Tribunal: TJES
Processo: 5004615-12.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Gratificações Municipais Específicas
Data de julgamento: 2025-04-30

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO TÉCNICO A SERVIDORES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE CAUSA JURÍDICA LEGÍTIMA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, EFICIÊNCIA, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça contra o Município de Serra, visando à declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei Municipal nº 3.223/2008.

2. A norma institui gratificação mensal por trabalho técnico a servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos, incluindo o pagamento no mês de férias, sua incorporação aos vencimentos após dez anos e a extensão parcial aos servidores de apoio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em verificar a constitucionalidade dos arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra, sob a ótica da legalidade e dos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública, notadamente quanto à instituição de vantagem pecuniária sem causa jurídica legítima.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A instituição de gratificação a servidores públicos somente se mostra legítima quando vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias, em situações excepcionais, o que não ocorre no caso, pois as atividades descritas na lei – fechamento de folhas de pagamento e cursos de treinamento – são inerentes às funções ordinárias dos servidores.

5. O pagamento da gratificação de forma genérica, sem exigência de comprovação de prestação de serviço extraordinário, caracteriza acréscimo remuneratório sem justificativa legítima, afrontando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

6. A extensão do benefício a servidores de apoio, sem a especificação das atividades exercidas que justificariam o pagamento da gratificação, reforça o desvio de finalidade e a inconstitucionalidade da norma.

7. A determinação de pagamento da gratificação no mês de férias e sua utilização como base de cálculo para outras verbas remuneratórias descaracteriza sua natureza eventual e transitória, consolidando-a como aumento salarial disfarçado.

8. A incorporação da gratificação aos vencimentos após dez anos de percepção contínua contraria a regra constitucional que veda aumentos remuneratórios automáticos e afronta os princípios da moralidade e razoabilidade.

9. O STF e o TJES reconhecem a inconstitucionalidade de normas que concedem gratificações sem causa jurídica legítima, reforçando a necessidade de observância dos princípios constitucionais da administração pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. A concessão de gratificação a servidores públicos exige causa jurídica legítima, vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias, em situações excepcionais.

2. A generalização do pagamento de gratificação, sem exigência de comprovação de serviço extraordinário, configura acréscimo remuneratório inconstitucional.
3. A incorporação automática de gratificação aos vencimentos dos servidores afronta os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37 e 39, §3º; Constituição do Estado do Espírito Santo, arts. 1º, 20 e 32, §10; Lei Municipal nº 3.223/2008, Município de Serra, arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 2.667-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 19.06.2002; TJES, ADI nº 0005339-82.2016.8.08.0000, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior, Tribunal Pleno, j. 04.08.2016; TJES, ADI nº 0020967-82.2014.8.08.0000, Rel. Des. Carlos Simões Fonseca, Tribunal Pleno, j. 26.02.2015.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5004615-12.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE SERRA e outros

RELATOS: MARCOS VALLS FEU ROSA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO TÉCNICO A SERVIDORES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE CAUSA JURÍDICA LEGÍTIMA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, EFICIÊNCIA, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça contra o Município de Serra, visando à declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei Municipal nº 3.223/2008.

2. A norma institui gratificação mensal por trabalho técnico a servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos, incluindo o pagamento no mês de férias, sua incorporação aos vencimentos após dez anos e a extensão parcial aos servidores de apoio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em verificar a constitucionalidade dos arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra, sob a ótica da legalidade e dos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública, notadamente quanto à instituição de vantagem pecuniária sem causa jurídica legítima.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A instituição de gratificação a servidores públicos somente se mostra legítima quando vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias, em situações excepcionais, o que não ocorre no caso, pois as atividades descritas na lei – fechamento de folhas de pagamento e cursos de treinamento – são inerentes às funções ordinárias dos servidores.

