Tribunal: TJES
Processo: 5002333-64.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-09-10

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PREJUDICIAL DE DECADÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE PARENTES PARA CARGOS COMISSIONADOS. NEPOTISMO DIRETO E CRUZADO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. PROSSEGUIMENTO DO FEITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto por David Mozdzen Pires Ramos contra decisão que, em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, rejeitou as preliminares de inépcia da petição inicial, inadequação da via eleita e decadência, declarando o feito saneado e determinando o regular prosseguimento do processo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há quatro questões em discussão: (i) definir se a petição inicial é inepta por ausência de individualização da conduta e demonstração do dolo específico; (ii) estabelecer se há inadequação da via eleita em razão da alegada incompatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa; (iii) determinar se a ação está fulminada pela decadência prevista no §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; (iv) verificar se há justa causa para o prosseguimento da ação por suposto ato de nepotismo na nomeação de parentes para cargos comissionados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3) PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL:
REJEITADA.

As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não alteraram o juízo de admissibilidade da petição inicial, que deve ser recebida se demonstrados indícios suficientes de autoria e materialidade, nos termos do §6º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992. A presença do dolo específico é matéria de mérito, a ser apurada na fase instrutória. No caso, a exordial individualizou condutas, apontou elementos probatórios mínimos e sugeriu a prática dolosa de nepotismo.

4) PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA: REJEITADA.
A alegação de incompatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa não procede, por ausência de prejuízo concreto. A jurisprudência reconhece a compatibilidade dos procedimentos, sendo o rito determinado pela causa de pedir e pelo pedido. O juízo de origem aplicou corretamente o rito da Lei nº 8.429/1992, inexistindo vício formal.

5) PREJUDICIAL DE MÉRITO – DECADÊNCIA: AFASTADA.
A instauração do inquérito civil em 28/04/2022 e o ajuizamento da ação em 29/11/2023 demonstram observância ao prazo de dois anos previsto no §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992. A alegação de preclusão fundada no §3º do mesmo artigo decorre de premissa fática equivocada.

6) MÉRITO – JUSTA CAUSA PARA O PROSSEGUIMENTO: PRESENTE.
A decisão agravada reconheceu a presença de elementos suficientes para o prosseguimento da ação. As nomeações de parentes do Prefeito e de outros agentes públicos para cargos comissionados, acompanhadas da recalcitrância em corrigir as irregularidades apontadas pelo Ministério Público, indicam, em juízo preliminar, a prática de nepotismo direto e cruzado, em afronta à Súmula Vinculante nº 13 do STF. A exceção aplicável a cargos políticos não afasta, por si só, a incidência da súmula quando ausentes qualificação técnica e razoabilidade na escolha. O acervo probatório coligido justifica o processamento da ação para apuração aprofundada dos fatos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7) Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A demonstração exauriente do dolo específico é matéria de mérito e não constitui requisito para o recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa.

2. A compatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa afasta a alegação de inadequação da via eleita, desde que observado o direito ao contraditório e à ampla defesa.

3. Respeitado o prazo de dois anos entre a instauração do inquérito civil e o ajuizamento da ação, não há que se falar em decadência, nos termos do §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992.

Dispositivos relevantes citados
: item 6 do §6º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992; item 2 do §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; item 3 do §3º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; item 1 do caput do art. 37 da Constituição Federal.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula Vinculante nº 13; STF, Rcl 45709/SP, rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/06/2022; TJPA, AC 0800214-77.2021.8.14.0091, rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, DJNPA 07/03/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5002333-64.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: DAVID MOZDZEN PIRES RAMOS

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PREJUDICIAL DE DECADÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE PARENTES PARA CARGOS COMISSIONADOS. NEPOTISMO DIRETO E CRUZADO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. PROSSEGUIMENTO DO FEITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto por David Mozdzen Pires Ramos contra decisão que, em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, rejeitou as preliminares de inépcia da petição inicial, inadequação da via eleita e decadência, declarando o feito saneado e determinando o regular prosseguimento do processo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há quatro questões em discussão: (i) definir se a petição inicial é inepta por ausência de individualização da conduta e demonstração do dolo específico; (ii) estabelecer se há inadequação da via eleita em razão da alegada incompatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa; (iii) determinar se a ação está fulminada pela decadência prevista no §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; (iv) verificar se há justa causa para o prosseguimento da ação por suposto ato de nepotismo na nomeação de parentes para cargos comissionados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3) PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL:
REJEITADA.

