Tribunal: TJES
Processo: 5000844-89.2025.8.08.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: Reunidas - 1º Grupo Criminal
Assuntos: Associação
Data de julgamento: 2025-11-04

Ementa:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5000844-89.2025.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: ASSOCIACAO DOS INSPETORES PENITENCIARIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - ASSIP/ES

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
COATOR: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

Advogado do(a) IMPETRANTE: PATRICIA PEREIRA TABOADA GUIMARAES - ES15250

ACÓRDÃO

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENTIDADE DE CLASSE. CONSIGNAÇÃO EM FOLHA DE PAGAMENTO. SUSPENSÃO ADMINISTRATIVA. FILIAÇÃO ASSOCIATIVA. PODER DISCIPLINAR DO ESTADO. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. CONHECIDO E CONCEDIDO O MANDADO DE SEGURANÇA.

I. CASO EM EXAME

A Associação dos Inspetores Penitenciários do Estado do Espírito Santo – ASSIPES impetrou mandado de segurança contra ato atribuído à Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER, que suspendeu os descontos em folha e vedou novas filiações no sistema eConsig, sob a justificativa de supostas irregularidades na filiação de servidores.

A impetrante alegou violação aos princípios da legalidade, contraditório, ampla defesa, razoabilidade e proporcionalidade, argumentando que a medida foi adotada sem processo administrativo prévio e que sua manutenção por quase um ano acarretaria prejuízos irreparáveis.

O Estado, por meio da Procuradoria-Geral, defendeu a legalidade do ato, embasando-o em normativos estaduais e no poder discricionário da Administração.

Foi concedida liminar parcial para restabelecer os descontos dos filiados regulares, vedada apenas a inclusão de novos associados.

Decisão posterior reconheceu a perda de objeto de parte do pedido e manteve a restrição quanto à admissão de novos membros.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO

6. Há duas questões em discussão: (i) saber se a suspensão de consignações e a vedação de novas filiações associativas, sem instauração prévia de processo administrativo, viola os princípios do devido processo legal; (ii) saber se a manutenção prolongada da medida cautelar compromete o exercício regular do direito associativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

7. Embora legítimo o poder da Administração de adotar medidas preventivas, tais atos devem observar os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, além de respeitar o contraditório e a ampla defesa, conforme o art. 5º, incisos LIV, LV e XVII, da Constituição Federal.

8. A suspensão das consignações foi adotada antes da formalização da comissão de apuração exigida pelo art. 28 do Decreto Estadual nº 4.576-R/2020, o que evidencia vício de legalidade no ato originário.

9. A providência administrativa afetou indistintamente mais de quinhentos associados regulares, diante de apenas quatro casos pontuais de alegada irregularidade, extrapolando os limites da razoabilidade e contrariando precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre o direito de associação.

10. A medida cautelar transformou-se em verdadeira penalidade antecipada, perdurando por quase um ano, sem conclusão do processo administrativo, contrariando a doutrina e a jurisprudência que vedam a duração indefinida de medidas provisórias sem fundamentação idônea.

11. Verificou-se também cerceamento de defesa, em razão da demora injustificada na liberação do acesso aos autos administrativos.

12. A continuidade da vedação à admissão de novos filiados compromete o exercício do direito associativo, demandando controle judicial para restaurar o equilíbrio entre o poder de autotutela do Estado e as garantias fundamentais das entidades de classe.

13. Jurisprudência citada: “A atuação estatal que inviabiliza a subsistência de entidade associativa, sem devido processo legal, afronta o art. 5º, XVII, da Constituição” (STF).

IV. DISPOSITIVO E TESE

14. Mandado de segurança conhecido e concedido para determinar à autoridade impetrada o restabelecimento imediato do credenciamento da ASSIPES no sistema eConsig, inclusive quanto à inclusão de novos filiados, até decisão final da comissão de apuração ou conclusão administrativa devidamente fundamentada.

Tese de julgamento: A adoção de medida administrativa restritiva contra entidade associativa, sem processo prévio regularmente instaurado e com duração desproporcional, viola os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da legalidade e do direito de associação.

Dispositivos relevantes citados:

Constituição Federal, art. 5º, incisos LIV, LV e XVII; Decreto Estadual nº 4.576-R/2020, art. 28.

