Tribunal: TJES
Processo: 0004242-58.2018.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Juros/Correção Monetária
Data de julgamento: 2025-10-14

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA INQUISITORIAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA ASSEGURADOS NA FASE EXTERNA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. RESPONSABILIDADE PESSOAL DE GESTOR DE RECURSOS PÚBLICOS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-presidente de associação de moradores contra sentença que julgou improcedente ação anulatória ajuizada em face do Município de Aracruz/ES, visando à nulidade do processo administrativo de Tomada de Contas Especial, do ato de inscrição em dívida ativa e da responsabilização pessoal pelo débito, sob alegação de violação ao contraditório, incompetência da autoridade que determinou a inscrição, ausência de desconsideração da personalidade jurídica, nulidade formal do termo de inscrição e prescrição quinquenal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão:
(i) definir se é nulo o procedimento de Tomada de Contas Especial por ausência de contraditório na fase interna;
(ii) estabelecer se a inscrição do débito em dívida ativa foi realizada por autoridade incompetente;
(iii) determinar se a responsabilização pessoal da apelante exige prévia desconsideração da personalidade jurídica da associação;
(iv) verificar eventual nulidade formal do termo de inscrição em dívida ativa;
(v) apurar a ocorrência ou não de prescrição da pretensão ressarcitória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A fase interna da Tomada de Contas Especial possui caráter inquisitorial e visa à coleta de provas, sendo o contraditório e a ampla defesa exigíveis apenas na fase externa, instaurada perante o Tribunal de Contas competente.

4. A apelante foi citada e apresentou defesa na fase externa perante o TCEES, que analisou e rejeitou suas justificativas, assegurando o exercício pleno das garantias processuais constitucionais.

5. O título formado pelo acórdão definitivo do TCEES, que julgou irregulares as contas e imputou débito, possui eficácia de título executivo extrajudicial nos termos do art. 71, § 3º, da CF/1988.

6. A inscrição do débito em dívida ativa foi formalizada por autoridade competente, conforme previsão da Instrução Normativa TC 32/2014, inexistindo nulidade.

7. A responsabilidade do gestor de recursos públicos é pessoal e independe de desconsideração da personalidade jurídica da entidade por ele administrada, sendo suficiente a comprovação do dano e da omissão no dever de prestar contas.

8. Não há nulidade formal no termo de inscrição em dívida ativa, pois foram observados os requisitos previstos no Código Tributário Municipal e na normativa do TCEES.

9. O prazo prescricional inicia-se com a autuação do processo de TCE na Corte de Contas (18/09/2014) e foi interrompido pela citação válida (26/04/2017), nos termos da LC Estadual nº 621/2012, inexistindo prescrição.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O contraditório e a ampla defesa em Tomada de Contas Especial devem ser assegurados na fase externa, instaurada no Tribunal de Contas, sendo desnecessária sua observância plena na fase interna inquisitorial.

2. A decisão definitiva do Tribunal de Contas que imputa débito constitui título executivo extrajudicial, passível de inscrição em dívida ativa por autoridade competente.

3.
O gestor de recursos públicos responde pessoalmente por omissão no dever de prestar contas e por dano ao erário, independentemente da desconsideração da personalidade jurídica da entidade administrada.

4. O prazo prescricional da pretensão de ressarcimento decorrente de acórdão de Tribunal de Contas inicia-se com a autuação do processo na Corte de Contas e interrompe-se com a citação válida do responsável.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV, e art. 71, § 3º; Lei 6.830/1980; LC Estadual nº 621/2012, arts. 71, §§ 2º e 4º, e 84, III, “a” e “b”; IN TCEES nº 32/2014, arts. 18 e 20.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 636.886, Tema 899, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 20/04/2020; TRF1, AC 0022391-03.2013.4.01.3500, Rel. Des. Fed. Carlos Augusto Pires Brandão, DJe 21/05/2025; TRF5, AC 08140844720234058000, Rel. Des. Fed. Rodrigo Antônio Tenório Correia da Silva, j. 18/02/2025; TCU, TCE 013.130/2022-6, Ac. 2588/2025; TCU, TCE 006.119/2022-0, Ac. 4630/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0004242-58.2018.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: HILDA CAVALHERI

APELADO: MUNICIPIO DE ARACRUZ

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA INQUISITORIAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA ASSEGURADOS NA FASE EXTERNA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. RESPONSABILIDADE PESSOAL DE GESTOR DE RECURSOS PÚBLICOS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-presidente de associação de moradores contra sentença que julgou improcedente ação anulatória ajuizada em face do Município de Aracruz/ES, visando à nulidade do processo administrativo de Tomada de Contas Especial, do ato de inscrição em dívida ativa e da responsabilização pessoal pelo débito, sob alegação de violação ao contraditório, incompetência da autoridade que determinou a inscrição, ausência de desconsideração da personalidade jurídica, nulidade formal do termo de inscrição e prescrição quinquenal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão:
(i) definir se é nulo o procedimento de Tomada de Contas Especial por ausência de contraditório na fase interna;
(ii) estabelecer se a inscrição do débito em dívida ativa foi realizada por autoridade incompetente;
(iii) determinar se a responsabilização pessoal da apelante exige prévia desconsideração da personalidade jurídica da associação;
(iv) verificar eventual nulidade formal do termo de inscrição em dívida ativa;
(v) apurar a ocorrência ou não de prescrição da pretensão ressarcitória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A fase interna da Tomada de Contas Especial possui caráter inquisitorial e visa à coleta de provas, sendo o contraditório e a ampla defesa exigíveis apenas na fase externa, instaurada perante o Tribunal de Contas competente.

4. A apelante foi citada e apresentou defesa na fase externa perante o TCEES, que analisou e rejeitou suas justificativas, assegurando o exercício pleno das garantias processuais constitucionais.

5. O título formado pelo acórdão definitivo do TCEES, que julgou irregulares as contas e imputou débito, possui eficácia de título executivo extrajudicial nos termos do art. 71, § 3º, da CF/1988.

6. A inscrição do débito em dívida ativa foi formalizada por autoridade competente, conforme previsão da Instrução Normativa TC 32/2014, inexistindo nulidade.

7. A responsabilidade do gestor de recursos públicos é pessoal e independe de desconsideração da personalidade jurídica da entidade por ele administrada, sendo suficiente a comprovação do dano e da omissão no dever de prestar contas.

8. Não há nulidade formal no termo de inscrição em dívida ativa, pois foram observados os requisitos previstos no Código Tributário Municipal e na normativa do TCEES.

9. O prazo prescricional inicia-se com a autuação do processo de TCE na Corte de Contas (18/09/2014) e foi interrompido pela citação válida (26/04/2017), nos termos da LC Estadual nº 621/2012, inexistindo prescrição.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O contraditório e a ampla defesa em Tomada de Contas Especial devem ser assegurados na fase externa, instaurada no Tribunal de Contas, sendo desnecessária sua observância plena na fase interna inquisitorial.

2. A decisão definitiva do Tribunal de Contas que imputa débito constitui título executivo extrajudicial, passível de inscrição em dívida ativa por autoridade competente.

3.
O gestor de recursos públicos responde pessoalmente por omissão no dever de prestar contas e por dano ao erário, independentemente da desconsideração da personalidade jurídica da entidade administrada.

4. O prazo prescricional da pretensão de ressarcimento decorrente de acórdão de Tribunal de Contas inicia-se com a autuação do processo na Corte de Contas e interrompe-se com a citação válida do responsável.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV, e art. 71, § 3º; Lei 6.830/1980; LC Estadual nº 621/2012, arts. 71, §§ 2º e 4º, e 84, III, “a” e “b”; IN TCEES nº 32/2014, arts. 18 e 20.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 636.886, Tema 899, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 20/04/2020; TRF1, AC 0022391-03.2013.4.01.3500, Rel. Des. Fed. Carlos Augusto Pires Brandão, DJe 21/05/2025; TRF5, AC 08140844720234058000, Rel. Des. Fed. Rodrigo Antônio Tenório Correia da Silva, j. 18/02/2025; TCU, TCE 013.130/2022-6, Ac. 2588/2025; TCU, TCE 006.119/2022-0, Ac. 4630/2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto divergente.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 29/07/2025

R E L A T Ó R I O

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
HILDA CAVALHERI
, em face da sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente da Comarca de Aracruz/ES, que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade de dívida ativa com pedido de tutela de urgência, ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
.

A julgadora de origem entendeu que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito do processo administrativo de Tomada de Contas Especial, que originou a inscrição da dívida ativa no montante de R$ 4.518.940,51, responsabilizando pessoalmente a autora, então presidente da Associação de Moradores do Bairro Santa Luzia, por irregularidades na prestação de contas do Convênio nº 02/2003, firmado com a extinta autarquia SALIMPU.

Em suas razões de apelação, a recorrente sustenta: (i) Ausência de observância do contraditório e da ampla defesa no procedimento administrativo; (ii) prescrição da pretensão punitiva; (iii) nulidade da responsabilização pessoal em relação a ato da associação; (iv) ausência de competência do Controlador para inscrição em dívida ativa; (v) irregularidade no trâmite dos processos administrativos (nº 10.366/2015 e 12.444/2016).