5. O pagamento da gratificação de forma genérica, sem exigência de comprovação de prestação de serviço extraordinário, caracteriza acréscimo remuneratório sem justificativa legítima, afrontando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

6. A extensão do benefício a servidores de apoio, sem a especificação das atividades exercidas que justificariam o pagamento da gratificação, reforça o desvio de finalidade e a inconstitucionalidade da norma.

7. A determinação de pagamento da gratificação no mês de férias e sua utilização como base de cálculo para outras verbas remuneratórias descaracteriza sua natureza eventual e transitória, consolidando-a como aumento salarial disfarçado.

8. A incorporação da gratificação aos vencimentos após dez anos de percepção contínua contraria a regra constitucional que veda aumentos remuneratórios automáticos e afronta os princípios da moralidade e razoabilidade.

9. O STF e o TJES reconhecem a inconstitucionalidade de normas que concedem gratificações sem causa jurídica legítima, reforçando a necessidade de observância dos princípios constitucionais da administração pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. A concessão de gratificação a servidores públicos exige causa jurídica legítima, vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias, em situações excepcionais.

2. A generalização do pagamento de gratificação, sem exigência de comprovação de serviço extraordinário, configura acréscimo remuneratório inconstitucional.
3. A incorporação automática de gratificação aos vencimentos dos servidores afronta os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37 e 39, §3º; Constituição do Estado do Espírito Santo, arts. 1º, 20 e 32, §10; Lei Municipal nº 3.223/2008, Município de Serra, arts. 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 2.667-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 19.06.2002; TJES, ADI nº 0005339-82.2016.8.08.0000, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior, Tribunal Pleno, j. 04.08.2016; TJES, ADI nº 0020967-82.2014.8.08.0000, Rel. Des. Carlos Simões Fonseca, Tribunal Pleno, j. 26.02.2015.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 030 - Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA

Composição de julgamento: 030 - Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 008 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / 012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / 019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / 021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal

VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
008 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Impedido ou Suspeito
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Impedido ou Suspeito

________________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

ADI n
º 5004615-12.2024.8.08.0000

REQUERENTE
: PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

REQUERIDO
: MUNICÍPIO DE SERRA

RELATOR
DESEMBARGADOR MARCOS VALLS FEU ROSA

VOTO

Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de liminar, proposta pela PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face do MUNICÍPIO DE SERRA, visando à declaração de inconstitucionalidade dos artigos 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, todos da Lei nº 3.223, da 07 de abril de 2008, do Município de Serra, que
“Confere gratificação de trabalho técnico aos servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos do Município da Serra, revoga o Decreto Municipal n° 741/2005 e dá outras providências.”

Na inicial (ID 7999803), o Ministério Público alega, em síntese, que os dispositivos mencionados da referida lei padecem de vício material de constitucionalidade, porquanto disciplinam o pagamento de gratificação mensal pela execução de trabalhos técnicos aos servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos do Município de Serra, em razão de trabalhos técnicos e pelo cumprimento de eventuais jornadas de trabalho diferenciadas quando do fechamento das folhas mensais de pagamentos e dos cursos de treinamento. Argumenta, ainda, que a referida lei estende a gratificação, no percentual de cinquenta por cento, aos servidores de apoio às atividades técnicas, bem como concede aos servidores agraciados por esta gratificação ao seu pagamento no mês de férias e a incorporação aos vencimentos após dez anos de percebimento contínuo.

Em sede de liminar, o Ministério Público sustenta a presença do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora
para suspender a produção de efeitos dos artigos 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, todos da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra.

Após as manifestações iniciais das autoridades responsáveis pela elaboração da lei, a liminar foi indeferida (ID 9416230) por ausência do requisito do perigo da demora, uma vez que ultrapassados mais de quinze anos desde a entrada em vigor da lei.

A Câmara Municipal de Serra (IDs 8841108 e 9797599), defende que os dispositivos impugnados encontram-se vigentes desde 2008 e que não houve violação às Constituições Estadual ou Federal.

