Tribunal: TJES
Processo: 0017725-38.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. DIVERGÊNCIA INTERPRETATIVA RAZOÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de ex-Prefeita Municipal.

2. O órgão ministerial imputa à ex-gestora a prática de atos de improbidade que teriam causado lesão ao erário (art. 10, LIA), consistentes na (i) abertura de créditos suplementares sem fonte de custeio; (ii) utilização de recursos de convênios supostamente inexistentes; e (iii) assunção de despesas nos últimos quadrimestres de mandato sem disponibilidade de caixa (violação ao art. 42 da LRF).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em verificar se as condutas imputadas à agente política, à luz do conjunto probatório e das alterações da Lei nº 14.230/2021, configuram atos de improbidade administrativa dolosos que atentam contra o erário, a ensejar a reforma da sentença absolutória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente após a vigência da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de ilegalidade qualificada pelo dolo específico do agente, não se confundindo com a mera irregularidade ou a divergência interpretativa. O ônus da prova de todos os elementos do tipo, inclusive o subjetivo, recai sobre o autor da ação.

5. A imputação de abertura de créditos suplementares sem fonte de custeio foi refutada por prova documental (Decreto Municipal) e testemunhal, que demonstraram a regularidade da operação orçamentária e a existência de mecanismos de controle no sistema contábil, não tendo o Ministério Público se desincumbido de seu ônus probatório.

6. A alegação de utilização de recursos de convênios inexistentes foi afastada pela juntada aos autos dos respectivos termos de convênio, comprovando a existência da fonte de receita.

7. A suposta violação ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal insere-se em contexto de notória e comprovada divergência jurisprudencial no âmbito do próprio Tribunal de Contas à época dos fatos. A existência de controvérsia técnica razoável sobre a matéria afasta a caracterização do dolo indispensável para a configuração da improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida.

9.
Tese de julgamento:
"1. A condenação por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, pressupõe a comprovação inequívoca do dolo específico do agente, cujo ônus probatório incumbe integralmente à parte autora. 2. A adoção de interpretação técnica por gestor público, sobre matéria de notória e reconhecida controvérsia no próprio órgão de controle, afasta a caracterização do dolo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa, por não se tratar de ilegalidade qualificada pela má-fé."

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 8.429/1992, art. 10; Lei nº 14.230/2021; Código de Processo Civil, art. 373, I; Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), art. 42.

Jurisprudência relevante citada:
TCEES, Acórdão TC-01077/2023-1.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0017725-38.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ANGELA MARIA SIAS

RELATOR(A):

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EMENTA

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. DIVERGÊNCIA INTERPRETATIVA RAZOÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de ex-Prefeita Municipal.

2. O órgão ministerial imputa à ex-gestora a prática de atos de improbidade que teriam causado lesão ao erário (art. 10, LIA), consistentes na (i) abertura de créditos suplementares sem fonte de custeio; (ii) utilização de recursos de convênios supostamente inexistentes; e (iii) assunção de despesas nos últimos quadrimestres de mandato sem disponibilidade de caixa (violação ao art. 42 da LRF).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em verificar se as condutas imputadas à agente política, à luz do conjunto probatório e das alterações da Lei nº 14.230/2021, configuram atos de improbidade administrativa dolosos que atentam contra o erário, a ensejar a reforma da sentença absolutória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente após a vigência da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de ilegalidade qualificada pelo dolo específico do agente, não se confundindo com a mera irregularidade ou a divergência interpretativa. O ônus da prova de todos os elementos do tipo, inclusive o subjetivo, recai sobre o autor da ação.

5. A imputação de abertura de créditos suplementares sem fonte de custeio foi refutada por prova documental (Decreto Municipal) e testemunhal, que demonstraram a regularidade da operação orçamentária e a existência de mecanismos de controle no sistema contábil, não tendo o Ministério Público se desincumbido de seu ônus probatório.

6. A alegação de utilização de recursos de convênios inexistentes foi afastada pela juntada aos autos dos respectivos termos de convênio, comprovando a existência da fonte de receita.