Requer, por fim, “[...]
seja acolhido o presente apelo, para o fim de se reformar a R. Sentença que julgou improcedente a ação, acolhendo todos os argumentos de nulidades suscitados tanto na peça inicial, bem como, ratificados na presente peça recursal e, desta forma, julgar procedente o pleito, anulando tanto o processo administrativo, bem como a dívida inscrita junto ao cadastro de dívida ativa do Recorrido
[...]”. (ID 7988528)

Em contrarrazões, o Município de Aracruz pugna pela manutenção da sentença, alegando, em síntese: (i) Legalidade dos procedimentos administrativos; (ii) regularidade do contraditório e da ampla defesa, com notificações devidamente comprovadas; (iii) validade da responsabilização da ex-presidente da associação em razão da ausência de prestação de contas dos recursos públicos. Com base nestes argumentos requer o desprovimento do apelo.

É o relatório. Inclua-se em pauta, cf. CPC, art. 934.

*

O SR. ADVOGADO IGOR BITTI MORO:-

Boa tarde a todos, para ser breve, cumprimento a todos na pessoa do Eminente Presidente.

O presente caso se trata de um pedido de anulação de todo um processo administrativo decorrente de uma tomada de conta especial em que não foi garantido o direito de contraditório e ampla defesa.

A apelante era presidente de uma autarquia municipal de nome SALIMPU, no período de 2003 a 2006. Ocorre que em 2016 ela foi surpreendida com a negativação do seu nome pela Prefeitura, uma dívida ativa, e ao pesquisar, ao buscar informações, descobriu que a Prefeitura, instada pelo Tribunal de Contas, instaurou um procedimento de tomada de contas especial e não intimou a apelante. Essa tomada de contas especial foi por suposta não prestação de contas daqueles contratos lá de 2006, ou seja, 10 anos anteriores.

Surpreendida com esse fato, a apelante entrou com o presente processo de anulação e o juízo de piso entendeu que uma decisão posterior do Tribunal de Contas, ou seja, a Prefeitura primeiro negativou, primeiro inscreveu em dívida ativa, lançou o débito e essa decisão posterior, até mesmo posterior ao processo que nós ingressamos, ela convalidaria esse ato nulo da municipalidade. Entendeu o juízo de piso, que um processo de tomada de conta especial feito pela prefeitura não necessitaria de garantia do contraditório, porque não se trata de um processo que teria punição, mas nesse caso teve. Ela teve um débito de 4 milhões, mais ou menos, lançado em seu nome, teve o nome inscrito em dívida ativa, responde por uma ação, sem que fosse lhe garantida qualquer oportunidade de defesa junto ao município de Aracruz.

O processo, por não obedecer o princípio constitucional de contraditório e ampla defesa, é nulo desde o seu nascimento e nenhum ato posterior, seja Tribunal de Contas ou até mesmo da sentença, poderia convalidar, porque é necessário que se anule, que seja feito o processo de tomada de conta especial com a garantia do contraditório para, posteriormente, entender se ela é devedora ou não.

Então, Excelências, esse é o principal motivo do nosso pedido de reforma da sentença, para declarar a nulidade desse processo e de todos os atos subsequentes à inscrição, no caso.

Outro ponto que a gente lança também é a ilegitimidade passiva da Hilda. Ela, meramente, figurou como a presidente do órgão, e quem deveria prestar esse órgão seria a SALIMPU. Então, há a questão da ilegitimidade passiva também, e da incompetência, com relação à ilegitimidade passiva, seria da pessoa física responder. Primeiro, deveria responder a SALIMPU e, depois, o então presidente, se fosse o caso.

Então, Excelências, o nosso pedido, como pedido principal, é a anulação do processo administrativo junto à Prefeitura, justamente porque não foi garantido o contraditório e ampla defesa. É nesse sentido a nossa sustentação.

*

V O T O

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação interposto por
HILDA CAVALHERI
, em face da sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente da Comarca de Aracruz/ES, que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade de dívida ativa com pedido de tutela de urgência, ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
.

A julgadora de origem entendeu que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito do processo administrativo de Tomada de Contas Especial, que originou a inscrição da dívida ativa no montante de R$ 4.518.940,51, responsabilizando pessoalmente a autora, então presidente da Associação de Moradores do Bairro Santa Luzia, por irregularidades na prestação de contas do Convênio nº 02/2003, firmado com a extinta autarquia SALIMPU.

Em suas razões de apelação, a recorrente sustenta: (i) Ausência de observância do contraditório e da ampla defesa no procedimento administrativo; (ii) prescrição da pretensão punitiva; (iii) nulidade da responsabilização pessoal em relação a ato da associação; (iv) ausência de competência do Controlador para inscrição em dívida ativa; (v) irregularidade no trâmite dos processos administrativos (nº 10.366/2015 e 12.444/2016).

De antemão, observo que o presente recurso preenche os requisitos de admissibilidade (extrínsecos e intrínsecos), notadamente o da tempestividade, razão pela qual conheço da irresignação.

A controvérsia gira em torno da validade do processo administrativo que resultou na inscrição de Hilda Cavalheri como devedora de R$ 4.518.940,51 junto à dívida ativa do Município de Aracruz, a título de ressarcimento ao erário em decorrência de irregularidades no Convênio n.º 002/2003, celebrado entre a associação por ela presidida e o extinto SALIMPU.

Sustenta a apelante nulidade do procedimento, ao argumento de que não lhe foi oportunizado o exercício do contraditório e da ampla defesa, além de apontar vícios formais relacionados à ausência de competência da comissão instauradora, ausência de notificação adequada e prescrição da pretensão estatal.

A análise dos autos revela que a Apelante foi, de fato, notificada em 31/08/2015 para prestar esclarecimentos perante a Comissão de Tomada de Contas Especial (fl.05). Contudo, verifica-se que não foi constituída a oportunidade real de contraditório e defesa técnica formalizada, sendo certo que a oitiva sequer foi realizada na data designada (04/09/2015), tendo sido postergada sem nova formalização adequada do contraditório.

Consta ainda que a Comissão, em momento posterior, requisitou documentos à Apelante, já sem o vínculo de representação associativa, relativos à gestão de 2003 a 2005, o que, em si, não supre a necessidade de defesa formal sobre imputações objetivas de responsabilidade pessoal por omissão na prestação de contas.

Ressalte-se que o art. 5º, LV, da Constituição Federal é categórico ao assegurar a observância do contraditório e da ampla defesa, “
com os meios e recursos a ela inerentes
”, em qualquer processo administrativo que resulte em sanção ou imputação de responsabilidade, como ocorre na hipótese.

O ponto nevrálgico reside, portanto, na invalidade do procedimento administrativo por ofensa aos princípios do devido processo legal, o que contamina a própria inscrição em dívida ativa, em flagrante desvio procedimental. O Município, ainda que buscando tutela do erário, não pode suprimir garantias constitucionais, sob pena de nulidade do ato subsequente.

Nesse sentido, trago decisão desta Câmara em situação análoga:

APELAÇÃO CÍVEL. CONTROLE DE LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. REVELIA DECRETADA DE FORMA EQUIVOCADA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO PESSOAL. CONVÊNIOS CELEBRADOS. RESPONSABILIDADE ÚNICA E EXCLUSIVA DO PRESIDENTE DA ASSOCIAÇÃO DESPORTIVA. DECLARAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia recursal cinge-se na análise da legalidade dos processos administrativos de nºs 12629/2015 e 02828/2016, que originaram os acórdãos de nº 1422/2017 e 1072/2018, referente a aplicação de pena prevista na Lei Complementar nº 621/2012 e condenação no ressarcimento do valor do dano em relação única e exclusivamente ao requerente, na condição de Vice Presidente da Associação Desportiva, Cultural, Social e Educacional de Capoeira e Artes Afro-Brasileiras Aliança. 2. Com efeito, compete ao Poder Judiciário, quando provocado, realizar o controle judicial dos atos administrativos. Tal controle, porém, deve incidir exclusivamente sobre a legalidade do ato, sem qualquer ingerência no mérito da decisão, sob pena de se proceder ao exercício da função administrativa. A razão dessa assertiva reside no fato de que, em obediência ao princípio da legalidade administrativa, ao contrário do que ocorre com os particulares, à Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza. 3. Nesse sentido,
limitando-se à análise da legalidade do ato administrativo objeto da presente demanda, verifico a existência de irregularidade com relação aos processos administrativos perpetrados contra o autor, especialmente considerando a ausência de citação pessoal do mesmo no curso dos procedimentos
, somada a ausência de prova robusta acerca de sua responsabilidade na condição de Vice-Presidente da Associação Desportiva em questão. 4. Compulsando detidamente os autos, verifica-se que
o requerente não foi devidamente notificado para apresentar sua defesa individual em ambos os procedimentos administrativos de Tomadas de Contas
, referentes aos Convênios celebrados entre a Associação Desportiva e o Estado do Espírito Santo, por intermédio da Secretaria de Estado da Cultura - SECULT (Convênio nº 17/2013 e 14/2013). 5. Nessa ordem de ideias, destaco que a revelia do requerente foi declarada de forma equivocada, configurando, assim,
flagrante violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa na condução dos processos administrativos em relação ao autor
. 6. Em suma, da análise dos processos administrativos não restou, ainda, que de forma singela, qualquer prova de participação do requerente nos processos, nem mesmo uma assinatura de ciente acerca dos fatos referente a Tomada de Contas, pois, conforme mencionado, sequer foi pessoalmente notificado para ciência dos fatos, bem como para apresentar sua defesa, nos termos da legislação vigente. 7. Da mesma forma, não restou comprovada a responsabilidade do requerente na administração da Associação, pois na documentação apresentada consta apenas a assinatura/carimbo do Presidente da entidade, inclusive nos cheques emitidos pela Associação e nas notas fiscais de recebimento de produtos/serviços. 8. Por fim, merece registro a declaração lavrada pelo Presidente da Associação, Bert Karl Breuel, eximindo o requerente de qualquer responsabilidade. 9. Dessa forma, comungo com os fundamentos expendidos na r. sentença, em razão da ausência de prova de responsabilidade do requerente no tocante às consequências advindas da não prestação de contas da Associação Desportiva, a qual estava única e exclusivamente sob o comando administrativo do Presidente, por ocasião da celebração dos convênios. 10. Recurso conhecido e improvido. (Data: 13/Jul/2024 - Órgão julgador: 3ª Câmara Cível - Número: 0013119-59.2020.8.08.0024 - Magistrado: VANIA MASSAD CAMPOS - Classe: APELAÇÃO CÍVEL - Assunto: Multas e demais Sanções)

