Tribunal: TJES
Processo: 0003639-42.2019.8.08.0008
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JANETE VARGAS SIMOES
Órgão julgador: JANETE VARGAS SIMOES
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Provas em geral
Data de julgamento: 2026-05-20

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTO SUPERFATURAMENTO EM PREGÃO – ART. 10 DA LEI Nº 8.429/1992 – NECESSIDADE DE DOLO E DANO EFETIVO – TEMA 1.199 DO STF – INADMISSIBILIDADE DE DANO IN RE IPSA – AUSÊNCIA DE PROVA TÉCNICA IDÔNEA DO PREJUÍZO – PMVG/CMED – NÃO COMPROVAÇÃO DE ULTRAPASSAGEM DO TETO REGULATÓRIO – ATRIBUIÇÕES DO PREGOEIRO – LEI Nº 10.520/2002 – EVENTUAL FRAGILIDADE ADMINISTRATIVA QUE NÃO SE CONFUNDE COM VOLUNTARIEDADE ILÍCITA – RECURSO DESPROVIDO.

1.

Nos termos do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação do elemento subjetivo doloso, sendo inaplicável a responsabilização por culpa, ainda que os fatos sejam anteriores à Lei nº 14.230/2021, desde que não haja condenação transitada em julgado.

2. Para a incidência do art. 10 da LIA, não basta a demonstração de irregularidade no procedimento licitatório, impondo-se a comprovação do dano efetivo ao erário, do nexo causal e do dolo do agente, vedada a presunção de prejuízo (dano in re ipsa).

3. A comparação genérica entre preços contratados e valores constantes de bancos públicos ou simulações desacompanhadas de prova técnica específica não é suficiente, por si só, para caracterizar prejuízo patrimonial, especialmente quando ausente demonstração inequívoca da equivalência dos itens e da efetiva ultrapassagem de parâmetros regulatórios obrigatórios, como o PMVG/CMED.

4. A Lei nº 10.520/2002, vigente à época dos fatos, não atribuía ao pregoeiro a incumbência exclusiva de elaboração da pesquisa de preços na fase interna do certame, competindo-lhe, na fase externa, conduzir a sessão pública e verificar a aceitabilidade das propostas, não se confundindo eventual deficiência técnica ou fragilidade na formação do preço de referência com dolo específico voltado à produção de resultado ilícito.

5. A mera possibilidade objetiva de consulta a bases públicas de preços não autoriza presumir assunção consciente de resultado lesivo, sob pena de equiparação indevida entre culpa grave e dolo, o que contraria a natureza sancionatória e a interpretação restritiva próprias do direito administrativo sancionador.

6. Ausente prova robusta do elemento subjetivo qualificado e do dano efetivo, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

7. Recurso conhecido e desprovido.

Vitória, 14 de abril de 2026.

RELATORA

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0003639-42.2019.8.08.0008

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: O MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL e outros

APELADO: WHESTER JUNIOR FARIA MATOS

RELATOR(A):

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EMENTA

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTO SUPERFATURAMENTO EM PREGÃO – ART. 10 DA LEI Nº 8.429/1992 – NECESSIDADE DE DOLO E DANO EFETIVO – TEMA 1.199 DO STF – INADMISSIBILIDADE DE DANO IN RE IPSA – AUSÊNCIA DE PROVA TÉCNICA IDÔNEA DO PREJUÍZO – PMVG/CMED – NÃO COMPROVAÇÃO DE ULTRAPASSAGEM DO TETO REGULATÓRIO – ATRIBUIÇÕES DO PREGOEIRO – LEI Nº 10.520/2002 – EVENTUAL FRAGILIDADE ADMINISTRATIVA QUE NÃO SE CONFUNDE COM VOLUNTARIEDADE ILÍCITA – RECURSO DESPROVIDO.

1.

Nos termos do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação do elemento subjetivo doloso, sendo inaplicável a responsabilização por culpa, ainda que os fatos sejam anteriores à Lei nº 14.230/2021, desde que não haja condenação transitada em julgado.

