Tribunal: TJES
Processo: 5013479-05.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-06-30

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CASSAÇÃO DE MANDATO DE VEREADOR. QUEBRA DE DECORO PARLAMENTAR. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. POSSÍVEL RETALIAÇÃO POLÍTICA. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE PAD. LEGITIMIDADE PASSIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. CONTROLE JURISDICIONAL EXCEPCIONAL DE ATOS INTERNA CORPORIS. PERIGO DE DANO REVERSO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pela CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE contra decisão que, nos autos de ação anulatória de processo administrativo disciplinar ajuizada por vereador municipal, deferiu tutela de urgência para suspender o Processo Administrativo Disciplinar nº 250/2025, instaurado para apuração de suposta quebra de decoro parlamentar decorrente da apresentação de notícia de fato ao Ministério Público questionando a constitucionalidade de lei municipal que fixou subsídios para a legislatura em curso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder à ação anulatória de processo político-administrativo de cassação de mandato parlamentar; (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos autorizadores da tutela de urgência para suspensão do PAD; e (iii) determinar os limites do controle jurisdicional sobre atos político-administrativos interna corporis praticados pelo Poder Legislativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder à ação que discute a validade de procedimento de cassação de mandato de vereador, pois detém capacidade processual para defender prerrogativas institucionais inerentes ao exercício da função legislativa e fiscalizatória.

A apresentação de notícia de fato ao Ministério Público por vereador, visando à apuração de eventual inconstitucionalidade de lei municipal e possível improbidade administrativa, insere-se nas prerrogativas fiscalizatórias inerentes ao mandato parlamentar.

A controvérsia acerca da incidência do princípio da anterioridade na fixação de subsídios de agentes políticos após a Emenda Constitucional nº 19/1998 não afasta a plausibilidade jurídica da atuação fiscalizatória exercida pelo parlamentar.

A instauração de processo disciplinar imediatamente após o exercício da atividade fiscalizatória do vereador revela indícios de possível retaliação política e desvio de finalidade, aptos a caracterizar a probabilidade do direito alegado.

O controle jurisdicional de processos político-administrativos instaurados pelo Poder Legislativo possui caráter excepcional e deve restringir-se à verificação da legalidade, da observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sem incursão no mérito político da deliberação parlamentar.

A excepcionalidade da intervenção judicial não impede a adoção de medidas acautelatórias quando houver indícios de motivação ilícita e risco de comprometimento da função fiscalizatória do Legislativo e da própria estabilidade democrática.

O prosseguimento do processo disciplinar pode gerar “efeito silenciador” sobre a atuação da oposição parlamentar e desestimular futuras denúncias e mecanismos de controle político, configurando hipótese de perigo de dano reverso.

A eventual cassação do mandato eletivo representa dano de difícil reparação, diante dos impactos políticos, institucionais e democráticos decorrentes da perda da representação popular.

A necessidade de contraditório e de dilação probatória recomenda a manutenção da tutela concedida na origem, sobretudo em sede de cognição sumária própria do agravo de instrumento.

A maior proximidade do magistrado de primeiro grau com os elementos probatórios justifica a preservação da decisão interlocutória até ulterior instrução processual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder a ação anulatória de processo político-administrativo de cassação de mandato de vereador, por deter capacidade processual para defesa de suas prerrogativas institucionais.

O exercício da atividade fiscalizatória parlamentar mediante provocação do Ministério Público não caracteriza, em tese, quebra de decoro parlamentar.

O controle jurisdicional de atos interna corporis do Poder Legislativo possui natureza excepcional e limita-se à análise da legalidade e da observância das garantias fundamentais do devido processo legal.

A instauração de processo disciplinar com indícios de retaliação política autoriza, em caráter excepcional, a concessão de tutela de urgência para suspensão do procedimento administrativo.