O Município de Serra (IDs 8873478 e 11935027), por sua vez, alega que
“a gratificação em questão tem em sua razão gratificar os servidores por desempenharem trabalhos técnicos e cumprirem eventuais jornadas de trabalho diferenciadas por ocasião do fechamento das folhas mensais de pagamentos e dos cursos de treinamento”
, e que os dispositivos impugnados da Lei nº 3.223 estão em vigor desde 2008, não havendo motivos para a concessão da medida liminar.

O Ministério Público do Estado do Espírito Santo apresentou parecer ratificando o pedido inicial (ID 9753189), pela procedência do pedido para declarar inconstitucional os artigos 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra.

Pois bem, a questão central a ser dirimida na presente ação reside na análise da (in)constitucionalidade dos artigos 1º,
caput
e parágrafo único, 2º e 4º, todos da Lei nº 3.223, da 07 de abril de 2008, em seus aspectos materiais, por ofensa ao ordenamento jurídico.

Para tanto, importante revisitar os dispositivos questionados para melhor compreender o alcance da norma e, por conseguinte, aferir sua compatibilidade com as Constituições Estadual e Federal:

Art. 1º Por desempenharem trabalhos considerados técnicos e cumprirem eventuais jornadas de trabalho diferenciadas por ocasião do fechamento das folhas mensais de pagamentos e dos cursos de treinamento, os servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos, perceberão, mensalmente, gratificação pela execução de trabalhos técnicos, no valor de R$ 340,00 (trezentos e quarenta reais), conforme previsto no inciso IV do art. 142 da Lei Municipal nº 2.360/2001.

Parágrafo Único. O servidor de apoio às atividades técnicas mencionadas no caput deste artigo entenda-se, dentre outros, os servidores serventes, farão jus a 50% do valor da gratificação conferida por esta lei.

Art. 2º A gratificação será paga aos servidores, também, no mês de férias e servirá de base de cálculo do adicional de férias e décimo terceiro salário.

Art. 4º A gratificação de trabalho técnico regulada por esta lei será incorporada aos vencimentos dos servidores beneficiados após 10 anos de percebimento contínuo.

Da leitura dos referidos dispositivos municipais percebe-se a incompatibilidade dos seguintes preceitos das Constituições Estadual e Federal:

Constituição do Estado do Espírito Santo

Art. 1º. O Estado do Espírito Santo e seus
Municípios integram a República Federativa do Brasil e adotam os princípios fundamentais da Constituição Federal
.

Art. 20. O Município rege-se por sua lei orgânica e leis que adotar,
observados os princípios da Constituição Federal e os desta Constituição
.

Art. 32. As administrações públicas direta e indireta de quaisquer dos Poderes do Estado e dos
Municípios obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, interesse público, razoabilidade, proporcionalidade e motivação
, e também aos seguintes:

[...]

§10 -
Aplica-se aos servidores do Estado e dos Municípios, ocupantes de cargo público, o disposto nos incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, do Art. 7º, da Constituição da República Federativa do Brasil
, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (destaquei)

Constituição da República Federativa do Brasil

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte: [...]

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes
.

[...]

§ 3º Aplica-se aos
servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX
, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (destaquei)

Como se verifica, a instituição de vantagens pecuniárias em favor de servidores
públicos somente se mostra legítima quando relacionada direta ou indiretamente com a contraprestação do serviço público ou com a situação do servidor.

Nesse sentido, é imprescindível verificar se a gratificação instituída possui causa jurídica legítima, ou seja, se ela destina a remunerar atividades que extrapolam as atribuições ordinárias dos cargos dos servidores beneficiados, ou se, ao contrário, configura um mero acréscimo pecuniário destituído de contraprestação específica.

A gratificação, para ser considerada legítima, deve estar vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias, em situações excepcionais ou mais difíceis, e não pode ser concedida de forma genérica e indiscriminada a todos os servidores de determinado setor, independentemente da efetiva prestação de serviço.

