Tribunal: TJES
Processo: 5013236-61.2025.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-03-11

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CRIAÇÃO DE PROGRAMA DE SAÚDE. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES À SECRETARIA MUNICIPAL. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CRIAÇÃO DE DESPESA OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO. AUSÊNCIA DE PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FONTE DE CUSTEIO. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT E À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo Prefeito Municipal de Linhares, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.292, de 30 de junho de 2025, que institui o "Programa Saúde no Campo".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há 2 questões em discussão: (i) definir se a lei municipal, de origem parlamentar, padece de vício de inconstitucionalidade formal (vício de iniciativa), por invadir a esfera de competência privativa do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública; (ii) estabelecer se a norma, ao criar despesa obrigatória de caráter continuado, incorre em inconstitucionalidade por ausência da correspondente indicação de fonte de custeio e da prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo (alíneas 'b' e 'c' do inciso II do §1º do art. 61 da CF/88), aplicável aos municípios pelo princípio da simetria, resguarda a autonomia dos poderes em matérias de organização administrativa, serviços públicos e regime de servidores (inciso VI do parágrafo único do art. 63 da CE/ES e inciso IV do parágrafo único do art. 31 da LOM de Linhares).

4)
A Lei nº 4.292/2025, de origem parlamentar, interfere diretamente na atuação da administração municipal ao instituir o "Programa Saúde no Campo" e definir obrigações de fazer à Secretaria Municipal de Saúde, detalhando o
modus operandi
e a periodicidade (mensal) da execução do serviço (art. 3º da Lei).

5)
A norma impugnada não se limita a fixar diretrizes genéricas, mas cria obrigações concretas para a estrutura administrativa, invadindo a reserva de administração (planejamento e implementação de programas) do Chefe do Executivo.

6)
Não se aplica a exceção do Tema 917 da Repercussão Geral do STF, pois a lei impugnada trata diretamente da estrutura e das atribuições de órgão do Executivo (Secretaria de Saúde), criando serviço público novo sem a iniciativa do Prefeito.

7)
A Lei Municipal nº 4.292/2025 institui despesa obrigatória de caráter continuado (prestação de serviços de forma permanente e mensal) sem o acompanhamento da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e sem a indicação da origem dos recursos para o custeio.

8)
A ausência da estimativa de impacto financeiro e da indicação da fonte de custeio viola exigências constitucionais e legais de equilíbrio fiscal, notadamente o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o inciso I do art. 152 da Constituição do Estado do Espírito Santo, e os arts. 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

9)
O art. 113 do ADCT é norma de reprodução obrigatória e observância compulsória por todos os entes federativos, incluindo os Municípios, tornando materialmente inconstitucionais as propostas legislativas que o desatendam (Precedente: STF, RE 1484598 AgR/RO).

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Pedido procedente.

Tese de julgamento
:

1. Padece de vício de inconstitucionalidade formal (vício de iniciativa) a lei municipal de origem parlamentar que, a pretexto de instituir programa governamental, impõe obrigações concretas e define o
modus operandi
de órgãos da Administração Pública (Secretaria de Saúde), usurpando a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e funcionamento da administração (inc. II do § 1º do art. 61 da CF/88).
2. A exceção firmada no Tema 917/STF não se aplica quando a lei parlamentar interfere na estrutura ou nas atribuições de órgãos do Executivo, criando serviço público novo.

3. É materialmente inconstitucional a lei municipal que cria despesa obrigatória de caráter continuado sem a devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a indicação da respectiva fonte de custeio, por violação ao art. 113 do ADCT (norma de reprodução obrigatória) e aos arts. 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

Dispositivos relevantes citados
:

Constituição Federal (CF/88): inciso I do art. 30; alíneas b e c do inciso II do §1º do art. 61.

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): art. 113 (introduzido pela EC nº 95/2016).

Constituição do Estado do Espírito Santo (CE/ES): inciso III e VI do parágrafo único do art. 63; inciso I do art. 152.

