Tribunal: TJES
Processo: 5009652-45.2024.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-09-16

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL
Nº 5009652-45.2024.8.08.0024

APELANTE/APELADO:
POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA

APELADO/APELANTE:
DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES

JUÍZO PROLATOR:
2
a
VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA

JUIZ PROLATOR:
DR. RAFAEL MURAD BRUMANA

RELATOR:
DES. CONV. ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CREDENCIAMENTO DE CLÍNICAS MÉDICAS. DETRAN/ES. INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 109/2020. EXIGÊNCIA DE VIABILIDADE ECONÔMICA. INOVAÇÃO INFRALEGAL. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO CONTRAN. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME
Trata-se de apelações cíveis interpostas por clínica médica e pelo DETRAN/ES contra sentença que concedeu parcialmente a segurança, afastando o indeferimento de credenciamento fundado exclusivamente na ausência de viabilidade econômica.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
(i) Legalidade da exigência de viabilidade econômica como requisito para credenciamento;
(ii) Competência do DETRAN/ES para inovar na regulamentação da matéria;
(iii) Possibilidade de afastamento genérico da Instrução Normativa nº 109/2020.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A exigência de viabilidade econômica não encontra respaldo na Resolução nº 425/2012 do CONTRAN, revelando extrapolação da competência regulamentar da autarquia estadual.

2. Ao editar a IN nº 109/2020, o DETRAN/ES inovou no ordenamento jurídico, criando requisito não previsto em norma federal, o que afronta o art. 22, XI, da CF/88 e o art. 156 do CTB.

3. Todavia, não cabe afastamento genérico da instrução normativa sem impugnação específica de seus dispositivos e comprovação de prejuízo concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE
Recursos conhecidos e desprovidos.

Tese de julgamento: “É ilegítima a exigência de viabilidade econômica imposta pelo DETRAN/ES como condição para o credenciamento de clínicas médicas, por não estar prevista nas resoluções do CONTRAN. Contudo, não se admite o afastamento genérico da instrução normativa sem impugnação individualizada e demonstração de prejuízo.”
Dispositivos citados: CF/88, art. 22, XI; CTB, arts. 7º, I, e 156.
Jurisprudência citada: TJES, APL-RN 0022556-61.2019.8.08.0024, Rel. Desa. Eliana Junqueira, j. 07/12/2021; TJMS, Ap. 0851554-59.2022.8.12.0001, Rel. Des. Marcelo Rasslan, j. 15/08/2023; TJPA, Ap. 0873415-88.2020.8.14.0301, Rel. Des. Roberto Moura.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009652-45.2024.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: POLITRAN CLINICA MEDICA E PSICOLOGICA LTDA e outros

APELADO: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO DO ESPIRITO SANTO e outros (2)

RELATOR(A):

DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL
Nº 5009652-45.2024.8.08.0024

APELANTE/APELADO:
POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA

APELADO/APELANTE:
DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES

JUÍZO PROLATOR:
2
a
VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA

JUIZ PROLATOR:
DR. RAFAEL MURAD BRUMANA

RELATOR:
DES. CONV. ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CREDENCIAMENTO DE CLÍNICAS MÉDICAS. DETRAN/ES. INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 109/2020. EXIGÊNCIA DE VIABILIDADE ECONÔMICA. INOVAÇÃO INFRALEGAL. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO CONTRAN. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME
Trata-se de apelações cíveis interpostas por clínica médica e pelo DETRAN/ES contra sentença que concedeu parcialmente a segurança, afastando o indeferimento de credenciamento fundado exclusivamente na ausência de viabilidade econômica.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
(i) Legalidade da exigência de viabilidade econômica como requisito para credenciamento;
(ii) Competência do DETRAN/ES para inovar na regulamentação da matéria;
(iii) Possibilidade de afastamento genérico da Instrução Normativa nº 109/2020.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A exigência de viabilidade econômica não encontra respaldo na Resolução nº 425/2012 do CONTRAN, revelando extrapolação da competência regulamentar da autarquia estadual.

2. Ao editar a IN nº 109/2020, o DETRAN/ES inovou no ordenamento jurídico, criando requisito não previsto em norma federal, o que afronta o art. 22, XI, da CF/88 e o art. 156 do CTB.