O risco de comprometimento da atividade fiscalizatória parlamentar e da representação democrática configura perigo de dano apto a justificar medida acautelatória judicial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 2º; CPC, art. 300; Súmula nº 525 do STJ.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-MG, Apelação Cível nº 5002173-52.2019.8.13.0439, Rel. Des. Fábio Torres de Sousa, 5ª Câmara Cível, j. 15.02.2024; TJ-SP, Apelação Cível nº 1006270-12.2022.8.26.0597, Rel. Des. Ana Liarte, 4ª Câmara de Direito Público, j. 17.06.2024; TJ-SP, Agravo de Instrumento nº 2156135-40.2022.8.26.0000, Rel. Des. Isabel Cogan, 13ª Câmara de Direito Público, publ. 03.04.2024; TJ-SP, Agravo de Instrumento nº 2020606-78.2024.8.26.0000, Rel. Des. Paulo Cícero Augusto Pereira, 3ª Câmara de Direito Público, j. 13.08.2024; TJDFT, Agravo de Instrumento nº 0726065-19.2023.8.07.0000, Rel. Des. Fábio Eduardo Marques, 5ª Turma Cível, j. 10.11.2023; TRF-3, Agravo de Instrumento nº 5023209-19.2022.4.03.0000, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Delgado, 7ª Turma, j. 07.12.2022; TJDFT, Agravo de Instrumento nº 0722260-92.2022.8.07.0000, Rel. Des. Fábio Eduardo Marques, 5ª Turma Cível, DJ 23.02.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5013479-05.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE

AGRAVADO: EMERSON GUERSON SALAZAR

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CASSAÇÃO DE MANDATO DE VEREADOR. QUEBRA DE DECORO PARLAMENTAR. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. POSSÍVEL RETALIAÇÃO POLÍTICA. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DE PAD. LEGITIMIDADE PASSIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. CONTROLE JURISDICIONAL EXCEPCIONAL DE ATOS INTERNA CORPORIS. PERIGO DE DANO REVERSO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pela CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE contra decisão que, nos autos de ação anulatória de processo administrativo disciplinar ajuizada por vereador municipal, deferiu tutela de urgência para suspender o Processo Administrativo Disciplinar nº 250/2025, instaurado para apuração de suposta quebra de decoro parlamentar decorrente da apresentação de notícia de fato ao Ministério Público questionando a constitucionalidade de lei municipal que fixou subsídios para a legislatura em curso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder à ação anulatória de processo político-administrativo de cassação de mandato parlamentar; (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos autorizadores da tutela de urgência para suspensão do PAD; e (iii) determinar os limites do controle jurisdicional sobre atos político-administrativos interna corporis praticados pelo Poder Legislativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder à ação que discute a validade de procedimento de cassação de mandato de vereador, pois detém capacidade processual para defender prerrogativas institucionais inerentes ao exercício da função legislativa e fiscalizatória.

A apresentação de notícia de fato ao Ministério Público por vereador, visando à apuração de eventual inconstitucionalidade de lei municipal e possível improbidade administrativa, insere-se nas prerrogativas fiscalizatórias inerentes ao mandato parlamentar.

A controvérsia acerca da incidência do princípio da anterioridade na fixação de subsídios de agentes políticos após a Emenda Constitucional nº 19/1998 não afasta a plausibilidade jurídica da atuação fiscalizatória exercida pelo parlamentar.

A instauração de processo disciplinar imediatamente após o exercício da atividade fiscalizatória do vereador revela indícios de possível retaliação política e desvio de finalidade, aptos a caracterizar a probabilidade do direito alegado.

O controle jurisdicional de processos político-administrativos instaurados pelo Poder Legislativo possui caráter excepcional e deve restringir-se à verificação da legalidade, da observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sem incursão no mérito político da deliberação parlamentar.

A excepcionalidade da intervenção judicial não impede a adoção de medidas acautelatórias quando houver indícios de motivação ilícita e risco de comprometimento da função fiscalizatória do Legislativo e da própria estabilidade democrática.

O prosseguimento do processo disciplinar pode gerar “efeito silenciador” sobre a atuação da oposição parlamentar e desestimular futuras denúncias e mecanismos de controle político, configurando hipótese de perigo de dano reverso.

