Tribunal: TJES
Processo: 0035589-21.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MOACYR CALDONAZZI DE FIGUEIREDO CORTES
Órgão julgador: MOACYR CALDONAZZI DE FIGUEIREDO CORTES
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2025-08-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. TERMO DE COMPROMISSO AMBIENTAL. CLÁUSULA DE TOLERÂNCIA PARA EMISSÃO DE RUÍDOS. BOA-FÉ OBJETIVA E
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que julgou procedente a Ação Declaratória de Inexistência de Débito ajuizada por Lorenge Home SPE 141 Empreendimento Imobiliário Ltda., para anular a multa administrativa imposta por meio do Auto de Infração nº 28/2016, lavrado no âmbito do processo administrativo nº 6170957/2016 e apensos. A autuação se referia à emissão de ruídos durante a execução da obra do empreendimento "Bauhaus". A sentença reconheceu a nulidade da multa por ter sido aplicada dentro do prazo de tolerância previsto no Termo de Compromisso Ambiental nº 019/2015 e seus aditivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se é válida a imposição de multa por emissão de ruídos durante o período de tolerância expressamente pactuado no Termo de Compromisso Ambiental firmado entre a empresa autuada e a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMAM), à luz dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao comportamento contraditório por parte da Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A cláusula 5.3 do Termo de Compromisso Ambiental nº 019/2015 estabelece de forma clara e objetiva que, durante o prazo pactuado e suas prorrogações, a SEMMAM não aplicará sanções pecuniárias por emissão de ruídos, mesmo que acima dos limites legais, em caráter excepcional e temporário.

O Auto de Infração nº 28/2016 foi lavrado em 29 de abril de 2016, dentro do prazo de tolerância expressamente prorrogado por aditivos até 25 de julho de 2016, incidindo diretamente na vedação de sanções estipulada no TCA.

A conduta da Administração Pública, ao aplicar penalidade em desconformidade com o pacto previamente firmado, viola o princípio da boa-fé objetiva e a vedação ao comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), que impõem respeito à confiança legítima gerada no administrado.

A validade da cláusula de tolerância pactuada não foi contestada pela municipalidade, razão pela qual deve ser tomada com válida e vigente ao tempo da sanção, vinculando o agir administrativo durante o seu período de vigência.

A alegação de que o TCA não equivaleria a um “salvo conduto” para a violação da legislação ambiental não se sustenta diante da redação inequívoca da cláusula 5.3 e do fato de que a penalidade foi imposta precisamente no período em que havia previsão expressa de não aplicação de multas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A Administração Pública vincula-se aos termos de Termo de Compromisso Ambiental firmado com particular, não podendo aplicar sanções durante o prazo de tolerância expressamente pactuado.

A imposição de penalidade em desconformidade com cláusula contratual de não incidência configura violação à boa-fé objetiva e ao princípio do
venire contra factum proprium
.

A cláusula do TCA que excepciona sanções por emissão de ruídos durante determinado período deve prevalecer, salvo demonstração de invalidade ou nulidade não alegada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, II; CPC, art. 85, §§ 2º e 11.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0035589-21.2019.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: LORENGE HOME SPE 141 EMPREENDIMENTO IMOBILIARIO LTDA

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. TERMO DE COMPROMISSO AMBIENTAL. CLÁUSULA DE TOLERÂNCIA PARA EMISSÃO DE RUÍDOS. BOA-FÉ OBJETIVA E
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que julgou procedente a Ação Declaratória de Inexistência de Débito ajuizada por Lorenge Home SPE 141 Empreendimento Imobiliário Ltda., para anular a multa administrativa imposta por meio do Auto de Infração nº 28/2016, lavrado no âmbito do processo administrativo nº 6170957/2016 e apensos. A autuação se referia à emissão de ruídos durante a execução da obra do empreendimento "Bauhaus". A sentença reconheceu a nulidade da multa por ter sido aplicada dentro do prazo de tolerância previsto no Termo de Compromisso Ambiental nº 019/2015 e seus aditivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se é válida a imposição de multa por emissão de ruídos durante o período de tolerância expressamente pactuado no Termo de Compromisso Ambiental firmado entre a empresa autuada e a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMAM), à luz dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao comportamento contraditório por parte da Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A cláusula 5.3 do Termo de Compromisso Ambiental nº 019/2015 estabelece de forma clara e objetiva que, durante o prazo pactuado e suas prorrogações, a SEMMAM não aplicará sanções pecuniárias por emissão de ruídos, mesmo que acima dos limites legais, em caráter excepcional e temporário.

O Auto de Infração nº 28/2016 foi lavrado em 29 de abril de 2016, dentro do prazo de tolerância expressamente prorrogado por aditivos até 25 de julho de 2016, incidindo diretamente na vedação de sanções estipulada no TCA.