Lei Orgânica do Município de Linhares (LOM): inciso IV do parágrafo único do art. 31; art. 32.

Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): art. 15; inciso I e II do art. 16; §1º, §§ 2º a 4º do art. 17.

Lei Municipal nº 4.292/2025 (Linhares): art. 3º.

Jurisprudência relevante citada
:

STF, Tema 917 da Repercussão Geral.

STF, RE 1484598 AgR/RO (julgado em 05/03/2025).

STF, ADI 6303 (RR).

TJES, ADI nº 3981-79.2021 (Pleno, jul. 01/09/2022).

TJES, ADI nº 5004689-03.2023 (Tribunal Pleno, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Júnior).

TJES, ADI nº 5004225-13.2022 (Tribunal Pleno, j. 16/03/2023).

TJES, ADI nº 5012115-03.2022 (Tribunal Pleno, Rel. Des. Éder Pontes, j. 28/09/2022).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5013236-61.2025.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES e outros (2)
REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE LINHARES
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CRIAÇÃO DE PROGRAMA DE SAÚDE. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES À SECRETARIA MUNICIPAL. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CRIAÇÃO DE DESPESA OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO. AUSÊNCIA DE PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FONTE DE CUSTEIO. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT E À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo Prefeito Municipal de Linhares, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.292, de 30 de junho de 2025, que institui o "Programa Saúde no Campo".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há 2 questões em discussão: (i) definir se a lei municipal, de origem parlamentar, padece de vício de inconstitucionalidade formal (vício de iniciativa), por invadir a esfera de competência privativa do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública; (ii) estabelecer se a norma, ao criar despesa obrigatória de caráter continuado, incorre em inconstitucionalidade por ausência da correspondente indicação de fonte de custeio e da prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo (alíneas 'b' e 'c' do inciso II do §1º do art. 61 da CF/88), aplicável aos municípios pelo princípio da simetria, resguarda a autonomia dos poderes em matérias de organização administrativa, serviços públicos e regime de servidores (inciso VI do parágrafo único do art. 63 da CE/ES e inciso IV do parágrafo único do art. 31 da LOM de Linhares).

4)
A Lei nº 4.292/2025, de origem parlamentar, interfere diretamente na atuação da administração municipal ao instituir o "Programa Saúde no Campo" e definir obrigações de fazer à Secretaria Municipal de Saúde, detalhando o
modus operandi
e a periodicidade (mensal) da execução do serviço (art. 3º da Lei).

5)
A norma impugnada não se limita a fixar diretrizes genéricas, mas cria obrigações concretas para a estrutura administrativa, invadindo a reserva de administração (planejamento e implementação de programas) do Chefe do Executivo.

6)
Não se aplica a exceção do Tema 917 da Repercussão Geral do STF, pois a lei impugnada trata diretamente da estrutura e das atribuições de órgão do Executivo (Secretaria de Saúde), criando serviço público novo sem a iniciativa do Prefeito.

7)
A Lei Municipal nº 4.292/2025 institui despesa obrigatória de caráter continuado (prestação de serviços de forma permanente e mensal) sem o acompanhamento da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e sem a indicação da origem dos recursos para o custeio.

8)
A ausência da estimativa de impacto financeiro e da indicação da fonte de custeio viola exigências constitucionais e legais de equilíbrio fiscal, notadamente o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o inciso I do art. 152 da Constituição do Estado do Espírito Santo, e os arts. 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

9)
O art. 113 do ADCT é norma de reprodução obrigatória e observância compulsória por todos os entes federativos, incluindo os Municípios, tornando materialmente inconstitucionais as propostas legislativas que o desatendam (Precedente: STF, RE 1484598 AgR/RO).

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Pedido procedente.

Tese de julgamento
:

1. Padece de vício de inconstitucionalidade formal (vício de iniciativa) a lei municipal de origem parlamentar que, a pretexto de instituir programa governamental, impõe obrigações concretas e define o
modus operandi
de órgãos da Administração Pública (Secretaria de Saúde), usurpando a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e funcionamento da administração (inc. II do § 1º do art. 61 da CF/88).
2. A exceção firmada no Tema 917/STF não se aplica quando a lei parlamentar interfere na estrutura ou nas atribuições de órgãos do Executivo, criando serviço público novo.

