Tribunal: TJES
Processo: 5048664-66.2024.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Conselho do Idoso
Data de julgamento: 2026-02-27

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que denegou segurança em mandado impetrado por instituição de longa permanência para idosos contra o Presidente do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (CEDDIPI-ES), objetivando afastar a limitação de 40 residentes imposta pela Resolução nº 005/2014.

Sentença reconheceu a decadência do direito de impetração, por ter o mandado de segurança sido ajuizado mais de 120 dias após a publicação do ato normativo impugnado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se é aplicável o prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009 ao mandado de segurança impetrado com objetivo de afastar os efeitos de ato normativo estadual que limitou a capacidade de acolhimento de idosos em entidade privada.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A Resolução nº 005/2014 constitui ato normativo de efeitos concretos, com eficácia imediata a partir da publicação em 05/09/2014, iniciando-se ali o prazo decadencial para eventual impugnação judicial.
5. O mandado de segurança foi impetrado apenas em 22/11/2024, ultrapassando o prazo legal de 120 dias.
6. A jurisprudência do STJ e dos TRFs é pacífica no sentido de que a publicação de ato normativo com efeitos concretos não configura relação de trato sucessivo, tampouco se renova a cada tentativa de aplicação da norma.
7. Não se admite o uso do mandado de segurança contra lei em tese, conforme a Súmula 266 do STF, reforçando a inadequação da via eleita para controle abstrato de constitucionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação cível desprovida. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:
1. O prazo decadencial de 120 dias para impetração de mandado de segurança conta-se da data da publicação de ato normativo de efeitos concretos, nos termos do art. 23 da Lei nº 12.016/2009.
2. A impetração tardia inviabiliza o exame do mérito, ainda que o mandado de segurança seja qualificado como preventivo.
3. É incabível o uso de mandado de segurança para impugnar normas abstratas, à luz da Súmula 266 do STF.

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 12.016/2009, art. 23.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmula nº 266; STJ, AgInt no RMS nº 64.101/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 19/3/2021; STJ, RMS nº 55.379/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 30/4/2021.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5048664-66.2024.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: CASA DE REPOUSO LARES LTDA

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que denegou segurança em mandado impetrado por instituição de longa permanência para idosos contra o Presidente do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (CEDDIPI-ES), objetivando afastar a limitação de 40 residentes imposta pela Resolução nº 005/2014.

Sentença reconheceu a decadência do direito de impetração, por ter o mandado de segurança sido ajuizado mais de 120 dias após a publicação do ato normativo impugnado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se é aplicável o prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009 ao mandado de segurança impetrado com objetivo de afastar os efeitos de ato normativo estadual que limitou a capacidade de acolhimento de idosos em entidade privada.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A Resolução nº 005/2014 constitui ato normativo de efeitos concretos, com eficácia imediata a partir da publicação em 05/09/2014, iniciando-se ali o prazo decadencial para eventual impugnação judicial.
5. O mandado de segurança foi impetrado apenas em 22/11/2024, ultrapassando o prazo legal de 120 dias.
6. A jurisprudência do STJ e dos TRFs é pacífica no sentido de que a publicação de ato normativo com efeitos concretos não configura relação de trato sucessivo, tampouco se renova a cada tentativa de aplicação da norma.
7. Não se admite o uso do mandado de segurança contra lei em tese, conforme a Súmula 266 do STF, reforçando a inadequação da via eleita para controle abstrato de constitucionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação cível desprovida. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:
1. O prazo decadencial de 120 dias para impetração de mandado de segurança conta-se da data da publicação de ato normativo de efeitos concretos, nos termos do art. 23 da Lei nº 12.016/2009.
2. A impetração tardia inviabiliza o exame do mérito, ainda que o mandado de segurança seja qualificado como preventivo.
3. É incabível o uso de mandado de segurança para impugnar normas abstratas, à luz da Súmula 266 do STF.

