Tribunal: TJES
Processo: 5002779-04.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Obras Públicas
Data de julgamento: 2025-10-02

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE DE SAÚDE. DECISÃO LIMINAR PROFERIDA ANTES DO PRAZO PARA MANIFESTAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. INVASÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que, em sede de Ação Civil Pública, deferiu pedido liminar para determinar a imediata paralisação da construção de uma Unidade Básica de Saúde, sob pena de multa, com fundamento em possível afronta a normas de desenvolvimento urbano e alegada instalação da obra em local de lazer frequentado pela comunidade. A decisão foi proferida antes do transcurso do prazo de 72 horas para manifestação do ente público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) verificar se a decisão liminar foi proferida em desrespeito ao prazo legal previsto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92; (ii) definir se estavam presentes os requisitos legais para concessão da tutela de urgência pleiteada; e (iii) determinar se houve indevida intervenção do Judiciário no mérito administrativo de políticas públicas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A decisão agravada foi proferida antes do decurso do prazo legal de 72 horas previsto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92, sem demonstração de situação excepcional que justificasse a antecipação da medida, o que compromete sua validade.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a mitigação do referido prazo apenas em hipóteses excepcionais, em especial quando há risco imediato e comprovado à coletividade, o que não restou configurado nos autos.

A paralisação da obra pública, determinada liminarmente, representa ingerência no mérito administrativo e interfere na execução de política pública vinculada à área da saúde, sem que tenha havido omissão abusiva ou inércia injustificada do Poder Executivo.

A construção questionada visa suprir demanda por serviços públicos de saúde e encontra-se amparada por repasses federais com cronograma de execução, sendo evidente o risco de dano à Administração Pública em razão da suspensão indevida da obra.

A escolha da localização da obra insere-se no âmbito discricionário do gestor público, cuja revisão judicial só é admissível em casos de manifesta ilegalidade, desvio de finalidade ou omissão grave, situações ausentes no caso concreto.

A documentação acostada aos autos aponta que a obra está sendo executada em área urbana sem supressão comprovada de espaço público destinado exclusivamente ao lazer, afastando, em juízo de cognição sumária, o alegado prejuízo à coletividade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A decisão liminar em ação civil pública não pode ser proferida antes do prazo legal de manifestação do ente público, salvo em hipóteses excepcionais devidamente fundamentadas.

A intervenção judicial em políticas públicas é medida excepcional e exige omissão grave da Administração, o que não se verifica quando há atuação proativa do Poder Executivo.

A escolha da localização de equipamento público insere-se no mérito administrativo e só pode ser revista judicialmente em caso de ilegalidade manifesta ou comprovado desvio de finalidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 2º; Lei nº 8.437/92, art. 2º; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 20.09.2019; STJ, AgInt no AREsp 1.238.406/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 27.06.2018; STJ, AgInt no AREsp 2.224.054/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 27.06.2023; STJ, AgInt no AREsp 1.653.704/RS, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, DJe 22.06.2023; STJ, REsp 1.836.088/MT, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 22.02.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5002779-04.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE NOVA VENECIA

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE UNIDADE DE SAÚDE. DECISÃO LIMINAR PROFERIDA ANTES DO PRAZO PARA MANIFESTAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. INVASÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que, em sede de Ação Civil Pública, deferiu pedido liminar para determinar a imediata paralisação da construção de uma Unidade Básica de Saúde, sob pena de multa, com fundamento em possível afronta a normas de desenvolvimento urbano e alegada instalação da obra em local de lazer frequentado pela comunidade. A decisão foi proferida antes do transcurso do prazo de 72 horas para manifestação do ente público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) verificar se a decisão liminar foi proferida em desrespeito ao prazo legal previsto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92; (ii) definir se estavam presentes os requisitos legais para concessão da tutela de urgência pleiteada; e (iii) determinar se houve indevida intervenção do Judiciário no mérito administrativo de políticas públicas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A decisão agravada foi proferida antes do decurso do prazo legal de 72 horas previsto no art. 2º da Lei n.º 8.437/92, sem demonstração de situação excepcional que justificasse a antecipação da medida, o que compromete sua validade.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a mitigação do referido prazo apenas em hipóteses excepcionais, em especial quando há risco imediato e comprovado à coletividade, o que não restou configurado nos autos.

A paralisação da obra pública, determinada liminarmente, representa ingerência no mérito administrativo e interfere na execução de política pública vinculada à área da saúde, sem que tenha havido omissão abusiva ou inércia injustificada do Poder Executivo.