3. É materialmente inconstitucional a lei municipal que cria despesa obrigatória de caráter continuado sem a devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a indicação da respectiva fonte de custeio, por violação ao art. 113 do ADCT (norma de reprodução obrigatória) e aos arts. 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

Dispositivos relevantes citados
:

Constituição Federal (CF/88): inciso I do art. 30; alíneas b e c do inciso II do §1º do art. 61.

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): art. 113 (introduzido pela EC nº 95/2016).

Constituição do Estado do Espírito Santo (CE/ES): inciso III e VI do parágrafo único do art. 63; inciso I do art. 152.

Lei Orgânica do Município de Linhares (LOM): inciso IV do parágrafo único do art. 31; art. 32.

Lei Complementar nº 101/2000 (LRF): art. 15; inciso I e II do art. 16; §1º, §§ 2º a 4º do art. 17.

Lei Municipal nº 4.292/2025 (Linhares): art. 3º.

Jurisprudência relevante citada
:

STF, Tema 917 da Repercussão Geral.

STF, RE 1484598 AgR/RO (julgado em 05/03/2025).

STF, ADI 6303 (RR).

TJES, ADI nº 3981-79.2021 (Pleno, jul. 01/09/2022).

TJES, ADI nº 5004689-03.2023 (Tribunal Pleno, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Júnior).

TJES, ADI nº 5004225-13.2022 (Tribunal Pleno, j. 16/03/2023).

TJES, ADI nº 5012115-03.2022 (Tribunal Pleno, Rel. Des. Éder Pontes, j. 28/09/2022).
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ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA este Tribunal Pleno, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.292, de 30 de junho de 2025, do Município de Linhares, com efeitos ex tunc.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
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Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
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Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
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Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR
Cinge-se a controvérsia constitucional a perquirir se a Lei Municipal nº 4.292/2025, ao instituir o "Programa Saúde no Campo": (i) usurpou competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violando o princípio da separação de poderes; (ii) desatendeu às normas de responsabilidade fiscal que exigem prévio estudo de impacto orçamentário para a criação de novas despesas.

Pois bem. A
reserva de iniciativa
legislativa do Poder Executivo (prevista na Constituição Federal e reproduzida nas Constituições estaduais e Leis Orgânicas municipais) constitui importante garantia da autonomia e independência entre os poderes, notadamente em matérias que versem organização administrativa, criação de cargos, funções, atribuições de órgãos e regime de servidores públicos.

A Constituição Federal de 1988 dispõe no inciso II do §1° do art. 61 que
são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo
as leis que versem,
dentre outros temas
,
organização administrativa
e os
servidores públicos
(matérias elencadas nas alíneas
b
e
c
).

Pelo
princípio da simetria
, aplica-se a reserva de iniciativa no âmbito dos Estados (Governador) e dos Municípios (Prefeito) para projetos de leis que disponham sobre a estrutura administrativa e serviços públicos locais.

No plano estadual, a Constituição do Espírito Santo confirma essa regra: o inciso VI do parágrafo único do art. 63 atribui ao Governador do Estado a iniciativa privativa de leis que disponham sobre a
criação, estruturação e atribuições
das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.

Por sua vez, a
Lei Orgânica do Município de Linhares
estabelece, no mesmo sentido, ser de iniciativa privativa do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre as
atribuições das Secretarias Municipais e órgãos da administração pública municipal
(inciso IV do parágrafo único do art. 31).

Além disso,
veda
expressamente que se aumente despesa em projetos de iniciativa exclusiva do Prefeito (art. 32).

Observa-se que tais preceitos locais reproduzem os limites impostos pelas Constituições Federal e Estadual ao exercício da função legislativa municipal, resguardando a esfera própria de atuação do Executivo.

