Tribunal: TJES
Processo: 5002118-21.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Dívida Ativa (Execução Fiscal)
Data de julgamento: 2025-11-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. CLÁUSULA PENAL EM CONTRATO DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. RETENÇÃO DE 20% DOS VALORES PAGOS. VALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal opostos por Alphaville Vitória Empreendimentos Imobiliários Ltda., com o objetivo de desconstituir a multa aplicada pelo PROCON em razão da cobrança de cláusula penal de 20% sobre os valores pagos em caso de rescisão de contrato de compra e venda por iniciativa do comprador. A sentença julgou procedente o pedido, cancelando a CDA nº 3587/2018 e extinguindo a execução fiscal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cláusula penal de 20% sobre os valores pagos, prevista em contrato celebrado antes da Lei nº 13.786/2018, configura prática abusiva à luz das normas consumeristas vigentes à época; e (ii) verificar se o ato administrativo do PROCON, que fundamentou a multa, possui motivação jurídica válida e suficiente para sustentar a CDA exequenda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 67-A da Lei nº 4.591/64 e o art. 32-A da Lei nº 6.766/79, ambos inseridos pela Lei nº 13.786/2018, não são aplicáveis ao caso concreto, pois os fatos ocorreram em 2012 e os dispositivos somente passaram a produzir efeitos após a sua publicação em 2018, conforme preceitua a LINDB.

4. À época dos fatos, não havia norma legal que estabelecesse um limite objetivo para a cláusula penal, cabendo à jurisprudência definir parâmetros de razoabilidade, admitindo a retenção entre 10% e 25% dos valores pagos, o que inclui o percentual de 20% como adequado.

5. A jurisprudência consolidada do STJ considera válida a cláusula penal de até 25% sobre os valores pagos em caso de rescisão por iniciativa do comprador, desde que não haja abusividade manifesta, o que não se verifica no caso em exame.

6. A presunção de legitimidade do ato administrativo do PROCON é relativa e pode ser afastada quando verificada a inexistência dos motivos jurídicos que o embasaram, nos termos da teoria dos motivos determinantes.

7. A ausência de infração às normas consumeristas vigentes à época dos fatos e a adequação da cláusula penal à jurisprudência consolidada tornam o ato administrativo desprovido de fundamento jurídico válido, o que acarreta a nulidade da multa e da CDA correspondente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A cláusula penal de 20% sobre os valores pagos em contrato de compra e venda de imóvel celebrado antes da vigência da Lei nº 13.786/2018 é válida, quando em conformidade com os parâmetros jurisprudenciais então vigentes.

2. A aplicação de multa administrativa por infração consumerista exige motivação jurídica válida à luz da legislação aplicável no momento dos fatos, sob pena de nulidade do ato administrativo.

3. O controle judicial do ato administrativo permite a análise da legalidade dos motivos que o fundamentam, com base na teoria dos motivos determinantes.

Dispositivos relevantes citados
: LINDB, arts. 1º, 4º e 6º; CPC, art. 85, §11; Lei nº 4.591/64, art. 67-A (não aplicável ao caso); Lei nº 6.766/79, art. 32-A (não aplicável ao caso); CDC, arts. 39, V, e 51, IV.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no REsp nº 1.110.810/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, j. 03.09.2013, DJe 06.09.2013; STJ, AgRg no REsp nº 927.433/DF, Rel.ª Min. Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, j. 14.02.2012, DJe 28.02.2012; STJ, AgRg no AREsp nº 600.887/PE, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 19.05.2015, DJe 22.06.2015; STJ, AgRg no REsp nº 479.914/RJ, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, j. 05.10.2010, DJe 15.10.2010; TJES, Apelação Cível nº 0001324-66.2014.8.08.0024, Rel. Des. Anselmo Laghi Laranja, 1ª Câmara Cível.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5002118-21.2022.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA e outros

APELADO: ALPHAVILLE VITORIA EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. CLÁUSULA PENAL EM CONTRATO DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. RETENÇÃO DE 20% DOS VALORES PAGOS. VALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal opostos por Alphaville Vitória Empreendimentos Imobiliários Ltda., com o objetivo de desconstituir a multa aplicada pelo PROCON em razão da cobrança de cláusula penal de 20% sobre os valores pagos em caso de rescisão de contrato de compra e venda por iniciativa do comprador. A sentença julgou procedente o pedido, cancelando a CDA nº 3587/2018 e extinguindo a execução fiscal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cláusula penal de 20% sobre os valores pagos, prevista em contrato celebrado antes da Lei nº 13.786/2018, configura prática abusiva à luz das normas consumeristas vigentes à época; e (ii) verificar se o ato administrativo do PROCON, que fundamentou a multa, possui motivação jurídica válida e suficiente para sustentar a CDA exequenda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 67-A da Lei nº 4.591/64 e o art. 32-A da Lei nº 6.766/79, ambos inseridos pela Lei nº 13.786/2018, não são aplicáveis ao caso concreto, pois os fatos ocorreram em 2012 e os dispositivos somente passaram a produzir efeitos após a sua publicação em 2018, conforme preceitua a LINDB.

