Tribunal: TJES
Processo: 0012084-89.2009.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA
Órgão julgador: DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-04-07

Ementa:
Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUBVENÇÕES SOCIAIS. REPASSES A ENTIDADES PRIVADAS. LEI N. 14.230/2021. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. TIPICIDADE TAXATIVA. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. ART. 10 DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO MATERIAL EFETIVO AO ERÁRIO. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS E PELA CÂMARA MUNICIPAL COMO ELEMENTO INDICIÁRIO DE BOA-FÉ. RECURSO DO RÉU PROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME.

Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa para condenar ex-prefeito municipal por violação aos princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, impondo multa civil correspondente a 15 vezes o subsídio do cargo à época dos fatos, e afastar a condenação por dano ao erário. O réu requer a improcedência integral da demanda, ao argumento de ausência de dolo, de prejuízo ao erário e de regularidade dos repasses, posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. O Ministério Público pretende o reconhecimento também do ato de improbidade previsto no art. 10, III, da Lei n. 8.429/1992, com condenação ao ressarcimento de R$ 93.000,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

Há 3 questões em discussão: (I) definir se incide a prescrição à luz das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021; (II) estabelecer se a conduta imputada ao réu, consistente em repasses de subvenções sociais sem observância de formalidades legais, permanece típica como ato de improbidade por violação a princípios da administração pública após a reforma do art. 11 da Lei n. 8.429/1992; (III) determinar se os repasses realizados caracterizam ato de improbidade causador de dano ao erário, com dolo e prejuízo material efetivo, a justificar ressarcimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

O novo regime prescricional da Lei n. 14.230/2021 não retroage, e a ação, proposta em 2009 em relação a mandato encerrado em 2004, foi ajuizada dentro do prazo previsto na redação originária do art. 23 da Lei n. 8.429/1992.

O Supremo Tribunal Federal exige a comprovação de responsabilidade subjetiva para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992.

A reforma promovida pela Lei n. 14.230/2021 tornou taxativo o rol do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 e afastou a condenação fundada em violação genérica a princípios da administração pública.

A conduta atribuída ao réu, consistente no descumprimento de formalidades para repasse de verbas a entidades privadas, não se subsome a nenhuma das hipóteses taxativamente previstas no atual art. 11 da Lei n. 8.429/1992, o que caracteriza atipicidade superveniente nos processos sem trânsito em julgado.

A configuração do ato previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992 exige demonstração de dolo e de prejuízo material efetivo ao erário, não bastando a mera irregularidade formal na gestão administrativa.

Os elementos constantes dos autos não comprovam que o réu agiu com dolo de malversar o patrimônio público ou de obter vantagem indevida para si ou para terceiros.

A aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal não impede, por si só, o controle jurisdicional da improbidade, mas constitui elemento relevante para evidenciar a boa-fé do agente e a ausência de comprovação de dolo ou culpa no caso concreto.

A inobservância de formalidades legais na concessão das subvenções, sem demonstração de perda patrimonial efetiva, não autoriza ressarcimento ao erário.

Os repasses foram realizados com finalidade de fomento comunitário e não houve prova de desvio de recursos, corrupção ou dano material efetivo ao patrimônio público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso de Theodorico de Assis Ferraço provido. Recurso do Ministério Público do Estado do Espírito Santo desprovido.

Tese de julgamento
: 1. O novo regime prescricional da Lei n. 14.230/2021 não retroage aos fatos anteriores à sua vigência. 2. A Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos sem trânsito em julgado para afastar condenação fundada em violação genérica aos princípios da administração pública, em razão da taxatividade superveniente do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. 3. O descumprimento de formalidades legais para repasse de subvenções sociais, sem subsunção a hipótese expressa do atual art. 11 da Lei n. 8.429/1992, não configura ato de improbidade por violação a princípios. 4. A responsabilização por dano ao erário exige demonstração de dolo e de prejuízo material efetivo ao patrimônio público. 5. A aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal, embora não vincule o Poder Judiciário, pode servir como elemento probatório apto a reforçar a boa-fé do agente e a ausência de dolo no caso concreto.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI e XL; CF/1988, art. 37, § 4º; Lei n. 8.429/1992, arts. 9º, 10, caput, § 1º e § 2º, 11 e 23; Lei n. 14.230/2021, art. 2º; LC n. 101/2000, art. 26; Lei n. 4.320/1964, art. 16; CPC, art. 487, I; CPC, art. 942.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, Tema 1.199 da repercussão geral; STJ, EDcl no REsp n. 1.708.238/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 10.06.2025, DJEN 01.07.2025; STJ, REsp n. 1.932.184/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 14.09.2021, DJe 07.10.2021; STJ, REsp n. 1.807.536/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 10.09.2019, DJe 11.10.2019; STF, ARE 1130207 ED-AgR-ED-EDv, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 18.02.2026; STF, ARE 1443182 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 22.02.2025; STF, RE 1453452 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 06.02.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
4ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0012084-89.2009.8.08.0011

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUBVENÇÕES SOCIAIS. REPASSES A ENTIDADES PRIVADAS. LEI N. 14.230/2021. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. TIPICIDADE TAXATIVA. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. ART. 10 DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO MATERIAL EFETIVO AO ERÁRIO. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS E PELA CÂMARA MUNICIPAL COMO ELEMENTO INDICIÁRIO DE BOA-FÉ. RECURSO DO RÉU PROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME.

Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa para condenar ex-prefeito municipal por violação aos princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, impondo multa civil correspondente a 15 vezes o subsídio do cargo à época dos fatos, e afastar a condenação por dano ao erário. O réu requer a improcedência integral da demanda, ao argumento de ausência de dolo, de prejuízo ao erário e de regularidade dos repasses, posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. O Ministério Público pretende o reconhecimento também do ato de improbidade previsto no art. 10, III, da Lei n. 8.429/1992, com condenação ao ressarcimento de R$ 93.000,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

Há 3 questões em discussão: (I) definir se incide a prescrição à luz das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021; (II) estabelecer se a conduta imputada ao réu, consistente em repasses de subvenções sociais sem observância de formalidades legais, permanece típica como ato de improbidade por violação a princípios da administração pública após a reforma do art. 11 da Lei n. 8.429/1992; (III) determinar se os repasses realizados caracterizam ato de improbidade causador de dano ao erário, com dolo e prejuízo material efetivo, a justificar ressarcimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

O novo regime prescricional da Lei n. 14.230/2021 não retroage, e a ação, proposta em 2009 em relação a mandato encerrado em 2004, foi ajuizada dentro do prazo previsto na redação originária do art. 23 da Lei n. 8.429/1992.

O Supremo Tribunal Federal exige a comprovação de responsabilidade subjetiva para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992.

A reforma promovida pela Lei n. 14.230/2021 tornou taxativo o rol do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 e afastou a condenação fundada em violação genérica a princípios da administração pública.

A conduta atribuída ao réu, consistente no descumprimento de formalidades para repasse de verbas a entidades privadas, não se subsome a nenhuma das hipóteses taxativamente previstas no atual art. 11 da Lei n. 8.429/1992, o que caracteriza atipicidade superveniente nos processos sem trânsito em julgado.

A configuração do ato previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992 exige demonstração de dolo e de prejuízo material efetivo ao erário, não bastando a mera irregularidade formal na gestão administrativa.

Os elementos constantes dos autos não comprovam que o réu agiu com dolo de malversar o patrimônio público ou de obter vantagem indevida para si ou para terceiros.

A aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal não impede, por si só, o controle jurisdicional da improbidade, mas constitui elemento relevante para evidenciar a boa-fé do agente e a ausência de comprovação de dolo ou culpa no caso concreto.

A inobservância de formalidades legais na concessão das subvenções, sem demonstração de perda patrimonial efetiva, não autoriza ressarcimento ao erário.

Os repasses foram realizados com finalidade de fomento comunitário e não houve prova de desvio de recursos, corrupção ou dano material efetivo ao patrimônio público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso de Theodorico de Assis Ferraço provido. Recurso do Ministério Público do Estado do Espírito Santo desprovido.

Tese de julgamento
: 1. O novo regime prescricional da Lei n. 14.230/2021 não retroage aos fatos anteriores à sua vigência. 2. A Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos processos sem trânsito em julgado para afastar condenação fundada em violação genérica aos princípios da administração pública, em razão da taxatividade superveniente do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. 3. O descumprimento de formalidades legais para repasse de subvenções sociais, sem subsunção a hipótese expressa do atual art. 11 da Lei n. 8.429/1992, não configura ato de improbidade por violação a princípios. 4. A responsabilização por dano ao erário exige demonstração de dolo e de prejuízo material efetivo ao patrimônio público. 5. A aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal, embora não vincule o Poder Judiciário, pode servir como elemento probatório apto a reforçar a boa-fé do agente e a ausência de dolo no caso concreto.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI e XL; CF/1988, art. 37, § 4º; Lei n. 8.429/1992, arts. 9º, 10, caput, § 1º e § 2º, 11 e 23; Lei n. 14.230/2021, art. 2º; LC n. 101/2000, art. 26; Lei n. 4.320/1964, art. 16; CPC, art. 487, I; CPC, art. 942.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, Tema 1.199 da repercussão geral; STJ, EDcl no REsp n. 1.708.238/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 10.06.2025, DJEN 01.07.2025; STJ, REsp n. 1.932.184/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 14.09.2021, DJe 07.10.2021; STJ, REsp n. 1.807.536/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 10.09.2019, DJe 11.10.2019; STF, ARE 1130207 ED-AgR-ED-EDv, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 18.02.2026; STF, ARE 1443182 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 22.02.2025; STF, RE 1453452 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 06.02.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria de votos, conhecer dos recursos para negar provimento ao recurso do Ministério Público e dar provimento ao recurso de Theodorico de Assis Ferraço, nos termos do voto do Des. Dair José Bregunce de Oliveira, designado para redigir o Acórdão.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0012084-89.2009.8.08.0011

DATA DA SESSÃO: 03/03/2026

R E L A T Ó R I O

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Cuida-se de apelações cíveis interpostas por
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
e pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou procedente a ação ordinária por ato de improbidade administrativa, condenando o primeiro apelante pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos.

Em suas razões recursais, o requerido
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
apela buscando a reforma total da sentença, sustentando que não houve dolo, tampouco prejuízo ao erário, e que os repasses foram realizados com respaldo orçamentário, sendo posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. Requer, assim, a improcedência da ação.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO
, por sua vez, recorre para que a sentença seja parcialmente reformada, a fim de que também seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10, III, da LIA, com a correspondente condenação do requerido ao ressarcimento do dano ao erário, no importe de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizados.

Contrarrazões apresentadas por ambas as partes, cada uma pugnando pelo desprovimento do recurso adverso.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça pelo conhecimento e provimento, tão somente, do recurso interposto pelo Ministério Público, para que a sentença seja reformada, com a condenação do réu nos moldes do art. 10, III, da LIA.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

*

O SR. ADVOGADO WILSON MARCIO DEPES:-

Boa tarde.

Excelentíssimo senhor Presidente, quero tomar a liberdade de requerer os mais efusivos cumprimentos à doutora Eliana Junqueira. Sei que não falo só em nome deste advogado, mas de todos os advogados, pela beleza do seu comportamento como juíza, como mulher, como desembargadora.

É uma honra muito grande estar aqui neste dia para fazer uma defesa. Peço desculpas, por ter trazido por escrito, porque este processo viajou muito. Depois de dizer que esses autos percorreram uma viagem muito longa, o ilustre representante do Ministério Público, no ano de 2002, acusou o prefeito Ferraço, hoje com 88 anos de idade, em plena atividade como prefeito de Cachoeiro de Itapemirim, de ter praticado ato de improbidade administrativa. Aliás, absolutamente não provado momento algum.

Isso exatamente em razão da transferência de recursos públicos ao setor privado, supostamente sem obediência às formalidades legais. Aliás, diga-se, e diga-se com ênfase, são transferências rigorosamente autorizadas por lei para entidades com fins assistenciais, como, por exemplo, Orfanato Rei Davi, APAE, Asilo João XXIII, etc, etc. Com isso, segundo o MP, teria violado o artigo 10 da então vigente Lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa.

Ora, não se ignora que o Ministério Público, e digo isso com total respeito, dispõe de total autonomia para formular um
opinio delicti
. Porém, também não se ignora que
opinio
deve estar fundamentado, não podendo consistir somente naquilo que o Egrégio do Supremo Tribunal Federal, em arresto histórico, chamou de criação mental da acusação. Digo isso com total respeito e isenção. Aliás, essa própria Câmara deixou patenteado inúmeras vezes, de forma eloquente, que a improbidade exige reconhecimento de conduta dolosa.

Ora, a Lei 8.422/92, na qual se funda o MP, já previa que o dolo e a má-fé não existiriam e não exigem sem comprovação substante, posto que não presumidos, na medida em que juridicamente patológicos reclamam demonstração cabal. O curioso é que o douto MP, por razões pouco fiéis ao direito, deixou de juntar em sua denúncia o julgamento não só do Tribunal de Contas, como também da Câmara Municipal, versando sobre os fatos. Ambos julgamentos aprovaram as contas do então prefeito, sem qualquer restrição. Aliás, decisões só juntadas aos autos por essa defesa, decisões nas quais não foi constatada qualquer ilegalidade, sequer um erro.

Ora, eminentes julgadores, essa dualidade entre controle técnico, Tribunal de Contas, e político, Câmara Municipal, é o pilar da fiscalização municipal, conforme o artigo 31 da Constituição Federal. Mas o curioso, e ao mesmo tempo estarrecedor, sob todos os aspectos legais, é que o ilustre MP e o doutor magistrado se omitem, sem qualquer esclarecimento legal, em destacar a aprovação das contas, tanto pelo Tribunal de Contas, como também pela Câmara Municipal. Repito, não apontam uma ilicitude sequer por parte do prefeito.

Por paradoxal que possa aparecer, é preciso dizer, a inculpação é uma exigência do exercício do direito de defesa. O douto Supremo Tribunal Federal, através de repercussão geral, já decidiu que as prestações de contas anuais e os atos dos governos e dos prefeitos, o Tribunal de Contas emite um parecer técnico e cabe ao Poder Legislativo o julgamento. O julgamento dessas instâncias funciona como um filtro de legalidade e um indicador de desvios de recursos públicos, agilizando e balizando a atuação do Poder Judiciário.

Ora, aplicação igualitária, decisões iguais para casos iguais, do direito, que subtraída a arbitrariedade, garante essencialmente a segurança jurídica. Numa demonstração discutível de que produziu opinião rigorosamente pessoal, e inepta, sem prova técnica, uma autêntica violência à substância do processo.

Persevero, em qualquer momento se contestou ou apontou qualquer falha nos dois julgamentos, tanto no Tribunal de Contas como na Câmara Municipal. Basta simplesmente que se examinem os autos. Daí não ser possível, e digo o máximo de respeito, condescender com denúncia inepta. No parecer do Tribunal de Contas, a recomendação fundamentada ao Legislativo Municipal, a aprovação da prestação de contas anual da Prefeitura Municipal de Cachoeiro, relativa ao exercício 2002, por óbvio, a Câmara Municipal aprovou o parecer.

É preciso dizer, durante todo esse tempo, não se teceu qualquer consideração sobre as decisões, aliás, unânimes. Ora, o documento 2, trazido aos autos, confirma de forma irrefutável que tais decisões foram ignoradas no inquérito civil, o que indiscutivelmente provoca nulidade insofismável, sobretudo porque fere frontalmente os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, além de representar a litigância de má-fé por alteração de fatos.