No mesmo sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – TOMADA DE CONTAS ESPECIAL –
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NÃO OBSERVADOS – VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO
. 1. A tomada de contas especial é o procedimento administrativo destinado à apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano ao erário, cujo rito é dividido em duas fases: a primeira, usualmente chamada de “fase interna”, eis que dirigida pelo sistema de controle interno de cada órgão ou Poder, tem caráter inquisitivo ou investigativo, impessoal e preparatório; a segunda, também conhecida como “fase externa”, desenvolve-se, via de regra, perante o Tribunal de Contas competente, sob o devido contraditório, sendo indispensável a notificação dos supostos responsáveis pelo dano ao erário inicialmente verificado. 2. Apurada eventual irregularidade na primeira fase,
devem ser assegurados, antes da decisão final que determinar o ressarcimento ao erário ou aplicar penalidade administrativa, a ampla defesa e o contraditório, corolários do devido processo legal.
3. Recurso conhecido e provido. (Data: 29/Aug/2024 - Órgão julgador: 1ª Câmara Cível - Número: 5002911-03.2021.8.08.0021 - Magistrado: ALDARY NUNES JUNIOR - Classe: APELAÇÃO CÍVEL - Assunto: Suspensão) (destaquei)

Ante ao exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por HILDA CAVALHERI, para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos n.º 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição de seu nome na dívida ativa, por ofensa ao contraditório e à ampla defesa.

Em razão da procedência do recurso, inverto o ônus da sucumbência.

É como voto.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR:-

Acompanho o voto da Eminente Relatora.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

DATA DA SESSÃO: 26/08/2025

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY:-

Cuida-se de recurso de apelação cível interposto por
HILDA CAVALHERI
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara a Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Aracruz/ES, que, nos autos da ação de movida em face do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ/ES
, julgou improcedente a pretensão autoral.

O Juízo de origem entendeu pela regularidade do procedimento de Tomada de Contas Especial (TCE) que culminou na inscrição do nome da apelante em dívida ativa, afastando as teses de cerceamento de defesa, incompetência, nulidade da responsabilização pessoal e prescrição. Concluiu a d. magistrada
a quo
que a fase interna da TCE possui natureza inquisitorial, sendo o contraditório diferido para a fase externa perante o Tribunal de Contas do Estado (TCEES), e que a decisão final da Corte de Contas, ao confirmar o débito, convalidou o título executivo extrajudicial, o qual goza da presunção de legitimidade e é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição Federal.

Em suas razões recursais, a apelante alega, em síntese: (i) a nulidade do processo administrativo por flagrante violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que a inscrição em dívida ativa, ato de cunho sancionatório e gravoso, ocorreu sem que lhe fosse dada oportunidade de defesa; (ii) a nulidade do ato de inscrição por incompetência funcional da Comissão de TCE e do Controlador-Geral do Município para determiná-lo, sendo ato nulo insuscetível de convalidação; (iii) a nulidade da sua responsabilização como pessoa física por débito de pessoa jurídica (associação sem fins lucrativos), sem o devido procedimento de desconsideração da personalidade jurídica; (iv) a nulidade formal do termo de inscrição em dívida ativa por inobservância aos requisitos do Código Tributário Municipal; e (v) a ocorrência de prescrição quinquenal da pretensão da Administração de apurar e cobrar o débito. Ao final, requer a reforma integral da sentença para julgar procedentes os pedidos iniciais, com a anulação do processo administrativo e da dívida.

Em contrarrazões, o Município apelado sustenta: (i) a plena observância do devido processo legal, argumentando que a fase interna da TCE é inquisitiva e que a recorrente foi devidamente citada para se defender na fase externa, perante o TCEES; (ii) a competência da autoridade municipal para inscrever o débito e a regularidade do ato; (iii) a responsabilidade pessoal e solidária do gestor que não presta contas de recursos públicos; (iv) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, conforme tese fixada pelo STF em repercussão geral. Ao final, pugna pelo desprovimento do recurso.

A eminente relatora, Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva proferiu voto no sentido de dar provimento ao recurso para reformar a sentença atacada e julgar procedente a pretensão autoral
“para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos n.º 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição de seu nome na dívida ativa, por ofensa ao contraditório e à ampla defesa.”

Sua Excelência, em seu voto, entendeu que não foi oportunizada à Apelante uma "oportunidade real de contraditório e defesa técnica formalizada".

Contudo, com a devida vênia ao entendimento adotado pela Eminente Relatora, após detida análise dos autos e das razões de decidir expostas em seu judicioso voto, peço licença para inaugurar divergência, a fim de manter integralmente a r. sentença proferida pelo juízo de primeiro grau.

O procedimento de Tomada de Contas Especial é compreendido como um processo de natureza complexa e bifásica, constituído pela: 1) fase interna (inquisitorial), conduzida pelo órgão onde o dano ocorreu, com objetivo de coleta de provas e elaboração de um relatório, na qual não se exige a instauração do contraditório pleno, embora seja recomendável a notificação do envolvido para prestar esclarecimentos; e 2) fase externa (adversarial), que se inicia com a autuação do processo no Tribunal de Contas, quando se formaliza a relação processual e se torna imperativa a citação do responsável para que exerça, em sua plenitude, o contraditório e a ampla defesa, conforme o art. 5º, LV, da Constituição Federal.

Sobre o tema, confira-se:

ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. T
OMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA. CONTRADITÓRIO DIFERIDO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDADE DE GESTOR MUNICIPAL. EXECUÇÃO PARCIAL DE OBRA CUSTEADA COM VERBA FEDERAL. DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de apelação interposta em face de sentença que julgou procedente o pedido formulado pela União, em ação de ressarcimento ao erário, para condenar ex-prefeito municipal ao pagamento da quantia de R$ 77.072,73 (setenta e sete mil e setenta e dois reais e setenta e três centavos), devidamente atualizados, em razão de execução parcial de obra pública financiada por meio do Convênio nº 46/99, celebrado com a Secretaria Especial de Políticas Regionais. 2. A alegação de nulidade do processo administrativo instaurado no âmbito do Ministério do Planejamento, por ausência de notificação pessoal da decisão final, não se sustenta. Conforme entendimento pacífico do TRF1,
a fase interna da Tomada de Contas Especial possui caráter apuratório e preparatório, sendo o contraditório e a ampla defesa diferidos para o momento do julgamento definitivo pelo Tribunal de Contas da União, quando for o caso.
Inexistindo fase externa e havendo exercício pleno do contraditório na via judicial, afasta-se qualquer vício formal no procedimento administrativo. Precedente: AC 0009570-36.2014.4.01.3304, TRF1 ? Sexta Turma. 3. Na hipótese dos autos, restou demonstrado que os pagamentos foram realizados à empresa contratada antes da execução integral da obra, em desconformidade com a legislação aplicável e sem respaldo técnico suficiente, conforme apontado no Relatório da Tomada de Contas Especial e demais documentos anexados. O dano ao erário encontra-se evidenciado na ausência de comprovação da aplicação regular dos recursos públicos. 4. Manutenção da sentença que julgou procedente o pedido, inclusive quanto à fixação de honorários advocatícios, estabelecidos em R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais). Sentença proferida sob a vigência do CPC/73. 5. Apelação desprovida. (TRF 1ª R.; AC 0022391-03.2013.4.01.3500; Quinta Turma; Rel. Des. Fed. Carlos Augusto Pires Brandão; DJe 21/05/2025)

