Tribunal: TJES
Processo: 5017981-17.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-04-05

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. CESSAÇÃO UNILATERAL PELO ENTE ESTATAL. INAPLICABILIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103/2019 A BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DE SUA PROMULGAÇÃO. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e Apelação cível interposta pelo Departamento de Edificações e Rodovias do Estado do Espírito Santo – DER/ES contra sentença que concedeu a segurança impetrada pela apelada, determinando o restabelecimento do pagamento da complementação de aposentadoria cessada unilateralmente pelo ente estadual. O órgão recorrente sustenta que a vedação imposta pelo art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, inviabilizaria a continuidade do pagamento, além de defender a legalidade do ato administrativo sob o prisma da autotutela estatal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a vedação imposta pelo art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, se aplica a benefícios concedidos antes de sua promulgação; e (ii) estabelecer se a cessação unilateral da complementação de aposentadoria sem instauração de processo administrativo prévio violou os princípios do contraditório e da ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Emenda Constitucional nº 103/2019 não possui efeitos retroativos sobre benefícios regularmente concedidos antes de sua promulgação, conforme previsto no art. 7º da própria emenda, que excepciona da nova regra restritiva as complementações de aposentadoria e pensões por morte deferidas antes de sua entrada em vigor.

A complementação de aposentadoria da impetrante teve origem em decisão judicial transitada em julgado em 1998, sendo regularmente recebida até a sua cessação unilateral pelo ente estadual em 2022, fato que caracteriza a aplicação indevida da Emenda Constitucional nº 103/2019 a situação consolidada sob a vigência da norma anterior.

A Administração Pública detém o poder de autotutela para anular atos administrativos ilegais, porém, quando esses atos produzem efeitos concretos sobre os administrados, sua anulação exige a prévia instauração de processo administrativo, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 138 da Repercussão Geral (RE 594.296/MG).

A supressão unilateral do benefício sem oportunizar defesa à impetrante afronta as garantias do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, previstas no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

O Tribunal de Justiça do Espírito Santo já reconheceu a ilegalidade de atos administrativos que suprimem complementação de aposentadoria sem observância do contraditório e da ampla defesa, consolidando jurisprudência favorável à tese da impetrante.

A impetrante se encontra em situação de vulnerabilidade, sem outra fonte de renda e acometida por enfermidades graves, de modo que a interrupção do pagamento compromete sua dignidade e o direito fundamental à saúde, conforme disposto nos arts. 1º, III, e 196 da Constituição Federal.

A Lei Estadual nº 4.565/91 prevê a manutenção da complementação previdenciária aos dependentes de servidores estaduais, reforçando a ilegalidade do ato administrativo impugnado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido, sentença confirmada.

Tese de julgamento:

A vedação à complementação de aposentadorias e pensões prevista no art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, não se aplica a benefícios concedidos antes de sua promulgação, nos termos do art. 7º da própria emenda.

A cessação unilateral de benefício previdenciário, sem prévia instauração de processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa, viola o devido processo legal e é nula de pleno direito.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, LV; 37, § 15; 196. EC nº 103/2019, art. 7º. Lei Estadual nº 4.565/91.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 594.296/MG (Tema 138 da Repercussão Geral). TJES, Agravo de Instrumento nº 5008526-03.2022.8.08.0000, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Júnior, 2ª Câmara Cível, j. 28.07.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5017981-17.2022.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: DEPARTAMENTO DE EDIFICACOES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - DER-ES

APELADO: DINEA BASTOS

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. CESSAÇÃO UNILATERAL PELO ENTE ESTATAL. INAPLICABILIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103/2019 A BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DE SUA PROMULGAÇÃO. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e Apelação cível interposta pelo Departamento de Edificações e Rodovias do Estado do Espírito Santo – DER/ES contra sentença que concedeu a segurança impetrada pela apelada, determinando o restabelecimento do pagamento da complementação de aposentadoria cessada unilateralmente pelo ente estadual. O órgão recorrente sustenta que a vedação imposta pelo art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, inviabilizaria a continuidade do pagamento, além de defender a legalidade do ato administrativo sob o prisma da autotutela estatal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a vedação imposta pelo art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, se aplica a benefícios concedidos antes de sua promulgação; e (ii) estabelecer se a cessação unilateral da complementação de aposentadoria sem instauração de processo administrativo prévio violou os princípios do contraditório e da ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Emenda Constitucional nº 103/2019 não possui efeitos retroativos sobre benefícios regularmente concedidos antes de sua promulgação, conforme previsto no art. 7º da própria emenda, que excepciona da nova regra restritiva as complementações de aposentadoria e pensões por morte deferidas antes de sua entrada em vigor.

