Tribunal: TJES
Processo: 5000343-78.2021.8.08.0032
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa; Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-02-05

Ementa:
Ementa: REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. GRATIFICAÇÃO CONCEDIDA POR LEI MUNICIPAL SEM ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. PEDIDO DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS A SERVIDORES. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Remessa Necessária decorrente de sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra o Município de Mimoso do Sul, visando à declaração de nulidade das Leis Municipais nº 2.564/2020 e nº 2.578/2020. O juízo de origem acolheu parcialmente o pedido para declarar a nulidade das normas, mas indeferiu o pleito de devolução dos valores pagos a título de gratificação aos servidores beneficiários, razão pela qual submeteu a sentença ao reexame necessário, nos termos do art. 19 da Lei nº 4.717/1965.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se é possível determinar, em Ação Civil Pública proposta apenas contra o ente municipal, a devolução dos valores pagos a título de gratificação a servidores públicos que não integram o polo passivo da demanda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A determinação judicial de restituição de valores pagos a título de gratificação a servidores exige a participação destes na lide, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa, conforme previsto no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

4. A ausência dos servidores no polo passivo da ação impede a formação válida de juízo condenatório que repercuta diretamente em seu patrimônio, sendo nula a imposição de devolução sem o devido processo legal.

5. A restituição dos valores sem prévia apuração da efetiva prestação dos serviços pode configurar enriquecimento ilícito por parte da Administração Pública, o que é vedado pelo ordenamento jurídico.

6. A verificação da legalidade dos pagamentos demanda análise individualizada da conduta funcional dos servidores, incompatível com o rito da Ação Civil Pública, na forma como ajuizada, sem a citação dos beneficiários.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Remessa conhecida para confirmar a sentença.

Tese de julgamento:

1. A condenação à devolução de valores recebidos por servidores públicos a título de gratificação exige sua inclusão no polo passivo da demanda, em respeito ao contraditório e à ampla defesa.

2. A restituição de quantias pagas pela Administração Pública depende de verificação da inexistência de contraprestação efetiva, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público.

3. A análise sobre a devolução de valores percebidos por servidores deve ser feita em processo com ampla participação e defesa dos interessados, não sendo viável em Ação Civil Pública movida exclusivamente contra o ente público.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; LC nº 101/2000, arts. 16, 18 e 21; Lei nº 4.717/1965, art. 19.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000343-78.2021.8.08.0032

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)

PARTE AUTORA: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

PARTE RE: MIMOSO DO SUL - PREFEITURA MUNICIPAL e outros

RELATOR(A):
ALEXANDRE PUPPIM

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EMENTA

Ementa: REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. GRATIFICAÇÃO CONCEDIDA POR LEI MUNICIPAL SEM ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. PEDIDO DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS A SERVIDORES. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Remessa Necessária decorrente de sentença que julgou parcialmente procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra o Município de Mimoso do Sul, visando à declaração de nulidade das Leis Municipais nº 2.564/2020 e nº 2.578/2020. O juízo de origem acolheu parcialmente o pedido para declarar a nulidade das normas, mas indeferiu o pleito de devolução dos valores pagos a título de gratificação aos servidores beneficiários, razão pela qual submeteu a sentença ao reexame necessário, nos termos do art. 19 da Lei nº 4.717/1965.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se é possível determinar, em Ação Civil Pública proposta apenas contra o ente municipal, a devolução dos valores pagos a título de gratificação a servidores públicos que não integram o polo passivo da demanda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A determinação judicial de restituição de valores pagos a título de gratificação a servidores exige a participação destes na lide, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa, conforme previsto no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

4. A ausência dos servidores no polo passivo da ação impede a formação válida de juízo condenatório que repercuta diretamente em seu patrimônio, sendo nula a imposição de devolução sem o devido processo legal.

5. A restituição dos valores sem prévia apuração da efetiva prestação dos serviços pode configurar enriquecimento ilícito por parte da Administração Pública, o que é vedado pelo ordenamento jurídico.

6. A verificação da legalidade dos pagamentos demanda análise individualizada da conduta funcional dos servidores, incompatível com o rito da Ação Civil Pública, na forma como ajuizada, sem a citação dos beneficiários.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Remessa conhecida para confirmar a sentença.

Tese de julgamento:

1. A condenação à devolução de valores recebidos por servidores públicos a título de gratificação exige sua inclusão no polo passivo da demanda, em respeito ao contraditório e à ampla defesa.

2. A restituição de quantias pagas pela Administração Pública depende de verificação da inexistência de contraprestação efetiva, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público.

3. A análise sobre a devolução de valores percebidos por servidores deve ser feita em processo com ampla participação e defesa dos interessados, não sendo viável em Ação Civil Pública movida exclusivamente contra o ente público.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; LC nº 101/2000, arts. 16, 18 e 21; Lei nº 4.717/1965, art. 19.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, confirmar a sentença, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de remessa necessária nos autos da ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo em desfavor do Município de Mimoso do Sul na qual o magistrado de origem julgou o pedido parcialmente procedente para reconhecer, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.564/2020 e, por conseguinte, da Lei nº 2.578/2020, determinando que a municipalidade se abstenha de promover o pagamento das gratificações referidas, mas indeferiu o pleito de devolução dos valores pagos aos servidores beneficiários.