A eventual cassação do mandato eletivo representa dano de difícil reparação, diante dos impactos políticos, institucionais e democráticos decorrentes da perda da representação popular.

A necessidade de contraditório e de dilação probatória recomenda a manutenção da tutela concedida na origem, sobretudo em sede de cognição sumária própria do agravo de instrumento.

A maior proximidade do magistrado de primeiro grau com os elementos probatórios justifica a preservação da decisão interlocutória até ulterior instrução processual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder a ação anulatória de processo político-administrativo de cassação de mandato de vereador, por deter capacidade processual para defesa de suas prerrogativas institucionais.

O exercício da atividade fiscalizatória parlamentar mediante provocação do Ministério Público não caracteriza, em tese, quebra de decoro parlamentar.

O controle jurisdicional de atos interna corporis do Poder Legislativo possui natureza excepcional e limita-se à análise da legalidade e da observância das garantias fundamentais do devido processo legal.

A instauração de processo disciplinar com indícios de retaliação política autoriza, em caráter excepcional, a concessão de tutela de urgência para suspensão do procedimento administrativo.

O risco de comprometimento da atividade fiscalizatória parlamentar e da representação democrática configura perigo de dano apto a justificar medida acautelatória judicial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 2º; CPC, art. 300; Súmula nº 525 do STJ.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-MG, Apelação Cível nº 5002173-52.2019.8.13.0439, Rel. Des. Fábio Torres de Sousa, 5ª Câmara Cível, j. 15.02.2024; TJ-SP, Apelação Cível nº 1006270-12.2022.8.26.0597, Rel. Des. Ana Liarte, 4ª Câmara de Direito Público, j. 17.06.2024; TJ-SP, Agravo de Instrumento nº 2156135-40.2022.8.26.0000, Rel. Des. Isabel Cogan, 13ª Câmara de Direito Público, publ. 03.04.2024; TJ-SP, Agravo de Instrumento nº 2020606-78.2024.8.26.0000, Rel. Des. Paulo Cícero Augusto Pereira, 3ª Câmara de Direito Público, j. 13.08.2024; TJDFT, Agravo de Instrumento nº 0726065-19.2023.8.07.0000, Rel. Des. Fábio Eduardo Marques, 5ª Turma Cível, j. 10.11.2023; TRF-3, Agravo de Instrumento nº 5023209-19.2022.4.03.0000, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Delgado, 7ª Turma, j. 07.12.2022; TJDFT, Agravo de Instrumento nº 0722260-92.2022.8.07.0000, Rel. Des. Fábio Eduardo Marques, 5ª Turma Cível, DJ 23.02.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5013479-05.2025.8.08.0000

AGRAVANTE: CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE

AGRAVADO: EMERSON GUERSON SALAZAR

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

VOTO

Trata-se de agravo de instrumento interposto pela
CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE
contra decisão interlocutória proferida pela MM. Juíza de Direito da Vara Única da Comarca de Água Doce do Norte que, nos autos da
“Ação Anulatória de Processo Administrativo Disciplinar
” movida por
EMERSON GUERSON SALAZAR
, deferiu o pedido de tutela de urgência para determinar a imediata suspensão do Processo Administrativo Disciplinar nº 250/2025 em trâmite na referida Casa Legislativa, sob pena de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (limitada ao importe de R$ 30.000,00) e responsabilização por crime de desobediência.