A complementação de aposentadoria da impetrante teve origem em decisão judicial transitada em julgado em 1998, sendo regularmente recebida até a sua cessação unilateral pelo ente estadual em 2022, fato que caracteriza a aplicação indevida da Emenda Constitucional nº 103/2019 a situação consolidada sob a vigência da norma anterior.

A Administração Pública detém o poder de autotutela para anular atos administrativos ilegais, porém, quando esses atos produzem efeitos concretos sobre os administrados, sua anulação exige a prévia instauração de processo administrativo, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 138 da Repercussão Geral (RE 594.296/MG).

A supressão unilateral do benefício sem oportunizar defesa à impetrante afronta as garantias do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, previstas no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

O Tribunal de Justiça do Espírito Santo já reconheceu a ilegalidade de atos administrativos que suprimem complementação de aposentadoria sem observância do contraditório e da ampla defesa, consolidando jurisprudência favorável à tese da impetrante.

A impetrante se encontra em situação de vulnerabilidade, sem outra fonte de renda e acometida por enfermidades graves, de modo que a interrupção do pagamento compromete sua dignidade e o direito fundamental à saúde, conforme disposto nos arts. 1º, III, e 196 da Constituição Federal.

A Lei Estadual nº 4.565/91 prevê a manutenção da complementação previdenciária aos dependentes de servidores estaduais, reforçando a ilegalidade do ato administrativo impugnado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido, sentença confirmada.

Tese de julgamento:

A vedação à complementação de aposentadorias e pensões prevista no art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, não se aplica a benefícios concedidos antes de sua promulgação, nos termos do art. 7º da própria emenda.

A cessação unilateral de benefício previdenciário, sem prévia instauração de processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa, viola o devido processo legal e é nula de pleno direito.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, LV; 37, § 15; 196. EC nº 103/2019, art. 7º. Lei Estadual nº 4.565/91.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 594.296/MG (Tema 138 da Repercussão Geral). TJES, Agravo de Instrumento nº 5008526-03.2022.8.08.0000, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Júnior, 2ª Câmara Cível, j. 28.07.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, trata-se
de remessa necessária e recurso de apelação cível
interposta pelo
Departamento de Edificações e Rodovias do Estado do Espírito Santo – DER/ES
contra a sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória/ES, que, nos autos do Mandado de Segurança nº 5017981-17.2022.8.08.0024, impetrado por
Dinéa Bastos
, concedeu a segurança pleiteada, determinando o restabelecimento do pagamento da complementação de aposentadoria cessada pelo ente estadual.

O recorrente, em suas razões, sustenta que a decisão combatida não observou a vedação imposta pelo art. 37, § 15, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 103/2019, segundo a qual a complementação de aposentadorias e pensões por morte de servidores públicos somente é permitida quando prevista expressamente na legislação. Argumenta, ainda, que a cessação do benefício decorreu do legítimo exercício do poder de autotutela da Administração Pública, não exigindo a instauração de processo administrativo prévio, e que a agravante não detinha direito líquido e certo à continuidade do pagamento, haja vista que a pensão alimentícia anteriormente percebida não se converte automaticamente em pensão por morte.

Entretanto, após detida análise dos autos e das teses sustentadas pelas partes, denoto que não há fundamentos jurídicos aptos a ensejar a reforma da sentença recorrida, tanto sob o prisma constitucional quanto à luz das provas documentais produzidas no feito.