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL ORIGINADO DE ACÓRDÃO DO TCU. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. MARCOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NO JULGADO. RECURSO REJEITADO. 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que deu provimento à apelação da União Federal, afastando a prescrição reconhecida na sentença de primeiro grau que extinguira execução de título extrajudicial originado em acórdão do TCU. 2. Alega o embargante contradição no acórdão por ter considerado marcos interruptivos da prescrição aplicáveis ao Instituto Xingó sem sua notificação pessoal, argumentando que o lapso de 13 anos entre a aprovação das contas e a ciência das irregularidades inviabilizou seu direito ao contraditório e à ampla defesa. 3. O acórdão embargado abordou expressamente a questão, destacando que,
conforme Tema nº 16 do TCU, a falta de notificação na fase interna da tomada de contas especial não invalida os atos processuais, sendo exigível o contraditório apenas na fase externa perante o TCU.
4. Nos termos da jurisprudência do STF, a prática de atos inequívocos para caracterização dos marcos interruptivos da prescrição prescinde de citação, intimação ou notificação do interessado, conforme art. 2º, II da Lei nº 9.873/99.5. O procedimento de apuração de irregularidades pela EMBRATUR e TCU jamais ficou inerte por período equivalente ao prazo prescricional de 5 anos, tendo sido praticados diversos atos que caracterizaram marcos interruptivos válidos. 6. Inexistência de contradição no acórdão embargado, que enfrentou adequadamente todas as questões suscitadas, com fundamentação clara e coerente. 7. Embargos de declaração não acolhidos. HMS (TRF 5ª R.; AC 08140844720234058000; Sexta Turma; Rel. Des. Fed. Rodrigo Antônio Tenório Correia da Silva; Julg. 18/02/2025)

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. Projovem trabalhador - juventude cidadã. Qualificação social e profissional de jovens. Não atingimento da meta de inserção dos jovens no mercado de trabalho. Ausência de nexo de causalidade entre os recursos repassados e parte das despesas informadas na prestação de contas. Pagamento em duplicidade de despesas. Pagamento de despesa não prevista no plano de trabalho. Revelia de um dos responsáveis. Não comprovação da regular aplicação dos recursos. Irregularidade das contas. Débito. Multa. Embargos de declaração. Ausência de omissão, contradição e/ou obscuridade. Rejeição. Conhecimento do recurso de reconsideração. Elementos insuficientes para alterar o decisum. Negativa de provimento.
A ausência de notificação do responsável na fase interna do processo de tomada de contas especial não implica vício, porquanto a fase interna constitui procedimento inquisitório de coleta de provas, assemelhado ao inquérito policial, e a fase externa, que se inicia com a autuação do processo no TCU, é que garante o direito à ampla defesa e ao contraditório.
(TCU; TCE 013.130/2022-6; Ac. 2588/2025; Segunda Câmara; Rel. Min. Jorge Oliveira; Julg. 20/05/2025)

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO FUNASA. Execução de melhorias sanitárias domiciliares. Não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela união. Contas irregulares. Débito. Multa. Conhecimento do recurso. Insuficiência dos argumentos recursais para alterar o julgado. Conhecimento. Negativa de provimento. 1. É inválida a citação dirigida a procurador constituído na fase interna da tomada de contas especial. A constituição de procuradores ou representantes legais para atuar na fase externa da TCE deve ser formalizada no âmbito do próprio processo instaurado no TCU, uma vez que, do ponto de vista formal, desdobram-se processos distintos nas instâncias interna e externa, com denominações diversas, numeração de páginas própria, jurisdições e ritos específicos, entre outras diferenciações,
além do que o contraditório e a ampla defesa são garantidos na fase externa das contas especiais.
2. Não cabe, observados os limites da coisa julgada, a apreciação do mérito da tomada de contas especial no caso de haver decisão judicial transitada em julgado proferida em ação civil declaratória de inexistência de débito decorrente da irregularidade em apreciação no TCU, sob pena de violação aos princípios da coisa julgada, da segurança jurídica e da efetividade da decisão judicial, devendo o processo ser arquivado, diante da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular. (TCU; TCE 006.119/2022-0; Ac. 4630/2025; Segunda Câmara; Rel. Min. Jorge Oliveira; Julg. 29/07/2025)

No caso dos autos, após relatório final elaborado pela Comissão de Tomada de Contas Especial instaurada em razão da ausência de prestação de contas dos recursos públicos repassados pela extinta SALIMPU – Serviço Autônomo de Limpeza Pública às Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do Município de Aracruz, que identificou os valores a serem ressarcidos por cada gestor responsável pelos repasses,
bem como pelos representantes das associações recebedoras
(fls. 184/233 e 326/345),
que culminou na inscrição do débito em dívida ativa
(fls. 425, 427 e 37), é incontroverso que foi oportunizado o direito de defesa na fase externa, perante o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES).

As justificativas da apelante foram apresentadas, analisadas e, ao final, rejeitadas, culminando em uma decisão definitiva que a condenou ao ressarcimento do erário (fls. 563/640, ref. ITC 05036/2017-3 e ITC 05058/2017-1 – cf. ainda processo nº, nº 07669/2010-6 no endereço eletrônico do TCEES).

Portanto, não há que se falar em cerceamento de defesa, pois a garantia constitucional foi assegurada no momento processual oportuno e perante a autoridade competente para o julgamento das contas. Acolher a tese da Apelante significaria subverter a lógica do procedimento de TCE, exigindo um contraditório pleno em fase meramente inquisitorial.

Menciona-se que, mesmo no procedimento interno, além de a apelante ter sido previamente intimada pelo TCEES para encaminhar a cópia na íntegra dos processos de prestação de contas, protocolizados na Administração Pública, referente ao Convênio 002/2003 e seus aditivos, firmados com o SALIMPU, conforme cláusula do referido convênio (TC 7669/2010, fl. 444), também foi instada pela comissão de tomada de contas especial do município para fornecer informações na área de prestação de contas nos repasses financeiros da SALIMPU, referente ao Programa “Comunidade Seletiva” que visava a implantação da coleta e separação de lixo nos bairros do Município de Aracruz (fls. 474 e 490 e fls. 84 e 114/115).

A decisão final do TCEES, que julgou irregulares as contas e imputou o débito à Apelante, possui eficácia de título executivo extrajudicial, por força do art. 71, § 3º, da Constituição Federal. Este título, plenamente válido e exequível, constituiu de forma definitiva o crédito em favor do erário.

Pontua-se que o art. 18, inciso I, da Instrução Normativa TC 32/2014, que dispõe sobre a instauração, organização e encaminhamento de processos de tomada de contas especial ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, no âmbito da Administração Direta, Indireta Estadual e Municipal e dá outras, prevê que a autoridade competente deve “registrar nos cadastros de devedores e em seus sistemas de dados contábeis”, o que, no caso, foi formalizado pelo Subsecretário de Receitas e Administração Tributária (fl. 425).

Registra-se que o referido normativo prevê a baixa da responsabilidade pelo débito nas hipóteses do art. 20, não configuradas no caso concreto, em que a decisão da Corte de Contas conferiu fundamento e liquidez inequívoco à dívida.

A responsabilidade do gestor de recursos públicos é pessoal e independe da desconsideração da personalidade jurídica da entidade que preside, tratando-se de um dever de probidade para com a Administração Pública. O TCEES julgou irregulares as contas da então representante e presidente da Associação de Moradores do Bairro Santa Luzia, à época do convênio nº 001/2003, pelo cometimento de infração que causou dano injustificado ao erário, com amparo no artigo 84, inciso III, alíneas “a”, e “b” da Lei Complementar 621/2012, considerando a omissão do dever de prestar contas e a não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados.

Por fim, quanto à prescrição, tal como assentado na sentença,
“a pretensão ressarcitória iniciada a partir da tomada de contas não se encontrava prescrita quando aventada”.

Assinala-se que o Pretório Excelso, no julgamento do tema de repercussão geral nº 899, definiu que:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.
1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2.
Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897).

Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
3.
A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em

análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento
. 4.
A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899:
“É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
(RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020)

No caso, a decisão monocrática preliminar 1216/2015, proferida no processo TC 7669/
2010
, relativo à fiscalização dos atos de gestores do antigo Serviço Autônomo de Limpeza Pública do Município de Aracruz – SALIMPU, nos exercícios de 2003 a 2005, deixa claro que o SALIMPU foi extinto pela Lei Municipal nº 2.951/
2006
e o Município de Aracruz sucedeu todos os seus direitos e obrigações através da Lei Municipal nº 3.087/
2008
, sendo que foi justamente em razão da IN/TC 32/
2014
, diante da ausência de documentos e informações para instrução do processo de tomada de contas especial, que foi necessário o retorno dos autos à origem para complementação, que, posteriormente, culminou na posterior identificação do dano ao erário.

Pode-se extrair do Processo TC 7669/2010, que após apresentado o relatório final da tomada de contas especial, com a manifestação do controle interno municipal, foi elaborada instrução técnica inicial ITI 232/
2017
, registrando indícios de dano ao erário, quando citados os responsáveis, inclusive a apelante (fls. 568/569), que também alegou prescrição, oportunidade em que assentado:

(...) verifica-se a sua não ocorrência em relação os indícios apontados na Instrução Técnica Inicial ITI 232/2017.

Ressalte-se que os indicativos de irregularidades noticiados na ITI 232/2017 foram relatados em um processo de Tomada de Contas Especial razão pela qual deve ser aplicado, como marco inicial da contagem do prazo prescricional, a data da autuação dos autos nesta Corte de Contas, conforme disposição contida no art. 71, § 2°, I, da LC 621/2012.

Dessa forma, considerando que
o processo de Tomada de Contas do Município de Aracruz foi protocolado neste Tribunal de Contas em 18/09/2014 (GAB) n° 436/2014, tem-se esta data como o marco inicial da contagem do prazo prescricional
.

Corrigidas as falhas da Tomada de Contas Especial, todos os ex-gestores do extinto Salimpu e os responsáveis pelas entidades beneficiárias dos repasses foram citados, o que foi promovido com a Decisão Monocrática 00332/2017, datada de 06/04/2017. Tal ato administrativo interrompeu a prescrição do art. 71, §4°, inciso I da LC 621/2012.