Em suas razões recursais, a agravante sustenta, em síntese, que: i) padece de flagrante ilegitimidade passiva ad causam, uma vez que a Câmara Municipal não possui personalidade jurídica própria, mas mera personalidade judiciária limitada à defesa de suas prerrogativas institucionais (Súmula nº 525 do STJ), de modo que a legitimidade passiva e a responsabilidade patrimonial por eventual multa recaem sobre o próprio Município; ii) inexiste probabilidade do direito do autor, pois a fixação de subsídios de agentes políticos para a mesma legislatura não se vincula ao princípio da anterioridade, cuja obrigatoriedade foi expressamente suprimida com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998; iii) a Lei Orgânica do Município de Água Doce do Norte, alterada pela Emenda nº 6/2018, limita-se a conferir competência à Câmara para fixar os subsídios por lei de sua iniciativa, sem estabelecer qualquer limitação temporal quanto ao momento de sua fixação; iv) a instauração do processo disciplinar por quebra de decoro parlamentar possui justa causa e regular amparo legal, haja vista que o agravado abusou de suas prerrogativas ao formular representação criminal sabidamente infundada perante o Ministério Público , tendo admitido nos bastidores que sabia que a denúncia não prosperaria e que seu objetivo real era apenas prejudicar o prefeito; v) o processo de apuração centra-se na conduta objetiva e em eventuais excessos ético-disciplinares praticados pelo parlamentar, inexistindo qualquer indício de desvio de finalidade por parte da Casa Legislativa, cuja denúncia foi acolhida por maioria absoluta de seus membros; vi) a decisão impugnada representa uma intervenção indevida do Poder Judiciário no mérito de atos políticos-administrativos
interna corporis
de competência exclusiva do Parlamento, violando frontalmente o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º da CF); e vii) não há perigo de dano reparável decorrente da mera tramitação do feito administrativo, sendo a possibilidade de perda do mandato eletivo uma sanção política legítima e expressamente prevista no ordenamento.

Assim, pugnou pela concessão de efeito suspensivo ao recurso e, no mérito, o seu total provimento para reformar integralmente a decisão agravada.

Por meio da decisão monocrática de ID 15521953, o pedido de atribuição de efeito suspensivo foi devidamente apreciado por este Relator, sendo indeferido.

O agravado apresentou contrarrazões (ID 17566561), defendendo a manutenção da decisão liminar.

Pois bem.

Em apertada síntese, rememoro que o autor,
EMERSON GUERSON SALAZAR -
vereador na
CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE -,
ajuizou a demanda de origem sob fundamento de que o Processo Administrativo Disciplinar nº 250/2025 representa um ato de retaliação política decorrente de sua atividade fiscalizatória.

Afirma que, no exercício regular de seu mandato de Vereador, apresentou Notícia de Fato ao Ministério Público para apurar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 237/2025, que fixou subsídios para a legislatura corrente, violando, em tese, o princípio da anterioridade, bem como para investigar possível ato de improbidade administrativa.

Sustenta que, como consequência direta dessa denúncia, a Câmara Municipal instaurou o referido processo disciplinar, o qual considera nulo e ilegal, por estar fundamentado em acusações caluniosas, com claro viés persecutório e desvio de finalidade.

Ao conhecer da demanda, o Juízo de piso entendeu pelo deferimento da tutela provisória, sob os seguintes fundamentos:

[...] No que tange à probabilidade do direito, as alegações do autor encontram amparo em princípio constitucional fundamental. A fixação dos subsídios de agentes políticos para a mesma legislatura em que a lei foi aprovada, como alegado, configura, em tese, a violação do princípio da anterioridade, o que legitima a Notícia de Fato apresentada. A fiscalização dos atos do Poder Executivo e Legislativo é dever intrínseco ao mandato de vereador, não podendo ser interpretada como quebra de decoro. E, a instauração de um processo disciplinar com base em tal conduta, a princípio, carece de fundamentos legais e pode configurar um desvio de finalidade.

Além disso, viola princípios basilares da Administração Pública, especialmente da moralidade e da impessoalidade, considerando que os mesmos agentes políticos que instituíram a norma serão por ela diretamente beneficiados.

Quanto ao perigo de dano, o risco é evidente. A continuidade do PAD pode resultar na cassação do mandato do requerente, um dano de difícil ou até mesmo irreparável reparação. A perda do cargo eletivo, além de prejudicar a representação democrática, pode causar danos morais e políticos significativos ao autor. Ademais, a própria tramitação do processo disciplinar já impõe um constrangimento à atuação parlamentar do vereador, podendo inibir o exercício de sua função fiscalizatória, em prejuízo de toda a coletividade.

[...] Diante do exposto, e em uma análise preliminar e não exauriente, entendo que os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência estão presentes. A medida é necessária para resguardar o direito alegado pelo autor e para evitar um dano iminente.

