Tribunal: TJES
Processo: 5000110-31.2023.8.08.0026
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-02-19

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRATO ADMINISTRATIVO. OBRA PÚBLICA. ORDEM DE DESMOBILIZAÇÃO. SUSPENSÃO POR INADIMPLEMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. RESCISÃO UNILATERAL SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DO ATO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1.1I. CASO EM EXAME

Apelação interposta contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado por empresa contratada para execução de obra pública, diante da expedição de ordem de desmobilização pela Administração, sob alegação de expiração do prazo de vigência do contrato.

A impetrante sustentou que a execução da obra estava suspensa por determinação da própria Administração, em razão de inadimplemento contratual do ente público, e que não houve instauração de processo administrativo para a rescisão do ajuste.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) verificar se é válida a ordem de desmobilização expedida pela Administração durante a suspensão contratual; e
(ii) definir se a rescisão unilateral do contrato, sem processo administrativo, é compatível com o devido processo legal administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A suspensão determinada pela própria Administração interrompe a contagem do prazo contratual, que somente se restabelece mediante ordem formal de reinício dos serviços.

Enquanto perdurar a suspensão, não há que se falar em término contratual, sendo irregular o ato que determina a desmobilização da obra sob fundamento de expiração do prazo.

A expedição da ordem de desmobilização, sem abertura de processo administrativo de rescisão, configura rescisão unilateral de fato, em afronta aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, previstos no art. 5º, LV, da CRFB/1988.

O mandado de segurança é via adequada para o controle da legalidade do ato administrativo e para a declaração de nulidade, quando o pedido não implica cobrança de valores pretéritos.

Diante disso, impõe-se reconhecer a nulidade da ordem de desmobilização, devendo a Administração instaurar regular processo administrativo caso pretenda rescindir o contrato.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido. Segurança parcialmente concedida.

Tese de julgamento:

A suspensão do contrato administrativo por ato da Administração paralisa a contagem de prazos até nova ordem de reinício.

O mandado de segurança é cabível para declarar a nulidade do ato administrativo ilegal.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000110-31.2023.8.08.0026

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDILI EMPREENDIMENTOS LTDA

APELADO: MUNICIPIO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRATO ADMINISTRATIVO. OBRA PÚBLICA. ORDEM DE DESMOBILIZAÇÃO. SUSPENSÃO POR INADIMPLEMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. RESCISÃO UNILATERAL SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DO ATO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1.1I. CASO EM EXAME

Apelação interposta contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado por empresa contratada para execução de obra pública, diante da expedição de ordem de desmobilização pela Administração, sob alegação de expiração do prazo de vigência do contrato.

A impetrante sustentou que a execução da obra estava suspensa por determinação da própria Administração, em razão de inadimplemento contratual do ente público, e que não houve instauração de processo administrativo para a rescisão do ajuste.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) verificar se é válida a ordem de desmobilização expedida pela Administração durante a suspensão contratual; e
(ii) definir se a rescisão unilateral do contrato, sem processo administrativo, é compatível com o devido processo legal administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A suspensão determinada pela própria Administração interrompe a contagem do prazo contratual, que somente se restabelece mediante ordem formal de reinício dos serviços.

Enquanto perdurar a suspensão, não há que se falar em término contratual, sendo irregular o ato que determina a desmobilização da obra sob fundamento de expiração do prazo.

A expedição da ordem de desmobilização, sem abertura de processo administrativo de rescisão, configura rescisão unilateral de fato, em afronta aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, previstos no art. 5º, LV, da CRFB/1988.

O mandado de segurança é via adequada para o controle da legalidade do ato administrativo e para a declaração de nulidade, quando o pedido não implica cobrança de valores pretéritos.

Diante disso, impõe-se reconhecer a nulidade da ordem de desmobilização, devendo a Administração instaurar regular processo administrativo caso pretenda rescindir o contrato.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido. Segurança parcialmente concedida.

Tese de julgamento:

A suspensão do contrato administrativo por ato da Administração paralisa a contagem de prazos até nova ordem de reinício.