Jurisprudência relevante citada:

STF, precedentes sobre direito de associação e exigência de devido processo legal.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000844-89.2025.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: ASSOCIACAO DOS INSPETORES PENITENCIARIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - ASSIP/ES

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
PEDRO VALLS FEU ROSA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5000844-89.2025.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: ASSOCIACAO DOS INSPETORES PENITENCIARIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - ASSIP/ES

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
COATOR: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

Advogado do(a) IMPETRANTE: PATRICIA PEREIRA TABOADA GUIMARAES - ES15250

ACÓRDÃO

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENTIDADE DE CLASSE. CONSIGNAÇÃO EM FOLHA DE PAGAMENTO. SUSPENSÃO ADMINISTRATIVA. FILIAÇÃO ASSOCIATIVA. PODER DISCIPLINAR DO ESTADO. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. CONHECIDO E CONCEDIDO O MANDADO DE SEGURANÇA.

I. CASO EM EXAME

A Associação dos Inspetores Penitenciários do Estado do Espírito Santo – ASSIPES impetrou mandado de segurança contra ato atribuído à Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER, que suspendeu os descontos em folha e vedou novas filiações no sistema eConsig, sob a justificativa de supostas irregularidades na filiação de servidores.

A impetrante alegou violação aos princípios da legalidade, contraditório, ampla defesa, razoabilidade e proporcionalidade, argumentando que a medida foi adotada sem processo administrativo prévio e que sua manutenção por quase um ano acarretaria prejuízos irreparáveis.

O Estado, por meio da Procuradoria-Geral, defendeu a legalidade do ato, embasando-o em normativos estaduais e no poder discricionário da Administração.

Foi concedida liminar parcial para restabelecer os descontos dos filiados regulares, vedada apenas a inclusão de novos associados.

Decisão posterior reconheceu a perda de objeto de parte do pedido e manteve a restrição quanto à admissão de novos membros.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO

6. Há duas questões em discussão: (i) saber se a suspensão de consignações e a vedação de novas filiações associativas, sem instauração prévia de processo administrativo, viola os princípios do devido processo legal; (ii) saber se a manutenção prolongada da medida cautelar compromete o exercício regular do direito associativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

7. Embora legítimo o poder da Administração de adotar medidas preventivas, tais atos devem observar os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, além de respeitar o contraditório e a ampla defesa, conforme o art. 5º, incisos LIV, LV e XVII, da Constituição Federal.

8. A suspensão das consignações foi adotada antes da formalização da comissão de apuração exigida pelo art. 28 do Decreto Estadual nº 4.576-R/2020, o que evidencia vício de legalidade no ato originário.

9. A providência administrativa afetou indistintamente mais de quinhentos associados regulares, diante de apenas quatro casos pontuais de alegada irregularidade, extrapolando os limites da razoabilidade e contrariando precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre o direito de associação.

10. A medida cautelar transformou-se em verdadeira penalidade antecipada, perdurando por quase um ano, sem conclusão do processo administrativo, contrariando a doutrina e a jurisprudência que vedam a duração indefinida de medidas provisórias sem fundamentação idônea.

11. Verificou-se também cerceamento de defesa, em razão da demora injustificada na liberação do acesso aos autos administrativos.

12. A continuidade da vedação à admissão de novos filiados compromete o exercício do direito associativo, demandando controle judicial para restaurar o equilíbrio entre o poder de autotutela do Estado e as garantias fundamentais das entidades de classe.

13. Jurisprudência citada: “A atuação estatal que inviabiliza a subsistência de entidade associativa, sem devido processo legal, afronta o art. 5º, XVII, da Constituição” (STF).

IV. DISPOSITIVO E TESE

14. Mandado de segurança conhecido e concedido para determinar à autoridade impetrada o restabelecimento imediato do credenciamento da ASSIPES no sistema eConsig, inclusive quanto à inclusão de novos filiados, até decisão final da comissão de apuração ou conclusão administrativa devidamente fundamentada.

Tese de julgamento: A adoção de medida administrativa restritiva contra entidade associativa, sem processo prévio regularmente instaurado e com duração desproporcional, viola os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da legalidade e do direito de associação.