Por derradeiro, no que tange à necessidade de se conciliar o caráter satisfativo da tutela aqui almejada com a negação de eventuais efeitos irreversíveis da decisão concessiva, é de se ressaltar que a espécie não enseja resultados que possam impossibilitar a devolução da situação ao seu estado anterior. A pretensão que ora se almeja obstar acha-se inserida em quadro fático que pode, sem maiores digressões, ser recomposto.

Ante o exposto, com base no art. 300 do Código de Processo Civil, DEFIRO o pedido de tutela de urgência para determinar a imediata suspensão do Processo Administrativo Disciplinar nº 250/2025, em trâmite na Câmara Municipal de Água Doce do Norte/ES, até a decisão final desta ação, sob pena de incorrerem em crime de desobediência e multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada ao importe de R$ 30.000,00 (trinta mil reais). [...]

Nessa esteira, impõe-se a análise preliminar de tese de ilegitimidade passiva
ad causam
, arguida pela
CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE
. Sustenta a agravante que, por não possuir personalidade jurídica, mas apenas judiciária, não poderia figurar no polo passivo da demanda, recaindo tal legitimidade sobre o Município. Contudo, a tese não prospera.

A jurisprudência pátria, consolidada na Súmula nº 525 do Superior Tribunal de Justiça, de fato distingue a personalidade jurídica da judiciária, mas o faz para garantir à casa legislativa a capacidade de estar em juízo precisamente na defesa de suas prerrogativas institucionais.

Ocorre que o processo de apuração de quebra de decoro parlamentar e a eventual cassação de mandato de um de seus membros se insere no núcleo essencial da autonomia e da função fiscalizatória do Poder Legislativo; o que, ao que tudo indica, confere à Casa Legislativa legitimidade passiva. Vejamos o elucidativo julgado:

APELAÇÃO CÍVEL -
AÇÃO DECLARATÓRIA - NULIDADE - PROCESSO POLÍTICO ADMINISTRATIVO - CASSAÇÃO - MANDATO - VEREADOR - ANULAÇÃO - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM
- VEREADORES - CÂMARA MUNICIPAL - PROCESSO - EXTINÇÃO - PRELIMINAR ACOLHIDA - RECURSO PREJUDICADO.
A legitimidade passiva de Câmara Municipal, a despeito de não possuir personalidade jurídica, é admitida pela jurisprudência pátria, ao fundamento de que detém capacidade processual para defesa de suas prerrogativas funcionais, dentre as quais se inclui a cassação de mandato de vereador
. Os réus na qualidade de agentes públicos não são titulares do suposto direito invocado pelo autor, razão pela qual não possuem legitimidade para figurarem no polo passivo da ação, na qual se discute a regularidade do ato administrativo praticado no processo político administrativo de cassação de mandato de vereador. Preliminar de ilegitimidade passiva ad causam acolhida . Recurso prejudicado. (TJ-MG - Apelação Cível: 50021735220198130439, Relator.: Des.(a) Fábio Torres de Sousa, Data de Julgamento: 15/02/2024, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 20/02/2024)

Conforme se extrai, em se tratando de pleito para anulação de ato administrativo, a legitimidade passiva não é imputada ao agente político ou servidor público que o praticou, mas sim, ao órgão ou instituição que representa.

Portanto, a ação que visa à anulação de procedimento de cassação de vereador, ao que tudo indica, deve realmente ser ajuizada em desfavor da própria
CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE.
Ou seja, é a Câmara Municipal quem detém a legitimidade para estar em juízo defendendo suas prerrogativas funcionais, dentre as quais se inclui a cassação de mandato.

Outrossim, remanesce a controvérsia quanto à verificação da presença dos requisitos autorizadores da tutela de urgência, quais sejam, a probabilidade do direito (
fumus boni iuris
) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (
periculum in mora
), nos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil.

O juízo de primeira instância fundamentou a probabilidade do direito na premissa de que a representação do Agravado ao Ministério Público constitui legítimo exercício da função fiscalizatória inerente ao mandato parlamentar.