Dessa forma, identifica-se que o curso do prazo inicial em 18/09/2014 interrompeu-se nas datas das juntadas dos Termos de Citação aos autos, conforme abaixo demonstrado.

(...)

Pelo exposto, pode-se constatar que a contagem do prazo prescricional, foi retomada entre os dias 26/04/2017 a 29/05/2017. Logo, fica patente que não pode prosperar o argumento dos defendentes de que houve prescrição da pretensão punitiva por parte do TCEES e da ação de ressarcimento por dano causado ao erário (...).

Embora não haja que se falar em imprescritibilidade no caso concreto, fato é que nos termos do art. 71, §2º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº 621/2010, o marco inicial contagem do prazo prescricional é a data da autuação dos autos no Tribunal de Contas, fato ocorrido em 18/09/2014, havendo, ainda, a interrupção do prazo prescricional com a citação válida dos responsáveis, ocorrida no caso da apelante em 26/04/2017, nos termos do art. 71, §4º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº 621/2012, de modo que não há que se falar em prescrição.

Por todo o exposto, respeitosamente,
divirjo
da conclusão alcançada no voto de relatoria, para
CONHECER
do presente recurso e
NEGAR-LHE
PRO
VIMENTO
, para
MANTER
íntegra a r. sentença atacada, majorando os honorários em mais R$ 3.000,00 (três mil reais), totalizando R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), mantida a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade concedida.

Respeitosamente, é como voto.

*

TÉCNICA DE JULGAMENTO

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA (PRESIDENTE):-

Egrégia câmara, com base no art. 942 do Novo CPC e no art. 30 de nosso Regimento Interno, o quórum de julgamento será composto pela eminente Desembargadora Marianne Júdice de Mattos e por mim.

Informo ainda que os autos seguirão com vista para o meu gabinete.

*

cmv

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 16/09/25

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Pedi vista dos autos para melhor avaliar a questão em exame.

Conforme já relatado, trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença proferida em ação declaratória de nulidade de dívida ativa ajuizada por Hilda Cavalheri em face do Município de Aracruz.

Ao analisar o recurso interposto a eminente Relatora entendeu que não houve respeito ao contraditório e a ampla defesa no processo de Tomada de Contas Especial instaurado em face da ora apelante, e, nesses termos, deu provimento ao apelo interposto para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos nº 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição do nome da recorrente em dívida ativa, tendo sido acompanhada pelo ilustre Des. Aldary Nunes Júnior.

Na sequência o eminente Des. Fernando Estevam Bravin Ruy inaugurou divergência ao ressaltar o caráter bifásico do procedimento em questão e destacar que a garantia da ampla defesa foi assegurada à apelante no momento processual oportuno perante a autoridade competente para o julgamento das contas.

Pois bem.

Com a devida vênia ao entendimento da eminente Relatora e do ilustre Des. Aldary Nunes Júnior, me filio ao voto divergente inaugurado pelo ilustre Des. Fernando Bravin, pois, na fase interna do procedimento de Tomada de Contas Especial, que é provocada no âmbito do Órgão em que as apontadas irregularidades ocorreram, não existe litígio, mas tão somente apuração de fatos e autoria. Vale dizer, se trata de um procedimento inquisitório de colheita de provas, não havendo sequer, nesse momento, prejuízo ao indicado responsável.

Com efeito, o estabelecimento do contraditório e da ampla defesa nessa fase não é obrigatória, o que é necessário somente na fase externa da Tomada de Contas Especial, que ocorre no TCE.

Nesse sentido, o STF, por ocasião do julgamento do MS nº 34690 AgR, sob a Relatoria do Min. Edson Fachin, da Segunda Turma, julgado em 25/09/2018, com publicação em 05/10/2018, já se pronunciou acerca do tema:

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO FINANCEIRO. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR PARTIDO POLÍTICO. REPROVAÇÃO. RESPONSABILIZAÇÃO DOS GESTORES. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASES. COMUNICAÇÕES. VALIDADE. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OBSERVÂNCIA. PRAZO DE GUARDA DE DOCUMENTAÇÃO. PREJUÍZO. NÃO CONFIGURAÇÃO.
1. São mitigadas as exigências de contraditório na fase interna da tomada de contas especial, pois não existe um processo que tem por finalidade julgar a regularidade das condutas e a responsabilidade dos agentes, mas há apenas um procedimento investigatório da Administração Pública para resguardar a legalidade e a economicidade na aplicação dos recursos públicos. Precedentes.
[...].

Como bem ressaltou o eminente Des. Fernando Bravin, “
após relatório final elaborado pela Comissão de Tomada de Contas Especial instaurada em razão da ausência de prestação de contas dos recursos públicos repassados pela extinta SALIMPU – Serviço Autônomo de Limpeza Pública às Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do Município de Aracruz, que identificou os valores a serem ressarcidos por cada gestor responsável pelos repasses, bem como pelos representantes das associações recebedoras (fls. 184/233 e 326/345), que culminou na inscrição do débito em dívida ativa (fls. 425, 427 e 37), é incontroverso que foi oportunizado o direito de defesa na fase externa, perante o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES)”
.

Destarte, firme nas razões expostas, com a devida vênia ao entendimento da eminente Relatora e do ilustre Des. Aldary Nunes,
acompanho na íntegra o voto divergente proferido pelo eminente Des. Fernando Estevam Bravin Ruy para negar provimento ao apelo interposto, bem como para majorar os honorários sucumbenciais na forma arbitrada.

É como voto.

*

V I S T A

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JUDICE DE MATTOS:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:
07/10/25

V
O
T
O

(PEDIDO DE VISTA)

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JUDICE DE MATTOS:-

Analisando detidamente os autos, concluo por acompanhar a divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy para negar provimento ao recurso.

É como voto.

*

lsl*

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO DE
DIVERGÊNCIA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA INQUISITORIAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA ASSEGURADOS NA FASE EXTERNA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. RESPONSABILIDADE PESSOAL DE GESTOR DE RECURSOS PÚBLICOS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.
1. A fase interna da Tomada de Contas Especial possui caráter inquisitorial e visa à coleta de provas, sendo o contraditório e a ampla defesa exigíveis apenas na fase externa, instaurada perante o Tribunal de Contas competente. 2. A apelante foi citada e apresentou defesa na fase externa perante o TCEES, que analisou e rejeitou suas justificativas, assegurando o exercício pleno das garantias processuais constitucionais. 3. O título formado pelo acórdão definitivo do TCEES, que julgou irregulares as contas e imputou débito, possui eficácia de título executivo extrajudicial nos termos do art. 71, § 3º, da CF/1988. 4. A inscrição do débito em dívida ativa foi formalizada por autoridade competente, conforme previsão da Instrução Normativa TC 32/2014, inexistindo nulidade. 5. A responsabilidade do gestor de recursos públicos é pessoal e independe de desconsideração da personalidade jurídica da entidade por ele administrada, sendo suficiente a comprovação do dano e da omissão no dever de prestar contas. 6. Não há nulidade formal no termo de inscrição em dívida ativa, pois foram observados os requisitos previstos no Código Tributário Municipal e na normativa do TCEES. 7. O prazo prescricional inicia-se com a autuação do processo de TCE na Corte de Contas (18/09/2014) e foi interrompido pela citação válida (26/04/2017), nos termos da LC Estadual nº 621/2012, inexistindo prescrição.

Cuida-se de recurso de apelação cível interposto por
HILDA CAVALHERI
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara a Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Aracruz/ES, que, nos autos da ação de movida em face do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ/ES
, julgou improcedente a pretensão autoral.

O Juízo de origem entendeu pela regularidade do procedimento de Tomada de Contas Especial (TCE) que culminou na inscrição do nome da apelante em dívida ativa, afastando as teses de cerceamento de defesa, incompetência, nulidade da responsabilização pessoal e prescrição. Concluiu a d. magistrada
a quo
que a fase interna da TCE possui natureza inquisitorial, sendo o contraditório diferido para a fase externa perante o Tribunal de Contas do Estado (TCEES), e que a decisão final da Corte de Contas, ao confirmar o débito, convalidou o título executivo extrajudicial, o qual goza da presunção de legitimidade e é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição Federal.

Em suas razões recursais, a apelante alega, em síntese: (i) a nulidade do processo administrativo por flagrante violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que a inscrição em dívida ativa, ato de cunho sancionatório e gravoso, ocorreu sem que lhe fosse dada oportunidade de defesa; (ii) a nulidade do ato de inscrição por incompetência funcional da Comissão de TCE e do Controlador-Geral do Município para determiná-lo, sendo ato nulo insuscetível de convalidação; (iii) a nulidade da sua responsabilização como pessoa física por débito de pessoa jurídica (associação sem fins lucrativos), sem o devido procedimento de desconsideração da personalidade jurídica; (iv) a nulidade formal do termo de inscrição em dívida ativa por inobservância aos requisitos do Código Tributário Municipal; e (v) a ocorrência de prescrição quinquenal da pretensão da Administração de apurar e cobrar o débito. Ao final, requer a reforma integral da sentença para julgar procedentes os pedidos iniciais, com a anulação do processo administrativo e da dívida.