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 12.016/2009, art. 23.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmula nº 266; STJ, AgInt no RMS nº 64.101/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 19/3/2021; STJ, RMS nº 55.379/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 30/4/2021.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta por
CASA DE REPOUSO LARES LTDA
contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória, que denegou a segurança pleiteada no mandado de segurança impetrado em face do Presidente do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (CEDDIPI-ES), extinguindo o processo com resolução do mérito, em razão da decadência do direito de impetração.

A impetrante alegou, na inicial, que desenvolve atividades de acolhimento institucional para pessoas idosas e que, ao atingir o limite de 40 residentes, viu-se obstada de ampliar sua capacidade em razão da Resolução nº 005/2014 do CEDDIPI, a qual fixou esse teto máximo. Requereu a concessão da segurança, na modalidade preventiva, para afastar a aplicação da norma e permitir a expansão de suas atividades.

O magistrado de origem entendeu, contudo, que a Resolução questionada possui natureza de ato normativo de efeitos concretos, cuja publicação em 05/09/2014 deu início ao prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, prazo esse que expirou antes da impetração do mandamus (ajuizado apenas em 22/11/2024). Reconheceu, assim, a decadência e denegou a ordem.

Inconformada, a apelante sustenta que o mandado de segurança ajuizado possui natureza preventiva, destinado a obstar sanções futuras e determinadas caso venha a ampliar o número de residentes. Defende que, por se tratar de
writ
preventivo, o prazo decadencial de 120 dias não se aplica, pois o "justo receio" renova-se continuamente. Aponta violação aos princípios da livre iniciativa, liberdade econômica e reserva legal, além de citar precedentes do STJ e TRFs no sentido da inaplicabilidade da decadência ao mandado de segurança preventivo.

O
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso, defendendo a ocorrência da decadência e invocando a jurisprudência consolidada no sentido de que o prazo conta-se da publicação do ato normativo impugnado. Acrescenta, ainda, que o mandado de segurança não é sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade, sendo incabível sua utilização contra “
lei em tese
”, nos termos da Súmula 266 do STF.

O Ministério Público, em sua manifestação ID 15183976, informa não haver necessidade de sua intervenção no feito.

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5048664-66.2024.8.08.0024

APTE: CASA DE REPOUSO LARES LTDA

APDO: ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATORA: DES. SUBST. CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO

VOTO

Conforme relatado, trata-se de apelação cível interposta por
CASA DE REPOUSO LARES LTDA
contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória, que denegou a segurança pleiteada no mandado de segurança impetrado em face do Presidente do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (CEDDIPI-ES), extinguindo o processo com resolução do mérito, em razão da decadência do direito de impetração.

A impetrante alegou, na inicial, que desenvolve atividades de acolhimento institucional para pessoas idosas e que, ao atingir o limite de 40 residentes, viu-se obstada de ampliar sua capacidade em razão da Resolução nº 005/2014 do CEDDIPI, a qual fixou esse teto máximo. Requereu a concessão da segurança, na modalidade preventiva, para afastar a aplicação da norma e permitir a expansão de suas atividades.

O magistrado de origem entendeu, contudo, que a Resolução questionada possui natureza de ato normativo de efeitos concretos, cuja publicação em 05/09/2014 deu início ao prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, prazo esse que expirou antes da impetração do mandamus (ajuizado apenas em 22/11/2024). Reconheceu, assim, a decadência e denegou a ordem.

Inconformada, a apelante sustenta que o mandado de segurança ajuizado possui natureza preventiva, destinado a obstar sanções futuras e determinadas caso venha a ampliar o número de residentes. Defende que, por se tratar de
writ
preventivo, o prazo decadencial de 120 dias não se aplica, pois o "justo receio" renova-se continuamente. Aponta violação aos princípios da livre iniciativa, liberdade econômica e reserva legal, além de citar precedentes do STJ e TRFs no sentido da inaplicabilidade da decadência ao mandado de segurança preventivo.

