Tribunal: TJES
Processo: 5006430-51.2024.8.08.0030
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Vigilância Sanitária e Epidemológica
Data de julgamento: 2025-06-09

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA DIANTE DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo visando à condenação do Município de Linhares à obrigação de formular plano de regularização das condições estruturais da Unidade Básica de Saúde de Rio das Palmas, conforme relatório técnico da Vigilância Sanitária. Sentença parcialmente procedente determinou ao ente municipal a elaboração de plano corretivo no prazo de 60 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se é legítima a imposição judicial de obrigação de fazer ao ente municipal, consistente na apresentação de plano de regularização estrutural de unidade de saúde pública, diante da omissão administrativa verificada em relatório técnico.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição Federal assegura o direito à saúde como direito fundamental, impondo ao Estado o dever de garanti-lo mediante ações concretas (CF, art. 6º e art. 196).
4. A intervenção judicial não se configura como ingerência indevida, mas como resposta constitucional à omissão do ente público, conforme precedentes do STF no Tema 698 da Repercussão Geral.
5. A sentença não violou a separação dos poderes, limitando-se a determinar a apresentação de plano de ação, sem impor medidas materiais específicas.
6. O Município não impugnou tecnicamente as irregularidades apontadas, caracterizando inércia que justifica a atuação jurisdicional.
7. A atuação do Ministério Público é legítima, nos termos do art. 129, III, da CF, ao defender o interesse coletivo à saúde pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento: 1. A omissão do Poder Público na garantia de condições mínimas de funcionamento de unidade de saúde autoriza a intervenção judicial, desde que limitada à imposição de dever de resultado compatível com o princípio da separação dos poderes. 2. A apresentação de plano de regularização, quando fundada em relatório técnico de órgão municipal, configura medida legítima e proporcional diante da omissão administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º, 37, caput, 127, 129, III e 196.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612/SE (Tema 698 da Repercussão Geral), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; STJ, AREsp 2.024.982/SP, Rel. Min. Og Fernandes.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5006430-51.2024.8.08.0030

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE LINHARES

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INTERVENÇÃO JUDICIAL LEGÍTIMA DIANTE DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo visando à condenação do Município de Linhares à obrigação de formular plano de regularização das condições estruturais da Unidade Básica de Saúde de Rio das Palmas, conforme relatório técnico da Vigilância Sanitária. Sentença parcialmente procedente determinou ao ente municipal a elaboração de plano corretivo no prazo de 60 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se é legítima a imposição judicial de obrigação de fazer ao ente municipal, consistente na apresentação de plano de regularização estrutural de unidade de saúde pública, diante da omissão administrativa verificada em relatório técnico.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição Federal assegura o direito à saúde como direito fundamental, impondo ao Estado o dever de garanti-lo mediante ações concretas (CF, art. 6º e art. 196).
4. A intervenção judicial não se configura como ingerência indevida, mas como resposta constitucional à omissão do ente público, conforme precedentes do STF no Tema 698 da Repercussão Geral.
5. A sentença não violou a separação dos poderes, limitando-se a determinar a apresentação de plano de ação, sem impor medidas materiais específicas.
6. O Município não impugnou tecnicamente as irregularidades apontadas, caracterizando inércia que justifica a atuação jurisdicional.
7. A atuação do Ministério Público é legítima, nos termos do art. 129, III, da CF, ao defender o interesse coletivo à saúde pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento: 1. A omissão do Poder Público na garantia de condições mínimas de funcionamento de unidade de saúde autoriza a intervenção judicial, desde que limitada à imposição de dever de resultado compatível com o princípio da separação dos poderes. 2. A apresentação de plano de regularização, quando fundada em relatório técnico de órgão municipal, configura medida legítima e proporcional diante da omissão administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º, 37, caput, 127, 129, III e 196.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612/SE (Tema 698 da Repercussão Geral), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; STJ, AREsp 2.024.982/SP, Rel. Min. Og Fernandes.

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ACÓRDÃO

A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Cuida-se de
Ação Civil Pública
proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face do
MUNICÍPIO DE LINHARES
, visando à condenação do ente municipal à obrigação de implementar adequações estruturais na Unidade Básica de Saúde situada na localidade de Rio das Palmas, conforme irregularidades apontadas em relatório de inspeção elaborado pela Vigilância Sanitária Municipal.

A sentença lançada no ID 13086698, proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Linhares,
julgou parcialmente procedente a demanda
, determinando “[...]
que o réu
implemente políticas públicas para a adequada prestação do serviço público na Unidade Básica de Saúde especificada na inicial
, e, assim,
apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, no sentido de
sanar as irregularidades encontradas e constantes do relatório de inspeção confeccionado pela Vigilância Sanitária em Unidade Básica de Saúde.
Prazo de 60 dias
. [...]”