Em contrarrazões, o Município apelado sustenta: (i) a plena observância do devido processo legal, argumentando que a fase interna da TCE é inquisitiva e que a recorrente foi devidamente citada para se defender na fase externa, perante o TCEES; (ii) a competência da autoridade municipal para inscrever o débito e a regularidade do ato; (iii) a responsabilidade pessoal e solidária do gestor que não presta contas de recursos públicos; (iv) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, conforme tese fixada pelo STF em repercussão geral. Ao final, pugna pelo desprovimento do recurso.

A eminente relatora, Desembargadora Débora Maria Ambos Corrêa da Silva proferiu voto no sentido de dar provimento ao recurso para reformar a sentença atacada e julgar procedente a pretensão autoral
“para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos n.º 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição de seu nome na dívida ativa, por ofensa ao contraditório e à ampla defesa.”

Sua Excelência, em seu voto, entendeu que não foi oportunizada à Apelante uma "oportunidade real de contraditório e defesa técnica formalizada".

Contudo, com a devida vênia ao entendimento adotado pela Eminente Relatora, após detida análise dos autos e das razões de decidir expostas em seu judicioso voto, peço licença para inaugurar divergência, a fim de manter integralmente a r. sentença proferida pelo juízo de primeiro grau.

O procedimento de Tomada de Contas Especial é compreendido como um processo de natureza complexa e bifásica, constituído pela: 1) fase interna (inquisitorial), conduzida pelo órgão onde o dano ocorreu, com objetivo de coleta de provas e elaboração de um relatório, na qual não se exige a instauração do contraditório pleno, embora seja recomendável a notificação do envolvido para prestar esclarecimentos; e 2) fase externa (adversarial), que se inicia com a autuação do processo no Tribunal de Contas, quando se formaliza a relação processual e se torna imperativa a citação do responsável para que exerça, em sua plenitude, o contraditório e a ampla defesa, conforme o art. 5º, LV, da Constituição Federal.

Sobre o tema, confira-se:

ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO. T
OMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA. CONTRADITÓRIO DIFERIDO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDADE DE GESTOR MUNICIPAL. EXECUÇÃO PARCIAL DE OBRA CUSTEADA COM VERBA FEDERAL. DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de apelação interposta em face de sentença que julgou procedente o pedido formulado pela União, em ação de ressarcimento ao erário, para condenar ex-prefeito municipal ao pagamento da quantia de R$ 77.072,73 (setenta e sete mil e setenta e dois reais e setenta e três centavos), devidamente atualizados, em razão de execução parcial de obra pública financiada por meio do Convênio nº 46/99, celebrado com a Secretaria Especial de Políticas Regionais. 2. A alegação de nulidade do processo administrativo instaurado no âmbito do Ministério do Planejamento, por ausência de notificação pessoal da decisão final, não se sustenta. Conforme entendimento pacífico do TRF1,
a fase interna da Tomada de Contas Especial possui caráter apuratório e preparatório, sendo o contraditório e a ampla defesa diferidos para o momento do julgamento definitivo pelo Tribunal de Contas da União, quando for o caso.
Inexistindo fase externa e havendo exercício pleno do contraditório na via judicial, afasta-se qualquer vício formal no procedimento administrativo. Precedente: AC 0009570-36.2014.4.01.3304, TRF1 ? Sexta Turma. 3. Na hipótese dos autos, restou demonstrado que os pagamentos foram realizados à empresa contratada antes da execução integral da obra, em desconformidade com a legislação aplicável e sem respaldo técnico suficiente, conforme apontado no Relatório da Tomada de Contas Especial e demais documentos anexados. O dano ao erário encontra-se evidenciado na ausência de comprovação da aplicação regular dos recursos públicos. 4. Manutenção da sentença que julgou procedente o pedido, inclusive quanto à fixação de honorários advocatícios, estabelecidos em R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais). Sentença proferida sob a vigência do CPC/73. 5. Apelação desprovida. (TRF 1ª R.; AC 0022391-03.2013.4.01.3500; Quinta Turma; Rel. Des. Fed. Carlos Augusto Pires Brandão; DJe 21/05/2025)

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL ORIGINADO DE ACÓRDÃO DO TCU. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. MARCOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NO JULGADO. RECURSO REJEITADO. 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que deu provimento à apelação da União Federal, afastando a prescrição reconhecida na sentença de primeiro grau que extinguira execução de título extrajudicial originado em acórdão do TCU. 2. Alega o embargante contradição no acórdão por ter considerado marcos interruptivos da prescrição aplicáveis ao Instituto Xingó sem sua notificação pessoal, argumentando que o lapso de 13 anos entre a aprovação das contas e a ciência das irregularidades inviabilizou seu direito ao contraditório e à ampla defesa. 3. O acórdão embargado abordou expressamente a questão, destacando que,
conforme Tema nº 16 do TCU, a falta de notificação na fase interna da tomada de contas especial não invalida os atos processuais, sendo exigível o contraditório apenas na fase externa perante o TCU.
4. Nos termos da jurisprudência do STF, a prática de atos inequívocos para caracterização dos marcos interruptivos da prescrição prescinde de citação, intimação ou notificação do interessado, conforme art. 2º, II da Lei nº 9.873/99.5. O procedimento de apuração de irregularidades pela EMBRATUR e TCU jamais ficou inerte por período equivalente ao prazo prescricional de 5 anos, tendo sido praticados diversos atos que caracterizaram marcos interruptivos válidos. 6. Inexistência de contradição no acórdão embargado, que enfrentou adequadamente todas as questões suscitadas, com fundamentação clara e coerente. 7. Embargos de declaração não acolhidos. HMS (TRF 5ª R.; AC 08140844720234058000; Sexta Turma; Rel. Des. Fed. Rodrigo Antônio Tenório Correia da Silva; Julg. 18/02/2025)

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. Projovem trabalhador - juventude cidadã. Qualificação social e profissional de jovens. Não atingimento da meta de inserção dos jovens no mercado de trabalho. Ausência de nexo de causalidade entre os recursos repassados e parte das despesas informadas na prestação de contas. Pagamento em duplicidade de despesas. Pagamento de despesa não prevista no plano de trabalho. Revelia de um dos responsáveis. Não comprovação da regular aplicação dos recursos. Irregularidade das contas. Débito. Multa. Embargos de declaração. Ausência de omissão, contradição e/ou obscuridade. Rejeição. Conhecimento do recurso de reconsideração. Elementos insuficientes para alterar o decisum. Negativa de provimento.
A ausência de notificação do responsável na fase interna do processo de tomada de contas especial não implica vício, porquanto a fase interna constitui procedimento inquisitório de coleta de provas, assemelhado ao inquérito policial, e a fase externa, que se inicia com a autuação do processo no TCU, é que garante o direito à ampla defesa e ao contraditório.
(TCU; TCE 013.130/2022-6; Ac. 2588/2025; Segunda Câmara; Rel. Min. Jorge Oliveira; Julg. 20/05/2025)

RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO FUNASA. Execução de melhorias sanitárias domiciliares. Não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela união. Contas irregulares. Débito. Multa. Conhecimento do recurso. Insuficiência dos argumentos recursais para alterar o julgado. Conhecimento. Negativa de provimento. 1. É inválida a citação dirigida a procurador constituído na fase interna da tomada de contas especial. A constituição de procuradores ou representantes legais para atuar na fase externa da TCE deve ser formalizada no âmbito do próprio processo instaurado no TCU, uma vez que, do ponto de vista formal, desdobram-se processos distintos nas instâncias interna e externa, com denominações diversas, numeração de páginas própria, jurisdições e ritos específicos, entre outras diferenciações,
além do que o contraditório e a ampla defesa são garantidos na fase externa das contas especiais.
2. Não cabe, observados os limites da coisa julgada, a apreciação do mérito da tomada de contas especial no caso de haver decisão judicial transitada em julgado proferida em ação civil declaratória de inexistência de débito decorrente da irregularidade em apreciação no TCU, sob pena de violação aos princípios da coisa julgada, da segurança jurídica e da efetividade da decisão judicial, devendo o processo ser arquivado, diante da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular. (TCU; TCE 006.119/2022-0; Ac. 4630/2025; Segunda Câmara; Rel. Min. Jorge Oliveira; Julg. 29/07/2025)

No caso dos autos, após relatório final elaborado pela Comissão de Tomada de Contas Especial instaurada em razão da ausência de prestação de contas dos recursos públicos repassados pela extinta SALIMPU – Serviço Autônomo de Limpeza Pública às Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do Município de Aracruz, que identificou os valores a serem ressarcidos por cada gestor responsável pelos repasses,
bem como pelos representantes das associações recebedoras
(fls. 184/233 e 326/345),
que
culminou na inscrição do débito em dívida ativa
(fls. 425, 427 e 37), é incontroverso que foi oportunizado o direito de defesa na fase externa, perante o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES).

As justificativas da apelante foram apresentadas, analisadas e, ao final, rejeitadas, culminando em uma decisão definitiva que a condenou ao ressarcimento do erário (fls. 563/640, ref. ITC 05036/2017-3 e ITC 05058/2017-1 – cf. ainda processo nº, nº 07669/2010-6 no endereço eletrônico do TCEES).

Portanto, não há que se falar em cerceamento de defesa, pois a garantia constitucional foi assegurada no momento processual oportuno e perante a autoridade competente para o julgamento das contas. Acolher a tese da Apelante significaria subverter a lógica do procedimento de TCE, exigindo um contraditório pleno em fase meramente inquisitorial.