Dispositivos relevantes citados:

Constituição Federal, art. 5º, incisos LIV, LV e XVII; Decreto Estadual nº 4.576-R/2020, art. 28.

Jurisprudência relevante citada:

STF, precedentes sobre direito de associação e exigência de devido processo legal.

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PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conceder a segurança, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA

Composição de julgamento: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Relator / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

Cuida-se de mandado de segurança cível impetrado pela Associação dos Inspetores Penitenciários do Estado do Espírito Santo – ASSIPES, em face de ato atribuído à Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER, consubstanciado na suspensão dos descontos associativos em folha de pagamento no sistema eConsig e na vedação de novas filiações, em razão de supostas irregularidades na filiação de servidores.

Sustenta a impetrante que a medida administrativa foi implementada sem prévia formalização de processo administrativo e sem a constituição de comissão especial de apuração, afrontando os princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, contraditório e ampla defesa.

Argumenta que a restrição, embora de caráter cautelar, se prolonga por quase um ano, transformando-se em verdadeira penalidade antecipada.

Aduz, ainda, que a vedação de novas filiações e a limitação de arrecadação comprometem gravemente sua subsistência financeira e institucional, expondo mais de quinhentos associados a prejuízos irreparáveis.

Requer, em síntese, a concessão de tutela provisória e, ao final, a suspensão imediata dos efeitos da Portaria SEGER nº 126-S/2025 e de sua prorrogação, com o restabelecimento integral do credenciamento da entidade no sistema de consignações, bem como a expedição de ofício determinando à Administração a liberação do eConsig, sob pena de multa diária.

Por outro lado, o Estado do Espírito Santo, por intermédio da Procuradoria-Geral do Estado, defende a legalidade do ato impugnado, sustentando que a suspensão decorreu de reclamações de servidores acerca de dificuldades em realizar desfiliação ou de descontos não autorizados.

Afirma que a medida cautelar encontra respaldo no Decreto Estadual nº 4576-R/2020 e na Portaria SEGER nº 058-R/2024, tratando-se de providência legítima de proteção ao sistema de consignações.

Alega que a ASSIPES não respondeu oportunamente às notificações enviadas e que a Administração agiu dentro de sua esfera de competência discricionária. Pugna, assim, pela denegação da segurança, afirmando ter cumprido tempestivamente as decisões judiciais proferidas no curso do feito.

Registre-se que, no curso da demanda, foi proferida decisão liminar restabelecendo os descontos dos filiados regulares, vedada apenas a inclusão de novos associados, o que foi confirmado em acórdão colegiado, que negou provimento ao agravo interno interposto pelo Estado.

Posteriormente, decisão monocrática reconheceu a perda de objeto, quanto ao pedido de instauração do procedimento administrativo e de acesso aos autos, já formalmente garantidos, e manteve a vedação de novas filiações até a conclusão da apuração.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela ausência de interesse em debate, que justifique a participação do órgão ministerial.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5000844-89.2025.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: ASSOCIACAO DOS INSPETORES PENITENCIARIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - ASSIP/ES

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
COATOR: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

Advogado do(a) IMPETRANTE: PATRICIA PEREIRA TABOADA GUIMARAES - ES15250

VOTO

Cuida-se de mandado de segurança impetrado pela Associação dos Inspetores Penitenciários do Estado do Espírito Santo – ASSIPES, contra ato atribuído à Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER, consubstanciado na suspensão das consignações associativas no sistema eConsig e na vedação à admissão de novos filiados, providências adotadas sob o fundamento de supostas irregularidades na filiação de determinados servidores.

O primeiro ponto a ser enfrentado diz respeito à legalidade da medida cautelar administrativa que determinou o bloqueio das consignações e a suspensão das novas filiações.

É certo que a Administração Pública dispõe de poder de autotutela e pode adotar providências para resguardar a higidez de sistemas sensíveis, como o de consignações em folha.

Todavia, esse poder não se exerce de forma absoluta, devendo observar os princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, contraditório e ampla defesa.

O ato administrativo, ainda que discricionário, encontra-se submetido ao controle jurisdicional, sempre que ultrapassa os limites da legalidade, ou impõe restrições desarrazoadas a direitos coletivos, como já assentou o Superior Tribunal de Justiça.