A construção questionada visa suprir demanda por serviços públicos de saúde e encontra-se amparada por repasses federais com cronograma de execução, sendo evidente o risco de dano à Administração Pública em razão da suspensão indevida da obra.

A escolha da localização da obra insere-se no âmbito discricionário do gestor público, cuja revisão judicial só é admissível em casos de manifesta ilegalidade, desvio de finalidade ou omissão grave, situações ausentes no caso concreto.

A documentação acostada aos autos aponta que a obra está sendo executada em área urbana sem supressão comprovada de espaço público destinado exclusivamente ao lazer, afastando, em juízo de cognição sumária, o alegado prejuízo à coletividade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A decisão liminar em ação civil pública não pode ser proferida antes do prazo legal de manifestação do ente público, salvo em hipóteses excepcionais devidamente fundamentadas.

A intervenção judicial em políticas públicas é medida excepcional e exige omissão grave da Administração, o que não se verifica quando há atuação proativa do Poder Executivo.

A escolha da localização de equipamento público insere-se no mérito administrativo e só pode ser revista judicialmente em caso de ilegalidade manifesta ou comprovado desvio de finalidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 2º; Lei nº 8.437/92, art. 2º; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 20.09.2019; STJ, AgInt no AREsp 1.238.406/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 27.06.2018; STJ, AgInt no AREsp 2.224.054/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 27.06.2023; STJ, AgInt no AREsp 1.653.704/RS, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, DJe 22.06.2023; STJ, REsp 1.836.088/MT, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 22.02.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

AGRAVO DE INSTRUMENTO N.º 5002779-04.2024.8.08.0000

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

RELATOR: DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

V O T O

Eminentes Pares, consta dos autos que o Ministério Público Estadual ajuizou “
Ação Civil Pública
” (página 416 do id 7527788) em face do Município de Nova Venécia e da empresa Dominus Construções e Serviços Ltda na qual formulou o seguinte pedido liminar:

“Requer este órgão ministerial, portanto, o deferimento da tutela de urgência, nos moldes do artigo 300 do Novo Código de Processo Civil de modo que os requeridos paralisem imediatamente a obra, providenciem novo local para construção da Unidade de Saúde e já dê início à nova obra em prazo razoável e, com isso não perca os investimentos e os recursos a ela destinados.”

O Magistrado
a quo
, na Decisão reproduzida nas páginas 45-46 do id 7527788, deferiu o pedido liminar “
para determinar a imediata paralisação da obra pública, até posterior decisão, sob pena de multa diária a ser estabelecida
”.

Na fundamentação de seu
decisum
, o Magistrado assim consignou:

“Analisando o caso em tela, vislumbro presente a fumaça do bom direito, haja vista que a documentação juntada com a inicial,
a priori
, demonstra que a obra está sendo realizada em desconformidade com as previsões legais que regulamentam as políticas públicas, dentre elas as normas atinentes ao desenvolvimento urbano e serviços públicos, notadamente as previstas nos artigos 182 da Constituição Federal e artigo 43, da Lei 10.257/2001.

Outrossim, a obra em questão está localizada onde já existe uma área esportiva frequentada por grande número de pessoas, sendo a sua maioria crianças, adolescentes e idosos, não se mostrando,
a priori
, razoável a construção de uma unidade de saúde no mesmo local utilizado para o lazer, sobretudo diante da real possibilidade de contato dos usuários com o ambiente insalubre.

Também é importante ressaltar que a principal unidade de saúde do município está localizada a mais ou menos quatrocentos metros, nos termos da prova documental que acompanha a inicial, faltando razoabilidade na escolha do local para a construção de outra unidade de saúde tão próxima da unidade principal.

Quanto ao
periculum in mora
, constata-se que a obra está em sua fase inicial (escavação), e a sua continuação poderá acarretar prejuízo ao ente público, mormente pela sua conclusão ocasionar a irreversibilidade.

Diante desse quadro, constata-se a ausência de
periculum in mora
inverso.

Muito embora o ato atacado seja discricionário, tem apontado o Colendo Superior Tribunal de Justiça, pela possibilidade de controle judicial de políticas públicas, uma vez que ‘
a discricionariedade cede às opções antecipadas pelo legislador, que vinculam o executor e autorizam a apreciação judicial de sua implementação
’ – (STJ – REsp 1.733.412/SP – Rel. Min. Og Fernandes – publ. DJe 20/09/2019).”