A propósito, Abreu Dallari ressalta que, aplicando-se tais ensinamentos à competência e instauração de inquérito civil, fica espantosamente claro que isso não pode ser tomado como uma prerrogativa pura, como mera faculdade, como uma questão de foro íntimo, como matéria totalmente submetida ao puro arbítrio do membro do Ministério Público, com todo o respeito.

Ora, elementar que o inquérito civil, em síntese, configura um procedimento preparatório destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública. Com ele, frustra-se possibilidade sempre eventual de lides temerárias. Nulo, portanto, o inquérito civil contaminado está o processo. Portanto, a nulidade total da presente ação se impõe. Isso porque, em tese, o inquérito civil não é uma função, mas um instrumento que legitima implicitamente o exercício da função investigatória.

É inconcebível que se tenha deixado de juntar aos autos o parecer do Tribunal de Contas, que recomendou ao Legislativo Municipal a aprovação da prestação de contas anual da Prefeitura Municipal, relativo ao exercício 2002. Assim também é de se causar perplexidade se não trouxe à colação o ato da Câmara Municipal, que aprovou o parecer do Tribunal de Contas.

Em verdade, o que fica demonstrado é que se está ilegalmente ingressando nas formalidades extrínsecas, como também seus requisitos substanciais e seus motivos, os seus pressupostos de direito de fato, sem que tais elementos sejam definidos em lei como vinculadores do ato administrativo. Admitir tal comportamento estar-se-ia criando tribunais de exceção.

Simplificando, a jurisprudência é consolidada tanto no Superior Tribunal de Justiça quanto no Supremo Tribunal Federal, e por este Tribunal segue a linha de que o Poder Judiciário não pode intervir no mérito da aprovação de contas de prefeitos quando esta ocorre por decisão política da Câmara Municipal, amparada ou não no parecer do Tribunal de Contas, salvo se provada mácula formal, ilegalidade, flagrante desrespeito ao devido processo legal contraditório à ampla defesa.

Decidiu o conselheiro do Tribunal de Contas do Estado, realizado, por unanimidade, acolhendo o voto do relator Enivaldo dos Anjos, considerar regulares as contas apresentadas pelo Legislativo Municipal. Por seu turno, a Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, através do ato da presidência 007-2004, legitimou a decisão do TCE. Claro está, portanto, que o requerido absolutamente não violou, não ultrapassou os limites fixados pela finalidade pública, conforme entenderam o Tribunal de Contas e a Câmara Municipal.

Este egrégio Tribunal, repetidas vezes, assim como o colendo STJ e todos os outros tribunais, ostentam o entendimento absolutamente pacífico de que a conduta administrativa irregular apresenta natureza complexa. Somente se configura a irregularidade administrativa quando verificado dois elementos indissociáveis. O primeiro é a nocividade material de conduta. O segundo é a reprovabilidade subjetiva. Há, portanto, um elemento material que se traduz no mundo físico. E existe um elemento subjetivo relacionado à formação da vontade do agente.

Reuni algumas decisões desta douta Câmara da doutora Eliana Junqueira, do doutor Arthur Neiva, do doutor Dair José Bregunce. Ora, a dogmática jurídica aponta aplicação igualitária e decisões iguais, como iguais. Isso é um dos primeiros passos do direito que a gente aprende. O STJ, o nosso próprio tribunal são taxativos ao pontificar que a Lei nº 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor público, exigindo o dolo nas três espécies de atos de improbidade, artigos 9, 10 e 11. Afastou-se, portanto, a responsabilidade objetiva do servidor público, pois a finalidade da lei é responsabilizar e punir administradores que deliberadamente pratique condutas direcionadas à corrupção. Indiscutível a ausência completa de prova de dolo na conduta do requerido que concedeu subvenções sociais a entidades assistenciais não auferidas, não auferindo, em absoluto qualquer vantagem pessoal ou patrimonial dessa circunstância, ou recursos foram empregados em prol do interesse público.

Demais disso, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incursos nas previsões da improbidade administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo consubstanciado pelo dolo, pelos tipos previstos no artigo 9 e 11, e ao menos pela culpa na existência do artigo 10, o que absolutamente, absolutamente não se provou.

Por fim, exige-se a justa causa consubstanciado em documentos ou justificações que contenham indícios suficientes de seu ato ímpar, o que absolutamente não aconteceu. Aliás, como demonstrado, repita-se, as decisões do egrégio Tribunal de Contas do Estado e da Câmara Municipal.

A palavra deste egrégio Tribunal é, sobretudo, uma palavra de confiança. É, sobretudo, uma palavra de confiança. Ao assumir o sacrossanto poder de julgar, e peço desculpa pelas emoções, Vossas Excelências se investem também na grande responsabilidade de garantir um processo justo, que a gente tem aprendido aqui. Aliás, coisa que nunca duvidei. Por isso, agradeço a honrosa oportunidade, na certeza absoluta. de que cumpri o meu dever, não só em relação aos fatos, mas, sobretudo, com a minha consciência.

Que Deus ilumine a Vossa Excelência.

Um abraço para todos vocês e muito obrigado pela atenção. Desculpe a emoção.

*

V O T O

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Conforme relatado, cuida-se de apelações cíveis interpostas por
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
e pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou procedente a ação ordinária por ato de improbidade administrativa, condenando o primeiro apelante pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos.

Em suas razões recursais, o requerido
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
apela buscando a reforma total da sentença, sustentando que não houve dolo, tampouco prejuízo ao erário, e que os repasses foram realizados com respaldo orçamentário, sendo posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. Requer, assim, a improcedência da ação.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO
, por sua vez, recorre para que a sentença seja parcialmente reformada, a fim de que também seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10, III, da LIA, com a correspondente condenação do requerido ao ressarcimento do dano ao erário, no importe de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizados.

Contrarrazões apresentadas por ambas as partes, cada uma pugnando pelo desprovimento do recurso adverso.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça pelo conhecimento e provimento, tão somente, do recurso interposto pelo Ministério Público, para que a sentença seja reformada, com a condenação do réu nos moldes do art. 10, III, da LIA.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, passo a analisar as razões do apelo.

A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, constitui importante instrumento normativo voltado à proteção da moralidade e da legalidade administrativa, bem como à tutela do patrimônio público. Sua finalidade é responsabilizar agentes públicos e terceiros que, no exercício da função ou em benefício próprio, pratiquem condutas que comprometam os princípios basilares da Administração Pública ou causem prejuízo ao erário.

A legislação tipifica três grandes espécies de atos de improbidade administrativa:

a)
os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º);

b)
os que causam lesão ao erário (art. 10);

c)
e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Cada uma dessas categorias apresenta elementos próprios e enseja sanções específicas, sem prejuízo de eventual cumulação quando houver pluralidade de condutas. Ainda que a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021 tenha promovido importantes alterações, o Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, firmou orientação no sentido da
não retroatividade das normas mais benéficas
, resguardando a aplicação do regime jurídico vigente à época dos fatos.

Em relação à tese veiculada pelo requerido no tocante ao reconhecimento da
prescrição
da pretensão punitiva estatal, em razão da aplicação da Lei nº 14.230/21,
rejeito-a
, porquanto o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento de recurso com repercussão geral reconhecida, firmou a tese de que: “
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
” (ARE 843989, Relator: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, processo eletrônico repercussão geral – mérito – publicado no DJe-251 divulgado em 09-12-2022, publicado em 12-12-2022)."

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1.199 da repercussão geral (RE 843.989/PR)
, firmou as seguintes teses:

1. A exigência de dolo é requisito para caracterização de improbidade nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA;

2. As normas benéficas da Lei 14.230/2021 são
irretroativas
;

3.
O novo regime prescricional também não retroage
, aplicando-se apenas aos fatos ocorridos após a entrada em vigor da nova legislação.

No caso em exame, o mandato encerrou em 2004 e a ação foi proposta em 2009, portanto
dentro do prazo de 5 anos previsto na redação original do art. 23 da LIA
. Assim, não há que se falar em prescrição ou incidência retroativa da nova lei.

Pois bem.

Trata-se, na origem, de Ação Ordinária por Atos de Improbidade Administrativa, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, nestes autos qualificados, por intermédio do Promotor de Justiça, em face de
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
, na qual o
Parquet
alega que o requerido descumpriu com seus deveres de Chefe do Executivo Municipal, praticando, assim, atos ofensivos à probidade administrativa, causando prejuízo ao erário, por proceder repasse de verbas públicas para entidades, sem observância das formalidades legais.

Seguido o “iter” procedimental, com a produção das provas pertinentes, sobreveio sentença, na qual o Juiz entendeu pela procedência da ação, condenando o réu pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos.

Irresignadas, ambas as partes interpuseram recurso de apelação cível, pugnando pela reforma da sentença, conforme assim indicado.

Com a devida vênia, após compulsar detidamente o caderno processual,
concluo que as insurgências recursais apresentadas pelo requerido não merecem prosperar,
ao passo que
as teses recursais do Ministério Público comportam provimento
.

O presente feito tem origem na apuração de atos administrativos praticados por
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
no exercício do cargo de Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim/ES no ano de 2002, quando foram efetuados repasses de recursos públicos a diversas entidades privadas a título de subvenção social,
sem a observância dos requisitos legais para sua concessão
e, em muitos casos, com manifesta incompatibilidade entre a finalidade institucional das entidades beneficiadas e os objetivos das subvenções sociais. Vejamos:

Entidades com Finalidade Incompatível com o Art. 16 da Lei nº 4.320/64
(sem correlação temática com saúde, educação ou assistência social)

1. Aeroclube

2. Estrela do Norte Futebol Clube

3. Cachoeiro Futebol Clube

4. Judô Clube Cachoeiro

Entidades com Correlação Temática, mas SEM Lei Específica
(violação ao art. 26 da LRF - LC nº 101/2000)

5. Associação Beneficente Vovó Maria Rosa

6. Asilo Adelson Rebello Moreira

7. APAE

8. Asilo João XXIII - Sociedade São Vicente de Paulo

9. Associação de Moradores de Burarama

10. Junta de Serviço Militar

11. Tiro de Guerra

12. Dataci – Compra de Equipamentos

13. Orfanato Aprisco Rei Davi

14. Casa Betânia de Cachoeiro de Itapemirim

15. Sociedade Pestalozzi – Barracão do Amor para a Vida

16. Hospital Infantil

17. Associação Beneficente Assistencial Itaoca

18. Associação dos Amigos dos Médicos Obstetras

19. Prefeitura Municipal de Mimoso do Sul (repasse de contrapartida)

20. Academia Cachoeirense de Letras

21. Sociedade Musical 26 de Julho

22. INCAPER

Entidades com Lei Específica e Regularidade Apontada pelo TCE

23. Associação de Criadores e Produtores do Espírito Santo – Show para Festa da Cidade

As subvenções sociais constituem uma forma excepcional de transferência voluntária de recursos do Poder Público para entidades privadas sem fins lucrativos, com vistas a apoiar atividades de relevante interesse social, em especial nas áreas de educação, saúde e assistência social. Estão disciplinadas pelo art. 16 da Lei nº 4.320/64, que delimita sua finalização e impõe condições para sua legalidade:

Art.16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de
assistência social, médica e educacional
, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

Para que seja lícito o repasse de subvenção social, exige-se, cumulativamente:

1. A existência de
previsão legal específica
, conforme exigência da LRF (art. 26);

2. A
compatibilidade
da entidade beneficiada com os fins sociais legitimadores (educação, saúde, assistência);

3. A demonstração de
interesse público direto e efetivo
;

4. A comprovação de aplicação dos recursos em
finalidade social
.

A jurisprudência do STJ é pacífica ao afirmar que a ausência de qualquer um desses requisitos configura irregularidade e pode ensejar responsabilização do agente por improbidade administrativa. Além disso, quando os repasses forem destinados a entidades alheias ao interesse público ou com finalidades meramente recreativas ou promocionais,
evidencia-se o desvio de finalidade do gasto público
.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
IMPROBIDADE. SUBVENÇÕES SOCIAIS DESTINADAS A ENTIDADE MUNICIPAL DE UTILIDADE PÚBLICA. TRANSFERÊNCIA ILEGAL A EMPRESA PRIVADA SEM LEI AUTORIZATIVA . CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO
. SÚMULAS 7/STJ E 83/STJ. DISSÍDIO PRETORIANO NÃO COMPROVADO. 1 . Na origem, o recorrente fora demandado em Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa por ter, na condição de Prefeito Municipal, autorizado transferências ilegais de recursos financeiros no montante de R$ 715.315,11 - hoje correspondentes a R$ 1.704.641, 55, conforme critérios de atualização da Tabela Prática do TJSP - a empresa privada no período de janeiro/2001 a março/2002, e somente em maio/2002 (dois meses depois) foi editada lei que possibilitou despesas dessa natureza . No julgamento da Apelação Cível, o TJ/PR reformou parte da sentença de primeiro grau para afastar a pena de ressarcimento integral do dano e de suspensão dos direitos políticos, também arredando a pena de proibição de contratar que havia sido aplicada à empresa beneficiada. 2. A alegação de que a instância ordinária em momento algum identificou o elemento subjetivo da conduta do réu, data venia, não dialoga com os fundamentos da decisão unipessoal que transcrevera textualmente parte do acórdão de origem onde consta: "
O elemento subjetivo atinente ao dolo está configurado pela manifesta vontade do 1º Apelante em realizar a conduta contrária ao princípio da legalidade e demais princípios que regem a Administração Pública, no caso concreto, conceder subvenções sociais sem regulamentação prévia e específica
". ( ...) "Ademais,
não é crível que o 1º Apelante tenha pautado sua conduta na mais absoluta boa-fé, eis que foram desrespeitados os mais comezinhos princípios de atuação da Administração Pública
. Sobretudo porque o Apelante, cuja propalada experiência no trato com Municípios deveria conduzi-lo a
não conceder subvenções sociais sem a observância dos requisitos legais.
" 3. A afirmação de que as instâncias ordinárias não apontaram o elemento volitivo da conduta longe está de afastar a incidência da Súmula 83/STJ, tendo em vista que essa matéria guarda relação muito mais próxima com a aplicação da Súmula 7/STJ, por referir-se à moldura fática desenhada pela instância a quo no caso concreto. 4.
O julgamento a quo está conforme à orientação do Superior Tribunal de Justiça quanto à suficiência do dolo genérico para caracterização da improbidade administrativa.
Precedentes: REsp 951.389/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 4/5/2011, AgRg nos EREsp 1.312.945/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 1/2/2013, AgRg nos EREsp 1.260.963/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 3/10/2012). Aplicação da Súmula 83/STJ. 5. Por fim, cumpre ao recorrente demonstrar a divergência jurisprudencial a com base na comprovação de que o paradigma tratou de situação idêntica à dos autos (similitude fática), alcançando, na interpretação das mesmas normas jurídicas (similitude jurídica), conclusões diversas num e noutro casos (divergência). Data venia, a simples transcrição parcial de excertos topicamente pinçados pelo recorrente não permitem aferir a existência de divergência jurisprudencial, nos moldes do exposto acima. 6. Agravo Regimental não provido.

(STJ - AgRg no AREsp: 487778 PR 2014/0053210-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 10/06/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/08/2014)

In casu
, apurou-se que os repasses foram realizados de forma ampla e genérica, com valores significativos transferidos a clubes esportivos, entidades recreativas, associações culturais e outras agremiações
desprovidas de qualquer atuação vinculada às áreas de saúde, educação ou assistência social
, conforme determina o art. 16 da Lei nº 4.320/64.