A conduta da Administração Pública, ao aplicar penalidade em desconformidade com o pacto previamente firmado, viola o princípio da boa-fé objetiva e a vedação ao comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), que impõem respeito à confiança legítima gerada no administrado.

A validade da cláusula de tolerância pactuada não foi contestada pela municipalidade, razão pela qual deve ser tomada com válida e vigente ao tempo da sanção, vinculando o agir administrativo durante o seu período de vigência.

A alegação de que o TCA não equivaleria a um “salvo conduto” para a violação da legislação ambiental não se sustenta diante da redação inequívoca da cláusula 5.3 e do fato de que a penalidade foi imposta precisamente no período em que havia previsão expressa de não aplicação de multas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A Administração Pública vincula-se aos termos de Termo de Compromisso Ambiental firmado com particular, não podendo aplicar sanções durante o prazo de tolerância expressamente pactuado.

A imposição de penalidade em desconformidade com cláusula contratual de não incidência configura violação à boa-fé objetiva e ao princípio do
venire contra factum proprium
.

A cláusula do TCA que excepciona sanções por emissão de ruídos durante determinado período deve prevalecer, salvo demonstração de invalidade ou nulidade não alegada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, II; CPC, art. 85, §§ 2º e 11.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - MOACYR CALDONAZZI DE FIGUEIREDO CORTES - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º
0035589-21.2019.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: LORENGE HOME SPE 141 EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO LTDA

JUIZ DE DIREITO: DRA.
SAYONARA COUTO BITTENCOURT

RELATOR:
DES. SUBSTITUTO MOACYR CALDONAZZI DE FIGUEIREDO CORTES

VOTO

Versam os presentes autos acerca de recurso de apelação cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
em face da sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde da Comarca de Vitória, que, nos autos da Ação declaratório de inexistência de débito, ajuizada por
LORENGE HOME SPE 141 EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO LTDA.
, julgou procedente o pedido autoral para anular a multa advinda do Auto de Infração nº 28/2016, constituído no bojo do processo administrativo nº 6170957/2016 e seus apensos nºs 2786444/2016 e 3084839/2016.

Em suas razões recursais, o Município sustenta, em síntese, a impossibilidade de acordo entre ente público e particular que garanta ofensa à legislação vigente, sob pena de violação ao art. 5º, inc. II, da Constituição da República. Alega a apelante que o Termo de Compromisso Ambiental (TCA) nº 019/2015 e seus aditivos não conferiam "salvo conduto" para a emissão de ruídos acima do permitido, e que o ato administrativo goza de presunção de veracidade e legitimidade, cabendo à empresa apelada o ônus de comprovar a licitude de sua conduta. Requer, assim, o provimento do recurso para reformar a sentença e manter a multa objurgada.

Ausentes as contrarrazões.

Pois bem.

Cinge-se a controvérsia recursal na análise da legalidade do Auto de Infração nº 28/2016, lavrado em 29 de abril de 2016, e a sua compatibilidade com o Termo de Compromisso Ambiental (TCA) nº 019/2015 e seus aditivos, firmados entre a empresa apelada e a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMAM) de Vitória.

Conforme se depreende dos autos, a empresa apelada, Lorenge Home SPE 141 Empreendimento Imobiliário LTDA., foi autuada por emissão de ruídos acima dos limites legais durante a construção do empreendimento Bauhaus, nesta Capital, o que resultou em diversos autos de infração e na interdição da obra em outubro de 2015.

Para dar prosseguimento ao empreendimento, a Empresa firmou o TCA nº 019/2015 com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Vitória - SEMMAM, no qual se comprometeu a adotar medidas para mitigar os ruídos. Em contrapartida, o Município concedeu um prazo de tolerância para a aplicação de sanções pecuniárias, conforme cláusula 5.3 do TCA, que previa:

“
A partir da assinatura do termo, no prazo de 60 (sessenta dias), pode ser prorrogado por até mais 30 (trinta) dias, por solicitação fundamentada,
a SEMMAM excepcionalmente NÃO APLICARÁ SANÇÕES PECUNIÁRIAS CAUSADAS POR EVENTUAL EMISSÃO DE RUÍDO, sendo tolerados, níveis de pressão sonora superiores aos definidos pela Resolução COMDEMA n° 44/2012
”.
(grifei)

Este prazo foi prorrogado por meio dos Aditivos nºs 01/2016, 02/2016 e 03/2016, perdurando, assim, de outubro de 2015 até 25 de julho de 2016.

Como visto, a sentença objurgada considerou que o Auto de Infração nº 28/2016, lavrado em 29 de abril de 2016, ocorreu dentro do prazo de tolerância estabelecido no TCA e seus aditivos, razão pela qual o declarou nulo. A municipalidade, por sua vez, argumenta que o TCA não concedia um “salvo conduto” para a ofensa sistemática à legislação ambiental e que o ato administrativo goza de presunção de veracidade e legitimidade, cabendo à empresa apelada o ônus de comprovar a licitude de sua conduta.