Inconformado com o deferimento da liminar postulada na petição inicial, o Município de Nova Venécia interpôs o recurso em julgamento (id 7527231), no qual, inicialmente, informa que a demanda em trâmite no Primeiro Grau de Jurisdição tem origem no processo de licitação n.º 586437/2023, o qual resultou na contratação da Dominus Construções e Serviços Ltda para construção de uma Unidade Básica de Saúde no Bairro Margareth pelo valor de R$ 1.213.359,71 (um milhão, duzentos e treze mil, trezentos e cinquenta e nove reais e setenta e um centavos).

De acordo com o Município ora Agravante, o Ministério Público propôs a Ação Civil Pública ao argumento de que a obra antes mencionada será realizada no mesmo local onde se encontra a única praça do Bairro Margareth, circunstância que teria o condão de “
suprimir o direito de lazer dos moradores, configurando evidente desvio de finalidade
” (página 04).

Ainda segundo o Agravante, o Ministério Público teria destacado que a “
decisão de construir uma unidade de saúde na única praça do bairro pode ser interpretada como uma ofensa ao planejamento urbano. A falta de consideração para com as necessidades recreativas da população demonstra uma desconexão entre as autoridades responsáveis e as demandas reais da comunidade
” (página 04).

A partir dos argumentos articulados na petição inicial, o MM. Juiz
a quo
proferiu a Decisão recorrida de forma, segundo sustenta o Agravante, equivocada, uma vez que, em primeiro lugar, teria decidido antes de expirado o prazo de 72 (setenta e duas) horas que lhe havia concedido para se manifestar sobre o pedido liminar - fato este que, inclusive, seria causa de nulidade do
decisum
.

Em relação ao mérito propriamente dito, aduz que a Decisão recorrida deve ser reformada porque, em síntese, (i) o Agravado não comprovou o preenchimento dos requisitos necessários à concessão da tutela de urgência requerida na petição inicial; (ii) agiu, a todo o momento, com observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública; (iii) a construção impugnada nos autos está sendo realizada em lote vago - e não em praça pública.

Sustenta, ainda, que (iv) a construção da Unidade de Saúde não vai afetar nem prejudicar a praça indicada na petição inicial; (v) não é verdadeira a afirmação de que a obra será realizada na única praça do bairro, já que existem outras duas praças no mesmo Bairro Margareth; (vi) a construção da Unidade Básica de Saúde é urgente e visa atender os residentes no referido bairro, uma vez que a outra Unidade existente na área é antiga e não possui estrutura adequada a fornecer os procedimentos e atendimentos que serão realizado na nova Unidade.

Argumenta, por fim, que (vii) o
decisum
caracteriza violação ao princípio da separação dos poderes e que (viii) a construção da Unidade Básica de Saúde possui incentivo do Governo Federal, que repassou verba para a obra e estipulou prazo máximo para sua execução e conclusão em até 48 (quarenta e oito) meses, ou seja, trata-se “
de recurso valioso destinado pelo Governo Federal ao município veneciano que, conforme ilustrado ao longo do presente, trará incontáveis benefícios aos moradores daquele bairro
” (página 23).

Defende, ademais, que:

“(...) os prejuízos que serão desencadeados ao erário serão imensuráveis. Isto porque há um cronograma que deve ser seguido pelo ente público municipal e pela construtora contratada na execução da obra.

(...).

Assim, caso o contrato não seja fielmente cumprido, a verba federal repassada poderá retornar aos cofres federais, de modo que o incentivo realizado, e o contrato celebrado na monta de R$ 1.213.359,71 (um milhão, duzentos e treze mil, trezentos e cinquenta e nove reais e setenta e um centavos) será frustrado.”

Com estas informações a respeito dos fatos e fundamentos que envolvem a demanda em julgamento, passo a expor as razões pelas quais a conclusão, após o devido exame dos autos, é pelo provimento do presente Agravo de Instrumento,
data maxima venia
.

Isso porque na análise possível de ser exercida no Agravo de Instrumento, recurso com devolutividade restrita aos termos da Decisão impugnada, não se vislumbra excepcionalidade apta a permitir, em caráter precário, a superação da discricionariedade do Administrador e, com isso, suspender a execução de obra pública questionada pelo Agravado.

Aliás,
concessa venia
, extrai-se dos autos que o Magistrado
a quo
proferiu a Decisão recorrida em descompasso com o que preceitua o art. 2º da Lei n.º 8.437/92,
in verbis
:

Art. 2º No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.