No caso, a Lei Municipal nº 3.223/2008, em seus artigos 1º, caput e parágrafo único, 2º e 4º, estabelece o pagamento da gratificação aos servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos da Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos do Município de Serra
“por desempenharem trabalhos considerados técnicos e cumprirem eventuais jornadas de trabalho diferenciadas por ocasião do fechamento das folhas mensais de pagamentos e dos cursos de treinamento”.

Ora, o fechamento das folhas mensais de pagamento e a realização de cursos de treinamento são atividades inerentes às atribuições dos servidores da Subsecretaria de Recursos Humanos, e não configuram situações excepcionais ou extraordinárias que justifiquem o pagamento de uma gratificação.

Os dispositivos da lei em discussão não exigem a comprovação da efetiva prestação de serviço em condições anormais ou da realização de atividades que extrapolem as atribuições ordinárias dos cargos dos servidores beneficiados. Apenas se limita a estabelecer o pagamento da gratificação a todos os servidores lotados na Subsecretaria de Recursos Humanos, independentemente da efetiva realização de trabalhos técnicos ou do cumprimento de jornadas de trabalho diferenciadas.

Tal circunstância evidencia que a gratificação instituída não possui causa jurídica legítima, configurando um mero acréscimo pecuniário destituído de contraprestação específica, o que afronta os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade, bem como o disposto no artigo 39, §3º, da Constituição Federal, e artigo 32, §10, da Constituição Estadual.

A referida lei municipal, no parágrafo único do artigo 1º, estende o benefício aos servidores de apoio às atividades técnicas, fixando o valor da gratificação em cinquenta por cento do valor conferido aos demais servidores. Esta previsão também se mostra inconstitucional, pois não especifica quais seriam as atividades de apoio que justificariam o pagamento da gratificação, nem exige a comprovação da efetiva realização de tais atividades. A lei se limita a mencionar, a título de exemplo e de forma genérica, os "servidores serventes", o que demonstra a ausência de causa jurídica legítima para a concessão da gratificação.

Já o artigo 2º, determina que a gratificação seja paga aos servidores também no mês de férias e que sirva de base de cálculo do adicional de férias e décimo terceiro salário. De igual modo, este dispositivo se mostra inconstitucional uma vez que desvirtua a natureza da gratificação, que, em tese, deveria remunerar o desempenho de atividades específicas e extraordinárias, e não integrar a remuneração ordinária dos servidores.

Por último, o artigo 4º estabelece que a gratificação de trabalho técnico será incorporada aos vencimentos dos servidores beneficiados após dez anos de percebimento contínuo. Tal norma, também se mostra inconstitucional em razão do seu caráter permanente a uma vantagem pecuniária que, por sua natureza, deveria ser transitória e vinculada ao desempenho de atividades específicas e extraordinárias.