As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não alteraram o juízo de admissibilidade da petição inicial, que deve ser recebida se demonstrados indícios suficientes de autoria e materialidade, nos termos do §6º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992. A presença do dolo específico é matéria de mérito, a ser apurada na fase instrutória. No caso, a exordial individualizou condutas, apontou elementos probatórios mínimos e sugeriu a prática dolosa de nepotismo.

4) PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA: REJEITADA.
A alegação de incompatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa não procede, por ausência de prejuízo concreto. A jurisprudência reconhece a compatibilidade dos procedimentos, sendo o rito determinado pela causa de pedir e pelo pedido. O juízo de origem aplicou corretamente o rito da Lei nº 8.429/1992, inexistindo vício formal.

5) PREJUDICIAL DE MÉRITO – DECADÊNCIA: AFASTADA.
A instauração do inquérito civil em 28/04/2022 e o ajuizamento da ação em 29/11/2023 demonstram observância ao prazo de dois anos previsto no §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992. A alegação de preclusão fundada no §3º do mesmo artigo decorre de premissa fática equivocada.

6) MÉRITO – JUSTA CAUSA PARA O PROSSEGUIMENTO: PRESENTE.
A decisão agravada reconheceu a presença de elementos suficientes para o prosseguimento da ação. As nomeações de parentes do Prefeito e de outros agentes públicos para cargos comissionados, acompanhadas da recalcitrância em corrigir as irregularidades apontadas pelo Ministério Público, indicam, em juízo preliminar, a prática de nepotismo direto e cruzado, em afronta à Súmula Vinculante nº 13 do STF. A exceção aplicável a cargos políticos não afasta, por si só, a incidência da súmula quando ausentes qualificação técnica e razoabilidade na escolha. O acervo probatório coligido justifica o processamento da ação para apuração aprofundada dos fatos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7) Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A demonstração exauriente do dolo específico é matéria de mérito e não constitui requisito para o recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa.

2. A compatibilidade entre os ritos da ação civil pública e da ação de improbidade administrativa afasta a alegação de inadequação da via eleita, desde que observado o direito ao contraditório e à ampla defesa.

3. Respeitado o prazo de dois anos entre a instauração do inquérito civil e o ajuizamento da ação, não há que se falar em decadência, nos termos do §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992.

Dispositivos relevantes citados
: item 6 do §6º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992; item 2 do §2º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; item 3 do §3º do art. 23 da Lei nº 8.429/1992; item 1 do caput do art. 37 da Constituição Federal.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula Vinculante nº 13; STF, Rcl 45709/SP, rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/06/2022; TJPA, AC 0800214-77.2021.8.14.0091, rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, DJNPA 07/03/2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, afastar as preliminares e prejudicial de mérito suscitadas e, no mérito, negar provimento ao recurso.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

PRELIMINARES

- INÉPCIA DA INICIAL:

O Agravante alega que a exordial é inepta por não ter demonstrado, de forma inequívoca, o elemento subjetivo doloso específico da conduta, em suposta afronta às novas exigências da Lei de Improbidade Administrativa.

Todavia, a tese não se sustenta.

Isso porque as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, ao exigirem o dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade, não subverteram a lógica processual que rege a fase de admissibilidade da ação.

Para o recebimento da petição inicial, o que se exige do autor da demanda é a apresentação de indícios suficientes da prática do ato ímprobo e a autoria, conforme se depreende do §6º do art. 17 da Lei nº 8.429/92.

Por sua vez, a comprovação exauriente e robusta do dolo, por demandar dilação probatória, é matéria afeta ao mérito da causa, a ser dirimida após a devida instrução processual.

No caso, o Ministério Público, ao narrar a nomeação de parentes do gestor e de outros agentes públicos para cargos em comissão, e ao apontar a recalcitrância do agravante em atender às notificações expedidas para sanar as irregularidades, forneceu elementos fáticos que, em análise preliminar, são suficientes para sugerir a presença da vontade livre e consciente de violar os princípios da Administração Pública.

Conforme bem pontuado pela Procuradoria de Justiça, "
a aferição da existência ou não do dolo e sua qualificação como elemento subjetivo da conduta é questão de mérito do feito, e será analisada em sede de julgamento do mérito
", sendo que a petição inicial "
individualizou a conduta do Agravante, apontou os elementos probatórios mínimos e demonstrou o dolo específico na prática do nepotismo
".