Irresignado, o MUNICÍPIO DE LINHARES interpôs recurso de
Apelação Cível
(ID 13086700), sustentando, em síntese: (i) Inexistência de irregularidades graves que comprometam a prestação do serviço público de saúde; (ii) ausência de risco à saúde de usuários e servidores; (iii) violação aos princípios da separação dos poderes e da discricionariedade administrativa; (iv) impropriedade da intervenção judicial fundada em relatório de inspeção.

Contrarrazões apresentadas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, pelo desprovimento do apelo, e parecer da Procuradoria de Justiça (ID 13265096) no mesmo sentido.

Vieram os autos a esta Egrégia Câmara, também por força da
remessa necessária
, nos termos do art. 496 do CPC.

É o relatório. Inclua-se em pauta.

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VOTO VENCEDOR

Como relatado, Trata-se de
Ação Civil Pública
proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face do
MUNICÍPIO DE LINHARES
, visando à condenação do ente municipal à obrigação de implementar adequações estruturais na Unidade Básica de Saúde situada na localidade de Rio das Palmas, conforme irregularidades apontadas em relatório de inspeção elaborado pela Vigilância Sanitária Municipal.

A sentença lançada no ID 13086698, proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Linhares,
julgou parcialmente procedente a demanda
, determinando “[...]
que o réu
implemente políticas públicas para a adequada prestação do serviço público na Unidade Básica de Saúde especificada na inicial
, e, assim,
apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, no sentido de
sanar as irregularidades encontradas e constantes do relatório de inspeção confeccionado pela Vigilância Sanitária em Unidade Básica de Saúde.
Prazo de 60 dias
. [...]”.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE LINHARES interpôs recurso de
Apelação Cível
(ID 13086700), sustentando, em síntese: (i) Inexistência de irregularidades graves que comprometam a prestação do serviço público de saúde; (ii) ausência de risco à saúde de usuários e servidores; (iii) violação aos princípios da separação dos poderes e da discricionariedade administrativa; (iv) impropriedade da intervenção judicial fundada em relatório de inspeção.

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE LINHARES, bem como da remessa necessária, nos termos do art. 496, I, do Código de Processo Civil, e passo à análise do mérito.

A controvérsia recursal circunscreve-se à legitimidade e ao alcance da intervenção judicial no domínio das políticas públicas, especificamente no que tange à imposição, por sentença, de obrigação de fazer consubstanciada na formulação de plano de regularização estrutural da Unidade Básica de Saúde (UBS) de Rio das Palmas, à luz de relatório técnico lavrado pela Vigilância Sanitária Municipal.

Inicialmente, impõe-se registrar que não se trata de ingerência judicial direta no conteúdo da atividade administrativa, mas sim da resposta constitucional à omissão reiterada e comprovada do ente federado no cumprimento de deveres positivados na ordem jurídica — mormente os relativos à saúde pública, direito este erigido à condição de direito fundamental, nos termos do art. 6º da Constituição da República.

A Constituição Federal, em seu art. 196, é categórica ao estabelecer que:

“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

Portanto, a responsabilidade do Poder Público não é meramente programática, mas diretamente vinculada ao mínimo existencial da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), impondo-se de forma objetiva, contínua e inadiável.

Ressalte-se que a atuação do Judiciário, no caso em análise,
não adentrou o mérito administrativo ou os critérios de conveniência e oportunidade.
A sentença de origem não determinou a realização de obras específicas, tampouco impôs medidas materiais taxativas ou constritivas; limitou-se a fixar um dever de resultado vinculado à apresentação de plano de ação para sanar irregularidades sanitárias concretamente identificadas por órgão técnico do próprio Município apelante.

Quanto à argumentação recursal no sentido da inexistência de impugnação específica aos elementos de prova e da ausência de gravidade das irregularidades, verifica-se que, de fato, o Município não enfrentou, de maneira pontual e robusta, as constatações do Relatório da Vigilância Sanitária (ID 13086686), o qual descreve falhas estruturais relevantes, ainda que não catastróficas, cuja negligência continuada pode comprometer a higidez do serviço público essencial.

O Estado-juiz, neste contexto, atua na exata medida da efetividade do direito à saúde, sem usurpar a função do administrador, conforme balizas fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 684.612/SE (Tema 698 da Repercussão Geral), que assim firmou tese vinculante:

“1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”

A sentença hostilizada, portanto, encontra-se em consonância com os ditames constitucionais e com o modelo jurisdicional deferente, ou seja, que respeita a autonomia técnica e administrativa da gestão pública, mas impõe-lhe o ônus de atuar em conformidade com o interesse público primário — neste caso, a prestação de um serviço de saúde em condições mínimas de salubridade e funcionalidade.

Não se acolhe, ademais, o argumento de que a prestação do serviço não estaria comprometida, pois a existência de inércia prolongada frente a irregularidades sanitárias tecnicamente identificadas já configura, por si só, violação à garantia de acesso a serviços adequados, suficientes e eficientes, como exigido pelo art. 37, caput, da Constituição Federal.