Verifica-se, portanto, que o cerne da questão reside na interpretação das cláusulas do Termo de Compromisso Ambiental nº 019/2015 e seus aditivos.

A cláusula 5.3 é explícita ao estabelecer que,
durante o prazo de tolerância (inicialmente 60 dias, prorrogável por mais 30, e estendido pelos aditivos até 25 de julho de 2016), a SEMMAM “
excepcionalmente não aplicará sanções pecuniárias causadas por eventual emissão de ruído
”
.

Todavia, o
Auto de Infração nº 28/2016 foi lavrado em 29 de abril de 2016, ou seja, dentro do período de tolerância pactuado.

A conduta do Município, ao firmar um Termo de Compromisso Ambiental com a Empresa, concedendo um prazo de tolerância para emissão de ruídos e se comprometendo, expressa e taxativamente, a não aplicar sanções pecuniárias nesse período, e posteriormente lavrar um auto de infração dentro do período de tolerância, caracteriza uma violação ao princípio da boa-fé objetiva, notadamente porque outra não pode ser a interpretação da norma contida na cláusula 5.3 do TCA firmado e livremente prorrogado pela Municipalidade.

A proibição do
venire contra factum proprium
se faz presente no caso concreto em que o Município elabora o Termo de conduta, prevê, taxativamente, cláusula excludente de penalidade, impõe a sanção expressamente excluída, e agora vem alegar que a cláusula não previa o que nela está manifestamente escrito.

O princípio do
venire contra factum proprium,
como cediço, impede que uma parte adote um comportamento contraditório àquele anteriormente praticado, ao gerar expectativa legítima na outra parte.

O Município, ao celebrar o TCA, criou uma expectativa na Empresa de que não seria penalizada por emissão de ruídos dentro do prazo estabelecido. Agir em contradição a essa conduta anterior, aplicando uma multa no período de tolerância, afronta a confiança e a lealdade que devem reger as relações jurídicas, inclusive as estabelecidas com a Administração Pública.

Não se saber, pelo que consta dos autos, as razões pelas quais entendeu a Secretaria de Meio Ambiente de Vitória entendeu por bem estabelecer um prazo de tolerância para a Empresa quanto ao ruído levado a efeito em sua obra, nem tampouco porque resolveu ampliar esse prazo de tolerância, mas o fato é que assim foi estabelecido e firmado entre as partes, não sendo dado ao Município tentar extrair uma interpretação distinta e contrária a texto do pacto, a escusar o seu agir contraditório.

Embora o Município alegue que o TCA não era um “salvo conduto” para a violação sistemática da legislação ambiental, e que outras cláusulas do termo ressalvam a atuação fiscalizatória e o cumprimento das demais normas, a especificidade da cláusula 5.3, que trata da não aplicação de sanções pecuniárias por ruído, prevalece para o caso concreto.

Portanto, tendo em consideração a presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, bem ainda, a boa-fé objetiva e o princípio da vedação ao comportamento contraditório, não vejo presentes elementos mínimos a me permitir afastar da previsão da cláusula 5.3 do TCA, tampouco a conferir-lhe interpretação que permita que sua vigência conviva com a possibilidade do agir sancionador do Município.

É preciso se ter em emente que a validade do ato e da referida cláusula sequer é tangenciado pelo Município, do que decorre tratar-se de ato válido e vigente ao tempo do auto de infração, que revela-se nulo, notadamente, ante os termos do pacto firmado.

Assim, em síntese, a pactuação de um Termo de Compromisso Ambiental com a previsão expressa de não aplicação de sanções pecuniárias por um período determinado vincula a Municipalidade, impedindo-a de adotar conduta diversa sem que se configure uma quebra da boa-fé e da confiança gerada.

Desse modo, a decisão administrativa que aplicou a multa advinda do Auto de Infração nº 28/2016, por ter sido lavrada dentro do período de tolerância expressamente acordado no TCA, deve ser considerada nula.

A sentença de primeiro grau, portanto, ao anular a multa, agiu acertadamente ao considerar a vinculação da Administração aos termos do acordo que ela própria celebrou.

Ante o exposto,
dispenso maiores digressões a
conhe
cer
e
NEG
AR
PROVIMENTO ao presente recurso,
mantendo integralmente só termos da sentença recorrida.

Diante da sucumbência recursal do Apelante, uma vez atento aos critérios estabelecidos nas alíneas do §2°, do artigo 85, do CPC, sobretudo o trabalho desempenhado pelos profissionais, lugar de prestação do serviço, o tempo dispendido para o julgamento do recurso e o baixo grau de complexidade da matéria, impõe-se majorar para 15% (quinze por cento) do valor da causa o montante da verba honorária fixada em primeiro grau, nos termos do artigo 85, § 11, da lei Processual Civil.

É como voto.

DES. SUBSTITUTO MOACYR CALDONAZZI DE FIGUEIREDO CORTES

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator para negar provimento ao recurso.