A incorporação da gratificação aos vencimentos dos servidores desvirtua a sua natureza e a transforma em um aumento salarial disfarçado, o que afronta os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal entende que as normas legais devem observar os critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, confira:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DISTRITAL QUE DISPÕE SOBRE A EMISSÃO DE CERTIFICADO DE CONCLUSÃO DO CURSO E QUE AUTORIZA O FORNECIMENTO DE HISTÓRICO ESCOLAR PARA ALUNOS DA TERCEIRA SÉRIE DO ENSINO MÉDIO QUE COMPROVAREM APROVAÇÃO EM VESTIBULAR PARA INGRESSO EM CURSO DE NÍVEL SUPERIOR - LEI DISTRITAL QUE USURPA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA OUTORGADA À UNIÃO FEDERAL PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - CONSIDERAÇÕES EM TORNO DAS LACUNAS PREENCHÍVEIS - NORMA DESTITUÍDA DO NECESSÁRIO COEFICIENTE DE RAZOABILIDADE - OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE - ATIVIDADE LEGISLATIVA EXERCIDA COM DESVIO DE PODER - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR COM EFICÁCIA "EX TUNC". A USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, QUANDO PRATICADA POR QUALQUER DAS PESSOAS ESTATAIS, QUALIFICA-SE COMO ATO DE TRANSGRESSÃO CONSTITUCIONAL. - A Constituição da República, nas hipóteses de competência concorrente (CF, art. 24), estabeleceu verdadeira situação de condomínio legislativo entre a União Federal, os Estados-membros e o Distrito Federal (RAUL MACHADO HORTA, "Estudos de Direito Constitucional", p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), daí resultando clara repartição vertical de competências normativas entre essas pessoas estatais, cabendo, à União, estabelecer normas gerais (CF, art. 24, § 1º), e, aos Estados-membros e ao Distrito Federal, exercer competência suplementar (CF, art. 24, § 2º). - A Carta Política, por sua vez, ao instituir um sistema de condomínio legislativo nas matérias taxativamente indicadas no seu art. 24 - dentre as quais avulta, por sua importância, aquela concernente ao ensino (art. 24, IX) -, deferiu ao Estado-membro e ao Distrito Federal, em "inexistindo lei federal sobre normas gerais", a possibilidade de exercer a competência legislativa plena, desde que "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, § 3º). - Os Estados-membros e o Distrito Federal não podem, mediante legislação autônoma, agindo "ultra vires", transgredir a legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício deriva o poder de fixar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes a determinada matéria (educação e ensino, na espécie). - Considerações doutrinárias em torno da questão pertinente às lacunas preenchíveis.
TODOS OS ATOS EMANADOS DO PODER PÚBLICO ESTÃO NECESSARIAMENTE SUJEITOS, PARA EFEITO DE SUA VALIDADE MATERIAL, À INDECLINÁVEL OBSERVÂNCIA DE PADRÕES MÍNIMOS DE RAZOABILIDADE. - As normas legais devem observar, no processo de sua formulação, critérios de razoabilidade que guardem estrita consonância com os padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois todos os atos emanados do Poder Público devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do "substantive due process of law"
. Lei Distrital que, no caso, não observa padrões mínimos de razoabilidade.
A EXIGÊNCIA DE RAZOABILIDADE QUALIFICA-SE COMO PARÂMETRO DE AFERIÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ATOS ESTATAIS. - A exigência de razoabilidade - que visa a inibir e a neutralizar eventuais abusos do Poder Público, notadamente no desempenho de suas funções normativas - atua, enquanto categoria fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais.
APLICABILIDADE DA TEORIA DO DESVIO DE PODER AO PLANO DAS ATIVIDADES NORMATIVAS DO ESTADO. - A teoria do desvio de poder, quando aplicada ao plano das atividades legislativas, permite que se contenham eventuais excessos decorrentes do exercício imoderado e arbitrário da competência institucional outorgada ao Poder Público, pois o Estado não pode, no desempenho de suas atribuições, dar causa à instauração de situações normativas que comprometam e afetem os fins que regem a prática da função de legislar. A EFICÁCIA EX TUNC DA MEDIDA CAUTELAR NÃO SE PRESUME, POIS DEPENDE DE EXPRESSA DETERMINAÇÃO CONSTANTE DA DECISÃO QUE A DEFERE, EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. - A
medida cautelar, em sede de fiscalização normativa abstrata, reveste-se, ordinariamente, de eficácia "ex nunc", "operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo Tribunal Federal a defere
" (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no entanto, e para que não se frustrem os seus objetivos, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia "ex tunc", com conseqüente repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86), retroagindo os seus efeitos ao próprio momento em que editado o ato normativo por ela alcançado. Para que se outorgue eficácia "ex tunc" ao provimento cautelar, em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade, impõe-se que o Supremo Tribunal Federal expressamente assim o determine, na decisão que conceder essa medida extraordinária (RTJ 164/506-509, 508, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Situação excepcional que se verifica no caso ora em exame, apta a justificar a outorga de provimento cautelar com eficácia "ex tunc". (STF, ADI nº 2.667MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, J. 19/06/2002)