Rejeita-se, pois, esta preliminar.

-
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
:

Na sequência, o recorrente aduz a inadequação da via eleita, em razão de suposta incompatibilidade procedimental entre a Ação Civil Pública e a Ação de Improbidade Administrativa.

Trata-se de alegação de cunho eminentemente formalista, que não encontra respaldo na sistemática processual vigente, a qual é regida pelo princípio da instrumentalidade das formas.

Conforme assinalou o douto juízo
a quo
, "
trata-se de ritos compatíveis, razão por que a menção às duas leis não implica qualquer prejuízo para a defesa, nem cria dificuldade para obtenção da tutela judicial pretendida
".

Ademais, o que define a natureza da ação e o rito a ser seguido não é o
nomen iuris
atribuído pelo autor, mas sim a causa de pedir e o pedido.

No caso, a pretensão de sancionar o agente público por suposta prática de ato ímprobo atrai, inequivocamente, o rito da Lei nº 8.429/92, o qual vem sendo corretamente observado, sem qualquer demonstração de prejuízo concreto à ampla defesa ou ao contraditório.

Rechaça-se, assim, dita preliminar.

PRE
JUDICIAL DE MÉRITO:

-
DECADÊNCIA
:

Sustenta o agravante, ainda, a ocorrência de decadência, argumentando que a ação não fora proposta no prazo de 30 (trinta) dias após o encerramento do prazo para a conclusão do inquérito civil, conforme dicção do §3º do art. 23 da Lei nº 8.429/92.

Mais uma vez, sem razão.

A tese recursal é frontalmente contrariada pelos marcos temporais registrados nos próprios autos.

Conforme assentado na decisão agravada e reiterado no parecer ministerial, o Inquérito Civil fora instaurado em 28 de abril de 2022, ao passo que a Ação de Improbidade Administrativa ajuizada em 29 de novembro de 2023.

O interregno entre a instauração do procedimento investigatório e a propositura da demanda judicial não ultrapassou o prazo legal de 02 (dois) anos de que trata o prefalado §2º do art. 23, não havendo que se falar, por conseguinte, em preclusão ou decadência.

Em verdade, a argumentação do recorrente parte de premissa fática equivocada, o que torna a pretensão manifestamente improcedente neste ponto.

Afasta-se, portanto, a prejudicial de decadência.

M
ÉRITO

Cinge-se a controvérsia a verificar o acerto da decisão que, em cognição sumária, reconheceu a presença de justa causa para o prosseguimento da ação.

De plano, o agravante defende a atipicidade da conduta, sob o fundamento de que a vedação ao nepotismo, consolidada na Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal, não se aplica de forma irrestrita às nomeações para cargos de natureza política.

Nada obstante a existência de precedentes que excepcionam a nomeação de parentes para o secretariado, tal entendimento não constitui salvo-conduto para o apadrinhamento e o loteamento da máquina pública.

A propósito, a Suprema Corte ressalva que essa exceção não se aplica em hipóteses de "
inequívoca falta de razoabilidade da indicação, por manifesta ausência de qualificação técnica ou idoneidade moral do nomeado
", ou quando se vislumbra fraude à lei.

É de se conferir:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE 13 . 1. Agravo interno interposto contra decisão que julgou procedente reclamação ajuizada em face de decisão que manteve o reconhecimento de prática de nepotismo na Prefeitura Municipal de Poá/SP, por ter o reclamante, no exercício do cargo de Prefeito, nomeado sua esposa, para o cargo de Secretária Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social, e a esposa de vereador para o cargo de Secretária Municipal da Mulher. 2.
O Supremo Tribunal Federal tem afastado a aplicação da Súmula Vinculante 13 a cargos públicos de natureza política, ressalvados os casos de inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral. Precedentes.
3. Não há nos autos prova inequívoca da ausência de razoabilidade da nomeação. 4 . Agravo interno a que se nega provimento. (STF - Rcl: 45709 SP 0038444-81.2021.1 .00.0000, Relator.: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 13/06/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: 29/06/2022)

No caso, o parecer da douta Procuradoria de Justiça fora enfático ao apontar que "o agravante nomeou para cargos comissionados diversas pessoas que possuíam relação de parentesco”, como subsegue:

[...] Ademais o dolo específico restou comprovado, tendo em vista as diversas notificações espedidas ao Agravante, alertando-o sobre a conduta irregular, requerendo que fossem adotadas providências legais para corrigi-las.