A título exemplificativo, como acima discriminado, mencionam-se os seguintes repasses a entidades com
finalidade incompatível
com o Art. 16 da Lei nº 4.320/64 (sem correlação temática com saúde, educação ou assistência social):

- Estrela do Norte Futebol Clube: R$ 55.000,00;

- Cachoeiro Futebol Clube: R$ 25.000,00;

- Aeroclube de Cachoeiro: R$ 8.000,00;

-Judô Clube Cachoeiro: R$ 5.000,00;

-
TOTAL:
R$ 93.000,00

Tais entidades não desempenhavam atividades de interesse público essencial ou não apresentaram comprovação de contraprestação social. Ademais, os repasses foram realizados sem a edição de lei específica autorizadora, em afronta ao disposto na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em especial ao art. 26:

DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

Art. 26.

A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas
deverá ser
autorizada por lei específica
, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais
.

§ 1
o
O disposto no
caput
aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.

§ 2
o
Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Por outro lado, embora parte das entidades beneficentes – como a APAE, o Asilo Adelson Rebello Moreira, a Casa Betânia e outras de finalidade assistencial, educacional ou de saúde – tenha recebido os repasses públicos sem a devida autorização legal específica,
tal vício formal, por si só, não é suficiente para caracterizar automaticamente o dano ao erário
.

Isso porque restou demonstrado nos autos que essas entidades desenvolvem atividades com notória relevância social e que os recursos públicos recebidos foram
efetivamente aplicados em programas e ações de interesse coletivo
, voltados à promoção da dignidade humana, ao cuidado de pessoas em situação de vulnerabilidade e à ampliação de acesso a serviços básicos.

Ainda que se reconheça a ilegalidade na forma de concessão das subvenções – especialmente pela ausência de lei específica exigida pelo art. 26 da LRF – é inegável que, nesses casos, o repasse público retornou à sociedade em forma de bem-estar social, atendimento de necessidades essenciais e reforço a políticas públicas setoriais. Ou seja,
o objetivo final da subvenção social, previsto no art. 16 da Lei nº 4.320/64, foi atingido
.

Dessa forma, à luz dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao enriquecimento sem causa do Estado,
é legítimo concluir que não houve,
nesses casos específicos
, prejuízo efetivo ao erário, uma vez que o interesse público foi preservado
. A atuação estatal, conquanto viciada no aspecto formal, não se revelou lesiva, mas sim promotora de benefícios concretos à coletividade.

Diversamente, no tocante às entidades cuja atuação revela-se manifestamente incompatível com os objetivos delineados no art. 16 da Lei nº 4.320/64 – como clubes esportivos, agremiações recreativas, aeroclubes e demais organizações desprovidas de finalidade social essencial –,
não se pode aplicar o mesmo raciocínio
.

Nesses casos, os repasses públicos não apenas careceram de respaldo legal formal, como também se afastaram de qualquer finalidade pública relevante, violando de forma direta e objetiva o princípio da legalidade do gasto público. Nessas hipóteses, a destinação dos recursos a entidades sem vínculo com as áreas de saúde, educação ou assistência social configura verdadeira afronta ao interesse público e impõe, de forma inafastável,
o reconhecimento do dano ao erário, com
a consequente responsabilização do agente público que autorizou tais transferências
.

Ademais, a conduta do então Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim não pode ser tida como fruto de erro ou desconhecimento. Além de bacharel em Direito e político experiente, Theodorico Ferraço contava à época com equipe técnica qualificada e com pareceres do Tribunal de Contas que advertiam sobre a necessidade de lei específica e sobre a ilegalidade das transferências genéricas.

Ainda assim, optou reiteradamente por autorizar repasses a entidades privadas com finalidades que extrapolavam os limites da legalidade orçamentária, muitas delas sem qualquer conexão com serviços essenciais à população.
Tal postura evidencia dolo genérico, no sentido de deliberada afronta às normas que regem os gastos públicos
.

Assim, restam plenamente caracterizadas:
a)
a violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) e
b)
a prática de ato de improbidade que causou dano ao erário, na forma do art. 10, III da LIA, pois os recursos públicos foram aplicados sem observância ao interesse coletivo e sem respaldo legal.

O valor de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), objeto da pretensão de ressarcimento, corresponde às verbas destinadas a
entidades sem finalidade social compatível ou sem comprovação de qualquer contraprestação pública
. Tais valores, portanto, devem ser restituídos ao erário, independentemente da sanção de multa já aplicada, pois a condenação por ressarcimento é autônoma e obrigatória.

Rememoro que a Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), gerou intensos debates jurídicos sobre a sua retroatividade, especialmente em razão de mudanças que podem beneficiar os réus em ações de improbidade administrativa. A aplicação retroativa dessas alterações é analisada com base no princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal.

Todavia, segundo a jurisprudência mais recente do STJ,
a retroatividade das alterações trazidas pela Lei 14.230/2021 é restrita aos
atos de improbidade culposos
praticados na vigência da norma anterior, sem condenação transitada em julgado
. Conforme explicou o ministro Benedito Gonçalves no
AREsp 1.877.917
,
o Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o
Tema 1.199
, estabeleceu que a Lei 14.230/2021 se aplica aos atos ímprobos culposos praticados na vigência do texto anterior da Lei de Improbidade, porém sem condenação transitada em julgado, tendo em vista a revogação expressa dos dispositivos anteriores sobre o tema
.

Diante de todo o exposto,
CONHEÇO
dos recursos interpostos para:

a)

NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
, mantendo a condenação por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) e;

b) DAR PROVIMENTO
ao recurso do
MINISTÉRIO PÚBLICO
, para
acrescer à condenação o reconhecimento de que o réu praticou também ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, III, da Lei nº 8.429/92
, e para
condená-lo ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizado
, referente aos repasses realizados a entidades sem qualquer pertinência com o interesse público e com finalidades diversas daquelas previstas no art. 16 da Lei nº 4.320/64.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

jrp
*

DATA DA SESSÃO: 10/03/2026

V
O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA:-

Conforme salientado no respeitável voto de relatoria pela eminente Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva “cuida-se de apelações cíveis interpostas por THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou procedente a ação ordinária por ato de improbidade administrativa, condenando o primeiro apelante pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos. Em suas razões recursais, o requerido THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO apela buscando a reforma total da sentença, sustentando que não houve dolo, tampouco prejuízo ao erário, e que os repasses foram realizados com respaldo orçamentário, sendo posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. Requer, assim, a improcedência da ação. O MINISTÉRIO PÚBLICO, por sua vez, recorre para que a sentença seja parcialmente reformada, a fim de que também seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10, III, da LIA, com a correspondente condenação do requerido ao ressarcimento do dano ao erário, no importe de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizados”.

A eminente Desembargadora Relatora apresentou respeitável proposta de julgamento no sentido de “NEGAR PROVIMENTO ao recurso de THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO, mantendo a condenação por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA)” e de “DAR PROVIMENTO ao recurso do MINISTÉRIO PÚBLICO, para acrescer à condenação o reconhecimento de que o réu praticou também ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, III, da Lei nº 8.429/92, e para condená-lo ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizado, referente aos repasses realizados a entidades sem qualquer pertinência com o interesse público e com finalidades diversas daquelas previstas no art. 16 da Lei nº 4.320/64”.

Saliento, inicialmente, que em relação à pretensão de reconhecimento da prescrição pretendido pelo apelante, acompanho a conclusão da eminente Relatora.

No mais, com o respeito do qual é merecedor o entendimento da eminente Desembargadora Relatora, tenho que a demanda merece outro desfecho.

O excelso Supremo Tribunal Federal assentou no Tema 1199 teses vinculantes no sentido de que “1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. Os destaques em negrito são de minha autoria.

A propósito da matéria, o colendo Superior Tribunal de Justiça assentou que “conforme o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do agravo em recurso extraordinário nº 843.989/PR sob o regime da repercussão geral, definiu-se que as alterações à Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992) promovidas pela Lei nº 14.230/2021, de regra, não retroagem, salvo nos processos em curso que versam sobre atos de improbidade administrativa culposos ainda não transitados em julgado. 11. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese para os casos de ato de improbidade administrativa fundado na responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, ou nos revogados incisos I e II do aludido dispositivo, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 12. A jurisprudência do STJ, na linha da evolução dos entendimentos do Supremo Tribunal Federal, passou a admitir a aplicação de outros aspectos mais benéficos previstos na Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso, para além da discussão sobre culpa e dolo” (EDcl no REsp n. 1.708.238/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 10-6-2025, DJEN de 1-7-2025).

Também já foi assentado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça que “Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento de que a tipificação da improbidade administrativa, para as hipóteses dos arts. 9º e 11, reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente” (REsp n. 1.932.184/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 14-9-2021, DJe de 7-10-2021).

No caso, tenho que não está configurada a presença de dolo ou de culpa em relação aos atos praticados pelo réu, tendo em vista que, conforme mencionado na sustentação oral expendida pelo ilustre parrono dele, “são transferências rigorosamente autorizadas por lei para entidades com fins assistenciais, como, por exemplo, Orfanato Rei Davi, APAE, Asilo João XXIII, etc, etc. Com isso, segundo o MP, teria violado o artigo 10 da então vigente Lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa”.

Demais, também foi lembrado na sustentação oral ponto muito relevante, consistente em que o Ministério Público “deixou de juntar em sua denúncia o julgamento não só do Tribunal de Contas, como também da Câmara Municipal, versando sobre os fatos. Ambos julgamentos aprovaram as contas do então prefeito, sem qualquer restrição. Aliás, decisões só juntadas aos autos por essa defesa, decisões nas quais não foi constatada qualquer ilegalidade, sequer um erro... em qualquer momento se contestou ou apontou qualquer falha nos dois julgamentos, tanto no Tribunal de Contas como na Câmara Municipal. Basta simplesmente que se examinem os autos”.

Saliento não desconhecer orientação do colendo Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “O argumento utilizado pela Corte a quo de que as contas foram aprovadas não serve para afastar a ocorrência do ato ímprobo, pois o Superior Tribunal de Justiça fixou orientação de que o prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa independe da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal de Contas, nos termos do art. 21, II, da Lei 8.429/1992” (REsp n. 1.807.536/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10-9-2019, DJe de 11-10-2019).
Mas no caso em julgamento, como salientei, tenho que não há comprovação de dolo ou de culpa nos atos praticados pelo réu
.

Posto isso, com a devida vênia que merece a ilustre Desembargadora Relatora, inauguro divergência e, deste modo,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Theodorico de Assis Ferraço para reformar a respeitável sentença recorrida e julgar improcedente a pretensão formulada pelo autor.
Julgo prejudicado
o recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo.

É como voto.

*

V I S T A

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

rpm

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0012084-89.2009.8.08.0011

DATA DA SESSÃO: 17/03/2026

V
O T O

PEDIDO DE VISTA

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Sr. Presidente, Eminentes Desembargadores.

Antes de ingressar no mérito da questão, rememoro os eminentes pares que se trata de recursos de
apelação

cível
interpostos pelo
Ministério Público Estadual
, autor da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
, e por
Theodorico de Assis Ferraço
, requerido na demanda, contra a r. sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim-ES que julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial para condenar o réu pela prática de conduta violadora dos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos, deixando, por sua vez, de condená-lo por ato ímprobo que implica dano ao erário, na forma do art. 10, inciso III, da LIA.

Extrai-se dos autos que a presente ação civil pública foi ajuizada, em 2009, pelo Ministério Público Estadual em desfavor de Theodorico de Assis Ferraço, à época Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim, tendo a acusação sido centrada no suposto repasse irregular de verbas públicas a diversas entidades privadas, a título de subvenção social, durante o exercício do ano de 2002. Segundo o
parquet
, tais repasses ocorreram sem a observância das formalidades legais, especificamente pela ausência de leis autorizativas específicas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 26). Além disso, alegou que parte dos recursos foi destinada a entidades com finalidades incompatíveis com os objetivos das subvenções sociais (como clubes de futebol e aeroclubes), violando a Lei nº 4.320/64.

Após o trâmite da instrução processual, o juízo a quo julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para condenar o réu por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), impondo multa civil de 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época. Contudo, o magistrado
a quo
não reconheceu, naquele momento, o dano ao erário (art. 10, inciso III, da LIA) pleiteado pelo MPES, o que ensejou a interposição de recurso de apelação cível por ambas as partes, no qual o requerido busca a improcedência total da postulação ministerial e o
parquet
a condenação também pelo ato ímprobo de dano ao erário.

Ao iniciar o julgamento dos apelos, a eminente
Relatora, Desembargadora

Débora Maria Ambos Correa da Silva
, votou pelo desprovimento do recurso do réu, rejeitando a tese de prescrição da pretensão ministerial e mantendo a condenação por violação aos princípios administrativos, considerando que a conduta do Prefeito foi deliberada e amparada e dolo genérico, ignorando, inclusive, alertas técnicos do TCEES, bem como pelo provimento do recurso do Ministério Público Estadual, condenando o requerido pelo ato ímprobo de dano ao erário, uma vez que os repasses somados de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais) para 04 (quatro) entidades esportivas e recreativas constituiriam dano efetivo, ao seu ver, pois tais entidades não desempenhariam atividades essenciais de saúde, educação ou assistência social, determinando, assim, o ressarcimento daquele valor aos cofres municipais.

Na sequência, o eminente
Des. Dair José Bregunce de Oliveira
inaugurou divergência e votou pelo provimento do recurso do réu para julgar totalmente improcedente a pretensão ministerial, sob o fundamento que a Lei nº 14.230/2021 se aplica retroativamente em suas normas benéficas, incluindo a necessidade de dolo específico, o que afasta a violação aos princípios da Administração Pública na conduta do requerido, visto que os repasses foram autorizados pela Lei Orçamentária Municipal e as contas do exercício de 2002 foram aprovadas sem restrições pelo TCEES e pela Câmara Municipal, além de as transferências terem visado fins assistenciais, o que tornaria prejudicado o recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual.

Diante da relevância da matéria,
solicitei

vista dos autos
para compulsar detidamente a controvérsia fática e jurídica que permeia esta demanda, notadamente após o judicioso voto proferido pela eminente Relatora, Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva, que manteve a condenação do requerido por violação aos princípios da administração pública e proveu o recurso ministerial para condená-lo também por dano ao erário. E, após detida análise dos autos e atenta às ponderações tecidas pela insigne Relatora,
com a mais respeitosa vênia
,
acompanho a divergência inaugurada pelo preclaro Des. Dair José Bregunce de Oliveira
, por entender que o novo cenário legislativo e as provas carreadas aos autos impõem desfecho diverso.

APELO INTERPOSTO PELO REQUERIDO

A respeito da condenação do requerido pela suposta prática de ato ímprobo que importa em violação aos princípios da Administração Pública, antes mesmo de ingressar na análise do dolo, genérico ou específico, do requerido, é imprescindível aferir se a conduta imputada ao réu permanece típica.

Isto porque, é inquestionável que o art. 2º da Lei nº 14.230/2021 revogou a regra de possibilidade de condenação por ato de improbidade administrativa não previsto no rol exemplificativo da redação original do art. 11 da Lei nº 8.429/92,
não mais vigorando a possibilidade de condenação justificada apenas no cometimento de ato que importasse violação de princípio previsto no

caput
. Em outras palavras, desde a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, não mais há hipótese legal de condenação em ato considerado ímprobo tão somente com base na violação principiológica, de forma que as condutas perpetradas somente serão consideradas ímprobas por violação aos princípios que regem a Administração Pública se estiverem previstas taxativamente no atual rol daquele dispositivo legal.

