apreciado pelo juízo
a quo
antes de extinguir o processo, circunstância que configura omissão decisória e impede a caracterização da inércia processual que a norma exige para autorizar a extinção.

Não se olvida, por outro lado, a existência de período de inércia mais prolongado entre agosto de 2021 e agosto de 2024, durante o qual o Município não promoveu diligências espontâneas para o prosseguimento da execução. Todavia, esse interregno, conquanto relevante para eventual discussão sobre prescrição intercorrente, matéria que não foi suscitada nos autos, não se subsume ao critério de ausência de “movimentação útil há mais de um ano” tal como exigido pelo art. 1º, §1º da Resolução CNJ n. 547/2024, que deve ser aferido de forma concreta e atual no momento da extinção, não de forma retrospectiva e desconectada do estado processual vigente à época da sentença.

Além disso, cumpre salientar que, em se tratando de execução fiscal, ação de natureza predominantemente pública, vocacionada à satisfação de créditos de titularidade coletiva, o princípio da indisponibilidade do crédito público impõe ao Poder Judiciário especial cautela antes de declarar extinta a pretensão executiva do ente político. A extinção prematura, sem que se tenha esgotado os meios coercitivos disponíveis, entre os quais o Sisbajud, requerido pelo Município e não apreciado pelo juízo
a quo
, viola tanto o referido princípio quanto o direito de acesso à justiça do ente exequente, garantido pelo art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

Em síntese, a presente execução fiscal não se subsume ao universo de casos para os quais o Tema 1.184 do STF e o art. 1º, §1º da Resolução CNJ n. 547/2024 foram concebidos, pelos seguintes fundamentos autônomos e concorrentes, cada qual suficiente, por si só, para afastar a extinção: (I) o valor do débito quando do ajuizamento (R$ 10.975,09) supera o patamar de R$ 10.000,00 fixado como condição objetiva para extinção pelo critério de baixo valor; (II) o mesmo valor supera igualmente o patamar mínimo para cobrança judicial estabelecido pelo art. 218, caput, da Lei Municipal n. 2.805/1977, que, com fundamento na autonomia constitucional do ente municipal expressamente preservada pelo Tema 1.184, prevalece como parâmetro de aferição do interesse de agir; (III) as condições de procedibilidade do item 2 do Tema 1.184 não são retroativamente exigíveis de execuções ajuizadas antes de 19-12-2023, data do julgamento do RE 1.355.208; e (IV) o requisito temporal de ausência de movimentação útil por mais de um ano não estava preenchido no período imediatamente anterior à sentença extintiva.

Revelando-se inaplicável a
ratio decidendi
do Tema 1.184 do STF à hipótese vertente, a anulação da sentença e o retorno dos autos à origem para o regular prosseguimento do feito são providências inarredáveis.

Ante o exposto, divergindo do eminente Relator,
DOU
PROVIMENTO

ao recurso
para anular a sentença terminativa e determinar o retorno dos autos ao Juízo de origem para o regular prosseguimento da execução fiscal.

É como voto.