O mandado de segurança é cabível para declarar a nulidade do ato administrativo ilegal.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000110-31.2023.8.08.0026

APELANTE:
EDILI EMPREENDIMENTOS LTDA.

APELADO
S
:
SECRETÁRIO MUNICIPAL DE OBRAS E URBANISMO e do PREFEITO MUNICIPAL DE ITAPEMIRIM

RELATOR:
DES. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

VOTO

Conforme relatado, trata-se de recurso de Apelação interposto por
EDILI EMPREENDIMENTOS LTDA
contra sentença de Id 8165244, por meio da qual o juízo da 1ª Vara Cível de Itapemirim, em Mandado de Segurança impetrado contra suposto ato coator do
SECRETÁRIO MUNICIPAL DE OBRAS E URBANISMO
e do
PREFEITO MUNICIPAL
DE ITAPEMIRIM
, denegou a segurança pleiteada.

Em suas razões recursais (Id 8165245), a apelante sustenta, em síntese, o equívoco da sentença de primeiro grau, reiterando a tese de que o ato administrativo que determinou a desmobilização da obra objeto do Contrato nº 052/2019 é nulo, porquanto referido contrato se encontrava vigente e suspenso por ordem da própria Administração, configurando o ato uma rescisão unilateral, tácita e arbitrária, sem a observância do devido processo legal administrativo, do contraditório e da ampla defesa. Argumenta, ademais, a adequação da via eleita, visto que o objeto do
mandamus
não é a cobrança de valores pretéritos, mas a anulação de ato administrativo eivado de ilegalidade. Requer, ao final, o provimento do recurso para reformar a sentença e conceder a segurança.

Devidamente intimado, o município apelado não apresentou contrarrazões, quedando-se inerte, conforme certidão de Id 8165250.

Presentes os requisitos de admissibilidade,
conheço
do recurso e passo ao seu julgamento.

Pois bem. Para a adequada compreensão da controvérsia devolvida a esta instância recursal, faz-se necessário inicialmente rememorar os fatos que culminaram na impetração do presente Mandado de Segurança, a partir dos elementos documentais carreados aos autos.

A relação jurídica entre as partes teve início com a Concorrência Pública nº 020/2018 (Processo Licitatório nº 28.511/2018), promovida pelo Município de Itapemirim com o objetivo de contratar empresa para a execução de serviços de melhoria no sistema de abastecimento de água de Itaipava, Itaóca e Porto de Chouest, especificamente a construção de uma Estação de Tratamento de Água - ETA. A empresa apelante sagrou-se vencedora do certame, o que resultou na celebração do Contrato nº 052/2019, em 15 de janeiro de 2019 (Id 8165142 e 8165178).

O contrato original estabelecia um prazo de execução de 12 (doze) meses e um prazo de vigência de 16 (dezesseis) meses, a contar da ordem de início dos serviços (cláusula 2.1), que foi expedida em 18 de janeiro de 2019 (Id 8165151). Assim, o termo final para a execução da obra seria 13 de janeiro de 2020, e o termo final de vigência contratual seria 12 de maio de 2020.

Ao longo da execução contratual, a avença sofreu sucessivas alterações por meio de termos aditivos. O 1º Termo Aditivo, datado de 18 de fevereiro de 2020 (Id 8165144), prorrogou os prazos de execução e vigência por 90 (noventa) dias, findando a execução em 12 de abril de 2020 e a vigência em 10 de agosto de 2020, além de ter acrescido o valor de R$ 837.026,91 (oitocentos e trinta e sete mil, vinte e seis reais e noventa e um centavos) ao contrato. Subsequentemente, o 3º Termo Aditivo, firmado em 08 de outubro de 2020 (Id 8165158), promoveu nova prorrogação, estabelecendo que o prazo de vigência do Contrato nº 052/2019 por mais 120 (cento e vinte) dias.