2. Para a incidência do art. 10 da LIA, não basta a demonstração de irregularidade no procedimento licitatório, impondo-se a comprovação do dano efetivo ao erário, do nexo causal e do dolo do agente, vedada a presunção de prejuízo (dano in re ipsa).

3. A comparação genérica entre preços contratados e valores constantes de bancos públicos ou simulações desacompanhadas de prova técnica específica não é suficiente, por si só, para caracterizar prejuízo patrimonial, especialmente quando ausente demonstração inequívoca da equivalência dos itens e da efetiva ultrapassagem de parâmetros regulatórios obrigatórios, como o PMVG/CMED.

4. A Lei nº 10.520/2002, vigente à época dos fatos, não atribuía ao pregoeiro a incumbência exclusiva de elaboração da pesquisa de preços na fase interna do certame, competindo-lhe, na fase externa, conduzir a sessão pública e verificar a aceitabilidade das propostas, não se confundindo eventual deficiência técnica ou fragilidade na formação do preço de referência com dolo específico voltado à produção de resultado ilícito.

5. A mera possibilidade objetiva de consulta a bases públicas de preços não autoriza presumir assunção consciente de resultado lesivo, sob pena de equiparação indevida entre culpa grave e dolo, o que contraria a natureza sancionatória e a interpretação restritiva próprias do direito administrativo sancionador.

6. Ausente prova robusta do elemento subjetivo qualificado e do dano efetivo, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

7. Recurso conhecido e desprovido.

Vitória, 14 de abril de 2026.

RELATORA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES

Composição de julgamento: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Relator / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença de ID.
17473795
, proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Barra de São Francisco/ES, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Whester Júnior Faria Matos.

Nas razões de ID.
17473797
, o MP afirma, em síntese, que: (a) o dolo específico se extrai das circunstâncias do caso, notadamente da condução do certame sem “pesquisa efetiva” e da posterior aceitação/fiscalização dos contratos; (b) competia ao pregoeiro verificar a compatibilidade das propostas com o mercado; (c) o juízo
a quo
incorreu em
error in judicando
ao confundir deficiência técnica com ausência de dolo; (d) há dano ao erário demonstrado por comparação com base pública de preços e referências regulatórias.

O apelado apresentou contrarrazões no ID.
17473800
, pugnando pela manutenção da sentença, destacando: (a) existência de 03 orçamentos no procedimento preparatório; (b) publicidade do certame; (c) ausência de favorecimento; (d) inexistência de dolo; e (e) ausência de prova de dano efetivo.

A Procuradoria de Justiça, no parecer de ID.
18079310
, opinou pelo provimento do recurso.

É o relatório. Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória/ES, data registrada no sistema.

Desembargadora Janete Vargas Simões

Relatora

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Apelação Cível n. 0003639-42.2019.8.08.0008

Apelante:

Ministério Público do Estado do Espírito Santo

Apelado:

Whester Junior Faria Matos

Relatora:

Desembargadora Janete Vargas Simões

VOTO

Na origem, o Ministério Público Estadual ajuizou ação de improbidade administrativa, sustentando que o apelado Whester Junior Faria Matos, na qualidade de pregoeiro, no município de Barra de São Francisco/ES, no Pregão Presencial nº 053/2016 (Processo Administrativo nº 057/2016), teria deixado de realizar pesquisa idônea de preços e adotado, como parâmetro de aceitabilidade, a média aritmética das propostas apresentadas pelas próprias licitantes, o que teria culminado na contratação das empresas Medical Farma Produtos Farmacêuticos Ltda. (R$ 398.583,50) e Noromed Distribuidora de Medicamentos e Materiais Hospitalares Ltda. (R$ 1.169.962,00) por valores alegadamente superfaturados, com prejuízo estimado em cerca de R$ 853.000,00 (oitocentos e cinquenta e três mil reais).

A sentença reconheceu a inexistência de prova suficiente quanto ao elemento subjetivo e ao dano efetivo, assentando, em síntese, que eventual falha/insuficiência de cautela administrativa não se confunde com voluntariedade ilícita, julgando improcedente a demanda (art. 487, I, CPC).