A questão controvertida, por sua vez, se refere as condutas revogadas do art. 11 da Lei nº 8.429/92 – e que não tiveram a continuidade típico-normativa da matéria –, tal como aquela prevista no inciso I imputada ao requerido agravado, que foram realizadas por agentes públicos antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, isto é, questiona-se se esta nova legislação teria efeito retroativo para afastar a tipicidade daquela conduta que está sendo imputada ao agente público por não haver mais previsão típica na Lei de Improbidade Administrativa.

A este respeito, o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa sofreu uma mutação de paradigma, pois a Lei nº 14.230/2021, ao explicitar no seu art. 1º, § 4º, que se aplicam ao sistema de improbidade os
princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador
, atraiu para este microssistema a incidência da
retroatividade da norma mais benéfica
(art. 5º, inciso XL, da CF/88, e parte final do art. 9, da Convenção Americana sobre Direitos Humanos [Pacto de São José da Costa Rica], promulgada no Brasil pelo Decreto nº 678/92).

As modificações implementadas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, assim, muito claramente, pretenderam se aproximar do arquétipo penal, afastando-se do modelo civil antes consagrado na jurisprudência pátria, lhe fazendo incidente os preceitos do regime jurídico do Direito Sancionador e, de consequência, a regra excepcional da retroatividade benigna, própria dos ramos do Direito que ostentam uma pretensão punitiva.

Referido entendimento foi cristalizado pelo
Supremo Tribunal Federal
no
Tema de Repercussão Geral nº 1.199

(ARE 843.989)
1
, assentando que as inovações de direito material mais favoráveis ao réu – como a revogação de tipos culposos e a alteração da estrutura dos tipos – devem retroagir para alcançar processos em curso sem condenação transitada em julgado.

No julgamento do Tema Repercussão Geral nº 1.199 o Pretório Excelso firmou a tese vinculante da irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas
ressalvou exceção de retroatividade para casos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade que envolva

exclusivamente

o exame da revogação da modalidade culposa
, de forma que
a questão da tipicidade do art. 11 da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, não foi objeto de deliberação no julgamento que formou aquele precedente persuasivo
.

Apesar da lacuna constante no Tema Repercussão Geral nº 1.199 a respeito da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 com relação à atipicidade superveniente da conduta prevista no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92,
o Supremo Tribunal Federal

tem orientado

sobre a extensão da tese vinculante firmada naquele precedente
,
admitindo,

inclusive por meio de seu órgão plenário
, a aplicação imediata da norma mais benéfica prevista na Lei nº 14.230/2021, decorrente da revogação de uma modalidade típica que acarretaria condenação, aos atos praticados na vigência da lei anterior, desde que a ação civil pública não tenha transitado em julgado, ou seja,
referendando

a retroatividade daquela norma para reconhecer

a atipicidade superveniente da conduta insculpida no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92
, vejamos:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DISCREPÂNCIA ENTRE AS TESES CONFRONTADAS. INEXISTÊNCIA.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. ROL TAXATIVO DAS CONDUTAS. APLICAÇÃO RETROATIVA A PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. POSSIBILIDADE.
EMBARGOS REJEITADOS, PORÉM AFASTADA A CONDENAÇÃO E EXTINTO O PROCESSO. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de divergência opostos contra acórdão da Primeira Turma do STF que, ao rejeitar embargos de declaração, desautorizou a habilitação dos sucessores dos réus falecidos na lide. 2. Os embargantes dizem haver sido proferido entendimento dissonante do assentado pelo Plenário no RE 221.452 ED-ED-EDv-AgR-AgR-ED, no bojo do qual firmou-se compreensão quanto a ser de natureza personalíssima o direito postulado no mandado de segurança. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões sob exame: (i) saber se os embargos de divergência são admissíveis; e (ii) verificar se, ao se tratar de ação de improbidade cuja condenação não transitou em julgado, aplicam-se as normas introduzidas pela Lei n. 14.230/2021, especialmente no ponto em que alterou o art. 11 da Lei n. 8.429/1992. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. São inviáveis embargos de divergência quando inexistente discórdia entre as teses fixadas no acórdão embargado e no paradigma apontado.
5. Com a edição da Lei n. 14.230/2021, o art. 11 da Lei de Improbidade (LIA) estabeleceu rol taxativo das hipóteses tidas por ímprobas ante a violação dos princípios da Administração Pública. Em consequência, houve a abolição da configuração do ato ímprobo por mera afronta ao caput do dispositivo. 6. O Plenário do STF, no ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, afirmou a incidência imediata da nova feição/redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 aos processos pendentes, afastando a subsistência de condenações fundadas exclusivamente em dispositivos revogados. 7. No caso, o acórdão recorrido baseou a imposição da penalidade unicamente no caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, conforme a redação anterior à Lei n. 14.230/2021, a revelar insubsistente o édito condenatório.
IV. DISPOSITIVO 8. Embargos de divergência rejeitados, porém afastada a condenação dos embargantes e declarada a extinção da ação civil pública cumulada com responsabilidade por ato de improbidade administrativa.(ARE 1130207 ED-AgR-ED-EDv, Relator(a): Min. NUNES MARQUES,
Tribunal Pleno
, julgado em 18-02-2026, STF)

Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo.
3. Responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da Lei 14.230/2021. 4. Aplicação do entendimento firmado no ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da Repercussão Geral. Incidência imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 (dada pela Lei 14.230/2021). 5. Abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992. 6. Revogação do inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992. 7. Impossibilidade jurídica de manutenção, no caso, da condenação ratificada pelas instâncias ordinárias.
8. Agravo regimental provido, para julgar procedente o pedido formulado na reclamação. (ARE 1443182 AgR-segundo, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES,
Segunda Turma
, julgado em 22-02-2025, STF).

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública.
Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Dispositivo constitucional sem o devido prequestionamento. Súmulas nºs 282 e 356 do STF. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum (ARE nº 843.989 ' Tema nº 1.199 da Repercussão Geral)
. 2. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alegam violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem. (ARE 1486227 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI,
Segunda Turma
, julgado em 07-08-2024, STF).

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. No caso em apreço, o MINISTÉRIO PÚBLICO imputou aos requeridos a conduta de fraudar e direcionar o certame licitatório em favor das empresas vencedoras em ofensa aos princípios que regem a Administração Pública, e postulou a condenação pelo inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 (praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência) e pelo art. 10, caput, I e VIII; da mesma Lei (Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente)
2. Após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, não é mais possível a condenação quanto ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992 - nem pelo inciso I, pois a conduta antes ali prevista não consta mais na Lei de Improbidade; nem pelo caput do artigo, que agora prevê taxativamente as condutas ímprobas.
3. Do mesmo modo, é inviável enquadrar a conduta dos réus no art. 10 da LIA, pois o Tribunal de origem consignou que inexistiu prejuízo ao erário. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 1472992 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES,
Primeira Turma
, julgado em 19-08-2024, STF).

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL E AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.
2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.
3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente.
5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992). Caracterização de reformatio in pejus, tendo em vista a existência de recurso exclusivo da defesa. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 1414607 AgR-ED, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES,
Tribunal Pleno
, julgado em 07-05-2024, STF).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. FATOS INCONTROVERSOS. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE.
1. O Colegiado de origem não decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, ao não considerar o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de análise de eventual dolo por parte do agente.
2. O quadro fático delineado nos autos é incontroverso, não sendo o caso da incidência do enunciado nº 279 da Súmula da Corte. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (ARE 1440072 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA,
Segunda Turma
, julgado em 20-05-2024, STF).

No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado.
II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.
(...). (RE 1453452 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN,
Primeira Turma
, julgado em 06-02-2024, STF).

Esta orientação do Supremo Tribunal Federal, que é guardião da Carta Magna, afasta a tese ministerial que pretendia declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 14.230/2021 por suposta incompatibilidade com os vetores da Constituição da República na defesa da probidade, até porque apenas houve uma mudança de paradigma pelo legislador quanto à configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios que regem a Administração Pública, optando, agora, por descrever, no artigo 11, de modo taxativo, as condutas que se consideram ímprobas.

Outrossim, muito embora o denominado princípio da proibição do retrocesso social represente importante instrumento de tutela dos direitos já incorporados ao patrimônio jurídico dos cidadãos, não se pode conferir a esse postulado caráter absoluto, a ponto de inviabilizar por completo a autonomia normativa do Poder Legislativo no exercício de sua função típica de revisão e atualização do ordenamento jurídico, tanto que a própria Constituição da República, em seu artigo 37, § 4º, atribui ao legislador ordinário a competência para definir as condutas que configuram atos de improbidade administrativa, bem como para dispor sobre a gradação das sanções aplicáveis. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o ARE 843.989 (Tema Repercussão Geral nº 1.199), reconheceu a legitimidade da opção legislativa que promoveu a alteração da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente ao suprimir a modalidade culposa, assentando que tal escolha legislativa é plenamente válida, uma vez que amparada na delegação constitucional expressa quanto à matéria.

Adotando esta linha de raciocínio, especificamente acerca do art. 11 da LIA, constata-se que o legislador reformador abandonou o modelo de “rol exemplificativo” de conceitos abertos e cláusulas gerais de violação a princípios. Atualmente, a tipicidade dos atos que atentam contra os princípios da administração pública é
taxativa (
numerus clausus
)
, exigindo-se que a conduta dolosa se amolde estritamente a uma das hipóteses descritas nos incisos vigentes.

Estabelecida esta premissa, na hipótese, a conduta imputada – descumprimento de formalidades para repasse de verbas a entidades privadas – não mais encontra subsunção específica em nenhum dos incisos do atual art. 11. Nesse prisma, a figura da “violação genérica a princípios” ou o descumprimento de formalidades acessórias sem enquadramento específico nos novos incisos foi expurgada do ordenamento punitivo, operando-se verdadeira
abolitio do tipo
na esfera administrativa.

Assim, verificada a
atipicidade superveniente
da conduta imputada,
o provimento do recurso do requerido
neste ponto é medida de rigor para julgar improcedente a pretensão ministerial fundada no art. 11 da LIA.

APELO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

Em relação ao recurso interposto pelo Ministério Público Estadual, que pugna pela condenação do réu com base no artigo 10, inciso III, da LIA – visando o ressarcimento de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais) destinados a entidades esportivas e recreativas –, entendo, rogando máxima vênia, a eminente Relatora, que o
apelo não merece prosperar
, devendo ser mantida a improcedência reconhecida na instância de origem.

Conforme bem pontuado pelo insigne Des. Dair José Bregunce de Oliveira, a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige, sob a égide da
Lei nº 14.230/2021
, a demonstração de
dolo específico
– a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito –, pois, de acordo com a já mencionada tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 1.199, as normas benéficas da nova legislação aplicam-se retroativamente a processos em curso sem condenação transitada em julgado.

No escopo de afastar qualquer dúvida, transcrevo os principais dispositivos legais inseridos pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa que devem nortear o presente julgamento:

Art. 1º. (...). § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Art. 10. (...). § 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei. § 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.

Feito este registro, as
subvenções sociais
são transferências voluntárias e excepcionais de recursos públicos para entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de apoiar atividades de relevante interesse social, especialmente nas áreas de
saúde, educação e assistência social
. De acordo com a Lei nº 4.320/64, essa concessão visa a prestação de serviços essenciais sempre que a suplementação de recursos privados se mostrar mais econômica para a Administração Pública. Para que o repasse seja considerado lícito, é imperativo o preenchimento
cumulativo
de requisitos rigorosos:
i)
a existência de
previsão em lei específica
(conforme o art. 26 da LRF);
ii)
a
compatibilidade da entidade
com os fins sociais legitimadores;
iii)
a
demonstração de interesse público
direto; e
iv)
a
comprovação da aplicação
efetiva dos recursos na finalidade social declarada.

Partindo dessa premissa, na hipótese, não restou comprovado que o requerido agiu com o desígnio de malversar o patrimônio municipal ou de beneficiar indevidamente terceiros quando efetuou os repasses das subvenções sociais para nenhuma das entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive para aquelas pessoas jurídicas esportivas e recreativas. Como bem salientado pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira, a conduta pautou-se na intenção de fomentar atividades de interesse comunitário, o que afasta o dolo necessário para a tipificação punitiva. O art. 1º, § 3º, da LIA é peremptório ao estabelecer que o mero desempenho de competências públicas, sem a comprovação de fim ilícito, não autoriza a responsabilização por improbidade.

Ainda que se reconheça a inobservância das formalidades previstas no
art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000
e no art. 16 da Lei nº 4.320/64 – ante a ausência de lei específica autorizativa para os repasses –, tal vício, por si só, é insuficiente para caracterizar o dano ao erário. A aplicação do art. 10, § 1º, da LIA, impõe que, na ausência de perda patrimonial efetiva, não ocorra a imposição de ressarcimento. No exercício de 2002, as contas do gestor foram aprovadas pelo
Tribunal de Contas Estadual
e pela
Câmara Municipal
, instâncias que reconheceram a efetiva aplicação dos recursos em prol da coletividade, de forma que impor o ressarcimento de valores que retornaram à sociedade sob a forma de esporte, lazer e educação indireta configuraria enriquecimento sem causa do Estado, prática vedada pelo ordenamento jurídico.

Embora as conclusões do Tribunal de Contas e da Câmara Municipal não vinculem o Poder Judiciário, constituem prova robusta da boa-fé do requerido, afastando a pecha da improbidade administrativa, considerando que sua conduta envolveu subsidiar atividades de fomento social, assistencialista e educacional, sem que tenha havido constatação de desvio de qualquer recurso público para finalidade diversa.

Divergindo da premissa de que entidades privadas, sem fins lucrativos, como o
Aeroclube de Cachoeiro
,
Estrela do Norte Futebol Clube
,
Cachoeiro Futebol Clube
e
Judô Clube Cachoeiro,
seriam estranhas aos fins sociais da Lei nº 4.320/64, entendo que a prática esportiva é indissociável da finalidade educacional e assistencialista.

O fomento ao esporte, especialmente voltado a crianças e jovens, atende ao comando do art. 16 da Lei nº 4.320/64, uma vez que promove o bem-estar social e o reforço a políticas setoriais. Se os recursos foram efetivamente empregados nestas atividades, conforme atestado pelas aprovações de contas dos órgãos técnicos, o objetivo final da subvenção social foi atingido, revelando uma atuação estatal que, embora viciada formalmente, não foi lesiva à coletividade, afastando a possibilidade do reconhecimento de ato ímprobo, o qual visa punir o gestor desonesto, e não o meramente inábil.

Em outras palavras, as transferências, ainda que destinadas a clubes de esporte e lazer, possuíam respaldo em dotação orçamentária genérica do ente municipal e visavam o fomento ao esporte, que detém natureza assistencialista e educacional indireta, em plena consonância com o interesse público local.

A mera inobservância de formalidades na concessão de subvenções – as quais, frise-se, segundo os técnicos do Tribunal de Contas Estadual eram prática comum e tradicional à época (ano de 2002) nos municípios capixabas – não pode ser transmudada em ato ímprobo sem a prova de corrupção ou desonestidade, especialmente se restou demonstrado que o requerido não auferiu qualquer vantagem pessoal e que os recursos foram efetivamente aplicados em prol da coletividade.

A configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário (art. 10 da LIA) exige, sob a nova égide legal, a demonstração de dolo específico. No caso, não há prova mínima de que o agente tenha atuado com o desígnio de malversar o patrimônio público ou de obter proveito ilícito para si ou para outrem.

Portanto, fundamentado na ausência de dolo específico e na inexistência de prejuízo material comprovado ao patrimônio público, voto por
negar

provimento

ao recurso

interposto pelo Ministério Público Estadual
, a fim de manter a improcedência quanto à imputação do art. 10, inciso III, da LIA.