4. À época dos fatos, não havia norma legal que estabelecesse um limite objetivo para a cláusula penal, cabendo à jurisprudência definir parâmetros de razoabilidade, admitindo a retenção entre 10% e 25% dos valores pagos, o que inclui o percentual de 20% como adequado.

5. A jurisprudência consolidada do STJ considera válida a cláusula penal de até 25% sobre os valores pagos em caso de rescisão por iniciativa do comprador, desde que não haja abusividade manifesta, o que não se verifica no caso em exame.

6. A presunção de legitimidade do ato administrativo do PROCON é relativa e pode ser afastada quando verificada a inexistência dos motivos jurídicos que o embasaram, nos termos da teoria dos motivos determinantes.

7. A ausência de infração às normas consumeristas vigentes à época dos fatos e a adequação da cláusula penal à jurisprudência consolidada tornam o ato administrativo desprovido de fundamento jurídico válido, o que acarreta a nulidade da multa e da CDA correspondente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A cláusula penal de 20% sobre os valores pagos em contrato de compra e venda de imóvel celebrado antes da vigência da Lei nº 13.786/2018 é válida, quando em conformidade com os parâmetros jurisprudenciais então vigentes.

2. A aplicação de multa administrativa por infração consumerista exige motivação jurídica válida à luz da legislação aplicável no momento dos fatos, sob pena de nulidade do ato administrativo.

3. O controle judicial do ato administrativo permite a análise da legalidade dos motivos que o fundamentam, com base na teoria dos motivos determinantes.

Dispositivos relevantes citados
: LINDB, arts. 1º, 4º e 6º; CPC, art. 85, §11; Lei nº 4.591/64, art. 67-A (não aplicável ao caso); Lei nº 6.766/79, art. 32-A (não aplicável ao caso); CDC, arts. 39, V, e 51, IV.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no REsp nº 1.110.810/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, j. 03.09.2013, DJe 06.09.2013; STJ, AgRg no REsp nº 927.433/DF, Rel.ª Min. Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, j. 14.02.2012, DJe 28.02.2012; STJ, AgRg no AREsp nº 600.887/PE, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 19.05.2015, DJe 22.06.2015; STJ, AgRg no REsp nº 479.914/RJ, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, j. 05.10.2010, DJe 15.10.2010; TJES, Apelação Cível nº 0001324-66.2014.8.08.0024, Rel. Des. Anselmo Laghi Laranja, 1ª Câmara Cível.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de
apelação cível
interposta pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Privativa das Execuções Fiscais Municipais de Vitória/ES, que, nos autos de embargos à execução fiscal opostos por
ALPHAVILLE VITÓRIA EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA
, em razão de multa aplicada pelo PROCON por suposta prática abusiva consistente na cobrança de cláusula penal equivalente a 20% dos valores pagos em caso de rescisão de compra e venda motivada pelo comprador, julgou procedente o pedido formulado na inicial, cancelando a CDA nº 3587/2018 e, por conseguinte, extinguindo a execução fiscal.

Em suas razões (id. 14348418), o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que (i) a r. sentença desconsiderou a inaplicabilidade do art. 67-A da Lei nº 4.591/64 ao caso concreto, uma vez que o contrato de promessa de compra e venda foi celebrado em 29/03/2008, antes da introdução do referido dispositivo pela Lei nº 13.786/2018; (ii) a cláusula penal imposta ao consumidor, no percentual de 20% sobre os valores pagos, excede o limite de 10% previsto no art. 26, V, da Lei nº 6.766/1979, aplicável ao caso por se tratar de contrato com objeto de loteamento, sendo, portanto, abusiva e nula; (iii) a relação jurídica entabulada entre a empresa apelada e o consumidor é regida pelo Código de Defesa do Consumidor, sendo nula a cláusula que impõe obrigação desproporcional ou vantagem excessiva, nos termos dos arts. 39, V, e 51, IV, do CDC; (iv) o ato administrativo proferido pelo PROCON Municipal de Vitória goza de presunção de legitimidade e veracidade, não tendo a embargante se desincumbido do ônus de infirmar a legalidade do título executivo, razão pela qual deve ser mantida a validade da CDA nº 3587/2018 e, por conseguinte, da execução fiscal.

Pois bem. Após percuciente exame dos autos, concluo que
a r. sentença merece ser mantida incólume
.