3. Todavia, não cabe afastamento genérico da instrução normativa sem impugnação específica de seus dispositivos e comprovação de prejuízo concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE
Recursos conhecidos e desprovidos.

Tese de julgamento: “É ilegítima a exigência de viabilidade econômica imposta pelo DETRAN/ES como condição para o credenciamento de clínicas médicas, por não estar prevista nas resoluções do CONTRAN. Contudo, não se admite o afastamento genérico da instrução normativa sem impugnação individualizada e demonstração de prejuízo.”
Dispositivos citados: CF/88, art. 22, XI; CTB, arts. 7º, I, e 156.
Jurisprudência citada: TJES, APL-RN 0022556-61.2019.8.08.0024, Rel. Desa. Eliana Junqueira, j. 07/12/2021; TJMS, Ap. 0851554-59.2022.8.12.0001, Rel. Des. Marcelo Rasslan, j. 15/08/2023; TJPA, Ap. 0873415-88.2020.8.14.0301, Rel. Des. Roberto Moura.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento aos recursos de POLITRAN CLINICA MEDICA E PSICOLOGICA LTDA e DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO DO ESPIRITO SANTO, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL
Nº 5009652-45.2024.8.08.0024

APELANTE/APELADO:
POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA

APELADO/APELANTE:
DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES

JUÍZO PROLATOR:
2
a
VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA

JUIZ PROLATOR:
DR. RAFAEL MURAD BRUMANA

RELATOR:
DES. CONV. ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

1. DA APELAÇÃO INTERPOSTA POR POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA

A Apelante sustenta que a sentença recorrida deixou de apreciar um dos pedidos, qual seja, de determinação para que a Apelada se abstenha de lhe exigir, para o credenciamento, qualquer condicionante que não tenha amparo na Resolução n° 927/22 do CONTRAN.

De análise da sentença, observa-se que, de fato, a segurança foi concedida somente para que a autarquia apelada credencie a empresa impetrante, ou dê imediato prosseguimento ao processo de credenciamento desta,
caso o único óbice seja a viabilidade econômica
.

O Apelado argumenta no sentido da adstrição do juízo ao pedido formulado, defendendo a necessidade de que a Apelante impugnasse, especificamente, cada condicionante contida na instrução normativa em questão.

Analisando a petição inicial, contudo, constata-se que toda a argumentação da Apelante se deu no sentido da ausência de competência da autarquia de trânsito estadual para regulamentar o credenciamento das clínicas médicas e psicológicas, pautando-se no princípio do federalismo e na competência constitucional estampada no art. 22, inciso XI, da Constituição Federal.

Sustentou a Apelante, na inicial, que apenas a União possui competência para legislar sobre matéria de trânsito, sendo esta competência privativa, e que a única possibilidade de se legislar sobre a matéria é por meio de delegação da própria União, através de Lei Complementar. Aduziu, assim, que o Código de Trânsito Brasileiro designa o CONTRAN, autoridade máxima de trânsito no Brasil, para regulamentação de normas correlatas ao caso presente.

Nesse passo, não há que se falar em violação ao princípio da adstrição caso se analise o pedido de que o Apelado se abstenha de exigir qualquer condicionante que não tenha amparo na Resolução n° 927/22 do CONTRAN, posto que a formulação do pedido expressa relação direta com toda a causa de pedir exposta na petição inicial.

É o caso de se apreciar, por conseguinte, o pedido formulado, o que se fará no tópico a seguir, haja vista a coincidência temática dos pontos recursais.

2. DA APELAÇÃO INTERPOSTA POR DETRAN-ES

A controvérsia diz respeito à legalidade da expedição de instrução normativa por parte da autarquia estadual de trânsito no que tange às regras de credenciamento das clínicas médicas e psicológicas, questionando-se se houve extrapolação da competência do DETRAN-ES quanto à regulamentação da matéria a partir da Resolução nº 425/2012 do CONTRAN.