Neste ponto, antes de concluir, faço uma ressalta metodológica quanto ao desfecho recursal. Diferentemente do que se poderia supor, o provimento do recurso interposto pelo requerido (pela atipicidade do art. 11 da LIA) não torna o recurso do Ministério Público prejudicado. Como a causa de pedir do
parquet
abrange hipótese de dano ao erário (art. 10 da LIA) – que é autônoma –, o apelo ministerial deve ser conhecido e, no mérito,
desprovido
, o que não modifica o conteúdo do desfecho proposto pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira.

Ante o exposto, novamente rogando máxima vênia à eminente Relatora que possui entendimento diverso,
acompanho a

divergência

suscitada pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira

para:

1)

conhecer

do recurso de apelação

cível

interposto pelo requerido e

a ele

dar

provimento
, a fim de reformar a sentença para julgar improcedente a pretensão ministerial relativa ao art. 11 da LIA, diante da atipicidade superveniente, na forma do art. 487, inciso I, do CPC:
2)

conhecer do recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual e a ele nego provimento
, a fim de manter a improcedência da pretensão quanto à imputação do art. 10 da LIA, ante a ausência de dolo e a preservação do interesse público.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

rpm

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:-

Cuida-se de recursos de apelação cível interpostos pelo Ministério Público Estadual, autor da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, e por Theodorico de Assis Ferraço, requerido na demanda, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial para condenar o réu pela prática de ato ímprobo por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei nº 8.429/92), impondo-lhe multa civil, deixando, contudo, de reconhecer a ocorrência de dano ao erário (art. 10, III, da LIA).

Na análise dos recursos, a
eminente Relatora Desª. Débora Maria Ambos Corrêa da Silva

votou pelo desprovimento do apelo do requerido
, afastando a prescrição e mantendo a condenação pelo art. 11 da LIA, ao fundamento de que restou caracterizado o dolo genérico, bem como pelo
provimento do recurso do Ministério Público
, para reconhecer também a prática de ato ímprobo causador de dano ao erário, condenando o requerido ao ressarcimento do montante de R$ 93.000,00, relativo a repasses destinados a entidades esportivas e recreativas.

Por sua vez, o
eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira inaugurou divergência, no sentido de dar provimento ao recurso do requerido para julgar improcedente a ação
, ao fundamento da ausência de demonstração do elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade, restando prejudicado o recurso ministerial. Acompanhado pela Desª. Eliana Junqueira Munhós Ferreira.

Com isso, os autos vieram conclusos para julgamento ampliado, na forma do art. 942 do CPC.

Pois bem.

É cediço que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa sofreu profunda reformulação com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir, de forma expressa, a presença do elemento subjetivo dolo para a configuração das hipóteses previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, bem como introduziu alterações relevantes quanto à tipicidade das condutas, especialmente no tocante ao art. 11, cujo rol passou a ser taxativo.

No que se refere à imputação fundada no art. 11 da LIA, verifica-se que a nova legislação afastou a possibilidade de condenação por violação genérica a princípios da Administração Pública, exigindo a subsunção da conduta a uma das hipóteses expressamente previstas nos incisos do dispositivo. Nesse contexto, a conduta atribuída ao requerido — consistente no descumprimento de formalidades legais na concessão de subvenções sociais — não encontra correspondência típica na redação atual do art. 11, configurando hipótese de atipicidade superveniente, passível de reconhecimento nos processos em curso sem trânsito em julgado, à luz da retroatividade da norma mais benéfica (art. 5º, XL, da CF).

Ademais, quanto à pretensão de condenação pelo art. 10, III, da Lei nº 8.429/92, observa-se que, sob a égide da Lei nº 14.230/2021, exige-se a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não sendo suficiente a mera irregularidade formal na gestão administrativa.

No caso concreto, embora se reconheça a inobservância de formalidades legais — notadamente a ausência de lei específica para os repasses, conforme art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000, e as diretrizes do art. 16 da Lei nº 4.320/64 —, não há comprovação de que o requerido tenha agido com o propósito de causar dano ao erário ou de obter vantagem indevida.

Ao contrário, os elementos constantes dos autos indicam que os recursos foram destinados a entidades privadas sem fins lucrativos e aplicados em atividades de interesse coletivo, inclusive com aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal, circunstâncias que, embora não vinculantes, constituem relevantes indícios da boa-fé do gestor e da efetiva destinação pública dos valores.

Nesse contexto, ainda que se admitisse a irregularidade formal dos repasses, tal circunstância, por si só, não é suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, tampouco para ensejar o dever de ressarcimento, especialmente diante da ausência de comprovação de dano material efetivo ao erário, nos termos do art. 10, §1º, da Lei nº 8.429/92.

Assim, embora reconheça a consistência da fundamentação expendida pela eminente Relatora, especialmente no que concerne à análise das irregularidades formais e à necessidade de controle rigoroso da aplicação de recursos públicos, entendo, com a devida vênia, que o conjunto probatório dos autos, aliado ao novo regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021, conduz a solução diversa, afastando a configuração de ato ímprobo tanto sob o prisma do art. 11 quanto do art. 10 da Lei nº 8.429/92.

Por todo o exposto, com a devida vênia à eminente Relatora,
acompanho a divergência inaugurada pelo Des. Dair José Bregunce de Oliveira, para dar provimento ao recurso do requerido
, a fim de julgar improcedente a pretensão ministerial quanto ao art. 11 da Lei nº 8.429/92, reconhecendo a atipicidade superveniente da conduta, bem como para negar provimento ao recurso do Ministério Público, mantendo a improcedência quanto à imputação de dano ao erário (art. 10, III, da LIA).

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

mpf/

DATA DA SESSÃO: 31/03/2026

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA:-

Eminentes Desembargadores, trata-se de recursos de apelação cível interpostos pelo Ministério Público Estadual (MPES) e por Theodorico de Assis Ferraço, contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública de Cachoeiro de Itapemirim-ES.

A lide originou-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em 2009, imputando ao requerido, então Prefeito Municipal, o repasse irregular de verbas públicas (subvenções sociais) a entidades privadas no exercício de 2002. A acusação centrou-se em dois pilares:

Ausência de formalidades legais:
Falta de leis autorizativas específicas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 26).

Desvio de finalidade:
Destinação de recursos a entidades com objetivos incompatíveis com subvenções sociais, como clubes de futebol e aeroclubes.

O juízo
a quo
julgou o pedido
parcialmente procedente,
condenando o réu apenas por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA), impondo multa civil de 15 vezes o subsídio do cargo, mas afastando a condenação por dano ao erário (art. 10 da LIA).

Em sede recursal:

A eminente Relatora, Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva
, votou pelo desprovimento do recurso do réu e provimento do apelo ministerial, para condená-lo também ao ressarcimento de R$ 93.000,00 por dano ao erário.

O eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira inaugurou divergência, votando pelo provimento do recurso do réu (improcedência total) e julgando prejudicado o apelo do MPES, fundamentando-se na retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230/2021.

Diante da relevância da matéria, solicitei vista dos autos para uma melhor análise.

Já adianto que a condenação baseada no art. 11 da Lei nº 8.429/92 (violação a princípios) não mais subsiste sob a égide da
Lei nº 14.230/2021
.

Com as alterações trazidas, o legislador reformador extinguiu a possibilidade de condenação por violação genérica a princípios. Atualmente, a tipicidade é
taxativa (
numerus clausus
)
, exigindo que a conduta se amolde estritamente aos incisos vigentes.

O e. Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 1.199 (ARE 843.989), assentou que as inovações de direito material mais favoráveis ao réu – como a revogação de tipos culposos e a alteração da estrutura dos tipos – devem retroagir para alcançar processos em curso sem condenação transitada em julgado.

Na hipótese, a conduta imputada ao ex Prefeito — descumprimento de formalidades acessórias para repasse de verbas — foi expurgada do ordenamento punitivo administrativo (
abolitio criminis
administrativa), operando-se a chamada atipicidade superveniente.

Portanto, a reforma da sentença para julgar improcedente a pretensão ministerial fundada no art. 11 da LIA é medida de rigor.

Quanto à pretensão de ressarcimento por dano ao erário (art. 10, inciso III, da LIA), entendo que o recurso ministerial não merece prosperar.

A configuração do ato ímprobo exige agora a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, o chamado dolo específico, não bastando a mera voluntariedade ou inabilidade do gestor.

Conforme o art. 10, § 1º, da LIA, a inobservância de formalidades que não implique perda patrimonial efetiva afasta a sanção de ressarcimento.

Desta forma, data máxima vênia, diferentemente da eminente Relatora, entendo que o fomento ao esporte e lazer (Aeroclube, clubes de futebol e judô) possui natureza assistencialista e educacional indireta, atendendo ao interesse público local.

Destarte, as contas do exercício de 2002 foram aprovadas pelo TCEES e pela Câmara Municipal, instâncias que reconheceram a aplicação dos recursos em prol da coletividade.

A falha foi meramente formal e não indicou desvio ou corrupção.

Do exposto, rogando todas as vênias a eminente Relatora, manifesto-me por acompanhar a divergência capitaneada pelo eminente Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira, para:

- DAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação de Theodorico de Assis Ferraço, reformando a sentença para julgar
improcedente
a pretensão quanto ao art. 11 da LIA, por atipicidade superveniente.

-
NEGAR PROVIMENTO
ao recurso do Ministério Público Estadual, mantendo a improcedência da pretensão quanto ao art. 10 da LIA, pela ausência de dolo específico e de dano efetivo.

É como voto.

*

RETIFICAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA:-

Eu apenas retifico o meu voto para julgar prejudicado o recurso do Ministério Público e a ele negar provimento.

*

ts*

1
1
Tema Repercussão Geral nº 1.199 – 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos art. 9º, 10 e 11, da LIA, a presença do elemento subjetivo – dolo; 2) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o Juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.
0012084-89.2009.8.08.0011 .

APELANTE/APELADO: THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO.

APELADO/APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.

RELATORA: DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA.

VOTO - VISTA

Conforme salientado no respeitável voto de relatoria pela eminente Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva “cuida-se de apelações cíveis interpostas por THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou procedente a ação ordinária por ato de improbidade administrativa, condenando o primeiro apelante pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos. Em suas razões recursais, o requerido THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO apela buscando a reforma total da sentença, sustentando que não houve dolo, tampouco prejuízo ao erário, e que os repasses foram realizados com respaldo orçamentário, sendo posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. Requer, assim, a improcedência da ação. O MINISTÉRIO PÚBLICO, por sua vez, recorre para que a sentença seja parcialmente reformada, a fim de que também seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10, III, da LIA, com a correspondente condenação do requerido ao ressarcimento do dano ao erário, no importe de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizados”.

A eminente Desembargadora Relatora apresentou respeitável proposta de julgamento no sentido de “NEGAR PROVIMENTO ao recurso de THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO, mantendo a condenação por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA)” e de “DAR PROVIMENTO ao recurso do MINISTÉRIO PÚBLICO, para acrescer à condenação o reconhecimento de que o réu praticou também ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, III, da Lei nº 8.429/92, e para condená-lo ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizado, referente aos repasses realizados a entidades sem qualquer pertinência com o interesse público e com finalidades diversas daquelas previstas no art. 16 da Lei nº 4.320/64”.

Saliento, inicialmente, que em relação à pretensão de reconhecimento da prescrição pretendido pelo apelante, acompanho a conclusão da eminente Relatora.

No mais, com o respeito do qual é merecedor o entendimento da eminente Desembargadora Relatora, tenho que a demanda merece outro desfecho.

O excelso Supremo Tribunal Federal assentou no Tema 1199 teses vinculantes no sentido de que “1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. Os destaques em negrito são de minha autoria.

A propósito da matéria, o colendo Superior Tribunal de Justiça assentou que “conforme o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do agravo em recurso extraordinário nº 843.989/PR sob o regime da repercussão geral, definiu-se que as alterações à Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992) promovidas pela Lei nº 14.230/2021, de regra, não retroagem, salvo nos processos em curso que versam sobre atos de improbidade administrativa culposos ainda não transitados em julgado. 11. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese para os casos de ato de improbidade administrativa fundado na responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, ou nos revogados incisos I e II do aludido dispositivo, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 12. A jurisprudência do STJ, na linha da evolução dos entendimentos do Supremo Tribunal Federal, passou a admitir a aplicação de outros aspectos mais benéficos previstos na Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso, para além da discussão sobre culpa e dolo” (EDcl no REsp n. 1.708.238/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 10-6-2025, DJEN de 1-7-2025).

Também já foi assentado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça que “Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento de que a tipificação da improbidade administrativa, para as hipóteses dos arts. 9º e 11, reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente” (REsp n. 1.932.184/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 14-9-2021, DJe de 7-10-2021).

No caso, tenho que não está configurada a presença de dolo ou de culpa em relação aos atos praticados pelo réu, tendo em vista que, conforme mencionado na sustentação oral expendida pelo ilustre parrono dele, “são transferências rigorosamente autorizadas por lei para entidades com fins assistenciais, como, por exemplo, Orfanato Rei Davi, APAE, Asilo João XXIII, etc, etc. Com isso, segundo o MP, teria violado o artigo 10 da então vigente Lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa”.

Demais, também foi lembrado na sustentação oral ponto muito relevante, consistente em que o Ministério Público “deixou de juntar em sua denúncia o julgamento não só do Tribunal de Contas, como também da Câmara Municipal, versando sobre os fatos. Ambos julgamentos aprovaram as contas do então prefeito, sem qualquer restrição. Aliás, decisões só juntadas aos autos por essa defesa, decisões nas quais não foi constatada qualquer ilegalidade, sequer um erro... em qualquer momento se contestou ou apontou qualquer falha nos dois julgamentos, tanto no Tribunal de Contas como na Câmara Municipal. Basta simplesmente que se examinem os autos”.

Saliento não desconhecer orientação do colendo Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “O argumento utilizado pela Corte a quo de que as contas foram aprovadas não serve para afastar a ocorrência do ato ímprobo, pois o Superior Tribunal de Justiça fixou orientação de que o prosseguimento da Ação de Improbidade Administrativa independe da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal de Contas, nos termos do art. 21, II, da Lei 8.429/1992” (REsp n. 1.807.536/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10-9-2019, DJe de 11-10-2019).
Mas no caso
em julgamento
, como salientei, tenho que não há comprovação de dolo ou
de
culpa nos atos praticados pelo réu
.

Posto isso,
com a devida vênia que merece a ilustre Desembargadora Relatora, inauguro divergência e, deste modo,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Theodorico de Assis Ferraço para reformar a respeitável sentença recorrida e julgar improcedente a pretensão formulada pelo
autor
.
Julgo prejudicado
o recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sr. Presidente, Eminentes Desembargadores.

Antes de ingressar no mérito da questão, rememoro os eminentes pares que se trata de recursos de
apelaç
ão
cível
interpostos pelo
Ministério Público Estadual
, autor da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
, e por
T
heodorico de Assis Ferraço
, requerido na demanda, contra a r. sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim-ES que julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial para condenar o réu pela prática de conduta violadora dos princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos, deixando, por sua vez, de condená-lo por ato ímprobo que implica dano ao erário, na forma do art. 10, inciso III, da LIA.