O ponto central da controvérsia reside nos eventos que se sucederam. Em 12 de novembro de 2020, a Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo expediu uma "Ordem de Paralisação de Serviços e Obras de Engenharia" (Id 8165152 e 8165153), a pedido da própria contratada (ID 8165148), determinando expressamente a paralisação da execução do contrato e a
suspensão de seu prazo de execução e vigência
, pelo tempo que perdurasse
o inadimplemento por parte da Contratante.
É fato incontroverso nos autos que, após a referida ordem de paralisação, não foi expedida qualquer ordem de reinício dos serviços.

Decorridos mais de dois anos da suspensão, em 07 de dezembro de 2022, a apelante foi surpreendida com a "Notificação Contratual" (Id 8165150), ato apontado como coator, por meio da qual a Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo determinou que a empresa providenciasse a desmobilização da obra no exíguo prazo de 24 (vinte e quatro) horas. A justificativa apresentada para tal medida foi a de que o prazo contratual teria expirado em 10 de novembro de 2020, data que desconsidera tanto a prorrogação formalizada pelo 3º Termo Aditivo quanto, e principalmente, a suspensão dos prazos determinada pela Ordem de Paralisação de 12 de novembro de 2020.

Diante do que considerou uma rescisão unilateral, tácita, arbitrária e ilegal do contrato, a apelante impetrou este Mandado de Segurança (Id 8165145), pleiteando, em sede liminar e no mérito, a anulação do ato coator, a determinação para que fosse instaurado o devido processo administrativo para a rescisão do contrato, e o empenho dos valores devidos para o exercício financeiro subsequente.

O pedido liminar foi indeferido em sede de plantão judiciário (Id 8165141). Após as informações da autoridade coatora (Id 8165175) e a manifestação do Ministério Público pela não intervenção (Id 8165239), sobreveio a sentença ora recorrida (Id 8165244), que denegou a segurança.

Pois bem. A questão central a ser dirimida consiste em verificar a legalidade do ato administrativo que determinou a desmobilização da obra e, por consequência, operou a rescisão fática do Contrato nº 052/2019. A análise perpassa, necessariamente, por três eixos fundamentais: a vigência do contrato administrativo no momento do ato impugnado, a observância do devido processo legal para a rescisão contratual e a adequação da via mandamental para a tutela do direito alegado.

A sentença, ao denegar a segurança, partiu da premissa de que a apelante não teria sido surpreendida com a ordem de desmobilização, pois estava ciente da paralisação da obra desde novembro de 2020. Tal entendimento, contudo, inverte a lógica dos fatos e ignora as consequências jurídicas dos atos administrativos praticados pelo próprio apelado.

É precisamente a existência da "Ordem de Paralisação" de 12 de novembro de 2020 (Id 8165153) que comprova, de forma inequívoca, a plena vigência do contrato no momento em que a notificação de desmobilização foi expedida em dezembro de 2022. O referido ato administrativo não foi uma simples comunicação de interrupção dos trabalhos. Ele continha comando expresso e de efeitos concretos: a
suspensão do prazo de execução e vigência
do contrato "
pelo tempo que perdurar o inadimplemento por parte da CONTRATANTE".

A suspensão de um prazo contratual tem o condão de paralisar a sua contagem, que somente é retomada a partir do evento que põe fim à causa suspensiva. No caso em tela, a causa da suspensão foi o inadimplemento do Município, e o seu término se daria com a expedição de uma "ordem de reinício", conforme constou do próprio documento.
É fato incontroverso, entretanto, que tal ordem de reinício jamais foi expedida.

Portanto, o prazo de vigência contratual, que havia sido prorrogado pelo 3º Termo Aditivo até 08 de fevereiro de 2021 (conforme consta expressamente de Id 8165153), foi suspenso em 12 de novembro de 2020 e assim permaneceu. A alegação contida no ato coator de que o contrato teria expirado em 10 de novembro de 2020 é, portanto, contraditória com os próprios atos da Administração. Tal data não apenas ignora a suspensão, como também desconsidera a prorrogação de vigência pactuada no 3º Termo Aditivo, que a própria municipalidade reconhecia (Id 8165160).