Na origem, POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA narra que protocolou junto ao DETRAN/ES pedido de credenciamento para realização de exame de aptidão física e mental e avaliação psicológica em candidatos a obtenção de permissão para condução de veículos automotores, renovação de carteira nacional de habilitação e outros. Alega que o pedido de credenciamento foi indeferido pelo DETRAN-ES, sob o argumento de não atender a viabilidade econômica, conforme art. 8º da Instrução de Serviço nº 109/2020 do DETRAN-ES.

A sentença atacada concedeu a segurança sob o fundamento de que, ao dispor acerca de requisito não consonante com norma federal devidamente publicada por órgão superior com atribuição diretivo normativa, a autarquia estadual apelante exacerbou sua competência infralegal, dispondo sobre exigência não contida no plano nacional.

Acertado o julgamento
a quo
.

A Constituição Federal dispõe, em seu art. 22, inciso XI, que compete à União, privativamente, legislar sobre trânsito e transporte, ao passo que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei Federal nº 9.503/1997), estabelece que o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN atua como Coordenador do Sistema Nacional de Trânsito e órgão máximo normativo e consultivo (art. 7º, inciso I), atuando o Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN, como órgão executivo de trânsito no âmbito dos Estados e do Distrito Federal.

Estabelece o Código de Trânsito Brasileiro, portanto, que o CONTRAN é o órgão que detém as competências para a normatização dos procedimentos de aprendizagem, habilitação, expedição de documentos, registro e licenciamento de veículos, conforme o teor do artigo 156 do CTB.

Não é demais ponderar que, para além disso, as instruções normativas são espécies legislativas destinadas a estabelecer regras e procedimentos para a execução de leis e regulamentos, isto é, próprias para detalhar como as leis devem ser aplicadas, sem criar novos direitos ou obrigações. Prestam-se, tão somente, a padronizar e orientar a atuação de órgãos e servidores dentro da administração pública.

No caso em exame, conforme alegado pela Apelada, a autarquia apelante inovou no ordenamento jurídico por meio da Instrução Normativa nº 109/2020, estabelecendo limitação acerca da viabilidade econômica para o credenciamento de clínicas, inovando com relação às regras previstas na Resolução nº 425/2012 do CONTRAN, que normatiza o assunto em seu capítulo IV (“Do credenciamento e das instalações”).

Não há dúvidas de que a exigência de apresentação do documento descrito no art. 8º da IN nº 109/2020, que altera a IN nº 063/2014, prescreve uma exigência não estabelecida pela autarquia federal.

É esse o entendimento desta egrégia corte, bem como de outros tribunais pátrios. Veja-se:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO DE INSTRUTOR DE TRÂNSITO. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO 194/2018. EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA CRIMINAL DE TODAS AS COMARCAS DO ESTADO. RESOLUÇÃO Nº 358/10, CONTRAN.
DETRAN/ES SEM PODER DE INOVAR.
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA INOCÊNCIA. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDOS.
1. A autarquia de trânsito editou, através da IS 194/2018, exigência ainda mais severa do que a contida na Resolução 358/10
, para credenciamento de instrutores de trânsito, sendo que,
a atribuição conferida pelo art. 156 do CTB para regulamentar o credenciamento para prestação de serviço pelas autoescolas e instrutores é do CONTRAN
. Portanto, além de se tratar de ato anômalo, que sequer possui força regulamentar,
a Instrução de Serviço em comento invadiu competência regulamentar atribuída ao CONTRAN (art. 156 c/c 22, X, ambas CTB), conquanto estabeleceu exigência não prevista na Resolução nº. 358/2010, restringindo ainda mais o credenciamento
, e revelando-se ilegítima a exigência de certidão criminal negativa Estadual de todas as comarcas do Estado como condição para o apelado se credenciar como Instrutor de Trânsito.
2. Não pode o Detran inovar editando regras condicionantes que possam inviabilizar o credenciamento de autoescolas e instrutores.
Precedentes. 3. O apelado apresentou aos autos administrativos certidões negativas criminais (em 1a e 2a instância), com ressalva, havendo certidão positiva perante a Comarca de Vitória - Comarca diversa da de sua residência, registrando existência de ação penal ainda não transitada em julgado - processo no e. TJES, tendo havido violação ao princípio da inocência, a teor do inciso LVII, do art. 5º da Constituição Federal, que estabelece o direito e garantia fundamental de não ser considerado culpado até o trânsito em julgado da sentença penal condenatória. 4. Recurso e Remessa Necessária desprovidos. (TJES; APL-RN 0022556-61.2019.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Rela Desa Eliana Junqueira Munhos Ferreira; Julg. 07/12/2021; DJES 04/02/2022) (grifo não original)