No caso, a Lei impugnada
teve origem em projeto de lei de vereador
, não do Poder Executivo, e seu conteúdo interfere diretamente na atuação da administração municipal, pois ao
instituir o “Programa Saúde no Campo”
a Câmara Municipal criou diversas ações governamentais no âmbito da saúde pública, definindo em lei ordinária
obrigações de fazer
à Secretaria Municipal de Saúde, inclusive com detalhamento de periodicidade de execução.

O
art. 3º
da Lei nº 4.292/2025, em especial, determina que os atendimentos de saúde à população rural sejam realizados
“mensalmente”
, de forma itinerante, abrangendo diferentes localidades, ou seja, o Legislativo municipal estabeleceu um
modus operandi específico e permanente
para a prestação de serviços de saúde pelo Executivo, vinculando a atuação da Secretaria competente.

À evidência, essa disposição, assim como o conjunto da lei,
incide sobre atribuições típicas da Administração Pública
, invadindo seara de competência material exclusiva do Chefe do Poder Executivo local.

Nesse contexto, houve
usurpação da iniciativa legislativa do Executivo
municipal, na medida em que a Câmara de Vereadores, ao criar por conta própria programa de governo e impor execução periódica, extrapolou o poder de legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I do art. 30 da CF/88) e adentrou indevidamente na esfera de gestão administrativa que cabe ao Prefeito.

Não se cuida, obviamente, de mera fixação de diretrizes genéricas ou de estabelecimento de políticas públicas em abstrato, senão da
criação de obrigações concretas
para a estrutura administrativa (Secretaria de Saúde), com potencial reflexo na necessidade de pessoal, materiais, logística e orçamento.

Trata-se, portanto, de típica hipótese de
invasão da reserva de administração
, na qual o Legislativo assume papel que a Constituição reservou ao Executivo – o de planejar, criar e implementar programas governamentais conforme as prioridades e a capacidade orçamentária da gestão.

A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal
tem reiterado que leis municipais de iniciativa parlamentar não podem dispor sobre temas reservados ao Executivo sob pena de vício formal.

No
leading case
sobre a matéria (Tema 917 da Repercussão Geral), fixou-se a seguinte tese:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
”.

Em outras palavras, admite-se a constitucionalidade de certas leis municipais de autoria legislativa que versem sobre políticas públicas,
desde que
não interfiram em estrutura administrativa, atribuições de secretarias ou no regime de servidores. Exemplos disso são leis que visam ampliar a publicidade, a transparência ou criar instrumentos de atendimento ao cidadão sem, contudo, reorganizar órgãos nem impor obrigações executivas concretas.

Na hipótese, contudo, a exceção do Tema 917/STF
não
se aplica, já que a lei impugnada
claramente “trata da estrutura ou atribuições” de órgão do Executivo
, ao determinar a implementação de programa específico pela Secretaria de Saúde, com prestação de serviços de forma contínua e regramento pormenorizado (atendimento itinerante mensal em várias localidades rurais).

Por conseguinte, diferentemente de meras normas de incentivo ou de transparência, a Lei nº 4.292/2025
invade o núcleo da gestão administrativa
, criando
serviço público novo a ser executado pelo Município
sem que tal iniciativa tenha partido do Prefeito.

Este egrégio Tribunal Pleno já enfrentou casos análogos, declarando a inconstitucionalidade de leis municipais editadas por vereadores que criavam programas ou serviços a cargo do Executivo.

Por exemplo, na ADI nº 3981-79.2021 (Pleno do TJES, jul. 01/09/2022), referente à Lei nº 6.537/2021 do Município de Vila Velha/ES, que instituía uma linha telefônica de emergência da Guarda Municipal por iniciativa parlamentar, restou assentado que
é formalmente inconstitucional a lei municipal, de iniciativa de vereador, que cria atribuições a secretarias ou órgãos do Executivo
, por violar os arts. 61, §1º, II,
b
, da CF/88, 63, par. único, III e VI, da CE/ES, bem como a Lei Orgânica municipal.

