Tribunal: TJES
Processo: 0008048-43.2020.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Depósito Judicial; Provas em geral
Data de julgamento: 2025-11-12

Ementa:
Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE VERIFICAÇÃO DE NORMAS DE POSTURA DE ENGENHOS E DISPOSITIVOS PUBLICITÁRIOS. PODER DE POLÍCIA. ÔNUS DA PROVA. SENTENÇA ANULADA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por TIM S.A. contra sentença que julgou improcedente Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada em face do Município de Vila Velha, visando à declaração de nulidade da cobrança da "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários – TVNP", consubstanciada no Auto de Infração nº 2016/8408/0. A sentença entendeu que a empresa não comprovou a ausência de atividade fiscalizatória por parte do Município, reconhecendo a validade do crédito tributário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cobrança da taxa em questão está condicionada à comprovação do efetivo exercício do poder de polícia pelo Município; e (ii) estabelecer a quem compete o ônus da prova quanto à existência da estrutura fiscalizatória que justifique a cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A validade da cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia está condicionada à demonstração de que o ente tributante possui estrutura administrativa mínima (órgão, pessoal e meios materiais) para exercer efetivamente a fiscalização, conforme decidido pelo STF no Tema 217 da repercussão geral (RE nº 588.322).

4. Cabe ao Município, e não ao contribuinte, comprovar a existência da estrutura fiscalizatória, sob pena de imposição de "prova diabólica" à parte autora, o que viola os princípios do devido processo legal e da ampla defesa.

5. A presunção de legalidade do crédito tributário é relativa e não afasta o dever do ente público de demonstrar o fato gerador da exação, quando impugnado.

6. Ao atribuir à contribuinte o ônus de comprovar a inexistência de fiscalização, a sentença incorreu em error in procedendo, configurando vício de procedimento que compromete a regularidade do julgamento.

7. O efeito devolutivo do recurso de apelação (CPC, art. 1.013, §1º) autoriza o tribunal a reconhecer, ainda que de ofício, vícios processuais que impedem o julgamento de mérito, sendo legítima a anulação da sentença mesmo que não haja pedido expresso nesse sentido.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. A cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia exige a comprovação, pelo ente tributante, da existência e funcionamento de estrutura administrativa mínima para fiscalização.

2. O ônus de demonstrar a efetiva atuação fiscalizatória recai sobre o Município, sendo indevida sua atribuição ao contribuinte.

3. A imposição de prova negativa ao contribuinte — ausência de estrutura fiscalizatória — configura "prova diabólica", vedada pelo devido processo legal.

4. A sentença que inverte indevidamente o ônus da prova e julga o mérito sem instrução adequada deve ser anulada por vício de procedimento.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 145, II; CPC/2015, arts. 373, I e II, e 1.013, §1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 588.322, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 24.11.2010 (Tema 217); STF, RE nº 743.490, Rel. Min. Rosa Weber, j. 05.08.2014; STF, RE nº 584.100, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 01.02.2011.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0008048-43.2020.8.08.0035

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: TIM S.A.

APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE VERIFICAÇÃO DE NORMAS DE POSTURA DE ENGENHOS E DISPOSITIVOS PUBLICITÁRIOS. PODER DE POLÍCIA. ÔNUS DA PROVA. SENTENÇA ANULADA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por TIM S.A. contra sentença que julgou improcedente Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada em face do Município de Vila Velha, visando à declaração de nulidade da cobrança da "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários – TVNP", consubstanciada no Auto de Infração nº 2016/8408/0. A sentença entendeu que a empresa não comprovou a ausência de atividade fiscalizatória por parte do Município, reconhecendo a validade do crédito tributário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cobrança da taxa em questão está condicionada à comprovação do efetivo exercício do poder de polícia pelo Município; e (ii) estabelecer a quem compete o ônus da prova quanto à existência da estrutura fiscalizatória que justifique a cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A validade da cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia está condicionada à demonstração de que o ente tributante possui estrutura administrativa mínima (órgão, pessoal e meios materiais) para exercer efetivamente a fiscalização, conforme decidido pelo STF no Tema 217 da repercussão geral (RE nº 588.322).

4. Cabe ao Município, e não ao contribuinte, comprovar a existência da estrutura fiscalizatória, sob pena de imposição de "prova diabólica" à parte autora, o que viola os princípios do devido processo legal e da ampla defesa.

5. A presunção de legalidade do crédito tributário é relativa e não afasta o dever do ente público de demonstrar o fato gerador da exação, quando impugnado.

6. Ao atribuir à contribuinte o ônus de comprovar a inexistência de fiscalização, a sentença incorreu em error in procedendo, configurando vício de procedimento que compromete a regularidade do julgamento.