Como cediço, prevê o art. 67-A da Lei nº 4.591/64 a possibilidade de que o incorporador/vendedor retenha até 25% da quantia paga pelo comprador, quando este der causa ao desfazimento do contrato de compra e venda no âmbito das incorporações imobiliárias. Vale conferir:

Art. 67-A. Em caso de desfazimento do contrato celebrado exclusivamente com o incorporador, mediante distrato ou resolução por inadimplemento absoluto de obrigação do adquirente, este fará jus à restituição das quantias que houver pago diretamente ao incorporador, atualizadas com base no índice contratualmente estabelecido para a correção monetária das parcelas do preço do imóvel, delas deduzidas, cumulativamente:
(Incluído pela Lei nº 13.786, de 2018
)

II - a pena convencional, que não poderá exceder a 25% (vinte e cinco por cento) da quantia paga.
(
Incluído pela Lei nº 13.786, de 2018
)

Ocorre que,
in casu
, a cobrança de cláusula penal impugnada pelo consumidor perante o PROCON se efetivou nos idos de 2012 - antes, portanto, da inclusão do referido dispositivo legal na Lei nº 4.591/64 - que ocorreu em 2018, na forma da Lei nº 13.786/2018.

Assim, razão assiste ao apelante quanto à impossibilidade de se reconhecer a prática infrativa às normas consumeristas com lastro em dispositivo legal que sequer integrava o ordenamento jurídico ao tempo em que os fatos se sucederam, na medida em que a lei somente produz efeitos - e rege relações jurídicas - uma vez publicada e respeitado o período de
vacatio legis
(arts. 1º, 4º e 6º da LINDB).

Pelo mesmo motivo, aliás, é inadmissível acolher a incidência, no caso em tela, do disposto no art. 32-A da Lei nº 6.766/79, porquanto tal dispositivo legal também fora incluído pela Lei nº 13.786/2018, que somente vigorou e produziu efeitos após a ocorrência dos fatos.

Assim, diante a
ausência de regra jurídica
que objetivamente fixasse um patamar adequado para as cláusulas penais em caso de rescisão de contrato de compra e venda motivada por conduta do comprador, coube à jurisprudência pátria consolidar o entendimento de ser adequada, proporcional e razoável a retenção entre 10% e 25% dos valores pagos
.

A respeito, confira-se a jurisprudência do c. STJ, ao tempo dos fatos considerados na demanda:

AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO CIVIL. CONTRATO DE PROMESSA DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. RESOLUÇÃO. RETENÇÃO DE PARTE DO VALOR PAGO. POSSIBILIDADE. PERCENTUAL. 10% A 25% SOBRE AS PARCELAS APORTADAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7. AGRAVO QUE NÃO IMPUGNA O FUNDAMENTO CENTRAL DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 182/STJ. (...) 4.
Tendo em vista que o valor de retenção determinado pelo Tribunal a quo (10% das parcelas pagas) não se distancia do fixado em diversas ocasiões por esta Corte Superior (que entende possível o valor retido flutuar entre 10% a 25%), o recurso especial não prospera
. 5. Recurso não provido. (AgRg no REsp n. 1.110.810/DF, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 3/9/
2013
, DJe de 6/9/2013)

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. PROMESSA. COMPRA E VENDA. DESISTÊNCIA. PROMITENTE COMPRADOR. VALORES PAGOS. RESTITUIÇÃO. RETENÇÃO. 25% (VINTE E CINCO POR CENTO). JUROS DE MORA. TERMO INICIAL. DECISÃO JUDICIAL. PARCIAL PROVIMENTO. 1. Não é deficiente em sua fundamentação o julgado que aprecia as questões que lhe foram submetidas, apenas que em sentido contrário aos interesses da parte. 2.
A desistência do promitente comprador, embora admitida por esta Corte, rende ao promitente vendedor o direito de reter até 25% (vinte e cinco por cento) dos valores por aquele pagos a qualquer título, desde que não supere o contratualmente estipulado
. 3. "Na hipótese de resolução contratual do compromisso de compra e venda por simples desistência dos adquirentes, em que postulada, pelos autores, a restituição das parcelas pagas de forma diversa da cláusula penal convencionada, os juros moratórios sobre as mesmas serão computados a partir do trânsito em julgado da decisão." (REsp 1008610/RJ, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 26/03/2008, DJe 03/09/2008). 4. Agravo regimental a que se dá parcial provimento. (AgRg no REsp n. 927.433/DF, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 14/2/
2012
, DJe de 28/2/2012)