Extrai-se dos autos que a presente ação civil pública foi ajuizada, em 2009, pelo Ministério Público Estadual em desfavor de Theodorico de Assis Ferraço, à época Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim, tendo a acusação sido centrada no suposto repasse irregular de verbas públicas a diversas entidades privadas, a título de subvenção social, durante o exercício do ano de 2002. Segundo o
parquet
, tais repasses ocorreram sem a observância das formalidades legais, especificamente pela ausência de leis autorizativas específicas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 26). Além disso, alegou que parte dos recursos foi destinada a entidades com finalidades incompatíveis com os objetivos das subvenções sociais (como clubes de futebol e aeroclubes), violando a Lei nº 4.320/64.

Após o trâmite da instrução processual, o juízo a quo julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para condenar o réu por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), impondo multa civil de 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época. Contudo, o magistrado
a quo
não reconheceu, naquele momento, o dano ao erário (art. 10, inciso III, da LIA) pleiteado pelo MPES, o que ensejou a interposição de recurso de apelação cível por ambas as partes, no qual o requerido busca a improcedência total da postulação ministerial e o
parquet
a condenação também pelo ato ímprobo de dano ao erário.

Ao iniciar o julgamento dos apelos, a eminente
Relator
a
, Desembargador
a

Débora Maria Ambos Correa da Silva
, votou pelo
desprovimento do
recurso do réu
, rejeitando a tese de prescrição da pretensão ministerial e mantendo a condenação por violação aos princípios administrativos, considerando que a conduta do Prefeito foi deliberada e amparada e dolo genérico, ignorando, inclusive, alertas técnicos do TCEES, bem como pelo
provimento do recurso do Ministério Público Estadual
, condenando o requerido pelo ato ímprobo de dano ao erário, uma vez que os repasses somados de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais) para 04 (quatro) entidades esportivas e recreativas constituiriam dano efetivo, ao seu ver, pois tais entidades não desempenhariam atividades essenciais de saúde, educação ou assistência social, determinando, assim, o ressarcimento daquele valor aos cofres municipais.

Na sequência, o eminente
Des. Dair José Bregunce de Oliveira
inaugurou divergência e votou pelo provimento do recurso do réu para julgar totalmente improcedente a pretensão ministerial
, sob o fundamento que a Lei nº 14.230/2021 se aplica retroativamente em suas normas benéficas, incluindo a necessidade de dolo específico, o que afasta a violação aos princípios da Administração Pública na conduta do requerido, visto que os repasses foram autorizados pela Lei Orçamentária Municipal e as contas do exercício de 2002 foram aprovadas sem restrições pelo TCEES e pela Câmara Municipal, além de as transferências terem visado fins assistenciais, o que
tornaria prejudicado o recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual
.

Diante da relevância da matéria,
solicitei
vista dos autos
para compulsar detidamente a controvérsia fática e jurídica que permeia esta demanda, notadamente após o judicioso voto proferido pela eminente Relatora, Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva, que manteve a condenação do requerido por violação aos princípios da administração pública e proveu o recurso ministerial para condená-lo também por dano ao erário. E, após detida análise dos autos e atenta às ponderações tecidas pela insigne Relatora,
com a mais respeitosa vênia
,
acompanho a divergência inaugurada pelo preclaro Des. Dair José Bregunce de Oliveira
, por entender que o novo cenário legislativo e as provas carreadas aos autos impõem desfecho diverso.

APELO INTERPOSTO PELO REQUERIDO

A respeito da condenação do requerido pela suposta prática de ato ímprobo que importa em violação aos princípios da Administração Pública, antes mesmo de ingressar na análise do dolo, genérico ou específico, do requerido, é imprescindível aferir se a conduta imputada ao réu permanece típica.

Isto porque, é inquestionável que o art. 2º da Lei nº 14.230/2021 revogou a regra de possibilidade de condenação por ato de improbidade administrativa não previsto no rol exemplificativo da redação original do art. 11 da Lei nº 8.429/92,
não mais vigorando a possibilidade de condenação justificada apenas no cometimento de ato que importasse violação de princípio previsto no
caput
. Em outras palavras, desde a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, não mais há hipótese legal de condenação em ato considerado ímprobo tão somente com base na violação principiológica, de forma que as condutas perpetradas somente serão consideradas ímprobas por violação aos princípios que regem a Administração Pública se estiverem previstas taxativamente no atual rol daquele dispositivo legal.

A questão controvertida, por sua vez, se refere as condutas revogadas do art. 11 da Lei nº 8.429/92 – e que não tiveram a continuidade típico-normativa da matéria –, tal como aquela prevista no inciso I imputada ao requerido agravado, que foram realizadas por agentes públicos antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, isto é, questiona-se se esta nova legislação teria efeito retroativo para afastar a tipicidade daquela conduta que está sendo imputada ao agente público por não haver mais previsão típica na Lei de Improbidade Administrativa.

A este respeito, o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa sofreu uma mutação de paradigma, pois a Lei nº 14.230/2021, ao explicitar no seu art. 1º, § 4º, que se aplicam ao sistema de improbidade os
princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador
, atraiu para este microssistema a incidência da
retroatividade da norma mais benéfica
(art. 5º, inciso XL, da CF/88, e parte final do art. 9, da Convenção Americana sobre Direitos Humanos [Pacto de São José da Costa Rica], promulgada no Brasil pelo Decreto nº 678/92).

As modificações implementadas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, assim, muito claramente, pretenderam se aproximar do arquétipo penal, afastando-se do modelo civil antes consagrado na jurisprudência pátria, lhe fazendo incidente os preceitos do regime jurídico do Direito Sancionador e, de consequência, a regra excepcional da retroatividade benigna, própria dos ramos do Direito que ostentam uma pretensão punitiva.

Referido entendimento foi cristalizado pelo
Supremo Tribunal Federal
no
Tema de Repercussão Geral nº 1.199
(ARE 843.989)
1
, assentando que as inovações de direito material mais favoráveis ao réu – como a revogação de tipos culposos e a alteração da estrutura dos tipos – devem retroagir para alcançar processos em curso sem condenação transitada em julgado.

No julgamento do Tema Repercussão Geral nº 1.199 o Pretório Excelso firmou a tese vinculante da irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas
ressalvou exceção de retroatividade para casos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade que envolva
exclusivamente
o exame da revogação da modalidade culposa
, de forma que
a questão da tipicidade do art. 11 da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, não foi objeto de deliberação no julgamento que formou aquele precedente persuasivo
.

Apesar da lacuna constante no Tema Repercussão Geral nº 1.199 a respeito da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 com relação à atipicidade superveniente da conduta prevista no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92,
o Supremo Tribunal Federal
tem orientado
sobre a extensão da tese vinculante firmada naquele precedente
,
admitindo,
inclusive por meio de seu órgão plenário
, a aplicação imediata da norma mais benéfica prevista na Lei nº 14.230/2021, decorrente da revogação de uma modalidade típica que acarretaria condenação, aos atos praticados na vigência da lei anterior, desde que a ação civil pública não tenha transitado em julgado, ou seja,
referendando
a retroatividade daquela norma para reconhec
er
a atipicidade superveniente da conduta insculpida no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92
, vejamos:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DISCREPÂNCIA ENTRE AS TESES CONFRONTADAS. INEXISTÊNCIA.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. ROL TAXATIVO DAS CONDUTAS. APLICAÇÃO RETROATIVA A PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. POSSIBILIDADE.
EMBARGOS REJEITADOS, PORÉM AFASTADA A CONDENAÇÃO E EXTINTO O PROCESSO. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de divergência opostos contra acórdão da Primeira Turma do STF que, ao rejeitar embargos de declaração, desautorizou a habilitação dos sucessores dos réus falecidos na lide. 2. Os embargantes dizem haver sido proferido entendimento dissonante do assentado pelo Plenário no RE 221.452 ED-ED-EDv-AgR-AgR-ED, no bojo do qual firmou-se compreensão quanto a ser de natureza personalíssima o direito postulado no mandado de segurança. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões sob exame: (i) saber se os embargos de divergência são admissíveis; e (ii) verificar se, ao se tratar de ação de improbidade cuja condenação não transitou em julgado, aplicam-se as normas introduzidas pela Lei n. 14.230/2021, especialmente no ponto em que alterou o art. 11 da Lei n. 8.429/1992. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. São inviáveis embargos de divergência quando inexistente discórdia entre as teses fixadas no acórdão embargado e no paradigma apontado.
5. Com a edição da Lei n. 14.230/2021, o art. 11 da Lei de Improbidade (LIA) estabeleceu rol taxativo das hipóteses tidas por ímprobas ante a violação dos princípios da Administração Pública. Em consequência, houve a abolição da configuração do ato ímprobo por mera afronta ao caput do dispositivo. 6. O Plenário do STF, no ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, afirmou a incidência imediata da nova feição/redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 aos processos pendentes, afastando a subsistência de condenações fundadas exclusivamente em dispositivos revogados. 7. No caso, o acórdão recorrido baseou a imposição da penalidade unicamente no caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, conforme a redação anterior à Lei n. 14.230/2021, a revelar insubsistente o édito condenatório.
IV. DISPOSITIVO 8. Embargos de divergência rejeitados, porém afastada a condenação dos embargantes e declarada a extinção da ação civil pública cumulada com responsabilidade por ato de improbidade administrativa.(ARE 1130207 ED-AgR-ED-EDv, Relator(a): Min. NUNES MARQUES,
Tribunal Pleno
, julgado em 18-02-2026, STF)

Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo.
3. Responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da Lei 14.230/2021. 4. Aplicação do entendimento firmado no ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da Repercussão Geral. Incidência imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 (dada pela Lei 14.230/2021). 5. Abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992. 6. Revogação do inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992. 7. Impossibilidade jurídica de manutenção, no caso, da condenação ratificada pelas instâncias ordinárias.
8. Agravo regimental provido, para julgar procedente o pedido formulado na reclamação. (ARE 1443182 AgR-segundo, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES,
Segunda Turma
, julgado em 22-02-2025, STF).

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública.
Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Dispositivo constitucional sem o devido prequestionamento. Súmulas nºs 282 e 356 do STF. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum (ARE nº 843.989 ' Tema nº 1.199 da Repercussão Geral)
. 2. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alegam violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem. (ARE 1486227 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI,
Segunda Turma
, julgado em 07-08-2024, STF).

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. No caso em apreço, o MINISTÉRIO PÚBLICO imputou aos requeridos a conduta de fraudar e direcionar o certame licitatório em favor das empresas vencedoras em ofensa aos princípios que regem a Administração Pública, e postulou a condenação pelo inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 (praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência) e pelo art. 10, caput, I e VIII; da mesma Lei (Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente)
2. Após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, não é mais possível a condenação quanto ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992 - nem pelo inciso I, pois a conduta antes ali prevista não consta mais na Lei de Improbidade; nem pelo caput do artigo, que agora prevê taxativamente as condutas ímprobas.
3. Do mesmo modo, é inviável enquadrar a conduta dos réus no art. 10 da LIA, pois o Tribunal de origem consignou que inexistiu prejuízo ao erário. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 1472992 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES,
Primeira Turma
, julgado em 19-08-2024, STF).

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL E AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.
2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.
3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente.
5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992). Caracterização de reformatio in pejus, tendo em vista a existência de recurso exclusivo da defesa. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 1414607 AgR-ED, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES,
Tribunal Pleno
, julgado em 07-05-2024, STF).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. FATOS INCONTROVERSOS. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE.
1. O Colegiado de origem não decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, ao não considerar o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de análise de eventual dolo por parte do agente.
2. O quadro fático delineado nos autos é incontroverso, não sendo o caso da incidência do enunciado nº 279 da Súmula da Corte. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (ARE 1440072 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA,
Segunda Turma
, julgado em 20-05-2024, STF).

No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado.
II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.
(...). (RE 1453452 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN,
Primeira Turma
, julgado em 06-02-2024, STF).

Esta orientação do Supremo Tribunal Federal, que é guardião da Carta Magna, afasta a tese ministerial que pretendia declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 14.230/2021 por suposta incompatibilidade com os vetores da Constituição da República na defesa da probidade, até porque apenas houve uma mudança de paradigma pelo legislador quanto à configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios que regem a Administração Pública, optando, agora, por descrever, no artigo 11, de modo taxativo, as condutas que se consideram ímprobas.

Outrossim, muito embora o denominado princípio da proibição do retrocesso social represente importante instrumento de tutela dos direitos já incorporados ao patrimônio jurídico dos cidadãos, não se pode conferir a esse postulado caráter absoluto, a ponto de inviabilizar por completo a autonomia normativa do Poder Legislativo no exercício de sua função típica de revisão e atualização do ordenamento jurídico, tanto que a própria Constituição da República, em seu artigo 37, § 4º, atribui ao legislador ordinário a competência para definir as condutas que configuram atos de improbidade administrativa, bem como para dispor sobre a gradação das sanções aplicáveis. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o ARE 843.989 (Tema Repercussão Geral nº 1.199), reconheceu a legitimidade da opção legislativa que promoveu a alteração da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente ao suprimir a modalidade culposa, assentando que tal escolha legislativa é plenamente válida, uma vez que amparada na delegação constitucional expressa quanto à matéria.

Adotando esta linha de raciocínio, especificamente acerca do art. 11 da LIA, constata-se que o legislador reformador abandonou o modelo de “rol exemplificativo” de conceitos abertos e cláusulas gerais de violação a princípios. Atualmente, a tipicidade dos atos que atentam contra os princípios da administração pública é
taxativa (
numerus clausus
)
, exigindo-se que a conduta dolosa se amolde estritamente a uma das hipóteses descritas nos incisos vigentes.

Estabelecida esta premissa, na hipótese, a conduta imputada – descumprimento de formalidades para repasse de verbas a entidades privadas – não mais encontra subsunção específica em nenhum dos incisos do atual art. 11. Nesse prisma, a figura da “violação genérica a princípios” ou o descumprimento de formalidades acessórias sem enquadramento específico nos novos incisos foi expurgada do ordenamento punitivo, operando-se verdadeira
abolitio do tipo
na esfera administrativa.

Assim, verificada a
atipicidade superveniente
da conduta imputada,
o provimento do recurso do requerido
neste ponto é medida de rigor para
julgar improcedente a pretensão ministerial fundada no art. 11
da LIA
.

APELO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

Em relação ao recurso interposto pelo Ministério Público Estadual, que pugna pela condenação do réu com base no artigo 10, inciso III, da LIA – visando o ressarcimento de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais) destinados a entidades esportivas e recreativas –, entendo, rogando máxima vênia, a eminente Relatora, que o
apelo não merece prosperar
,
devendo ser mantida a improcedência reconhecida na instância de origem
.

Conforme bem pontuado pelo insigne Des. Dair José Bregunce de Oliveira, a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige, sob a égide da
Lei nº 14.230/2021
, a demonstração de
dolo específico
– a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito –, pois, de acordo com a já mencionada tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 1.199, as normas benéficas da nova legislação aplicam-se retroativamente a processos em curso sem condenação transitada em julgado.

No escopo de afastar qualquer dúvida, transcrevo os principais dispositivos legais inseridos pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa que devem nortear o presente julgamento:

Art. 1º. (...). § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Art. 10. (...). § 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei. § 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.

Feito este registro, as
subvenções sociais
são transferências voluntárias e excepcionais de recursos públicos para entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de apoiar atividades de relevante interesse social, especialmente nas áreas de
saúde, educação e assistência social
. De acordo com a Lei nº 4.320/64, essa concessão visa a prestação de serviços essenciais sempre que a suplementação de recursos privados se mostrar mais econômica para a Administração Pública. Para que o repasse seja considerado lícito, é imperativo o preenchimento
cumulativo
de requisitos rigorosos:
i)
a existência de
previsão em lei específica
(conforme o art. 26 da LRF);
ii)
a
compatibilidade da entidade
com os fins sociais legitimadores;
iii)
a
demonstração de interesse público
direto; e
iv)
a
comprovação da aplicação
efetiva dos recursos na finalidade social declarada.