7. O efeito devolutivo do recurso de apelação (CPC, art. 1.013, §1º) autoriza o tribunal a reconhecer, ainda que de ofício, vícios processuais que impedem o julgamento de mérito, sendo legítima a anulação da sentença mesmo que não haja pedido expresso nesse sentido.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. A cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia exige a comprovação, pelo ente tributante, da existência e funcionamento de estrutura administrativa mínima para fiscalização.

2. O ônus de demonstrar a efetiva atuação fiscalizatória recai sobre o Município, sendo indevida sua atribuição ao contribuinte.

3. A imposição de prova negativa ao contribuinte — ausência de estrutura fiscalizatória — configura "prova diabólica", vedada pelo devido processo legal.

4. A sentença que inverte indevidamente o ônus da prova e julga o mérito sem instrução adequada deve ser anulada por vício de procedimento.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 145, II; CPC/2015, arts. 373, I e II, e 1.013, §1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 588.322, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 24.11.2010 (Tema 217); STF, RE nº 743.490, Rel. Min. Rosa Weber, j. 05.08.2014; STF, RE nº 584.100, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 01.02.2011.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
TIM S.A.
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada contra o
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
.

A ação originária visa o cancelamento do crédito tributário referente à "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários" (TVNP), consubstanciada no Auto de Infração nº 2016/8408/0. A autora, ora Apelante, fundamentou sua pretensão na inexistência de efetiva atividade administrativa de fiscalização (poder de polícia) por parte do ente municipal que justificasse a cobrança, bem como na manifesta desproporcionalidade do valor cobrado.

O MM. Juízo
a quo
, ao proferir a sentença, julgou a demanda improcedente, sob o fundamento de que a Apelante não se desincumbiu do seu ônus de provar a ausência de fiscalização por parte do Município, limitando-se a alegações genéricas e, portanto, não afastando a presunção de liquidez e certeza do crédito tributário.

Inconformada, a Apelante interpôs o presente recurso, pugnando pela reforma integral da sentença. Reitera seus argumentos centrais, destacando que:
(i)
a cobrança da taxa é inconstitucional e ilegal, pois o Município não comprovou a existência de um aparato fiscalizador (órgão, pessoal e estrutura) que caracterize o efetivo exercício do poder de polícia, requisito indispensável segundo a jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF); e
(ii)
o valor da exação é desproporcional ao custo da atividade estatal, caso ela existisse, o que também contraria a natureza jurídica das taxas.

Devidamente intimado, o Município de Vila Velha apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção da sentença. Argumenta, em suma, que possui a competência e a estrutura para a fiscalização, e que a Apelante não demonstrou, por meio de cálculos, a suposta desproporcionalidade do valor, limitando-se a contestações genéricas.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória/ES, 5 de setembro de 2025

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VOTO VENCEDOR

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
TIM S.A.
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada contra o
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
.

A ação originária visa o cancelamento do crédito tributário referente à "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários" (TVNP), consubstanciada no Auto de Infração nº 2016/8408/0. A autora, ora Apelante, fundamentou sua pretensão na inexistência de efetiva atividade administrativa de fiscalização (poder de polícia) por parte do ente municipal que justificasse a cobrança, bem como na manifesta desproporcionalidade do valor cobrado.

O MM. Juízo
a quo
, ao proferir a sentença, julgou a demanda improcedente, sob o fundamento de que a Apelante não se desincumbiu do seu ônus de provar a ausência de fiscalização por parte do Município, limitando-se a alegações genéricas e, portanto, não afastando a presunção de liquidez e certeza do crédito tributário.

Inconformada, a Apelante interpôs o presente recurso, pugnando pela reforma integral da sentença. Reitera seus argumentos centrais, destacando que:
(i)
a cobrança da taxa é inconstitucional e ilegal, pois o Município não comprovou a existência de um aparato fiscalizador (órgão, pessoal e estrutura) que caracterize o efetivo exercício do poder de polícia, requisito indispensável segundo a jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF); e
(ii)
o valor da exação é desproporcional ao custo da atividade estatal, caso ela existisse, o que também contraria a natureza jurídica das taxas.

Devidamente intimado, o Município de Vila Velha apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção da sentença. Argumenta, em suma, que possui a competência e a estrutura para a fiscalização, e que a Apelante não demonstrou, por meio de cálculos, a suposta desproporcionalidade do valor, limitando-se a contestações genéricas.

O juízo de admissibilidade é positivo, pois os pressupostos processuais intrínsecos e extrínsecos foram atendidos. Passo a analisar o recurso.

O cerne da controvérsia devolvida a esta Corte consiste em definir se a cobrança da "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários" pelo Município de Vila Velha é legítima, o que perpassa, necessariamente, pela análise de dois pontos cruciais: (i) a comprovação do efetivo exercício do poder de polícia e (ii) a correta distribuição do ônus da prova.