Consoante registrado nos autos, a medida foi inicialmente implementada sem a prévia formalização da comissão especial de apuração exigida pelo art. 28 do Decreto Estadual nº 4.576-R/2020.

A comissão somente veio a ser instituída pela Portaria SEGER nº 126-S, de 06/02/2025, ou seja, meses após o bloqueio, circunstância que fragiliza a validade do ato originário e denota vício de legalidade.

O próprio acórdão deste Tribunal, ao julgar o agravo interno interposto pelo Estado, reconheceu essa irregularidade, mantendo a liminar que restabeleceu os descontos dos filiados regulares, ainda que com restrição à inclusão de novos associados.

Superada a questão da legalidade inicial, cumpre enfrentar o argumento da impetrante relativo à proporcionalidade da medida.

O bloqueio foi generalizado, afetando mais de quinhentos filiados regulares, quando apenas quatro casos pontuais de suposta irregularidade foram noticiados.

O Supremo Tribunal Federal, em precedentes, assentou que a atuação estatal que inviabiliza a subsistência de entidade associativa, sem devido processo legal, afronta o art. 5º, XVII, da Constituição.

Nesse contexto, a medida administrativa, ao atingir indistintamente toda a coletividade de associados, extrapolou os limites da razoabilidade e impôs sacrifício desproporcional a centenas de servidores que, voluntariamente, se filiaram à entidade.

Outro aspecto relevante é a duração da restrição.

A comissão de apuração foi instituída com prazo de 180 dias, prorrogado por igual período, de modo que, à presente data, a ASSIPES já acumula quase um ano de limitação em seu funcionamento.

A doutrina moderna alerta que medidas cautelares administrativas não podem se converter em sanções antecipadas. É precisamente o que se verifica: providência que deveria ser temporária e excepcional transformou-se em penalidade de fato, com efeitos negativos para a associação, que se vê impossibilitada de admitir novos membros e de manter sua arrecadação plena.

A impetrante também trouxe aos autos alegação de cerceamento de defesa, em virtude da demora na liberação de acesso ao processo administrativo.

Os documentos extraídos do sistema e-Docs confirmam que o advogado da entidade somente obteve vistas do procedimento administrativo, meses após o protocolo do pedido. Essa demora injustificada compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, em afronta aos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição, reforçando a inadequação da restrição imposta.

Deve-se considerar ainda que a vedação à inclusão de novos filiados, mantida até o presente momento, compromete a própria essência do direito associativo, inviabilizando a renovação e expansão da base de associados.

A continuidade dessa restrição, por período prolongado e sem conclusão da apuração, representa ingerência desmedida da Administração na vida associativa da entidade.

O acórdão que confirmou a liminar foi proferido em contexto no qual ainda se aguardava a constituição regular da comissão.

Hoje, transcorrido quase um ano, com a persistência da restrição e a prorrogação do prazo da comissão, impõe-se a reavaliação da medida à luz do princípio da razoabilidade.

Assim, embora se reconheça a legitimidade da Administração para investigar e apurar irregularidades, a manutenção da vedação às novas filiações até a conclusão do procedimento, sem limite temporal razoável e em afronta ao devido processo legal, configura excesso.

O papel do Judiciário, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, é justamente o de assegurar que atos administrativos, ainda que praticados sob o manto da discricionariedade, não ultrapassem os limites da legalidade e da proporcionalidade.

Diante desse quadro, é de se conceder a ordem para assegurar à ASSIPES o pleno exercício de suas atividades, autorizando o retorno das novas filiações no sistema eConsig até decisão final da comissão processante, sem prejuízo da continuidade das investigações administrativas regularmente instauradas.

Concedo a segurança para determinar à autoridade coatora que autorize imediatamente o restabelecimento do credenciamento da ASSIPES no sistema de consignações, inclusive quanto à admissão de novos filiados, até ulterior decisão da comissão de apuração instaurada pela Portaria SEGER nº 126-S/2025, ou até eventual conclusão administrativa devidamente fundamentada.

É como voto.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o e. Relator para conceder a segurança.

Acompanho o E. Des. Relator.

É como voto.

DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
CONCEDER A SEGURANÇA
pleiteada.