Esclarecendo os fatos que circundam o presente recurso, observa-se que a autora, ora apelada, por meio de sentença homologatória de divórcio, proferida em 23.04.1998, passou a receber alimentos do Sr. Misulan Alves de Oliveira, servidor aposentado do Departamento de Edificações e de Rodovias do Espírito Santo (DER-ES), correspondente a 20% (vinte por cento) dos seus vencimentos líquidos (complementação de aposentadoria), sua única fonte de renda desde então.

Consta que, em 31.07.2021, o alimentante faleceu, momento em que a recorrente requereu a conversão da pensão alimentícia em pensão por morte. No entanto, por meio do Ofício datado de 18 de maio de 2022 (Id. 2890618), o Sr. Diretor de Administração e Finanças do DER-ES, informou a cessação da pensão a partir do mês de maio de 2022, sob o argumento de que “
a concessão de complementação salarial e de pensão por complementação salarial foi VEDADA desde a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, publicada em 13 de novembro de 2019
”.

Após regular instrução processual, o MM. Juiz de Direito
da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória/ES
, nos termos já relatados, proferiu a r. sentença constante no id.8762261, por meio da qual
concedeu a segurança pleiteada, determinando o restabelecimento do pagamento da complementação de aposentadoria cessada pelo ente estadual.

O primeiro ponto a ser analisado no presente recurso refere-se à aplicabilidade da Emenda Constitucional nº 103/2019 ao caso concreto, visto que o apelante sustenta que a norma vedaria a continuidade do pagamento do benefício, argumentando que a complementação de aposentadoria não se enquadra em nenhuma das hipóteses excepcionadas pela legislação.

No entanto, tal alegação não viceja diante da exceção expressamente prevista no art. 7º da EC nº 103/2019, que determina a
inaplicabilidade da nova regra restritiva às complementações de aposentadoria de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes concedidas antes de sua promulgação
. Vejamos:

Art. 7º
- O disposto no § 15 do art. 37 da Constituição Federal não se aplica a complementações de aposentadorias e pensões concedidas
até a data de entrada em vigor desta Emenda Constituciona
l.(grifado)

No caso concreto, como dito, o direito da impetrante à complementação de aposentadoria teve como fato gerador
decisão judicial transitada em julgado
, proferida em
23.04.1998
, determinando o pagamento de pensão alimentícia no valor de
20% dos vencimentos líquidos do ex-cônjuge
, servidor aposentado do DER/ES.

O falecimento do instituidor do benefício ocorreu
em 31/07/2021
, quando a impetrante requereu a conversão da pensão alimentícia em pensão por morte. O pedido foi deferido e os pagamentos foram regularmente efetuados até que, em
27.05.2022
, o órgão estadual, de forma unilateral, suprimiu o pagamento, com fundamento na EC nº 103/2019.

Dessa forma, como se verifica, o benefício
já havia sido regularmente concedido antes da vigência da referida emenda constituciona
l, enquadrando-se, portanto, na exceção prevista no
art. 7º da EC nº 103/2019
.

Outrossim, a tese de que a supressão do benefício decorreu do exercício legítimo da autotutela administrativa também não se sustenta. Ainda que a Administração Pública detenha o poder de rever seus próprios atos, tal prerrogativa não pode ser exercida em afronta às garantias constitucionais do
devido processo legal, contraditório e ampla defesa
, conforme estabelecido no
art. 5º, LV, da Constituição Federal.

Nesse sentido, o Excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 138 da Repercussão Geral (RE 594.296/MG), consolidou o entendimento de que a anulação de atos administrativos
que tenham produzido efeitos concretos
sobre os administrados exige a prévia instauração de processo administrativo, garantindo-se ao interessado a oportunidade de defesa,
in litteris:

Tema 138/STF
: Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.

No presente caso, a Administração simplesmente comunicou a impetrante, por meio de
e-mail enviado à filha da beneficiária
, a imediata cessação do benefício, sem qualquer abertura de contraditório. Tal conduta viola frontalmente os princípios basilares do Estado Democrático de Direito e impõe a nulidade do ato administrativo.