A Apelante sustenta a ilegalidade da cobrança pela ausência de uma estrutura de fiscalização por parte do Município. A r. sentença, por sua vez, entendeu que caberia à empresa o ônus de provar a
inexistência
dessa fiscalização.

Nesse ponto, com a devida vênia ao entendimento do magistrado sentenciante, a decisão merece ser anulada.

O Egrégio Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral (Recurso Extraordinário - RE nº 588.322, correspondente ao
Tema 217
), já firmou entendimento de que a constitucionalidade da cobrança de taxas de fiscalização está diretamente condicionada à comprovação do
efetivo exercício do poder de polícia
, o que se demonstra, inclusive, pela existência de um órgão e de uma estrutura administrativa competentes e aparelhados para tal fim.

Contudo, a questão fundamental que se apresenta é: a quem compete o ônus de provar a existência (ou a inexistência) dessa estrutura fiscalizatória?

A imposição ao contribuinte do ônus de provar um fato negativo — a inexistência de fiscalização — configura o que a doutrina denomina de "prova diabólica", por ser de produção extremamente difícil, senão impossível. A presunção de legalidade dos atos administrativos, embora relevante, não é absoluta e não pode servir de escudo para eximir o ente público de demonstrar a existência do pressuposto fático que dá origem à obrigação tributária.

Ora, é o Município que detém (ou deveria deter) todos os documentos e informações sobre sua própria estrutura administrativa: a criação do órgão fiscalizador, o quadro de pessoal, os relatórios de atividades, entre outros. Exigir que o particular produza tal prova seria uma inversão indevida e desproporcional do ônus probatório.

O próprio STF, ao julgar o
Recurso Extraordinário nº 743.490/SP
, citado pela Apelante em sua petição inicial, enfrentou matéria idêntica e determinou a anulação do acórdão recorrido para que o tribunal de origem reexaminasse o conjunto fático-probatório, a fim de "
concluir pela ocorrência ou não do efetivo poder de polícia,
devendo atestar, inclusive, a existência ou não de aparato hábil para realizar a fiscalização
".

Tal precedente deixa claro que a verificação da existência de uma estrutura fiscalizadora é questão de fato, e a sua comprovação é um dever que recai sobre o ente tributante.

A sentença recorrida, ao partir da premissa de que o ônus era da Apelante, incorreu em
error in procedendo
(erro de procedimento), pois cerceou a defesa da parte e julgou o mérito da causa sem que o fato controvertido essencial estivesse devidamente esclarecido.

A solução para tal vício não é a reforma da decisão para julgar a ação procedente de plano — o que suprimiria uma instância —,
mas sim a anulação da sentença para que a instrução probatória seja reaberta, desta vez com
a correta atribuição do ônus da prova
.

Em tempo,

poder-se-ia argumentar que a anulação da sentença configuraria um julgamento
extra petita
(fora do pedido), uma vez que a Apelante pleiteou expressamente a reforma da decisão. Contudo, tal entendimento não se sustenta.

O efeito devolutivo do recurso de apelação, previsto no art. 1.013 do Código de Processo Civil, transfere ao tribunal o conhecimento de toda a matéria impugnada. Isso inclui não apenas o mérito da causa (
error in judicando
), mas também a análise de vícios processuais que maculam a sentença (
error in procedendo
).

Quando o tribunal constata um erro de procedimento que impediu a correta análise dos fatos e a justa solução da lide — como a indevida inversão do ônus da prova em questão fática central —, a anulação da sentença é a medida que se impõe como antecedente lógico a qualquer novo julgamento de mérito.

O pedido de reforma (o "mais") contém, implicitamente, o pedido de anulação (o "menos"). Ao anular a sentença, esta Corte não concede à Apelante algo diverso do que foi pleiteado, mas sim aplica o remédio processual adequado para corrigir um vício insanável que impede o julgamento direto do mérito, garantindo, assim, o devido processo legal e a ampla defesa.

Dessa forma, a cassação da sentença para a devida instrução probatória é a medida que se impõe.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação e
DOU-LHE PROVIMENTO
para
ANULAR A SENTENÇA
, por vício de procedimento (
error in procedendo
).

Determino, por conseguinte, a remessa dos autos ao juízo de origem para que seja reaberta a fase de instrução processual, atribuindo-se ao Município de Vila Velha o ônus de comprovar, de forma documental e cabal, a existência e o efetivo funcionamento de órgão e estrutura administrativa competentes para o exercício do poder de polícia que justifica a cobrança da "Taxa de Verificação de Normas de Postura de Engenhos e Dispositivos Publicitários", para que, após a devida dilação probatória, nova sentença seja proferida.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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