De fato, a conduta do vereador, ao questionar a constitucionalidade de lei municipal que fixa subsídios para a mesma legislatura, ao que parece, insere-se em sua prerrogativa e dever de zelar pela correta aplicação dos recursos e princípios públicos.

Embora a Agravante argumente sobre a facultatividade do princípio da anterioridade após a Emenda Constitucional nº 19/1998, a questão não afasta a plausibilidade da atuação do Agravado.

A fiscalização de atos do Poder Público não pode ser inibida pela instauração de processo disciplinar, sob pena de se criar um indesejado "efeito silenciador" (chilling effect) sobre a oposição e o controle político. Nesta esteira, aparenta haver um indício de que o processo disciplinar possui contornos de retaliação política, o que configura o fumus boni iuris em favor do Agravado e pode vir a autorizar o controle jurisdicional para a proteção das garantias fundamentais e do livre exercício do mandato.

A esse respeito, não desconheço o entendimento de que a intervenção Judicial em Processo Administrativo de Cassação deflagrado pelo Poder Legislativo se dá de forma absolutamente excepcional:

APELAÇÃO – ANULATÓRIA - CASSAÇÃO DE MANDATO – VEREADOR – Pretensão do Autor à anulação do Decreto Legislativo que determinou a cassação do mandato, bem como à sua reintegração ao cargo – Separação dos Poderes –
Intervenção jurisdicional em procedimentos administrativo-políticos somente é legítima nas hipóteses de violação direta à Constituição - Ilicitude da incursão, pelo Poder Judiciário, no mérito da decisão do Poder Legislativo
- Impedimento do Vereador denunciado – Possibilidade – Interesse no julgamento - Previsão legal de impedimento do Vereador denunciante – Licitude da participação de Vereador suplente em sessão – Efetiva realização de votações nominais – Licitude da votação dos projetos de Decretos Legislativos sobre a cassação dos mandatos – Ausência de vício por falta de intimações – Análise da justa causa para condenação e de matérias de mérito que cabem exclusivamente ao Poder Legislativo – Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida. (TJ-SP - Apelação Cível: 1006270-12.2022.8 .26.0597 Sertãozinho, Relator.: Ana Liarte, Data de Julgamento: 17/06/2024, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/06/2024)

AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto contra decisão, em ação anulatória de comissão processante, que deferiu a tutela de urgência para suspensão dos efeitos do Decreto nº 551/2022, da Câmara Municipal de Olímpia.
Mandato de vereadora da agravada cassado por quebra do decoro parlamentar – Controle jurisdicional do processo de cassação de vereador restringe-se à análise dos aspectos formais, observância do rito de regência e do devido processo legal
– Invocado cerceamento de defesa duvidoso, não sendo possível, ao menos num juízo perfunctório, próprio da análise sobre tutela provisória, vislumbrar seguramente vícios no processo de cassação – Elementos, no mais, ao menos por ora, não evidenciam inequivocamente mácula do ato que impediu a votação dos vereadores Tarcísio e Hélio, questão, aliás, que foi objeto do Agravo de Instrumento nº 2177741-27.2022.8 .26.0000 interposto por eles, ao qual foi negado provimento. Decisão de 1º grau que concedeu a tutela provisória – Revogação de rigor. AGRAVO PROVIDO. (TJ-SP - Agravo de Instrumento: 2156135-40.2022.8.26 .0000 Olímpia, Relator.: Isabel Cogan, 13ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 03/04/2024)

Assim, a intervenção do Poder Judiciário em processos político-administrativos de cassação de mandato parlamentar é medida de caráter excepcionalíssimo, ditada pelo princípio da separação dos poderes. A regra de ouro é a da não interferência nos atos de competência exclusiva do Poder Legislativo. O controle jurisdicional, quando admitido, deve se ater à análise dos aspectos formais e procedimentais, verificando a estrita observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sem adentrar o mérito político da deliberação.