Na origem, o Ministério Público do Estado do Espírito Santo ajuizou a presente Ação Civil Pública sustentando a ilegalidade da Lei Municipal nº 2.564/2020 e da Lei nº 2.578/2020, que a alterou, em virtude da ausência de estudo de impacto orçamentário. Alegou a violação aos arts. 16, 18 e 21 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), bem como ao princípio da impessoalidade. Em seus pedidos, pugnou pela suspensão dos pagamentos das gratificações, a declaração de nulidade das leis e a determinação para devolução dos valores pagos indevidamente aos servidores.

O Município de Mimoso do Sul apresentou contestação, na qual defendeu a regularidade das leis. Alegou que a ausência de estudo de impacto orçamentário estava justificada pela vigência da Lei Complementar nº 173/2020, em razão do estado de calamidade pública, o que ampliaria a flexibilização prevista no art. 65 da LC nº 101/2000. Sustentou ainda que inexiste violação ao princípio da impessoalidade, argumentando que a exclusão de algumas categorias se deu para evitar o acúmulo de gratificações. Pugnou pela improcedência dos pedidos.

Após o regular trâmite do processo, o magistrado de 1º grau proferiu sentença julgando parcialmente procedente a pretensão autoral e, diante da improcedência de parte da pretensão, a saber, do pleito de devolução dos valores pagos aos servidores beneficiários, submeteu a presente sentença ao reexame necessário, nos termos do artigo 19, da Lei 4.717 de 1965.

A douta Procuradoria de Justiça manifestou-se pela confirmação da sentença.

É o relatório. Inclua-se em pauta de julgamento.

Vitória-ES, 04 de novembro de 2025.

Desembargador Alexandre Puppim

Relator

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado,
o Ministério Público do Estado do Espírito Santo ajuizou a presente Ação Civil Pública sustentando a ilegalidade da Lei Municipal nº 2.564/2020 e da Lei nº 2.578/2020, que a alterou, em virtude da ausência de estudo de impacto orçamentário. Alegou a violação aos arts. 16, 18 e 21 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), bem como ao princípio da impessoalidade. Em seus pedidos, pugnou pela suspensão dos pagamentos das gratificações, a declaração de nulidade das leis e a determinação para devolução dos valores pagos indevidamente aos servidores.

Após o regular trâmite do processo, o magistrado de 1º grau proferiu sentença julgando parcialmente procedente a pretensão autoral e, diante da improcedência de parte da pretensão, a saber, do pleito de devolução dos valores pagos aos servidores beneficiários, submeteu a presente sentença ao reexame necessário, nos termos do artigo 19, da Lei 4.717 de 1965, segundo o qual “
A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
”.

Assim, passo à análise de pedido que foi julgado improcedente.

Em que pese o louvável intento do órgão ministerial em preservar o erário público, a decisão proferida pelo Juízo de primeira instância não comporta alteração.

O acolhimento parcial do pleito inicial deve ser mantido, pois a extensão da condenação com o fim de determinar a devolução dos valores depende da observância de preceitos constitucionais e legais intransponíveis.

O primeiro deles concerne à impossibilidade de o Poder Judiciário proferir uma decisão que alcance o patrimônio jurídico de terceiros que não tiveram a devida participação na lide. O princípio do contraditório e da ampla defesa, estatuído no art. 5º, inciso LV, da CF, impõe que a condenação que afeta a esfera patrimonial de um indivíduo só possa ocorrer após a sua regular citação para o processo, garantindo-lhe o exercício pleno de sua defesa. Considerando que a presente ação foi ajuizada exclusivamente contra o Município de Mimoso do Sul, determinar a restituição dos valores pagos aos servidores que não integraram o polo passivo da demanda resulta em manifesta ofensa ao devido processo legal, impedindo a produção de uma condenação que não foi precedida de uma discussão processual completa.

O segundo aspecto relevante, e que corrobora a improcedência do pedido, refere-se à proibição do enriquecimento sem causa da Administração Pública. Afinal, como bem observou o magistrado de 1º grau, “
seria necessário aferir se, de fato, prestaram os serviços ensejadores da gratificação, pois, caso positivo, eventual devolução configuraria enriquecimento ilícito para a Administração Pública
.”.

Ora, a restituição integral das quantias, sem a prévia e individualizada averiguação da efetiva prestação dos serviços que motivaram a remuneração, poderia culminar em um benefício indevido em favor do ente público, que estaria a se apropriar da força de trabalho desempenhada pelos agentes sem a correspondente compensação pecuniária, impondo uma análise individualizada da conduta de cada servidor, o que, repita-se, não pode ser feito neste procedimento sem a inclusão daqueles no polo passivo da relação processual.

Diante do exposto,
conheço da remessa para confirmar a sentença.

É como voto.