Dessa forma, o ato coator está fundamentado em uma premissa fática e jurídica patentemente equivocada. O Contrato nº 052/2019 encontrava-se plenamente vigente, embora suspenso, quando a apelante foi notificada para desmobilizar a obra sob o fundamento de que o contrato se encontrava expirado A surpresa da apelante não foi com a paralisação, que ela mesma havia solicitado em razão dos atrasos de pagamento, mas sim com a abrupta e fundada em premissa equivocada ordem de desmobilização, que representou uma rescisão fática do contrato.

O erro na percepção da vigência contratual atinge não apenas o ato administrativo impugnado, mas também a própria sentença recorrida, que se equivocou na análise dos efeitos jurídicos da ordem de suspensão e, por isso, chegou a uma conclusão também equivocada sobre a previsibilidade da conduta municipal.

Uma vez estabelecida a premissa de que o contrato estava vigente, a ordem de desmobilização da obra, fundamentada na equivocada alegação de expiração do prazo, configurou, na prática, uma rescisão unilateral por parte da Administração Pública.

Ainda que a Administração possua a prerrogativa de rescindir unilateralmente seus contratos, conforme reconhecido na sentença, tal poder não é absoluto e incondicionado. A rescisão unilateral constitui prerrogativa que deve ser exercida nos estritos limites da lei, sob pena de se converter em arbitrariedade. A Lei nº 8.666/93, aplicável ao caso, em seu art. 78, parágrafo único, e o próprio Contrato nº 052/2019, em sua Cláusula Décima Primeira (item11.2), estabelecem de forma imperativa a necessidade de instauração de um regular processo administrativo, no qual sejam assegurados ao contratado o contraditório e a ampla defesa.

Tal exigência não constitui mera formalidade, mas a materialização de garantias constitucionais fundamentais (art. 5º, LV, da CRFB) que visam proteger o particular contra atos arbitrários do Poder Público, permitindo-lhe apresentar suas razões, produzir provas e, inclusive, discutir as consequências da rescisão.

No caso em tela, o Município de Itapemirim simplesmente ignorou o procedimento legal. Não houve a instauração de qualquer processo administrativo, não foi oportunizado à Apelante o direito de se manifestar sobre a intenção de rescindir, nem de apresentar defesa. A rescisão se operou de forma sumária, por meio de uma notificação que concedeu o prazo de 24 horas para a desmobilização de um canteiro de obras de grande porte.

A conduta do apelado representa uma grave violação ao devido processo legal administrativo. A ausência de procedimento com contraditório e ampla defesa macula o ato de nulidade, tornando-o passível de controle e anulação pelo Poder Judiciário.

Portanto, a sentença recorrida se equivoca ao sustentar de forma genérica a prerrogativa de rescisão unilateral sem analisar se, no caso concreto, os requisitos legais para o seu exercício foram observados. A análise da legalidade do procedimento não se confunde com a análise do mérito da decisão de rescindir. Ao Poder Judiciário não cabe perquirir sobre a conveniência e oportunidade da rescisão, mas lhe é imposto o dever de controlar a legalidade do ato, o que inclui a verificação da observância do devido processo legal. A inobservância, no caso, foi flagrante, o que impõe a reforma da decisão.

Por fim, com relação ao argumento de inadequação da via eleita, importa ressaltar que da leitura da exordial (Id 8165145), se depreende que o cerne do pedido não é diretamente o pagamento de uma quantia líquida e certa, mas sim a anulação de um ato administrativo tido por ilegal – a notificação de desmobilização – e o reconhecimento do direito líquido e certo da apelante a um tratamento processual justo e legal por parte da Administração.

A apelante não requereu a condenação do Município ao pagamento dos valores que entende devidos. O que se pleiteou foi o reconhecimento da nulidade da rescisão fática e a determinação para que o apelado, caso mantivesse o interesse em rescindir o contrato, o fizesse por meio do instrumento jurídico adequado: um processo administrativo regular. É nesse processo administrativo que seriam apurados e discutidos os eventuais créditos e débitos entre as partes.

O pedido de empenho de valores, embora incabível na hipótese, não impede o reconhecimento da nulidade do ato impugnado.