Menciona-se que, mesmo no procedimento interno, além de a apelante ter sido previamente intimada pelo TCEES para encaminhar a cópia na íntegra dos processos de prestação de contas, protocolizados na Administração Pública, referente ao Convênio 002/2003 e seus aditivos, firmados com o SALIMPU, conforme cláusula do referido convênio (TC 7669/2010, fl. 444), também foi instada pela comissão de tomada de contas especial do município para fornecer informações na área de prestação de contas nos repasses financeiros da SALIMPU, referente ao Programa “Comunidade Seletiva” que visava a implantação da coleta e separação de lixo nos bairros do Município de Aracruz (fls. 474 e 490 e fls. 84 e 114/115).

A decisão final do TCEES, que julgou irregulares as contas e imputou o débito à Apelante, possui eficácia de título executivo extrajudicial, por força do art. 71, § 3º, da Constituição Federal. Este título, plenamente válido e exequível, constituiu de forma definitiva o crédito em favor do erário.

Pontua-se que o art. 18, inciso I, da Instrução Normativa TC 32/2014, que dispõe sobre a instauração, organização e encaminhamento de processos de tomada de contas especial ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, no âmbito da Administração Direta, Indireta Estadual e Municipal e dá outras, prevê que a autoridade competente deve “registrar nos cadastros de devedores e em seus sistemas de dados contábeis”, o que, no caso, foi formalizado pelo Subsecretário de Receitas e Administração Tributária (fl. 425).

Registra-se que o referido normativo prevê a baixa da responsabilidade pelo débito nas hipóteses do art. 20, não configuradas no caso concreto, em que a decisão da Corte de Contas conferiu fundamento e liquidez inequívoco à dívida.

A responsabilidade do gestor de recursos públicos é pessoal e independe da desconsideração da personalidade jurídica da entidade que preside, tratando-se de um dever de probidade para com a Administração Pública. O TCEES julgou irregulares as contas da então representante e presidente da Associação de Moradores do Bairro Santa Luzia, à época do convênio nº 001/2003, pelo cometimento de infração que causou dano injustificado ao erário, com amparo no artigo 84, inciso III, alíneas “a”, e “b” da Lei Complementar 621/2012, considerando a omissão do dever de prestar contas e a não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados.

Por fim, quanto à prescrição, tal como assentado na sentença,
“a pretensão ressarcitória iniciada a partir da tomada de contas não se encontrava prescrita quando aventada”.

Assinala-se que o Pretório Excelso, no julgamento do tema de repercussão geral nº 899, definiu que:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.
1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2.
Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897).

Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
3.
A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em

análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento
. 4.
A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899:
“É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
(RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020)

No caso, a decisão monocrática preliminar 1216/2015, proferida no processo TC 7669/
2010
, relativo à fiscalização dos atos de gestores do antigo Serviço Autônomo de Limpeza Pública do Município de Aracruz – SALIMPU, nos exercícios de 2003 a 2005, deixa claro que o SALIMPU foi extinto pela Lei Municipal nº 2.951/
2006
e o Município de Aracruz sucedeu todos os seus direitos e obrigações através da Lei Municipal nº 3.087/
2008
, sendo que foi justamente em razão da IN/TC 32/
2014
, diante da ausência de documentos e informações para instrução do processo de tomada de contas especial, que foi necessário o retorno dos autos à origem para complementação, que, posteriormente, culminou na posterior identificação do dano ao erário.

Pode-se extrair do Processo TC 7669/2010, que após apresentado o relatório final da tomada de contas especial, com a manifestação do controle interno municipal, foi elaborada instrução técnica inicial ITI 232/
2017
, registrando indícios de dano ao erário, quando citados os responsáveis, inclusive a apelante (fls. 568/569), que também alegou prescrição, oportunidade em que assentado:

(...) verifica-se a sua não ocorrência em relação os indícios apontados na Instrução Técnica Inicial ITI 232/2017.

Ressalte-se que os indicativos de irregularidades noticiados na ITI 232/2017 foram relatados em um processo de Tomada de Contas Especial razão pela qual deve ser aplicado, como marco inicial da contagem do prazo prescricional, a data da autuação dos autos nesta Corte de Contas, conforme disposição contida no art. 71, § 2°, I, da LC 621/2012.

Dessa forma, considerando que
o processo de Tomada d
e Contas do Município de
Aracruz foi protocolado neste Tribunal de Contas em 18/0
9/2014
(GAB) n° 436/2014, tem-se esta data como o marco inic
ial da contagem do prazo
prescricional
.

Corrigidas as falhas da Tomada de Contas Especial, todos os ex-gestores do extinto Salimpu e os responsáveis pelas entidades beneficiárias dos repasses foram citados, o que foi promovido com a Decisão Monocrática 00332/2017, datada de 06/04/2017. Tal ato administrativo interrompeu a prescrição do art. 71, §4°, inciso I da LC 621/2012.

Dessa forma, identifica-se que o curso do prazo inicial em 18/09/2014 interrompeu-se nas datas das juntadas dos Termos de Citação aos autos, conforme abaixo demonstrado.

(...)

Pelo exposto, pode-se constatar que a contagem do prazo prescricional, foi retomada entre os dias 26/04/2017 a 29/05/2017. Logo, fica patente que não pode prosperar o argumento dos defendentes de que houve prescrição da pretensão punitiva por parte do TCEES e da ação de ressarcimento por dano causado ao erário (...).

Embora não haja que se falar em imprescritibilidade no caso concreto, fato é que nos termos do art. 71, §2º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº 621/2010, o marco inicial contagem do prazo prescricional é a data da autuação dos autos no Tribunal de Contas, fato ocorrido em 18/09/2014, havendo, ainda, a interrupção do prazo prescricional com a citação válida dos responsáveis, ocorrida no caso da apelante em 26/04/2017, nos termos do art. 71, §4º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº 621/2012, de modo que não há que se falar em prescrição.

Por todo o exposto, respeitosamente,
divirjo
da conclusão alcançada no voto de relatoria, para
CONHE
CER
do presente recurso e
NEGAR
-LHE

PRO
VIMENTO
, para
MANTER
íntegra a r. sentença atacada, majorando os honorários em mais R$ 3.000,00 (três mil reais), totalizando R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), mantida a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade concedida.

Respeitosamente, é como voto.

FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Desembargador

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão presencial de julgamento - 07/10/2025:

Analisando detidamente os autos, concluo por acompanhar a divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy para negar provimento ao recurso.

É como voto.

VOTO

(
Acompanhar Divergência
)

Pedi vista dos autos para melhor avaliar a questão em exame.

Conforme já relatado, trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença proferida em ação
declaratória de nulidade de dívida ativa ajuizada por Hilda Cavalheri em face do Município de Aracruz.

Ao analisar o recurso interposto a eminente Relatora
entendeu que não houve respeito ao contraditório e a ampla defesa no processo de Tomada de Contas Especial instaurado em face da ora apelante, e, nesses termos, deu provimento ao apelo interposto para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos nº 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição do nome da recorrente em dívida ativa, tendo sido acompanhada pelo ilustre Des. Aldary Nunes Júnior.

Na sequência o eminente Des. Fernando Estevam Bravin Ruy inaugurou divergência ao ressaltar o caráter
bifásico do procedimento em questão e destacar que a garantia da ampla defesa foi assegurada à apelante no momento processual oportuno perante a autoridade competente para o julgamento das contas.

Pois bem.

Com a devida vênia ao entendimento da eminente Relatora e do ilustre Des. Aldary Nunes Júnior, me filio ao voto divergente inaugurado pelo ilustre Des. Fernando Bravin, pois, na fase interna do procedimento de Tomada de Contas Especial, que é provocada no âmbito do Órgão em que as apontadas irregularidades ocorreram, não existe litígio, mas tão somente apuração de fatos e autoria. Vale dizer, se trata de um procedimento inquisitório de colheita de provas, não havendo sequer, nesse momento, prejuízo ao indicado responsável.

Com efeito, o estabelecimento do contraditório e da ampla defesa nessa fase não é obrigatória, o que é necessário somente na fase externa da Tomada de Contas Especial, que ocorre no TCE.

Nesse sentido, o STF, por ocasião do julgamento do MS nº 34690 AgR, sob a Relatoria do Min. Edson Fachin, da Segunda Turma, julgado em 25/09/2018, com publicação em 05/10/2018, já se pronunciou acerca do tema:

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO FINANCEIRO. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR PARTIDO POLÍTICO. REPROVAÇÃO. RESPONSABILIZAÇÃO DOS GESTORES. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASES. COMUNICAÇÕES. VALIDADE. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OBSERVÂNCIA. PRAZO DE GUARDA DE DOCUMENTAÇÃO. PREJUÍZO. NÃO CONFIGURAÇÃO.
1. São mitigadas as exigências de contraditório na fase interna da tomada de contas especial, pois não existe um processo que tem por finalidade julgar a regularidade das condutas e a responsabilidade dos agentes, mas há apenas um procedimento investigatório da Administração Pública para resguardar a legalidade e a economicidade na aplicação dos recursos públicos. Precedentes.
[...].