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – COBRANÇA INSTITUÍDA PELO DETRAN/MS – SERVIÇO DE ESTAMPAGEM DE PLACA DE IDENTIFICAÇÃO VEICULAR – INDEVIDA AMPLIAÇÃO DAS HIPÓTESES DE DESCREDENCIAMENTO DAS EMPRESAS ESTAMPADORAS – INOBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA RESOLUÇÃO DO CONTRAN N.º 780/2019 E À DISPOSIÇÃO DO INCISO XI DO ARTIGO 22 DA CF – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO OBRIGATÓRIO NÃO CONHECIDO – RECURSO VOLUNTÁRIO CONHECIDO E DESPROVIDO. Não se conhece de remessa necessária quando interposto recurso voluntário pela parte a quem ela aproveitaria, nos termos do art. 496, do CPC.
Tendo em vista o disposto no art. 22, XI, da CF, segundo o qual compete à União, privativamente, legislar sobre trânsito e transporte
; as diretrizes do CTB, no sentido de que
o CONTRAN atua como Coordenador do Sistema Nacional e órgão máximo normativo e consultivo, sendo o DETRAN órgão executivo de trânsito, ao qual não compete a função normativa;
fica clara a
usurpação da competência por parte do Órgão Estadual ao editar a Portaria n.º 59/2019, que estipula o pagamento de 0,9 UFERMS para cada placa de identificação veicular
(PIV), prevendo ainda, como penalidade pelo inadimplemento, o descredenciamento da empresa estampadora (art. 35), já que ausente esse requisito do ato normativo do CONTRAN. (TJ-MS - Apelação: 0851554-59.2022.8.12 .0001 Campo Grande, Relator.: Des. Marcelo Câmara Rasslan, Data de Julgamento: 15/08/2023, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 16/08/2023) (grifo não original)

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER C/C PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA “INAUDITA ALTERA PARS”.
RETENÇÃO DE PERCENTUAL MENSAL SOBRE O FATURAMENTO BRUTO DE CLÍNICA CREDENCIADA PELO DETRAN/PA. PORTARIA, NESSE SENTIDO, INSTITUÍDA PELO ÓRGÃO DE TRÂNSITO
.
DESCONFORMIDADE COM A RESOLUÇÃO 425 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO – CONTRAN, QUE PREVÊ FORMA DE REMUNERAÇÃO DIVERSA.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08734158820208140301 19492602, Relator.: ROBERTO GONCALVES DE MOURA, 1ª Turma de Direito Público) (grifo não original)

Por todos os fundamentos delineados, é certo que o DETRAN-ES não possui competência para instituir requisitos adicionais ao credenciamento de clínicas médicas e psicológicas, como a exigência de viabilidade econômica, ausente nas resoluções do CONTRAN. Trata-se de inovação normativa indevida, em descompasso com a competência regulamentar prevista no Código de Trânsito Brasileiro.

Entretanto, o reconhecimento dessa irregularidade não autoriza o afastamento genérico da Instrução Normativa nº 109/2020. Caberia à impetrante impugnar, de forma específica, os dispositivos que entende ilegítimos, bem como demonstrar a existência concreta de prejuízo decorrente de sua aplicação (
pas de nullité sans grief
), ônus do qual não se desincumbiu.

Dessa forma, impõe-se a negativa de provimento a ambos os recursos: ao da clínica, por ausência de impugnação individualizada e prova de prejuízo; e ao do DETRAN-ES, por extrapolação de sua competência regulamentar ao inovar quanto ao requisito da viabilidade econômica.

Ante o exposto,
(i) conheço
do recurso de apelação interposto por POLITRAN CLÍNICA MÉDICA E PSICOLÓGICA e
nego-lhe provimento (ii) conheço
do recurso de apelação interposto pelo DETRAN-ES e
nego-lhe provimento.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 01.09.2025 a 05.09.2025:

Acompanho o E. Relator.