A propósito, este Egrégio Tribunal de Justiça do Espírito Santo, ao analisar demanda similar, reconheceu a ilegalidade da supressão de complementação de aposentadoria de ex-cônjuge pensionista sem a devida observância do contraditório e ampla defesa, assentando que a dependência econômica do beneficiário e a preexistência da concessão do benefício são fatores determinantes para a manutenção do pagamento. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORDINÁRIA. PEDIDO LIMINAR. PAGAMENTO DE COMPLEMENTAÇÃO DE PENSÃO POR MORTE CESSADO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, ASSEGURADOS O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA. DECISÃO REFORMADA. 1. “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos a apreciação judicial”. Súmula nº 473, do Supremo Tribunal Federal. 2.
É assente na jurisprudência dos Tribunais Superiores que essa prerrogativa da Administração não dispensa a instauração de processo administrativo no qual seja assegurado o contraditório e a ampla defesa ao administrado, sobretudo em se tratando de supressão de benefício previdenciário
. Precedentes STJ e STF. 3.
No caso, com base na inovação da ordem constitucional previdenciária (§15, do art. 37, da CF/88), o DER/ES cessou o pagamento da complementação de pensão por morte recebida pela viúva, em virtude de o óbito do segurado ter ocorrido em 04.07.2020, isto é, após a entrada em vigor da EC 109/2019, sem oportunizar-lhe o contraditório e a ampla defesa.
4. Recurso conhecido e provido. (TJES – Agravo de instrumento nº. 5008526-03.2022.8.08.0000, Relator: Des. Samuel Meira Brasil Júnior; 2ª Câmara Cível; Data: 28.07.2023)

Outro ponto que fragiliza a tese do apelante é a total ausência de prova de que a impetrante possuía outra fonte de renda apta a garantir sua subsistência.

Isso porque o conjunto probatório revela que a beneficiária, idosa e acometida por múltiplas enfermidades, encontra-se em situação de vulnerabilidade, necessitando de acompanhamento médico contínuo e do uso de medicações de alto custo. O laudo médico anexado aos autos (Id. 2890710), emitido pelo cardiologista responsável pelo tratamento da impetrante, Dr. Marcelo Pazolini, atesta a gravidade de seu quadro clínico e a necessidade de suporte financeiro para arcar com despesas médicas essenciais.

Desse modo, a interrupção do pagamento da complementação de aposentadoria compromete diretamente sua dignidade e o direito fundamental à saúde, valores tutelados pela
Constituição Federal nos arts. 1º, III e 196
.

Como se não bastasse, o ordenamento jurídico estadual reforça a necessidade de manutenção do benefício. A
Lei Estadual nº 4.565/91
, que disciplina a concessão de complementação previdenciária aos dependentes de servidores estaduais, assegura que os beneficiários de pensão alimentícia derivada dos vencimentos do segurado falecido
fazem jus à complementação nos mesmos moldes do benefício anteriormente concedido
. Logo, a legislação estadual dá suporte à tese sustentada na sentença recorrida, evidenciando a ilegalidade do ato administrativo impugnado.

Dessa forma, não há qualquer razão jurídica que justifique a reforma da sentença, a qual se encontra amparada em sólidos fundamentos constitucionais, legais e jurisprudenciais, assegurando a prevalência do direito adquirido da apelada, sobretudo diante de sua condição de vulnerabilidade, e a observância das garantias processuais que regem a anulação de atos administrativos. A tentativa do apelante de fundamentar a cessação do benefício na EC nº 103/2019 revela-se inviável, pois a norma não possui efeitos retroativos sobre benefícios concedidos antes de sua vigência, conforme expressamente determinado pelo próprio texto constitucional.

Diante do exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação e
lhe NEGO PROVIMENTO
, mantendo íntegra a sentença que determinou o restabelecimento da complementação de aposentadoria da impetrante, com efeitos retroativos à data da cessação do benefício,
oportunidade em que, em sede de remessa necessária, confirmo a r. sentença sujeita a duplo grau de jurisdição
.

Sem honorários advocatícios, visto que não fixados na origem, por força do artigo 25 da Lei n.º 12.016/09.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)