O
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso, defendendo a ocorrência da decadência e invocando a jurisprudência consolidada no sentido de que o prazo conta-se da publicação do ato normativo impugnado. Acrescenta, ainda, que o mandado de segurança não é sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade, sendo incabível sua utilização contra “
lei em tese
”, nos termos da Súmula 266 do STF.

De início, verifico que a apelação preenche os requisitos de admissibilidade, razão pela qual dela conheço.

A controvérsia recursal cinge-se a definir se o mandado de segurança impetrado pela apelante foi tempestivo ou se estaria fulminado pela decadência do direito de ação, prevista no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, que dispõe:

“Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.”

No caso em exame, o ato apontado como coator consiste na Resolução nº 005/2014 do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (CEDDIPI-ES), que fixou em 40 o número máximo de residentes em instituições de longa permanência no Estado.

A norma em questão foi publicada em 05/09/2014, momento em que passou a produzir efeitos e a vincular a atuação da apelante e de todas as entidades congêneres. A ciência oficial do ato normativo naquela data é inequívoca, de modo que o prazo decadencial teve início naquele marco.

O mandado de segurança, entretanto, foi impetrado apenas em 22/11/2024, ou seja, mais de dez anos após a edição da resolução. É patente, portanto, a ocorrência da decadência.

Não merece prosperar a alegação da apelante de que se trataria de mandado de segurança preventivo. Isto porque, conforme sedimentado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a publicação de ato normativo com efeitos concretos configura ato único, não se tratando de relação de trato sucessivo. Assim, o prazo decadencial de 120 dias conta-se da publicação do ato e não se renova mês a mês. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. DECRETO ESTADUAL 7.871/2017 (RICMS/PR). VIGÊNCIA. TRANSCURSO DE 120 DIAS. DECADÊNCIA. CARÁTER PREVENTIVO INEXISTENTE. 1. Trata-se de Agravo Interno contra decisão que negou provimento ao Recurso em Mandado de Segurança entendendo correta a decretação da decadência pelo decurso de mais de 120 dias da publicação da norma impugnada. 2. O Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que a obrigação tributária
surge com a publicação da norma que a institui, constituindo ali ato único de efeitos concretos na esfera patrimonial do contribuinte, e sua cobrança periódica não tem o condão de transformá-la em obrigação de trato sucessivo para fins de impetração de Mandado de Segurança
(AgInt no REsp 1.627.784/GO, Segunda Turma, Rel. Min. Og Fernandes DJe 6.9.2019). 3. O Mandado de Segurança foi impetrado em período muito posterior à vigência da norma - ilegal, no entender do recorrente - constituindo ali os efeitos concretos na esfera patrimonial do contribuinte. Neste caso a decadência declarada pela instância a quo não merece reparos. 4. Agravo Interno não provido.(AgInt no RMS n. 64.101/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/3/2021, DJe de 19/3/2021.) (destaquei)