No caso concreto, verifica-se que o Agravante nomeou para cargos comissionados diversas pessoas que possuíam relação de parentesco com ele e com outros agentes públicos do município, incluindo sua esposa e filhas de secretários municipais, conforme demonstrado nos autos. Tais nomeações configuram nepotismo direto e cruzado, exatamente nos moldes vedados pela Súmula Vinculante nº 13 do STF. Conforme entendimento jurisprudencial consolidado do STF, abaixo colacionada:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. NOMEAÇÃO DE PARENTES DE PREFEITO PARA CARGOS POLÍTICOS. AUSÊNCIA DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA E PROFISSIONAL. CONFIGURAÇÃO DE NEPOTISMO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.
I. Caso em exame. I. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que julgou ação civil pública improcedente na qual se visava declarar a nulidade da nomeação da esposa, filha e genro do Prefeito do Município de Salvaterra (gestão 2021-2024) para os cargos da Secretaria Municipal de Assistência Social, Secretaria Municipal de Finanças e Secretário Municipal de Obras, sob o fundamento de que tais cargas possuem natureza política e, portanto, estariam excluídas do alcance da Súmula Vinculante nº 13 do STF. II. Questão em discussão. 2. A controvérsia cinge-se em determinar se a nomeação de parentes do Prefeito para cargos de Secretário Municipal, sem a devida qualificação técnica, configura nepotismo e afronta aos princípios da moralidade e impessoalidade da Administração Pública. III. Razões de decidir. 3. A Súmula Vinculante nº 13 do STF veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, por violar a Constituição Federal. 4. Entretanto, a Suprema Corte havia consolidado jurisprudência sobre a admissibilidade de nomeação de parentes para cargos políticos, desde que não haja desvio específico, ausência de qualificação técnica ou violação dos princípios da moralidade e impessoalidade. 5. No caso concreto, os recorridos não apresentaram formação ou experiência profissional compatível com as funções para as quais foram nomeados, caracterizando desvio de finalidade e burla à operação imposta pela Súmula Vinculante nº 13. 6. Precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e deste Tribunal declaram que a ausência de qualificação técnica em tais nomeações constitui nepotismo e afronta aos princípios administrativos. lV. Dispositivo e tese. 7. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada para declarar a nulidade das nomeações citadas na exordial. Tese de julgamento: 1. "A nomeação de parente até o terceiro grau para cargo político pode configurar nepotismo quando ausente qualificação técnica compatível com a função, caracterizando desvio de específica e violação aos princípios da moralidade e impessoalidade. " Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; Lei nº 7.347/85, art. 19; PCC, art. 85, §4º, II. Jurisprudência relevante: STF, Súmula Vinculante nº 13; RCL 45709 AGR-segundo, Rel. Min. Roberto Barroso, 2022; RCL 35662 AGR, Rel. Min. Rosa Weber, 2020; TJPA, AI nº 0808652-79.2018.8.14.0000, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, 2021. (TJPA; AC 0800214- 77.2021.8.14.0091; Primeira Turma de Direito Público; Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura; DJNPA 07/03/2025)

Assim, quando o Agravante tomou conhecimento das Notificações encaminhadas pelo Ministério Público e optou por ignorá-las, ele escolheu a opção de dar continuidade à prática de irregularidades das contratações de servidores familiares, consequentemente, avocou para si o ônus da condenação, por improbidade administrativa, na forma dolosa, praticada no exercício do cargo de Prefeito Municipal
. [...] (Id. 14259481 –
g.n
.)

À evidência, impõe-se reconhecer que os elementos carreados para os autos de origem são mais do que suficientes para justificar o recebimento da petição inicial e o prosseguimento do feito, sendo temerário obstar, em sede de agravo de instrumento, a apuração aprofundada de fatos que ostentam elevada gravidade.

Do exposto,

e por tudo mais que dos autos consta,

conheço do recurso e
a
ele
nego
provimento
.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

Sessão Virtual de 01/09/25 a 05/09/25

Voto: Acompanhar o relator.

Desembargadora Janete Vargas Simões