Vale destacar que o Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça declarou a inconstitucionalidade de lei municipal em casos semelhantes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO. REJEITADA. MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM. ART. 42, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI MUNICIPAL N.º 6.450/2010, COM A REDAÇÃO CONFERIDA PELA LEI MUNICIPAL N.º 7.182/2015. ART. 4º, CAPUT E §§ 1º E 2º, DA LEI MUNICIPAL N.º 5.126/2001. POR ARRASTAMENTO, DOS DECRETOS MUNICIPAIS n.º 13.532/2001 E N.º 14.580/2003. EFEITO REPRISTINATÓRIO DO ART. 42, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI MUNICIPAL N.º 6.450/2010, EM SUA REDAÇÃO ORIGINÁRIA. GRATIFICAÇÕES ESPECIAIS E AJUDA DE CUSTO. PERCENTUAL DE ATÉ 100% (CEM POR CENTO) DOS VENCIMENTOS. AUSÊNCIA DE CAUSA JURÍDICA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, MOTIVAÇÃO, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. É possível a declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento ou consequencial, de decreto executivo, quando este tiver fundamento de validade em lei declarada inconstitucional. Precedente do STF. Preliminar rejeitada. 2. A
instituição de vantagens pecuniárias em favor de servidores públicos somente se mostra legítima quando relacionada direta ou indiretamente com a contraprestação do serviço público ou com a situação do servidor. 3. Na hipótese vertente, não se identifica o atendimento às exigências do serviço a título de remuneração ou indenização, nem a situação do servidor, para a obtenção das gratificações especiais e da ajuda de custo descritas nas leis municipais impugnadas.
4. O art. 4º, caput, da Lei Municipal n.º 5.126/2001 disciplina a concessão de gratificação de até 100% (cem por cento) dos vencimentos dos servidores de dedicação exclusiva, especialmente aos integrantes da Guarda Municipal, que cumprem jornada de trabalho superior a 08 (oito) horas diárias e sobreaviso integral. Nos §§ 1º e 2º, há previsão acerca da ajuda de custo de até 100% (cem por cento) dos salários de origem aos policiais militares e civis, sem vínculo com a Prefeitura, que cumprem escala de serviço junto à Secretaria Municipal de Trânsito e atuam no treinamento, orientação e apoio tático aos guardas municipais, e ainda, da gratificação especial de até o montante do valor do vencimento do cargo em comissão ocupado por servidor público do Estado e da União cedidos ao Município de Cachoeiro de Itapemirim. 5. O art. 42, parágrafo único, da Lei Municipal n.º 6.450/2010, com a redação conferida pela Lei Municipal n.º 7.182/2015, concede, em caráter permanente, a gratificação especial por atividade de risco aos cargos da Guarda Municipal e Agentes de Trânsito no índice de 100% (cem por cento) do vencimento, mantendo o benefício já previsto no art. 4º, caput, da Lei Municipal n.º 5.126/2001, regulamentado pelos Decretos Municipais n.º 13.532/2001 e n.º 14.580/2013. 6.
Não há nessas vantagens pecuniárias qualquer causa jurídica hígida, limitando as normas a indicarem quem são os seus destinatários, significando autêntica liberalidade com o dinheiro público.
7. Ademais, o percentual de até 100% (cem por cento) dos vencimentos possibilita a dupla remuneração dos servidores públicos, criando um ônus financeiro excessivo e que não acarreta qualquer benefício para a Administração Pública.
8. As normas em comento além de vulnerarem os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e motivação, também ofendem o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade que devem nortear a Administração Pública e a atividade legislativa.
9. O reconhecimento da inconstitucionalidade impede, por arrastamento, que se dê sobrevida aos Decretos Municipais n.º 13.532/2001 e n.º 14.580/2003, dada a relação de dependência aos preceitos impugnados no art. 4º, da Lei Municipal n.º 5.126/2001, e que servia de fundamento de validade para aqueles. 10. Pedido julgado procedente. (TJES, ADI nº 0005339-82.2016.8.08.0000, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior, Tribunal Pleno, J. 04/08/2016)

CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - §2º do art. 41 da Lei nº 6.450/2010, do Município de Cachoeiro de Itapemirim - PREVISÃO DE AJUDA DE CUSTO MENSAL PAGA PELA MUNICIPALIDADE AOS SERVIDORES E EMPREGADOS PÚBLICOS CEDIDOS AO MUNICÍPIO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO DE ATÉ 100% DO VENCIMENTO DO REFERIDO CARGO - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DECLARADA - ofensa aos princípios constitucionais da impessoalidade e da igualdade - POTENCIALIDADE DE PREJUÍZO AO ERÁRIO EVIDENCIADOS - PROCEDÊNCIA DO PEDIDO PARA RATIFICAR A LIMINAR ANTERIORMENTE DEFERIDA E DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COM EFEITO EX TUNC. 1. A preposição ‘até’, utilizada pelo dispositivo normativo impugnado é um termo indeterminado e vago. A ausência de um critério objetivo fixo, preestabelecido na lei, deixa para o administrador público uma grande margem de subjetividade na concessão do acréscimo pecuniário para cada servidor ou empregado público cedido, em ofensa aos princípios constitucionais da impessoalidade e da isonomia. 2. O dispositivo normativo impugnado tem potencialidade de causar prejuízos ao erário, porquanto o Município requerido já aplicou a referida norma em outras ocasiões; além do que, se os valores previstos na norma impugnada forem despendidos, improvável será a recuperação ao erário. 3. Procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do §2º do art. 41 da Lei nº 6.450/2010, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, atribuindo-lhe efeito ex tunc e ratificar a medida liminar ao seu tempo concedida. (TJES, ADI nº 0020967-82.2014.8.08.0000, Rel. Des. Carlos Simões Fonseca, Tribunal Pleno, J. 26/02/2015)

Em sua defesa, o Município de Serra alega que a gratificação em questão tem como objetivo remunerar os servidores que desempenham trabalhos técnicos e cumprem eventuais jornadas de trabalho diferenciadas por ocasião do fechamento das folhas mensais de pagamentos e dos cursos de treinamento.

Contudo, tais argumentos não merecem prosperar. Repita-se: o fechamento das folhas mensais de pagamento e a realização de cursos de treinamento são atividades inerentes às atribuições dos servidores da Subsecretaria de Recursos Humanos, e não configuram situações excepcionais ou extraordinárias que justifiquem o pagamento de uma gratificação.

Dessa forma, o legislador municipal não definiu motivo excepcional e/ou extraordinário do serviço público, para a concessão do benefício, gerando um tratamento desigual em detrimento dos demais servidores públicos.

Portanto, os artigos 1º, caput e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra, são materialmente inconstitucionais, por afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade, bem como ao disposto nos artigos 37 e 39, §3º, da Constituição Federal, e nos artigos 1º, 20 e 32, §10, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Por fim, reconheço como
ex nunc
os efeitos decorrentes da declaração de inconstitucionalidade no presente feito.

Diante do exposto,
julgo procedente
o pedido formulado a inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º, caput e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra, reconhecendo os efeitos
ex nunc
.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanhar o(a) eminente Relator(a).

Acompanho o eminente relator para julgar procedente o pedido formulado.

Acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido formulado na
Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 14.04.2025

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
julgar
PROCEDENTE
o pedido formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º, caput e parágrafo único, 2º e 4º, da Lei nº 3.223/2008, do Município de Serra, com efeito
ex nunc
.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão de julgamento virtual do dia 14.04 a 23.04.2025:

Acompanho o E. Relator.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Acompanhar o voto de relatoria.