O Município demonstrou, com a juntada, no bojo das razões recursais (página 08), da lista de expedientes que comprovam que seu prazo para manifestação ainda não havia expirado, circunstância esta capaz, em tese, de comprometer a validade da Decisão recorrida.

Ressalta-se, ainda no ponto ora em questão, que a jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem até mitigado a incidência do art. 2º da Lei n.º 8.437/92, consoante se vê no seguinte julgado:

(...) Relativamente à alegação de violação do art. 2º da Lei n. 8.437/92,
a jurisprudência do STJ, "em casos excepcionais, tem mitigado a regra esboçada no art. 2º da Lei n. 8.437/1992, aceitando a concessão da Antecipação de Tutela sem a oitiva do poder público quando presentes os requisitos legais para conceder medida liminar em Ação Civil Pública
" (AgInt no AREsp n. 1.238.406/PE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 21/6/2018, DJe 27/6/2018; STJ, AgRg no Ag n. 1.314.453/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 13/10/2010). (...). (REsp n. 1.836.088/MT, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 15/2/2022, DJe de 22/2/2022). (Sem grifo no original).

O STJ, conforme consta na ementa ora transcrita, admite a mitigação do art. 2º da Lei n.º 8.437/92 apenas em hipóteses excepcionais, o que não se verificou no caso concreto, uma vez que o Magistrado
a quo
,
data venia
, considerou que o prazo de 72 (setenta e duas) horas havia se expirado sem manifestação, daí porque prolatou o
decisum
sem apresentar fundamento a demonstrar a situação excepcional e com base em fato inexistente (expiração do prazo sem manifestação).

Ademais, também se extrai a ocorrência de possível violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto a Decisão recorrida, em tese, aparenta corresponder a indevida ingerência do Poder Judiciário em questões tipicamente da atribuição do Poder Executivo: a escolha das políticas públicas.

É certo que os Tribunais admitem a intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas da Administração, mas desde que em situações excepcionalíssimas e, no mais das vezes, nas hipóteses de inação e de negligência do Poder Executivo, como se vê nos seguintes julgados do colendo STJ:

(...).
Afigura-se possível, em tese, que o Poder Judiciário imponha obrigação de fazer à Administração Pública. Isso, porém, não pode ser a regra. A separação de Poderes não é proposição teórica. As políticas públicas devem ficar sob o comando do Poder Executivo, que detém melhor possibilidade de avaliar a integralidade das necessidades coletivas em comparação com os Recursos disponíveis, bem como de eleger as prioridades. Em casos extremos, porém, de omissão abusiva, com negligência injustificada a valores constitucionais, a intervenção jurisdicional não só é apenas admissível, como também imprescindível
. (...). (AgInt no AREsp n. 2.224.054/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 27/6/2023). (Sem grifo no original).

(...).
Embora esta Corte entenda que cabe ao Poder Judiciário determinar à administração pública a adoção de medidas que viabilizem políticas públicas, sua atuação será excepcional em razão de omissão da administração
. (...). (AgInt no AREsp n. 1.653.704/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 12/6/2023, DJe de 22/6/2023). (Sem grifo no original).

A intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas, portanto, é excepcional e nos casos de grave omissão do Poder Executivo, o que, em tese, não se vê na hipótese dos autos, em que a ação e a opção do Município Agravante visa atender às questões de saúde dos seus munícipes em área que, pelas fotos acostadas aos autos, não acarretará prejuízo à praça nem à quadra pública lindeiras à Unidade Básica de Saúde.

E os efeitos da Decisão recorrida, isto é, a paralisação das obras, causa evidente risco de dano ao Município, uma vez que, por exemplo, pode importar em aumento de despesas caso haja necessidade de prorrogação da execução do contrato firmado com a Dominus Construções e Serviços Ltda, além da devolução de receitas ao Governo Federal.

Assim, da análise dos autos não foi possível,
data venia
, encontrar fundamento que ampare a pretensão liminar deduzida pelo Agravado na petição inicial, isto é, no sentido de que houve má escolha da Administração na opção de construir unidade de saúde no Bairro Margareth ou, ainda, prejuízo à população com a criação da referido equipamento público (que por si já gera benefícios aos munícipes).

Do exposto, dou provimento ao recurso para reformar a Decisão recorrida e indeferir o pedido liminar deduzido na petição inicial da demanda originária.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para
dar provimento ao agravo
de instrumento.