É oportuno registrar ainda que a atuação do Ministério Público em demandas dessa natureza encontra fundamento no art. 129, inciso III, da Constituição Federal, e está em conformidade com o princípio da indisponibilidade do interesse público, cabendo-lhe, por força do art. 127 da CF, a tutela do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis — aqui representados pelo direito coletivo à saúde pública.

No mesmo sentido é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, que admite a imposição de obrigações de fazer ao Poder Público, sempre que demonstrado o caráter essencial do direito tutelado e a omissão ou inércia da Administração:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. POLÍTICAS PÚBLICAS. INSUFICIÊNCIA DE PROFESSORES. PARALISAÇÃO DE AULAS. ENSINO SUPERIOR. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. RESERVA DO POSSÍVEL. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. ACÓRDÃO PROFERIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto em face de decisão monocrática, na qual foi dado provimento ao recurso extraordinário interposto pelo MPF com apoio em precedentes desta corte e no tema 698 da repercussão geral. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se é aplicável ou não, ao caso concreto, o tema 698 da repercussão geral, sob o argumento de que o poder judiciário invadiu a esfera de competência e discricionariedade da administração pública, ao definir as prioridades a serem adotadas em relação às políticas públicas da educação, determinando que sejam ocupados os cargos de professor de universidade federal. III. Razões de decidir 3.
Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento pelo qual se admite a legitimidade do poder judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da administração pública, de modo que não configura violação ao princípio da separação dos poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas
. Nesta hipótese, cuida-se de situação que exige a pronta ação do judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 4. Ao apreciar o mérito do re-rg 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do ministro Luís roberto barroso, referente ao tema 698, no qual se discutia a competência do poder judiciário para determinar ao poder executivo a realização direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. 5. Ademais, quando do julgamento do are 878.411-AGR, Rel. Min. Gilmar Mendes, dje 5.9.2017, cujo recurso decorreu de julgamento de ação civil pública em que se determinou o provimento de cargos de delegado, de escrivão e de investigadores em delegacia de polícia com a imposição de multa diária, na hipótese de descumprimento, a segunda turma negou provimento ao recurso do Estado do Amazonas assentando a inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. 6. Constata-se que o entendimento adotado pela corte de origem está em divergência com a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. 7. A parte recorrente não trouxe argumentos suficientes para infirmar os fundamentos da decisão agravada. 8. Deve ser mantido, portanto, o decisum monocrático que deu provimento ao apelo extremo do ministério público federal para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese fixada no tema 698 da sistemática da repercussão geral. lV - dispositivo 9. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (STF; RE-AgR-segundo 1.109.602; Segunda Turma; Rel. Min. Edson Fachin; Julg. 12/03/2025; DJE 21/03/2025) (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MUNICÍPIO. OBRIGAÇÕES DE FAZER. OMISSÃO FISCALIZATÓRIA. CANIL PARTICULAR CLANDESTINO. MAUS-TRATOS AOS ANIMAIS E CONTAMINAÇÃO DO SOLO. CIÊNCIA POR MAIS DE UMA DÉCADA. INAÇÃO. DIMENSÃO ECOLÓGICA DA DIGNIDADE HUMANA. COMPETÊNCIA COMUM. FEDERALISMO COOPERATIVO AMBIENTAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ARGUMENTO CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. MULTA COMINATÓRIA. DISPOSITIVO LEGAL NÃO INDICADO. INÉPCIA RECURSAL. 1. Descabe a análise, em Recurso Especial, de pretensão fundada diretamente em dispositivo constitucional. Ademais, a matéria carece de prequestionamento. Hipótese das Súmulas n. 284/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) e 356/STF (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento). 2. No que tange à multa cominatória, a falta de indicação do dispositivo de Lei Federal apto a sustentar a tese recursal inviabiliza seu conhecimento, nos termos da Súmula n. 284/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia). 3. Hipótese fática em que a municipalidade omitiu-se por 13 (treze) anos na solução da existência de canil clandestino que impunha maus-tratos a mais de 100 (cem) animais, verificando-se, ainda, contaminação do solo e instalação ilícita de poço para abastecimento de água. 4. Nos termos da jurisprudência desta Corte, a tutela ambiental é dever de todas as esferas de governo, à luz do princípio do federalismo cooperativo ambiental consolidado na Lei Complementar n. 140/2001.
A omissão na fiscalização e mitigação dos danos enseja a imposição judicial de obrigações positivas para a administração a fim de solucionar o problema
cuja extensão temporal e quantitativa revela afronta à dimensão ecológica da dignidade humana. 5. Agravo conhecido para conhecer em parte do Recurso Especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. (STJ; AREsp 2.024.982; Proc. 2021/0362543-0; SP; Rel. Min. Og Fernandes; DJE 24/06/2022) (destaquei)

Assim, entendo não assistir razão ao apelante, devendo a r. sentença ser integralmente mantida também por ocasião do reexame necessário, uma vez que atendeu, de forma criteriosa e prudente, à proporcionalidade, à legalidade e à supremacia do interesse público.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE LINHARES, e, em sede de remessa necessária, mantenho integralmente a r. sentença de primeiro grau.

É como voto.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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