Partindo dessa premissa, na hipótese, não restou comprovado que o requerido agiu com o desígnio de malversar o patrimônio municipal ou de beneficiar indevidamente terceiros quando efetuou os repasses das subvenções sociais para nenhuma das entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive para aquelas pessoas jurídicas esportivas e recreativas. Como bem salientado pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira, a conduta pautou-se na intenção de fomentar atividades de interesse comunitário, o que afasta o dolo necessário para a tipificação punitiva. O art. 1º, § 3º, da LIA é peremptório ao estabelecer que o mero desempenho de competências públicas, sem a comprovação de fim ilícito, não autoriza a responsabilização por improbidade.

Ainda que se reconheça a inobservância das formalidades previstas no
art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000
e no art. 16 da Lei nº 4.320/64 – ante a ausência de lei específica autorizativa para os repasses –, tal vício, por si só, é insuficiente para caracterizar o dano ao erário. A aplicação do art. 10, § 1º, da LIA, impõe que, na ausência de perda patrimonial efetiva, não ocorra a imposição de ressarcimento. No exercício de 2002, as contas do gestor foram aprovadas pelo
Tribunal de Contas Estadual
e pela
Câmara Municipal
, instâncias que reconheceram a efetiva aplicação dos recursos em prol da coletividade, de forma que impor o ressarcimento de valores que retornaram à sociedade sob a forma de esporte, lazer e educação indireta configuraria enriquecimento sem causa do Estado, prática vedada pelo ordenamento jurídico.

Embora as conclusões do Tribunal de Contas e da Câmara Municipal não vinculem o Poder Judiciário, constituem prova robusta da boa-fé do requerido, afastando a pecha da improbidade administrativa, considerando que sua conduta envolveu subsidiar atividades de fomento social, assistencialista e educacional, sem que tenha havido constatação de desvio de qualquer recurso público para finalidade diversa.

Divergindo da premissa de que entidades privadas, sem fins lucrativos, como o
Aeroclube de Cachoeiro
,
Estrela do Norte Futebol Clube
,
Cachoeiro Futebol Clube
e
Judô Clube Cachoeiro,
seriam estranhas aos fins sociais da Lei nº 4.320/64, entendo que a prática esportiva é indissociável da finalidade educacional e assistencialista.

O fomento ao esporte, especialmente voltado a crianças e jovens, atende ao comando do art. 16 da Lei nº 4.320/64, uma vez que promove o bem-estar social e o reforço a políticas setoriais. Se os recursos foram efetivamente empregados nestas atividades, conforme atestado pelas aprovações de contas dos órgãos técnicos, o objetivo final da subvenção social foi atingido, revelando uma atuação estatal que, embora viciada formalmente, não foi lesiva à coletividade, afastando a possibilidade do reconhecimento de ato ímprobo, o qual visa punir o gestor desonesto, e não o meramente inábil.

Em outras palavras, as transferências, ainda que destinadas a clubes de esporte e lazer, possuíam respaldo em dotação orçamentária genérica do ente municipal e visavam o fomento ao esporte, que detém natureza assistencialista e educacional indireta, em plena consonância com o interesse público local.

A mera inobservância de formalidades na concessão de subvenções – as quais, frise-se, segundo os técnicos do Tribunal de Contas Estadual eram prática comum e tradicional à época (ano de 2002) nos municípios capixabas – não pode ser transmudada em ato ímprobo sem a prova de corrupção ou desonestidade, especialmente se restou demonstrado que o requerido não auferiu qualquer vantagem pessoal e que os recursos foram efetivamente aplicados em prol da coletividade.

A configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário (art. 10 da LIA) exige, sob a nova égide legal, a demonstração de dolo específico. No caso, não há prova mínima de que o agente tenha atuado com o desígnio de malversar o patrimônio público ou de obter proveito ilícito para si ou para outrem.

Portanto, fundamentado na ausência de dolo específico e na inexistência de prejuízo material comprovado ao patrimônio público, voto por
negar

provimento
ao recurso
interposto pel
o Ministério Público Estadual
, a fim de manter a improcedência quanto à imputação do art. 10, inciso III, da LIA.

Neste ponto, antes de concluir, faço uma ressalta metodológica quanto ao desfecho recursal. Diferentemente do que se poderia supor, o provimento do recurso interposto pelo requerido (pela atipicidade do art. 11 da LIA)
não torna o recurso do Ministério Público prejudicado
. Como a causa de pedir do
p
arquet
abrange hipótese de dano ao erário (art. 10 da LIA) – que é autônoma –, o apelo ministerial deve ser conhecido e, no mérito,
desprovido
, o que não modifica o conteúdo do desfecho proposto pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira.

Ante o exposto, novamente rogando máxima vênia à eminente Relatora que possui entendimento diverso,
acompanho a
divergência
suscitada pelo eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira
para:
1)
c
onhe
cer
do recurso de apelação
cível
interposto pelo requerido e
a ele
dar
provimento
, a fim de reformar a sentença para julgar improcedente a pretensão ministerial relativa ao art. 11 da LIA, diante da atipicidade superveniente, na forma do art. 487, inciso I, do CPC:
2
)

conhecer do recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual e a ele nego provimento
, a fim de manter a improcedência da pretensão quanto à imputação do art. 10 da LIA, ante a ausência de dolo e a preservação do interesse público.

É como voto.

Des
ª
.
Eliana Junqueira Munhós Ferreira

1
Tema Repercussão Geral nº 1.199 – 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos art. 9º, 10 e 11, da LIA, a presença do elemento subjetivo – dolo; 2) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o Juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0012084-89.2009.8.08.0011

APELANTE/APELADO:

THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO

APELADO/APELANTE:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATORA:
DESEMBARGADORA
DÉBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

VOGAL:
DESEMBARGADOR
ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO DE VISTA

Eminentes Desembargadores, trata-se de recursos de apelação cível interpostos pelo Ministério Público Estadual (MPES) e por Theodorico de Assis Ferraço, contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública de Cachoeiro de Itapemirim-ES.

A lide originou-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em 2009, imputando ao requerido, então Prefeito Municipal, o repasse irregular de verbas públicas (subvenções sociais) a entidades privadas no exercício de 2002. A acusação centrou-se em dois pilares:

Ausência de formalidades legais:
Falta de leis autorizativas específicas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 26).

Desvio de finalidade:
Destinação de recursos a entidades com objetivos incompatíveis com subvenções sociais, como clubes de futebol e aeroclubes.

O juízo
a quo
julgou o pedido
parcialmente procedente,
condenando o réu apenas por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA), impondo multa civil de 15 vezes o subsídio do cargo, mas afastando a condenação por dano ao erário (art. 10 da LIA).

Em sede recursal:

A eminente Relatora, Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva
, votou pelo desprovimento do recurso do réu e provimento do apelo ministerial, para condená-lo também ao ressarcimento de R$ 93.000,00 por dano ao erário.

O eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira inaugurou divergência, votando pelo provimento do recurso do réu (improcedência total) e julgando prejudicado o apelo do MPES, fundamentando-se na retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230/2021.

Diante da relevância da matéria, solicitei vista dos autos para uma melhor análise.

Já adianto que a condenação baseada no art. 11 da Lei nº 8.429/92 (violação a princípios) não mais subsiste sob a égide da
Lei nº 14.230/2021
.

Com as alterações trazidas, o legislador reformador extinguiu a possibilidade de condenação por violação genérica a princípios. Atualmente, a tipicidade é
taxativa (
numerus clausus
)
, exigindo que a conduta se amolde estritamente aos incisos vigentes.

O e. Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 1.199 (ARE 843.989), assentou que as inovações de direito material mais favoráveis ao réu – como a revogação de tipos culposos e a alteração da estrutura dos tipos – devem retroagir para alcançar processos em curso sem condenação transitada em julgado.

Na hipótese, a conduta imputada ao ex Prefeito — descumprimento de formalidades acessórias para repasse de verbas — foi expurgada do ordenamento punitivo administrativo (
abolitio criminis
administrativa), operando-se a chamada atipicidade superveniente.

Portanto, a reforma da sentença para julgar improcedente a pretensão ministerial fundada no art. 11 da LIA é medida de rigor.

Quanto à pretensão de ressarcimento por dano ao erário (art. 10, inciso III, da LIA), entendo que o recurso ministerial não merece prosperar.

A configuração do ato ímprobo exige agora a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, o chamado dolo específico, não bastando a mera voluntariedade ou inabilidade do gestor.

Conforme o art. 10, § 1º, da LIA, a inobservância de formalidades que não implique perda patrimonial efetiva afasta a sanção de ressarcimento.

Desta forma, data máxima vênia, diferentemente da eminente Relatora, entendo que o fomento ao esporte e lazer (Aeroclube, clubes de futebol e judô) possui natureza assistencialista e educacional indireta, atendendo ao interesse público local.

Destarte, as contas do exercício de 2002 foram aprovadas pelo TCEES e pela Câmara Municipal, instâncias que reconheceram a aplicação dos recursos em prol da coletividade.

A falha foi meramente formal e não indicou desvio ou corrupção.

Do exposto, rogando todas as vênias a eminente Relatora, manifesto-me por acompanhar a divergência capitaneada pelo eminente Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira, para:

- DAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação de Theodorico de Assis Ferraço, reformando a sentença para julgar
improcedente
a pretensão quanto ao art. 11 da LIA, por atipicidade superveniente.

-
NEGAR PROVIMENTO
ao recurso do Ministério Público Estadual, mantendo a improcedência da pretensão quanto ao art. 10 da LIA, pela ausência de dolo específico e de dano efetivo.

É como voto.

Conforme relatado, cuida-se de apelações cíveis interpostas por
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
e pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou procedente a ação ordinária por ato de improbidade administrativa, condenando o primeiro apelante pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos.

Em suas razões recursais, o requerido
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
apela buscando a reforma total da sentença, sustentando que não houve dolo, tampouco prejuízo ao erário, e que os repasses foram realizados com respaldo orçamentário, sendo posteriormente aprovados pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal. Requer, assim, a improcedência da ação.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO
, por sua vez, recorre para que a sentença seja parcialmente reformada, a fim de que também seja reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10, III, da LIA, com a correspondente condenação do requerido ao ressarcimento do dano ao erário, no importe de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizados.

Contrarrazões apresentadas por ambas as partes, cada uma pugnando pelo desprovimento do recurso adverso.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça pelo conhecimento e provimento, tão somente, do recurso interposto pelo Ministério Público, para que a sentença seja reformada, com a condenação do réu nos moldes do art. 10, III, da LIA.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, passo a analisar as razões do apelo.

A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, constitui importante instrumento normativo voltado à proteção da moralidade e da legalidade administrativa, bem como à tutela do patrimônio público. Sua finalidade é responsabilizar agentes públicos e terceiros que, no exercício da função ou em benefício próprio, pratiquem condutas que comprometam os princípios basilares da Administração Pública ou causem prejuízo ao erário.

A legislação tipifica três grandes espécies de atos de improbidade administrativa:

a)
os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º);

b)
os que causam lesão ao erário (art. 10);

c)
e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Cada uma dessas categorias apresenta elementos próprios e enseja sanções específicas, sem prejuízo de eventual cumulação quando houver pluralidade de condutas. Ainda que a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021 tenha promovido importantes alterações, o Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, firmou orientação no sentido da
não retroatividade das normas mais benéficas
, resguardando a aplicação do regime jurídico vigente à época dos fatos.

Em relação à tese veiculada pelo requerido no tocante ao reconhecimento da
prescrição
da pretensão punitiva estatal, em razão da aplicação da Lei nº 14.230/21,
rejeito-a
, porquanto o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento de recurso com repercussão geral reconhecida, firmou a tese de que: “
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
” (ARE 843989, Relator: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, processo eletrônico repercussão geral – mérito – publicado no DJe-251 divulgado em 09-12-2022, publicado em 12-12-2022)."

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Tema 1.199 da repercussão geral (RE 843.989/PR)
, firmou as seguintes teses:

1. A exigência de dolo é requisito para caracterização de improbidade nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA;

2. As normas benéficas da Lei 14.230/2021 são
irretroativas
;

3.
O novo regime prescricional também não retroage
, aplicando-se apenas aos fatos ocorridos após a entrada em vigor da nova legislação.

No caso em exame, o mandato encerrou em 2004 e a ação foi proposta em 2009, portanto
dentro do prazo de 5 anos previsto na redação original do art. 23 da LIA
. Assim, não há que se falar em prescrição ou incidência retroativa da nova lei.

Pois bem.

Trata-se, na origem, de Ação Ordinária por Atos de Improbidade Administrativa, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, nestes autos qualificados, por intermédio do Promotor de Justiça, em face de
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
, na qual o
Parquet
alega que o requerido descumpriu com seus deveres de Chefe do Executivo Municipal, praticando, assim, atos ofensivos à probidade administrativa, causando prejuízo ao erário, por proceder repasse de verbas públicas para entidades, sem observância das formalidades legais.

Seguido o “iter” procedimental, com a produção das provas pertinentes, sobreveio sentença, na qual o Juiz entendeu pela procedência da ação, condenando o réu pela violação a princípios da administração pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como sanção, o pagamento de multa civil correspondente a 15 (quinze) vezes o subsídio do cargo de Prefeito à época dos fatos.

Irresignadas, ambas as partes interpuseram recurso de apelação cível, pugnando pela reforma da sentença, conforme assim indicado.

Com a devida vênia, após compulsar detidamente o caderno processual,
concluo que as insurgências recursais apresentadas pelo requerido não merecem prosperar,
ao passo que
as teses recursais do Ministério Público comportam provimento
.