Irresignado, o MP pugna pela reforma da sentença, alegando, em síntese, que: (a) o dolo específico se extrai das circunstâncias do caso, notadamente da condução do certame sem “pesquisa efetiva” e da posterior aceitação/fiscalização dos contratos; (b) competia ao pregoeiro verificar a compatibilidade das propostas com o mercado; (c) o juízo a quo incorreu em error in judicando ao confundir deficiência técnica com ausência de dolo; e (d) há dano ao erário demonstrado por comparação com base pública de preços e referências regulatórias.

Feito esse breve relato, passa-se à análise das alegações recursais.

Inicialmente, embora a sentença tenha tecido considerações acerca da não retroatividade da Lei nº 14.230/2021 em bloco, impõe-se adequar a moldura decisória ao que ficou fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, no sentido de que:
a) é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do dolo; e b)
a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos culposos praticados sob a redação anterior, sem condenação transitada em julgado, em razão da revogação da modalidade culposa, cabendo ao juízo competente analisar eventual dolo.

Assim, ainda que os fatos sejam de 2016 e o ajuizamento da ação seja datado de 2019, ou seja, antes da Lei nº 14.230/21, a controvérsia posta na apelação exige, em qualquer cenário, a verificação do dolo (hoje, expressamente exigido pelo STF para os arts. 9º, 10 e 11) e, sendo o enquadramento invocado o art. 10, a demonstração do dano efetivo ao erário.

Nessa hipótese, não basta a indicação de irregularidades no procedimento licitatório, exige-se prova do (a) dano efetivo, (b) nexo causal, e (c) elemento subjetivo compatível com a tipificação (dolo, à luz do Tema 1.199/STF).

Quanto ao dano efetivo, o Superior Tribunal de Justiça tem ressaltado, em linha com a reforma legislativa, a inadmissibilidade de dano
in re ipsa
para fins de condenação por improbidade fundada no art. 10, exigindo-se prova do efetivo prejuízo, inclusive em processos anteriores à Lei nº 14.230/2021 (
REsp n. 2.124.697/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 15/10/2025, DJEN de 22/10/2025;
AREsp n. 2102066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024, DJe 2/10/2024; AgInt no REsp n. 2065616/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025, DJEN 5/3/2025; EREsp n. 1.288.585/RJ, Primeira Seção, julgado em 29/11/2024)
.

No caso, o
Parquet
indica, como lastro para o prejuízo estimado (cerca de R$ 853.000,00), a comparação realizada por servidora farmacêutica com banco de preços e, mais recentemente, invoca parâmetros regulatórios da CMED, notadamente o PMVG, referido como teto de preço para compras públicas em certos contextos.

Todavia, não há nos autos demonstração de que os valores contratados tenham ultrapassado o PMVG vigente à época, tampouco prova técnica de sua incidência automática e vinculante às contratações municipais no contexto fático examinado.

Para fins sancionatórios (improbidade), a prova do dano não pode se apoiar, exclusivamente, em simulações ou comparações genéricas sem validação técnica que assegure a equivalência rigorosa do item (apresentação, marca, concentração, embalagem, fracionamento, logística, prazo, tributação, condições de entrega e fornecimento), bem como a efetiva correspondência do parâmetro escolhido às regras incidentes sobre o caso concreto.

Em outras palavras: embora tais elementos sejam aptos a deflagrar apuração e possam indicar inconsistências relevantes, não se mostram suficientes, por si, para a conclusão condenatória em improbidade administrativa, especialmente no âmbito do art. 10 da LIA, que exige demonstração inequívoca de prejuízo patrimonial concreto, sendo indispensável a demonstração técnica da efetiva diferença de preços em bases comparáveis e do
quantum
do prejuízo imputável ao agente.

O Ministério Público sustenta, ainda, que o dolo específico seria inferível da (a) condução do pregão sem pesquisa efetiva de preços, (b) adoção de média das propostas apresentadas pelas empresas licitantes, e (c) fiscalização posterior dos contratos.

Todavia, o conjunto probatório descrito no próprio arcabouço do processo não revela, com a certeza exigida para a responsabilização por improbidade, ajuste, fraude, direcionamento do certame; benefício indevido a empresas específicas; ou qualquer outro dado objetivo que evidencie finalidade ilícita do agente.