Do mesmo modo, em julgados mais recentes, esta Corte vem reafirmando o entendimento de que a reserva de administração deve ser respeitada. Cite-se a ADI nº 5004689-03.2023, na qual se invalidou lei municipal que impunha criação de serviço telefônico (Guarda Municipal) sem iniciativa do Prefeito, destacando-se que tal norma implicaria
“a reestruturação de órgão vinculado ao Poder Executivo local, com a alocação ou contratação de novos servidores, além da destinação de verba orçamentária permanente para manutenção do serviço”
, tudo isso sem a participação do Executivo – razão pela qual
“a lei impugnada viola a iniciativa reservada ao Chefe do Executivo municipal”
(TJES, Tribunal Pleno, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Júnior).

Como se depreende, esses precedentes guardam perfeita similitude em termos de
ratio decidendi
com o caso da Lei nº 4.292/2025.

Portanto, à luz dos fundamentos constitucionais e do entendimento consolidado, conclui-se que a norma de iniciativa parlamentar incorre em vício formal de iniciativa.

Ocorre que, além do vício formal subjetivo, a Lei impugnada enfrenta grave mácula no tocante às
exigências constitucionais e legais de ordem financeiro-orçamentária
.

A legislação brasileira impõe limites claros para a criação de programas governamentais ou benefícios que acarretem despesas públicas, especialmente as continuadas, de modo a preservar o
equilíbrio fiscal
e a gestão responsável das contas públicas.

Com efeito, essas limitações decorrem de dispositivos introduzidos pela Emenda Constitucional nº 95/2016 e pela
Lei de Responsabilidade Fiscal
(LC 101/2000), os quais vinculam todos os entes federativos – União, Estados e Municípios.

O
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
,
no
art. 113, dispõe de forma categórica:
“A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita
deverá ser acompanhada
da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”
.

Trata-se de verdadeira
cláusula de observância obrigatória
por todos os legisladores no país, inserida pela EC 95/2016 (Novo Regime Fiscal).

Em complemento, a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)
detalha os requisitos para criação de despesas públicas.

O
art. 15
da LRF estabelece que será considerada
não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público
a geração de despesa que não atenda aos arts. 16 e 17 da mesma lei. O caput do
art. 16
, por sua vez, determina que a
criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa
será acompanhada de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO
.

Já o
art. 17
da LRF define o conceito de
despesa obrigatória de caráter continuado
(aquela derivada de lei que cria obrigação legal por período superior a dois anos) e exige no §1º que os atos que a criarem ou aumentarem sejam instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16
e demonstrem a origem dos recursos para seu custeio
. Ou seja, além do cálculo do impacto financeiro, é necessário indicar de onde virão os recursos que sustentarão a nova despesa – seja pelo aumento permanente de receita, seja pela redução permanente de outra despesa, nos termos dos §§ 2º a 4º do art. 17 da LRF.

A Lei Municipal nº 4.292/2025 claramente
institui despesa obrigatória de caráter continuado
, haja vista que o “Programa Saúde no Campo” não cuide de evento único ou temporário, mas da prestação de serviços de saúde de forma permanente (mensal) às comunidades rurais, ou seja, uma nova
obrigação pública de execução periódica indefinida
.

Não há dúvida de que a implementação desse programa demandaria
recursos financeiros significativos e recorrentes
: deslocamento de equipes de saúde, veículos e combustível, insumos médicos e laboratoriais, possivelmente pagamento de horas extras ou contratação de pessoal, entre outros custos.

Entretanto,
em nenhum momento
durante o processo legislativo local fora apresentado o estudo de impacto orçamentário-financeiro dessa nova ação governamental,
tampouco
indicada fonte específica de custeio para arcar com as despesas dela decorrentes.

Em suma, a lei impugnada criou a obrigação sem apontar
como
e
com que recursos
cumpri-la, em flagrante
desrespeito às normas de finanças públicas
sobreditas.