Em situações pontuais, admite-se um controle sobre a motivação do ato, mas apenas para aferir sua existência e coerência, não para julgar a conveniência ou oportunidade da decisão dos parlamentares. Contudo, a excepcionalidade da intervenção não pode ser confundida com uma vedação absoluta, especialmente quando a manutenção do procedimento legislativo representa um risco maior à ordem jurídica e à estabilidade institucional do que sua suspensão acautelatória.

É nesse ponto que se manifesta a teoria do perigo reverso, ou
periculum in mora inverso
. O perigo a ser evitado não é apenas o dano individual ao parlamentar, mas o dano coletivo que o prosseguimento de um processo com indícios de vício de finalidade pode causar ao próprio sistema democrático.

No caso em apreço, a instauração do processo disciplinar, de forma reativa e imediatamente após o Agravado ter exercido sua prerrogativa constitucional de fiscalização ao acionar o Ministério Público, pode representar motivação ilícita na prática do ato administrativo.

Nessa medida, o risco consiste no esvaziamento da função fiscalizatória do Legislativo, na intimidação da oposição e no desencorajamento de futuras denúncias, comprometendo a transparência e a accountability na gestão pública.

A continuidade do procedimento que pode resultar na cassação do mandato do requerente representa um dano de difícil reparação. A perda do cargo eletivo, além de prejudicar a representação democrática, pode causar danos significativos ao autor.

Via de consequência, entendo pela necessidade de instauração do contraditório, antes de proceder eventual alteração do que fora decidido na origem:

[...]
Presença de perigo de dano reverso. Necessidade da instauração do contraditório e da dilação probatória, sendo inviável a alteração do quanto decidido na origem, nesta sede de cognição sumária.
Decisão agravada mantida . Agravo de Instrumento não provido. (TJ-SP - Agravo de Instrumento: 20206067820248260000 Guarulhos, Relator.: Paulo Cícero Augusto Pereira, Data de Julgamento: 13/08/2024, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 15/08/2024)

[...]
Sendo necessário aguardar instrução do feito principal para melhor elucidar as questões fáticas, inclusive para que o contraditório e a ampla defesa sejam exercidos na sua plenitude
, inviável a concessão da tutela de urgência. 3. Agravo de instrumento conhecido e não provido. (TJDF; AGI 07260.65-19.2023.8.07.0000; 178.3727; Quinta Turma Cível; Rel. Des. Fábio Eduardo Marques; Julg. 10/11/2023; Publ. PJe 30/11/2023)

Da mesma forma, tenho por razoável a manutenção da decisão de origem, levando em conta ainda a proximidade do magistrado de primeiro grau com as provas, o que lhe confere maior possibilidade de estabelecer a medida adequada à solução da controvérsia.

A esse respeito, vejamos o seguinte julgado, que corrobora com o entendimento de que, em situações de complexidade probatória, a proximidade do julgador das provas deve ser levada em conta no exame de agravo de instrumento:

[...] 2.
Existência nos autos de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300, CPC). 3. O Juiz de primeiro grau, em razão da maior proximidade com a realidade dos autos (partes, provas e perícias), perpetrou análise condizente com a causa, concluindo pela concessão da tutela.
[...] (TRF 3ª R.; AI 5023209-19.2022.4.03.0000; SP; Sétima Turma; Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Delgado; Julg. 07/12/2022; DEJF 19/12/2022)

Não se poder perder de vista, ademais, que a presente via recursal, conforme jurisprudência uníssona dos Tribunais Estaduais, é “
inadequada ao necessário aprofundamento no acervo probatório, tendo em vista que o agravo de instrumento não comporta apreciação pormenorizada das provas, pois implicaria antecipar o julgamento da ação principal e suprimir a instância julgadora”
.
(TJDF; AI nº 07222.60-92.2022.8.07.0000, Rel. Des. FÁBIO EDUAARDO MARQUES, Quinta Turma Cível, DJ 23.2.2023).

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de agravo de instrumento interposto pela
CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUA DOCE DO NORTE
e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo hígida a decisão agravada.

É como voto.

DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para negar provimento ao recurso.