O presente feito tem origem na apuração de atos administrativos praticados por
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
no exercício do cargo de Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim/ES no ano de 2002, quando foram efetuados repasses de recursos públicos a diversas entidades privadas a título de subvenção social,
sem a observância dos requisitos legais para sua concessão
e, em muitos casos, com manifesta incompatibilidade entre a finalidade institucional das entidades beneficiadas e os objetivos das subvenções sociais. Vejamos:

Entidades com Finalidade Incompatível com o Art. 16 da Lei nº 4.320/64
(sem correlação temática com saúde, educação ou assistência social)

1. Aeroclube

2. Estrela do Norte Futebol Clube

3. Cachoeiro Futebol Clube

4. Judô Clube Cachoeiro

Entidades com Correlação Temática, mas SEM Lei Específica
(violação ao art. 26 da LRF - LC nº 101/2000)

5. Associação Beneficente Vovó Maria Rosa

6. Asilo Adelson Rebello Moreira

7. APAE

8. Asilo João XXIII - Sociedade São Vicente de Paulo

9. Associação de Moradores de Burarama

10. Junta de Serviço Militar

11. Tiro de Guerra

12. Dataci – Compra de Equipamentos

13. Orfanato Aprisco Rei Davi

14. Casa Betânia de Cachoeiro de Itapemirim

15. Sociedade Pestalozzi – Barracão do Amor para a Vida

16. Hospital Infantil

17. Associação Beneficente Assistencial Itaoca

18. Associação dos Amigos dos Médicos Obstetras

19. Prefeitura Municipal de Mimoso do Sul (repasse de contrapartida)

20. Academia Cachoeirense de Letras

21. Sociedade Musical 26 de Julho

22. INCAPER

Entidades com Lei Específica e Regularidade Apontada pelo TCE

23. Associação de Criadores e Produtores do Espírito Santo – Show para Festa da Cidade

As subvenções sociais constituem uma forma excepcional de transferência voluntária de recursos do Poder Público para entidades privadas sem fins lucrativos, com vistas a apoiar atividades de relevante interesse social, em especial nas áreas de educação, saúde e assistência social. Estão disciplinadas pelo art. 16 da Lei nº 4.320/64, que delimita sua finalização e impõe condições para sua legalidade:

Art.16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de
assistência social, médica e educacional
, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

Para que seja lícito o repasse de subvenção social, exige-se, cumulativamente:

1. A existência de
previsão legal específica
, conforme exigência da LRF (art. 26);

2. A
compatibilidade
da entidade beneficiada com os fins sociais legitimadores (educação, saúde, assistência);

3. A demonstração de
interesse público direto e efetivo
;

4. A comprovação de aplicação dos recursos em
finalidade social
.

A jurisprudência do STJ é pacífica ao afirmar que a ausência de qualquer um desses requisitos configura irregularidade e pode ensejar responsabilização do agente por improbidade administrativa. Além disso, quando os repasses forem destinados a entidades alheias ao interesse público ou com finalidades meramente recreativas ou promocionais,
evidencia-se o desvio de finalidade do gasto público
.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
IMPROBIDADE. SUBVENÇÕES SOCIAIS DESTINADAS A ENTIDADE MUNICIPAL DE UTILIDADE PÚBLICA. TRANSFERÊNCIA ILEGAL A EMPRESA PRIVADA SEM LEI AUTORIZATIVA . CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO
. SÚMULAS 7/STJ E 83/STJ. DISSÍDIO PRETORIANO NÃO COMPROVADO. 1 . Na origem, o recorrente fora demandado em Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa por ter, na condição de Prefeito Municipal, autorizado transferências ilegais de recursos financeiros no montante de R$ 715.315,11 - hoje correspondentes a R$ 1.704.641, 55, conforme critérios de atualização da Tabela Prática do TJSP - a empresa privada no período de janeiro/2001 a março/2002, e somente em maio/2002 (dois meses depois) foi editada lei que possibilitou despesas dessa natureza . No julgamento da Apelação Cível, o TJ/PR reformou parte da sentença de primeiro grau para afastar a pena de ressarcimento integral do dano e de suspensão dos direitos políticos, também arredando a pena de proibição de contratar que havia sido aplicada à empresa beneficiada. 2. A alegação de que a instância ordinária em momento algum identificou o elemento subjetivo da conduta do réu, data venia, não dialoga com os fundamentos da decisão unipessoal que transcrevera textualmente parte do acórdão de origem onde consta: "
O elemento subjetivo atinente ao dolo está configurado pela manifesta vontade do 1º Apelante em realizar a conduta contrária ao princípio da legalidade e demais princípios que regem a Administração Pública, no caso concreto, conceder subvenções sociais sem regulamentação prévia e específica
". ( ...) "Ademais,
não é crível que o 1º Apelante tenha pautado sua conduta na mais absoluta boa-fé, eis que foram desrespeitados os mais comezinhos princípios de atuação da Administração Pública
. Sobretudo porque o Apelante, cuja propalada experiência no trato com Municípios deveria conduzi-lo a
não conceder subvenções sociais sem a observância dos requisitos legais.
" 3. A afirmação de que as instâncias ordinárias não apontaram o elemento volitivo da conduta longe está de afastar a incidência da Súmula 83/STJ, tendo em vista que essa matéria guarda relação muito mais próxima com a aplicação da Súmula 7/STJ, por referir-se à moldura fática desenhada pela instância a quo no caso concreto . 4.
O julgamento a quo está conforme à orientação do Superior Tribunal de Justiça quanto à suficiência do dolo genérico para caracterização da improbidade administrativa.
Precedentes: REsp 951.389/SC, Rel . Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 4/5/2011, AgRg nos EREsp 1.312.945/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 1/2/2013, AgRg nos EREsp 1 .260.963/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 3/10/2012). Aplicação da Súmula 83/STJ . 5. Por fim, cumpre ao recorrente demonstrar a divergência jurisprudencial a com base na comprovação de que o paradigma tratou de situação idêntica à dos autos (similitude fática), alcançando, na interpretação das mesmas normas jurídicas (similitude jurídica), conclusões diversas num e noutro casos (divergência). Data venia, a simples transcrição parcial de excertos topicamente pinçados pelo recorrente não permitem aferir a existência de divergência jurisprudencial, nos moldes do exposto acima. 6 . Agravo Regimental não provido.

(STJ - AgRg no AREsp: 487778 PR 2014/0053210-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 10/06/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/08/2014)

In casu
, apurou-se que os repasses foram realizados de forma ampla e genérica, com valores significativos transferidos a clubes esportivos, entidades recreativas, associações culturais e outras agremiações
desprovidas de qualquer atuação vinculada às áreas de saúde, educação ou assistência social
, conforme determina o art. 16 da Lei nº 4.320/64.

A título exemplificativo, como acima discriminado, mencionam-se os seguintes repasses a entidades com
finalidade incompatível
com o Art. 16 da Lei nº 4.320/64 (sem correlação temática com saúde, educação ou assistência social):

- Estrela do Norte Futebol Clube: R$ 55.000,00;

- Cachoeiro Futebol Clube: R$ 25.000,00;

- Aeroclube de Cachoeiro: R$ 8.000,00;

- Judô Clube Cachoeiro: R$ 5.000,00;
-
TOTAL:
R$ 93.000,00

Tais entidades não desempenhavam atividades de interesse público essencial ou não apresentaram comprovação de contraprestação social. Ademais, os repasses foram realizados sem a edição de lei específica autorizadora, em afronta ao disposto na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em especial ao art. 26:

DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

Art. 26.

A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas
deverá ser
autorizada por lei específica
, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais
.

§ 1
o
O disposto no
caput
aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.

§ 2
o
Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Por outro lado, embora parte das entidades beneficentes – como a APAE, o Asilo Adelson Rebello Moreira, a Casa Betânia e outras de finalidade assistencial, educacional ou de saúde – tenha recebido os repasses públicos sem a devida autorização legal específica,
tal vício formal, por si só, não é suficiente para caracterizar automaticamente o dano ao erário
.

Isso porque restou demonstrado nos autos que essas entidades desenvolvem atividades com notória relevância social e que os recursos públicos recebidos foram
efetivamente aplicados em programas e ações de interesse coletivo
, voltados à promoção da dignidade humana, ao cuidado de pessoas em situação de vulnerabilidade e à ampliação de acesso a serviços básicos.

Ainda que se reconheça a ilegalidade na forma de concessão das subvenções – especialmente pela ausência de lei específica exigida pelo art. 26 da LRF – é inegável que, nesses casos, o repasse público retornou à sociedade em forma de bem-estar social, atendimento de necessidades essenciais e reforço a políticas públicas setoriais. Ou seja,
o objetivo final da subvenção social, previsto no art. 16 da Lei nº 4.320/64, foi atingido
.

Dessa forma, à luz dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao enriquecimento sem causa do Estado,
é legítimo concluir que não houve,
nesses casos específicos
, prejuízo efetivo ao erário, uma vez que o interesse público foi preservado
. A atuação estatal, conquanto viciada no aspecto formal, não se revelou lesiva, mas sim promotora de benefícios concretos à coletividade.

Diversamente, no tocante às entidades cuja atuação revela-se manifestamente incompatível com os objetivos delineados no art. 16 da Lei nº 4.320/64 – como clubes esportivos, agremiações recreativas, aeroclubes e demais organizações desprovidas de finalidade social essencial –,
não se pode aplicar o mesmo raciocínio
.

Nesses casos, os repasses públicos não apenas careceram de respaldo legal formal, como também se afastaram de qualquer finalidade pública relevante, violando de forma direta e objetiva o princípio da legalidade do gasto público. Nessas hipóteses, a destinação dos recursos a entidades sem vínculo com as áreas de saúde, educação ou assistência social configura verdadeira afronta ao interesse público e impõe, de forma inafastável,
o reconhecimento do dano ao erário, com
a consequente responsabilização do agente público que autorizou tais transferências
.

Ademais, a conduta do então Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim não pode ser tida como fruto de erro ou desconhecimento. Além de bacharel em Direito e político experiente, Theodorico Ferraço contava à época com equipe técnica qualificada e com pareceres do Tribunal de Contas que advertiam sobre a necessidade de lei específica e sobre a ilegalidade das transferências genéricas.

Ainda assim, optou reiteradamente por autorizar repasses a entidades privadas com finalidades que extrapolavam os limites da legalidade orçamentária, muitas delas sem qualquer conexão com serviços essenciais à população.
Tal postura evidencia dolo genérico, no sentido de deliberada afronta às normas que regem os gastos públicos
.

Assim, restam plenamente caracterizadas:
a)
a violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) e
b)
a prática de ato de improbidade que causou dano ao erário, na forma do art. 10, III da LIA, pois os recursos públicos foram aplicados sem observância ao interesse coletivo e sem respaldo legal.

O valor de R$93.000,00 (noventa e três mil reais), objeto da pretensão de ressarcimento, corresponde às verbas destinadas a
entidades sem finalidade social compatível ou sem comprovação de qualquer contraprestação pública
. Tais valores, portanto, devem ser restituídos ao erário, independentemente da sanção de multa já aplicada, pois a condenação por ressarcimento é autônoma e obrigatória.

Rememoro que a Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), gerou intensos debates jurídicos sobre a sua retroatividade, especialmente em razão de mudanças que podem beneficiar os réus em ações de improbidade administrativa. A aplicação retroativa dessas alterações é analisada com base no princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal.

Todavia, segundo a jurisprudência mais recente do STJ,
a retroatividade das alterações trazidas pela Lei 14.230/2021 é restrita aos
atos de improbidade culposos
praticados na vigência da norma anterior, sem condenação transitada em julgado
. Conforme explicou o ministro Benedito Gonçalves no
AREsp 1.877.917
,
o Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o
Tema 1.199
, estabeleceu que a Lei 14.230/2021 se aplica aos atos ímprobos culposos praticados na vigência do texto anterior da Lei de Improbidade, porém sem condenação transitada em julgado, tendo em vista a revogação expressa dos dispositivos anteriores sobre o tema
.

Diante de todo o exposto,
CONHEÇO
dos recursos interpostos para:

a)

NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO
, mantendo a condenação por violação aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) e;

b) DAR PROVIMENTO
ao recurso do
MINISTÉRIO PÚBLICO
, para
acrescer à condenação o reconhecimento de que o réu praticou também ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, III, da Lei nº 8.429/92
, e para
condená-lo ao ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 93.000,00 (noventa e três mil reais), devidamente atualizado
, referente aos repasses realizados a entidades sem qualquer pertinência com o interesse público e com finalidades diversas daquelas previstas no art. 16 da Lei nº 4.320/64.

É como voto.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0012084-89.2009.8.08.0011

APTE/APDO:
THEODORICO DE ASSIS FERRAÇO

APTE/APDO
:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

relator
A
:
des
ª
.
DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA

VOTO

VISTA

A
companhar Divergência

Cuida-se de recursos de apelação cível interpostos pelo Ministério Público Estadual, autor da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, e por Theodorico de Assis Ferraço, requerido na demanda, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim/ES, que julgou parcialmente procedente a pretensão ministerial para condenar o réu pela prática de ato ímprobo por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei nº 8.429/92), impondo-lhe multa civil, deixando, contudo, de reconhecer a ocorrência de dano ao erário (art. 10, III, da LIA).

Na análise dos recursos, a
eminente Relatora
Desª. Débora Maria Ambos Corrêa da Silva

votou pelo desprovimento do apelo do requerido
, afastando a prescrição e mantendo a condenação pelo art. 11 da LIA, ao fundamento de que restou caracterizado o dolo genérico, bem como pelo
provimento do recurso do Ministério Público
, para reconhecer também a prática de ato ímprobo causador de dano ao erário, condenando o requerido ao ressarcimento do montante de R$ 93.000,00, relativo a repasses destinados a entidades esportivas e recreativas.

Por sua vez, o
eminente Des. Dair José Bregunce de Oliveira inaugurou divergência, no sentido de dar provimento ao recurso do requerido para julgar improcedente a ação
, ao fundamento da ausência de demonstração do elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade, restando prejudicado o recurso ministerial.
Acompanhado pela Desª. Eliana Junqueira Munhós Ferreira.

Com isso, os autos vieram conclusos para julgamento ampliado, na forma do art. 942 do CPC.

Pois bem.

É cediço que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa sofreu profunda reformulação com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir, de forma expressa, a presença do elemento subjetivo dolo para a configuração das hipóteses previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, bem como introduziu alterações relevantes quanto à tipicidade das condutas, especialmente no tocante ao art. 11, cujo rol passou a ser taxativo.

No que se refere à imputação fundada no art. 11 da LIA, verifica-se que a nova legislação afastou a possibilidade de condenação por violação genérica a princípios da Administração Pública, exigindo a subsunção da conduta a uma das hipóteses expressamente previstas nos incisos do dispositivo. Nesse contexto, a conduta atribuída ao requerido — consistente no descumprimento de formalidades legais na concessão de subvenções sociais — não encontra correspondência típica na redação atual do art. 11, configurando hipótese de atipicidade superveniente, passível de reconhecimento nos processos em curso sem trânsito em julgado, à luz da retroatividade da norma mais benéfica (art. 5º, XL, da CF).

Ademais, quanto à pretensão de condenação pelo art. 10, III, da Lei nº 8.429/92, observa-se que, sob a égide da Lei nº 14.230/2021, exige-se a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não sendo suficiente a mera irregularidade formal na gestão administrativa.

No caso concreto, embora se reconheça a inobservância de formalidades legais — notadamente a ausência de lei específica para os repasses, conforme art. 26 da Lei Complementar nº 101/2000, e as diretrizes do art. 16 da Lei nº 4.320/64 —, não há comprovação de que o requerido tenha agido com o propósito de causar dano ao erário ou de obter vantagem indevida.

Ao contrário, os elementos constantes dos autos indicam que os recursos foram destinados a entidades privadas sem fins lucrativos e aplicados em atividades de interesse coletivo, inclusive com aprovação das contas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal, circunstâncias que, embora não vinculantes, constituem relevantes indícios da boa-fé do gestor e da efetiva destinação pública dos valores.

Nesse contexto, ainda que se admitisse a irregularidade formal dos repasses, tal circunstância, por si só, não é suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, tampouco para ensejar o dever de ressarcimento, especialmente diante da ausência de comprovação de dano material efetivo ao erário, nos termos do art. 10, §1º, da Lei nº 8.429/92.

Assim, embora reconheça a consistência da fundamentação expendida pela eminente Relatora, especialmente no que concerne à análise das irregularidades formais e à necessidade de controle rigoroso da aplicação de recursos públicos, entendo, com a devida vênia, que o conjunto probatório dos autos, aliado ao novo regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021, conduz a solução diversa, afastando a configuração de ato ímprobo tanto sob o prisma do art. 11 quanto do art. 10 da Lei nº 8.429/92.

Por todo o exposto, com a devida vênia à eminente Relatora,
acompanho a divergência inaugurada pelo Des. Dair José Bregunce de Oliveira, para dar provimento ao recurso do requerido
, a fim de julgar improcedente a pretensão ministerial quanto ao art. 11 da Lei nº 8.429/92, reconhecendo a atipicidade superveniente da conduta, bem como para negar provimento ao recurso do Ministério Público, mantendo a improcedência quanto à imputação de dano ao erário (art. 10, III, da LIA).

É como voto.

DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

RELATOR