A jurisprudência pátria, inclusive do c. Superior Tribunal de Justiça, admite o uso do mandado de segurança para fins declaratórios de um direito, ainda que este possua conteúdo patrimonial, desde que não se busque diretamente a cobrança de valores pretéritos. Observe-se:

TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ICMS. ENERGIA ELÉTRICA CONSUMIDA POR PRESTADORA DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. CREDITAMENTO. POSSIBILIDADE. ART. 33, II, B, DA LC 87/96. EQUIPARAÇÃO À INDÚSTRIA BÁSICA, PARA TODOS OS EFEITOS LEGAIS. DECLARAÇÃO DO DIREITO À ESCRITURAÇÃO DE CRÉDITOS EXTEMPORÂNEOS A QUE FAZ JUS A IMPETRANTE, NOS 5 (CINCO) ANOS ANTERIORES À IMPETRAÇÃO. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 271 DO STF. RESISTÊNCIA ILEGÍTIMA DO FISCO. INCIDÊNCIA DE CORREÇÃO MONETÁRIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

[...]
IV. Sobre a alegada incidência da Súmula 271/STF, razão não assiste ao ente público, pois, na forma da jurisprudência do STJ, "a possibilidade de a sentença mandamental declarar o direito à compensação (ou creditamento), nos termos da Súmula 213/STJ, de créditos ainda não atingidos pela prescrição não implica concessão de efeitos patrimoniais pretéritos à impetração.
O referido provimento mandamental, de natureza declaratória, tem efeitos exclusivamente prospectivos, o que afasta os preceitos da Súmula 271/STF" (STJ, REsp 1.596.218/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/08/2016). Em igual sentido: STJ, AgRg no AREsp 69.312/PR, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2012; RMS 26.334/MT, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 24/05/2012.

[...]
VI. Agravo Regimental improvido. (STJ. AgRg nos EDcl no Agravo em Recurso Especial nº248890/MG. 2012/0227051-3. Relatora: Ministra Assusete Magalhães. Data de Julgamento: 09/08/21). (grifo nosso)

O que as Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal vedam é o uso do
mandamus
como substitutivo da ação de cobrança, ou seja, para obter uma condenação pecuniária de parcelas vencidas antes da impetração. Não é o caso dos autos. O que se busca é a proteção contra um ato administrativo ilegal e o reconhecimento de um direito a um procedimento justo, o que se amolda perfeitamente ao conceito de direito líquido e certo amparável por mandado de segurança.

A via eleita, portanto, é plenamente adequada para o fim pretendido: o controle de legalidade de um ato administrativo que violou frontalmente o direito da Apelante ao devido processo legal.

Ante todo o exposto,
DOU
PARCIAL
PROVIMENTO
ao recurso, para reformar a sentença recorrida e
CONCEDER
PARCIALMENTE
A SEGURANÇA
pleiteada, nos seguintes termos:

a)
DECLARAR A NULIDADE
do ato administrativo consubstanciado na "Notificação Contratual" datada de 07 de dezembro de 2022 (Id 8165150), que determinou a desmobilização da obra objeto do Contrato nº 052/2019;

b)
DETERMINAR
que o Município de Itapemirim, caso pretenda rescindir o Contrato nº 052/2019, instaure o devido processo administrativo, assegurando à apelante o exercício do contraditório e da ampla defesa, nos termos da legislação de regência e das cláusulas contratuais.

Inverto os ônus da sucumbência. Contudo, sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e da Súmula 512 do STF.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

(DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CHRISTINA ALMEIDA COSTA)

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, para REFORMAR a sentença recorrida e CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA pleiteada, nos seguintes termos: a) DECLARAR A NULIDADE do ato administrativo consubstanciado na "Notificação Contratual" datada de 07 de dezembro de 2022 (Id 8165150), que determinou a desmobilização da obra objeto do Contrato nº 052/2019; e b) DETERMINAR que o Município de Itapemirim, caso pretenda rescindir o Contrato nº 052/2019, instaure o devido processo administrativo, assegurando à apelante o exercício do contraditório e da ampla defesa, nos termos da legislação de regência e das cláusulas contratuais. Outrossim, INVERTER os ônus da sucumbência, SEM condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e da Súmula 512 do STF.

Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.