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. CONTRATO DE PROMESSA DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. RESOLUÇÃO. RETENÇÃO. PERCENTUAL DE 10%. RAZOABILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1.
A jurisprudência desta Corte de Justiça, nas hipóteses de rescisão de contrato de promessa de compra e venda por inadimplemento do comprador, tem admitido a flutuação do percentual de retenção pelo vendedor entre 10% a 25% do total da quantia paga
. 2. O percentual a ser retido pelo vendedor é fixado pelas instâncias ordinárias em conformidade com as particularidades do caso concreto, de maneira que não se mostra adequada sua revisão na via estreita do recurso especial. 3. O Tribunal de origem, ao analisar os documentos acostados aos autos, bem como o contrato firmado entre as partes, entendeu abusiva a cláusula contratual que previa a retenção de 25% do valor das quantias pagas em caso de rescisão por inadimplemento. Analisando as peculiaridades do caso, fixou a retenção em 10% do valor das parcelas pagas, o que não se distancia do admitido por esta Corte Superior. 4. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp n. 600.887/PE, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 19/5/
2015
, DJe de 22/6/2015)

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PROMESSA DE COMPRA E VENDA. RESCISÃO CONTRATUAL. INADIMPLÊNCIA DOS PROMITENTES COMPRADORES. CLÁUSULA PENAL. PERDA DA TOTALIDADE DAS PRESTAÇÕES PAGAS. DESPROPORCIONALIDADE. CONTRATO ANTERIOR À VIGÊNCIA DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. INCIDÊNCIA DO ART. 924 DO CÓDIGO CIVIL/1916. POSSIBILIDADE. I - Inaplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor a contrato celebrado antes da sua vigência. II - Possibilidade de o juiz, com fundamento na regra do art. 924 do Código Civil/1916, reduzir a pena convencional estatuída a um patamar razoável, mormente quando se verifica a perda de todas parcelas pagas. III -
Limitação da retenção das parcelas pagas ao percentual de 25% (vinte e cinco), em favor da promitente vendedora
. IV - Precedentes específicos, em casos similares, deste Superior Tribunal de Justiça III. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO (AgRg no REsp n. 479.914/RJ, relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, julgado em 5/10/
2010
, DJe de 15/10/2010)

Daí porque não se faz possível reconhecer como infração consumerista a cobrança de cláusula penal equivalente a
20%
das parcelas pagas, conforme previsto na cláusula 16ª, parágrafo 2º, que dispõe,
in verbis
(fl. 19):

CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA - RESCISÃO (...)

Parágrafo Segundo. Ocorrendo a rescisão deste Contrato motivada pelo(a, s) PROMITENTE(S) COMPRADOR(A, ES), este(s) pagará(ão), a título de cláusula penal de natureza compensatória, a quantia correspondente a
20% (vinte por cento) dos valores pagos à VENDEDORA, que serão descontados do montante a restituir
.

Assim, tal cobrança não se revela abusiva à luz do entendimento jurisprudencial consolidado pela Corte de Cidadania ao tempo dos fatos, estando em patamar adequado, razoável e proporcional.

Destaque-se que o vertente pronunciamento jurisdicional não implica violação à separação de poderes e tampouco se imiscui no mérito administrativo, limitando-se ao exame de legalidade atinente aos motivos do ato administrativo, que, se inexistentes, implicam a nulidade nulidade do ato.

Nesse sentido, a jurisprudência deste Sodalício,
in verbis
:

ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – MULTA ADMINISTRATIVA – PROCON MUNICIPAL – NEGATIVA DE DESISTÊNCIA DE COMPRA NO PRAZO DE 7 DIAS – PROVA EM CONTRÁRIO – TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES DO ATO ADMINISTRATIVO – AUSÊNCIA DE MOTIVO – ATO ADMINISTRATIVO NULO – SENTENÇA MANTIDA. 1.
Nas situações em que o Poder Público apresentar a motivação de determinado ato administrativo, mas os motivos (fáticos e/ou jurídicos) inexistirem ou não se aplicarem ao caso concreto, o ato estará inquinado de nulidade, circunstância que se convencionou denominar de “teoria dos motivos determinantes”
. 2 . Extrai-se das cópias dos autos do processo administrativo, especificamente do documento de fls. 119, que a Apelada efetuou o cancelamento da compra realizada pela consumidora e, inclusive, comunicou à operadora de cartão de crédito acerca da necessidade do estorno. 3. Extrai-se das cópias dos autos do processo administrativo, especificamente do documento de fls . 119, que a Apelada efetuou o cancelamento da compra realizada pela consumidora e, inclusive, comunicou à operadora de cartão de crédito acerca da necessidade do estorno. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0001324-66.2014.8 .08.0024, Relator.: ANSELMO LAGHI LARANJA, 1ª Câmara Cível)

Do exposto,
CONHEÇO
da apelação cível interposto por MUNICÍPIO DE VITÓRIA e
LHE NEGO PROVIMENTO
, oportunidade em que, com fulcro no art. 85, §11, do CPC, MAJORO de 10% para 12% a verba honorária sucumbencial fixada na sentença, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)