Neste mesmo sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEGALIDADE DA RDC 327/2019 DA ANVISA. MANIPULAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS À BASE DE CANNABIS POR FARMÁCIAS COM MANIPULAÇÃO. DECADÊNCIA RECONHECIDA DE OFÍCIO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta por empresa contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado contra ato do Diretor-Presidente da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). Pretende reconhecer a licitude da manipulação, comércio e aquisição de matérias-primas e insumos farmacêuticos contendo produtos derivados de cannabis, bem como contra restrições impostas pela Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) 327/2019 da Anvisa. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: I) a existência de decadência do direito de impetração do mandado de segurança; e II) a adequação do mandado de segurança para impugnar normas gerais e abstratas. III. Razões de decidir 3. Pretende a apelante o reconhecimento da ilegalidade da RDC 327/2019 da Anvisa e, como consequência, evitar a aplicação de sanções para que possam manipular, comercializar e adquirir matérias primas e insumos farmacêuticos derivados da cannabis. Logo, não se trata de mandado de segurança preventivo como requerido. 4. A declaração de decadência para a impetração do mandado de segurança é matéria de ordem pública, podendo ser reconhecida de ofício, providência que não viola o princípio da non reformatio in pejus. 5. Apesar de a apelante alegar a natureza preventiva do mandado de segurança, o contexto dos autos revela tratar-se de mandado repressivo, sujeito ao prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009. 6. Considerando que a norma impugnada é de 2019 e que o mandado de segurança foi impetrado no dia 17/01/2023, verificou-se o transcurso do prazo decadencial. 7. O mandado de segurança não é via adequada para questionar a validade de normas gerais e abstratas, em conformidade com o entendimento consolidado na Súmula nº 266 do STF, que veda sua utilização contra Lei em tese. lV. Dispositivo e tese 8. Apelação desprovida. Decadência do direito para a impetração do mandado de segurança reconhecida, de ofício, para declarar extinto o processo, sem resolução de mérito. Tese de julgamento: 1. A natureza do mandado de segurança (preventivo ou repressivo) deve ser analisada com base nos elementos constantes nos autos, independentemente da nomenclatura adotada pela parte. 2.
Há decadência do direito à impetração do mandado de segurança quando este é impetrado após 120 dias do ato impugnado, iniciando quando o impetrante toma ciência do ato lesivo, conforme o art. 23 da Lei nº 12.016/2009. 3. É inadequada a via do mandado de segurança para impugnar a validade de norma administrativa geral e abstrata nos termos da Súmula nº 266 do STF
. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.016/2009, art. 23. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 266; STJ, RMS n. 34.879/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. em 15/2/2022, RMS n. 71.139/PR, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. em 2/4/2024, AgInt no RMS n. 73.244/BA, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 27/11/2024; TRF1, AC nº 1012317-95.2021.4.01.3400, Rel. Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann, 12ª Turma, j. 12.12.2023. (TRF 1ª R.; AMS 1003111-86.2023.4.01.3400; Décima Segunda Turma; Relª Desª Fedª Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann; DJe 21/03/2025) (destaquei)

Cumpre ainda registrar que, embora a apelante alegue tratar-se de “Mandado de Segurança
Preventivo”
a norma legal contra a qual se insurge trata-se de ato único, com efeitos delimitados, não havendo qualquer obrigação de trato sucessivo na hipótese, inexistindo razão para afastamento da decadência reconhecida em sentença. Neste sentido é a orientação do STJ:

PROCESSO CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO DO WRIT. ATOS DE EFEITO CONCRETO. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO
. IMPOSSIBILIDADE DO USO DA VIA MANDAMENTAL COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DE COBRANÇA. RECURSO ORDINÁRIO NÃO PROVIDO. 1. O provimento do recurso ordinário em mandado de segurança vai condicionado à demonstração de erro - de procedimento ou de aplicação do direito - na construção do acórdão recorrido. 2. O prazo para impetração do mandado de segurança, a teor do que dispõe o art. 23 da Lei n.º 12.016/2009, é de 120 (cento e vinte) dias, "contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado". 3. É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que requerimentos administrativos ou pedidos de reconsideração não obstam o curso do prazo decadencial para impetração do writ.
4. Não há falar em relação de trato sucessivo quando os atos que, em tese, teriam violado direito líquido e certo do recorrente foram únicos e tiveram conteúdo bem delimitado, com efeitos concretos gerados a partir de datas certas.
5. A fundamentação centrada na impossibilidade de utilização da via mandamental como sucedâneo de ação de cobrança não destoa da jurisprudência pacífica do STJ. 6. Recurso ordinário não provido. (RMS n. 55.379/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/4/2021, DJe de 30/4/2021.) (destaquei)

Ademais, é firme a orientação do STF no sentido de que não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266), o que reforça a conclusão de que a via eleita não se presta a impugnar ato normativo geral e abstrato, sem que haja demonstração de ato administrativo concreto praticado pela autoridade apontada como coatora.

Assim, correta a sentença ao reconhecer a decadência e denegar a segurança.

Ante o exposto, nego provimento à apelação interposta por Casa de Repouso Lares Ltda., mantendo integralmente a sentença que denegou a segurança, em razão da decadência do direito pleiteado.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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