Cabe frisar que a
estimativa de impacto financeiro
não é formalidade vazia, pois busca evitar a aprovação de leis
populares, porém irresponsáveis
, que possam comprometer o erário e o equilíbrio orçamentário.

A respeito da matéria, ressalte-se que o
Supremo Tribunal Federal
firmou jurisprudência no sentido de que o art. 113 do ADCT
tem caráter nacional, vinculando todos os entes da Federação
. Em decisão plenária recentíssima (RE 1484598 AgR/RO, julgado em 05/03/2025), o STF reiterou que o art. 113 do ADCT é
norma de reprodução obrigatória aos Estados e Municípios
, de modo que propostas legislativas elaboradas sem a estimativa de impacto financeiro e sem a correspondente fonte de custeio são
materialmente inconstitucionais
.

No caso examinado pela Suprema Corte, declarou-se a invalidade de lei estadual que criara vantagem remuneratória a servidores (VPNI) sem prévio cálculo do impacto e sem adequação orçamentária, enfatizando-se que a omissão do estudo afronta diretamente a exigência constitucional e transfere o ônus financeiro ao tesouro de forma imprevisível.

Do mesmo modo, em controle abstrato, o STF julgou procedente a ADI 6303 (RR) para invalidar lei que concedera isenção fiscal sem estimativa de impacto, assentando que
lei que crie renúncia de receita ou despesa obrigatória sem observar o art. 113 do ADCT padece de vício formal de inconstitucionalidade.

No âmbito desta Corte de Justiça, mencione-se a
ADI nº 5004225-13.2022
(Tribunal Pleno, j. 16/03/2023), proposta pelo Prefeito de Linhares contra a Lei nº 4.042/2022 do mesmo Município – a qual obrigava a instalação de mecanismos de acessibilidade nas praias locais, por iniciativa legislativa.

Na oportunidade, reconheceu-se também a
inconstitucionalidade formal
da lei, tanto pelo vício de origem quanto pela
ausência de estudo de impacto orçamentário
. Conforme a ementa do julgado:
“
a inconstitucionalidade
[...]
ocorreu em função do aumento das despesas da Administração Municipal sem prévio estudo de impacto orçamentário-financeiro, sem prévia adequação [...] com a lei orçamentária anual e [...] sem compatibilidade [...] com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias
”,
o que implicou violação do art. 152 da CE/ES, do art. 113 do ADCT, e dos arts. 15 e 16 da LRF.

Igualmente, a
ADI nº 5012115-03.2022
(Tribunal Pleno, Rel. Des. Éder Pontes, j. 28/09/2022) declarou inconstitucional a Lei 4.070/2022 de Linhares – que impunha obrigações à Secretaria de Saúde local – exatamente por combinar vício de iniciativa e criação de despesa sem indicação da fonte, decidindo-se pela procedência da ação di
ante a clara violação das normas constitucionais declinadas
(constantes do art. 113 do ADCT, art. 152 CE/ES e LRF).

Nesse contexto, resta patente que a Câmara Municipal de Linhares, ao aprovar programa governamental
sem o respaldo orçamentário necessário
,
promovera
ofen
sa
simultânea
ao artigo 113 do ADCT da CF/88, ao inciso I do artigo 152 da CE/ES e aos artigos 15, 16 e 17 da LRF,

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,

julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da
Lei Municipal nº 4.292, de 30 de junho de 2025, do Município de Linhares, com efeitos
ex
t
unc
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto exarado pelo Eminente Relator.
Acompanho o voto de relatoria.
VOTO COM O RELATOR
Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanho a relatoria.
DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de julgar procedente a pretensão, declarando a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.292/2025, do Município de Linhares/ES.
Acompanho o voto do Eminente Relator.
Manifesto-me por acompanhar a douta relatoria.

É como voto.
Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 02/03/2026 - 06/03/2026:

Acompanho o E. Relator.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 02.03.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o Eminente Relator para julgar procedente a Ação.
Acompanho o judicioso voto de relatoria.