Ao revés, há elementos de que o procedimento preparatório continha orçamentos e que a prática institucional relatada por testemunhas era a de o processo chegar ao setor de licitação já com os orçamentos, competindo ao pregoeiro conduzir a sessão e observar o critério de menor lance dentro do preço médio previamente lançado.

Neste ponto, abre-se parênteses para destacar que a Lei nº 10.520/2002 (arts. 3º e 4º), vigente à época dos fatos, não atribuía ao pregoeiro a incumbência exclusiva de elaborar ou produzir a pesquisa de preços, mas exigia que o procedimento estivesse devidamente instruído antes do início da fase externa, momento em que competia-lhe, em síntese, conduzir a sessão pública, receber e examinar propostas, coordenar a fase de lances, verificar a aceitabilidade da proposta classificada em primeiro lugar quanto ao objeto e preço, proceder à habilitação, declarar o vencedor, adjudicar o objeto e apreciar eventuais recursos.

É certo que o dever de examinar a aceitabilidade da proposta implica juízo crítico sobre sua compatibilidade com o edital e com parâmetros de mercado. Todavia, esse dever não se confunde, automaticamente, com a obrigação de refazer ou substituir integralmente a pesquisa de preços previamente realizada na fase interna pelo setor requisitante ou pela equipe de apoio, salvo quando evidenciada, de forma inequívoca, a manifesta inadequação do parâmetro utilizado.

A mera possibilidade objetiva de consulta a bases públicas de preços não transforma automaticamente a ausência dessa providência em assunção consciente de resultado ilícito, sob pena de equiparar culpa grave a dolo.

Assim, mesmo que se admita, em tese, que o pregoeiro devesse questionar a confiabilidade dos parâmetros e exigir base externa mais robusta, essa circunstância, isoladamente, não autoriza concluir por dolo específico (“vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”), sob pena de converter a improbidade em mecanismo de punição por deficiência administrativa, o que não se coaduna com o entendimento do STF no Tema 1.199.

Em síntese: o que o acervo revela é, quando muito, possível fragilidade na formação do preço de referência e necessidade de controles mais estritos — tema típico de responsabilização administrativa e de controle externo — mas não, com a robustez necessária, a voluntariedade ilícita voltada à produção do resultado lesivo.

Neste ponto, vale ressaltar que a jurisprudência é clara ao vedar a interferência do Poder Judiciário nas
escolhas administrativas quando ausente prova concreta de ilegalidade manifesta, sendo incabível presumir má-fé ou ilicitude do agente. (TJES, AC 0000824-49.2017.8.08.0006, Terceira Câmara Cível, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, j. 27/03/25).

Aliás, este TJES, em julgamentos similares ao dos autos, já decidiu que a configuração de atos ímprobos exige dolo específico, afastando a responsabilização baseada em dolo genérico, negligência ou erro administrativo, tendo firmado tal entendimento com base na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, que exige prova robusta do elemento subjetivo qualificado (dolo específico), que pressupõe a intenção deliberada, consciente e maliciosa de causar dano ao erário (TJES, AC 0000718-96.2015.8.08.0058, Segunda Câmara Cível, Rel. Des. José Paulo Calmon Nogueira da Gama, j. 11/03/25; AC 0000315-24.2015.8.08.0060, Primeira Câmara Cível, Rel. Des. Anselmo Laghi Laranja, j. 22/11/23).

Diante do quadro, não se desincumbiu o apelante do ônus de demonstrar, com segurança, os requisitos para subsunção ao art. 10 da LIA: dano efetivo, nexo causal e dolo, sendo inviável a reforma condenatória com base em inferências que não superem o standard probatório qualificado exigido no âmbito do direito administrativo sancionador, cuja natureza repressiva impõe interpretação restritiva das hipóteses de responsabilização, notadamente quando em jogo sanções de natureza política e patrimonial gravosa.

Mantém-se, portanto, a sentença de improcedência, apenas com ajuste de fundamentação quanto à correta moldura do Tema 1.199/STF.

Ante o exposto,
conheço do recurso e nego-lhe provimento
, mantendo integralmente a sentença de improcedência.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)