Como bem ressaltou o eminente Des.
Fernando Bravin,
“após relatório final elaborado pela Comissão de Tomada de Contas Especial instaurada em razão da ausência de prestação de contas dos recursos públicos repassados pela extinta SALIMPU – Serviço Autônomo de Limpeza Pública às Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do Município de Aracruz, que identificou os valores a serem ressarcidos por cada gestor responsável pelos repasses, bem como pelos representantes das associações recebedoras (fls. 184/233 e 326/345), que culminou na inscrição do débito em dívida ativa (fls. 425, 427 e 37), é incontroverso que foi oportunizado o direito de defesa na fase externa, perante o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES)”
.

Destarte,
firme nas razões expostas,
com a devida vênia ao entendimento da eminente Relatora e do ilustre Des.
Aldary Nunes
,
acompanho na íntegra o voto
divergente
proferido pelo eminente
Des. Fernando Estevam Bravin Ruy
para negar provimento ao apelo interposto,
bem como para majorar os honorários sucumbenciais na forma arbitrada
.

É como voto.

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação interposto por
HILDA CAVALHERI
, em face da sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente da Comarca de Aracruz/ES, que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade de dívida ativa com pedido de tutela de urgência, ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
.

A julgadora de origem entendeu que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito do processo administrativo de Tomada de Contas Especial, que originou a inscrição da dívida ativa no montante de R$ 4.518.940,51, responsabilizando pessoalmente a autora, então presidente da Associação de Moradores do Bairro Santa Luzia, por irregularidades na prestação de contas do Convênio nº 02/2003, firmado com a extinta autarquia SALIMPU.

Em suas razões de apelação, a recorrente sustenta: (i) Ausência de observância do contraditório e da ampla defesa no procedimento administrativo; (ii) prescrição da pretensão punitiva; (iii) nulidade da responsabilização pessoal em relação a ato da associação; (iv) ausência de competência do Controlador para inscrição em dívida ativa; (v) irregularidade no trâmite dos processos administrativos (nº 10.366/2015 e 12.444/2016).

De antemão, observo que o presente recurso preenche os requisitos de admissibilidade (extrínsecos e intrínsecos), notadamente o da tempestividade, razão pela qual conheço da irresignação.

A controvérsia gira em torno da validade do processo administrativo que resultou na inscrição de Hilda Cavalheri como devedora de R$ 4.518.940,51 junto à dívida ativa do Município de Aracruz, a título de ressarcimento ao erário em decorrência de irregularidades no Convênio n.º 002/2003, celebrado entre a associação por ela presidida e o extinto SALIMPU.

Sustenta a apelante nulidade do procedimento, ao argumento de que não lhe foi oportunizado o exercício do contraditório e da ampla defesa, além de apontar vícios formais relacionados à ausência de competência da comissão instauradora, ausência de notificação adequada e prescrição da pretensão estatal.

A análise dos autos revela que a Apelante foi, de fato, notificada em 31/08/2015 para prestar esclarecimentos perante a Comissão de Tomada de Contas Especial (fl.05). Contudo, verifica-se que não foi constituída a oportunidade real de contraditório e defesa técnica formalizada, sendo certo que a oitiva sequer foi realizada na data designada (04/09/2015), tendo sido postergada sem nova formalização adequada do contraditório.

Consta ainda que a Comissão, em momento posterior, requisitou documentos à Apelante, já sem o vínculo de representação associativa, relativos à gestão de 2003 a 2005, o que, em si, não supre a necessidade de defesa formal sobre imputações objetivas de responsabilidade pessoal por omissão na prestação de contas.

Ressalte-se que o art. 5º, LV, da Constituição Federal é categórico ao assegurar a observância do contraditório e da ampla defesa, “
com os meios e recursos a ela inerentes
”, em qualquer processo administrativo que resulte em sanção ou imputação de responsabilidade, como ocorre na hipótese.

O ponto nevrálgico reside, portanto, na invalidade do procedimento administrativo por ofensa aos princípios do devido processo legal, o que contamina a própria inscrição em dívida ativa, em flagrante desvio procedimental. O Município, ainda que buscando tutela do erário, não pode suprimir garantias constitucionais, sob pena de nulidade do ato subsequente.

Nesse sentido, trago decisão desta Câmara em situação análoga:

APELAÇÃO CÍVEL. CONTROLE DE LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. REVELIA DECRETADA DE FORMA EQUIVOCADA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO PESSOAL. CONVÊNIOS CELEBRADOS. RESPONSABILIDADE ÚNICA E EXCLUSIVA DO PRESIDENTE DA ASSOCIAÇÃO DESPORTIVA. DECLARAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia recursal cinge-se na análise da legalidade dos processos administrativos de nºs 12629/2015 e 02828/2016, que originaram os acórdãos de nº 1422/2017 e 1072/2018, referente a aplicação de pena prevista na Lei Complementar nº 621/2012 e condenação no ressarcimento do valor do dano em relação única e exclusivamente ao requerente, na condição de Vice Presidente da Associação Desportiva, Cultural, Social e Educacional de Capoeira e Artes Afro-Brasileiras Aliança. 2. Com efeito, compete ao Poder Judiciário, quando provocado, realizar o controle judicial dos atos administrativos. Tal controle, porém, deve incidir exclusivamente sobre a legalidade do ato, sem qualquer ingerência no mérito da decisão, sob pena de se proceder ao exercício da função administrativa. A razão dessa assertiva reside no fato de que, em obediência ao princípio da legalidade administrativa, ao contrário do que ocorre com os particulares, à Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza. 3. Nesse sentido,
limitando-se à análise da legalidade do ato administrativo objeto da presente demanda, verifico a existência de irregularidade com relação aos processos administrativos perpetrados contra o autor, especialmente considerando a ausência de citação pessoal do mesmo no curso dos procedimentos
, somada a ausência de prova robusta acerca de sua responsabilidade na condição de Vice-Presidente da Associação Desportiva em questão. 4. Compulsando detidamente os autos, verifica-se que
o requerente não foi devidamente notificado para apresentar sua defesa individual em ambos os procedimentos administrativos de Tomadas de Contas
, referentes aos Convênios celebrados entre a Associação Desportiva e o Estado do Espírito Santo, por intermédio da Secretaria de Estado da Cultura - SECULT (Convênio nº 17/2013 e 14/2013). 5. Nessa ordem de ideias, destaco que a revelia do requerente foi declarada de forma equivocada, configurando, assim,
flagrante violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa na condução dos processos administrativos em relação ao autor
. 6. Em suma, da análise dos processos administrativos não restou, ainda, que de forma singela, qualquer prova de participação do requerente nos processos, nem mesmo uma assinatura de ciente acerca dos fatos referente a Tomada de Contas, pois, conforme mencionado, sequer foi pessoalmente notificado para ciência dos fatos, bem como para apresentar sua defesa, nos termos da legislação vigente. 7. Da mesma forma, não restou comprovada a responsabilidade do requerente na administração da Associação, pois na documentação apresentada consta apenas a assinatura/carimbo do Presidente da entidade, inclusive nos cheques emitidos pela Associação e nas notas fiscais de recebimento de produtos/serviços. 8. Por fim, merece registro a declaração lavrada pelo Presidente da Associação, Bert Karl Breuel, eximindo o requerente de qualquer responsabilidade. 9. Dessa forma, comungo com os fundamentos expendidos na r. sentença, em razão da ausência de prova de responsabilidade do requerente no tocante às consequências advindas da não prestação de contas da Associação Desportiva, a qual estava única e exclusivamente sob o comando administrativo do Presidente, por ocasião da celebração dos convênios. 10. Recurso conhecido e improvido. (Data: 13/Jul/2024 - Órgão julgador: 3ª Câmara Cível - Número: 0013119-59.2020.8.08.0024 - Magistrado: VANIA MASSAD CAMPOS - Classe: APELAÇÃO CÍVEL - Assunto: Multas e demais Sanções)

No mesmo sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – TOMADA DE CONTAS ESPECIAL –
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NÃO OBSERVADOS – VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO
. 1. A tomada de contas especial é o procedimento administrativo destinado à apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano ao erário, cujo rito é dividido em duas fases: a primeira, usualmente chamada de “fase interna”, eis que dirigida pelo sistema de controle interno de cada órgão ou Poder, tem caráter inquisitivo ou investigativo, impessoal e preparatório; a segunda, também conhecida como “fase externa”, desenvolve-se, via de regra, perante o Tribunal de Contas competente, sob o devido contraditório, sendo indispensável a notificação dos supostos responsáveis pelo dano ao erário inicialmente verificado. 2. Apurada eventual irregularidade na primeira fase,
devem ser assegurados, antes da decisão final que determinar o ressarcimento ao erário ou aplicar penalidade administrativa, a ampla defesa e o contraditório, corolários do devido processo legal.
3. Recurso conhecido e provido. (Data: 29/Aug/2024 - Órgão julgador: 1ª Câmara Cível - Número: 5002911-03.2021.8.08.0021 - Magistrado: ALDARY NUNES JUNIOR - Classe: APELAÇÃO CÍVEL - Assunto: Suspensão) (destaquei)

Ante ao exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por HILDA CAVALHERI, para declarar a nulidade dos procedimentos administrativos n.º 10.366/2015 e 12.444/2016, bem como da inscrição de seu nome na dívida ativa, por ofensa ao contraditório e à ampla defesa.

Em razão da procedência do recurso, inverto o ônus da sucumbência.

É como voto.

Manifesto-me por acompanhar a divergência inaugurada pelo DES. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA, com a máxima vênia ao entendimento da douta relatoria.