7. A suposta violação ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal insere-se em contexto de notória e comprovada divergência jurisprudencial no âmbito do próprio Tribunal de Contas à época dos fatos. A existência de controvérsia técnica razoável sobre a matéria afasta a caracterização do dolo indispensável para a configuração da improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida.

9.
Tese de julgamento:
"1. A condenação por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, pressupõe a comprovação inequívoca do dolo específico do agente, cujo ônus probatório incumbe integralmente à parte autora. 2. A adoção de interpretação técnica por gestor público, sobre matéria de notória e reconhecida controvérsia no próprio órgão de controle, afasta a caracterização do dolo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa, por não se tratar de ilegalidade qualificada pela má-fé."

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 8.429/1992, art. 10; Lei nº 14.230/2021; Código de Processo Civil, art. 373, I; Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), art. 42.

Jurisprudência relevante citada:
TCEES, Acórdão TC-01077/2023-1.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
(id. 13721843) interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na
Ação Civil
Pública por Ato
de Improbidade Administrativa
ajuizada em desfavor de
Â
NGELA MARIA SIAS
.

Em suas razões recursais (id. 13721843), o Apelante sustenta, em síntese, a ocorrência de
error in judicando
. Argumenta que, ao contrário do entendimento do juízo de primeiro grau, o conjunto probatório dos autos, em especial os documentos oriundos do Processo TC nº 3245/2013 do Tribunal de Contas do Estado, comprova de forma inequívoca a prática de atos de improbidade administrativa que causaram lesão ao erário.

Aponta as seguintes condutas: i) Abertura de créditos suplementares no valor de R$ 504.409,00 sem a correspondente fonte de custeio; ii) Abertura de créditos adicionais no montante de R$ 6.708.000,00 utilizando como fonte recursos de convênios sem a devida comprovação específica; iii) Contração de obrigações de despesas no valor de R$ 5.974.779,54 nos dois últimos quadrimestres do mandato, sem cobertura de recursos para sua liquidação, em violação ao art. 42 da LRF.

Afirma que o dolo da Apelada, ex-Prefeita e Contadora, é manifesto, dada sua qualificação técnica e a consciência dos atos praticados. Requer, ao final, a reforma integral da sentença para julgar procedente o pedido e condenar a ré nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92.
Devidamente intimada, a Apelada apresentou contrarrazões (id. 13721848), pugnando pela manutenção da sentença.

Instada a se manifestar, a douta Procuradoria de Justiça emitiu o Parecer de id. 13960517, opinando pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o breve relatório. Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Vitória, ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº
0017725-38.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ANGELA MARIA SIAS

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
(id. 13721843) interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na
Ação Civil
Pública por Ato
de Improbidade Administrativa
ajuizada em desfavor de
Â
NGELA MARIA SIAS
.

Cinge-se a controvérsia em analisar se as condutas imputadas à Apelada, ex-Prefeita do Município de Viana, configuram atos de improbidade administrativa que causam lesão ao erário, nos termos do artigo 10 da Lei nº 8.429/92, a justificar a reforma da sentença de improcedência.

Adianto, desde logo, que o posicionamento apresentado pelo ilustre colega magistrado em su
a sentença não merece reparos.

A improbidade administrativa representa a mais grave sanção no âmbito do direito administrativo sancionador, e sua caracterização não se contenta com a mera ocorrência de uma ilegalidade. Exige-se, para tanto, uma ilegalidade qualificada pela desonestidade, pela má-fé, pelo dolo do agente público. Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, essa exigência tornou-se ainda mais cristalina, passando a ser indispensável a comprovação do dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade, inclusive aqueles que causam dano ao erário (art. 10).

Ademais, é cediço que o ônus de provar a prática do ato ímprobo, o dano e, principalmente, o elemento subjetivo doloso, é integralmente do autor da ação, no caso, o Ministério Público Apelante, conforme dispõe o art. 373, I, do Código de Processo Civil.

No caso dos autos, o Apelante não se desincumbiu de seu ônus. Sua pretensão se ampara, quase que exclusivamente, nas conclusões do relatório técnico inicial do Tribunal de Contas do Estado. Contudo, ao meu sentir, a prova produzida sob o crivo do contraditório judicial, ao longo da instrução processual, desconstituiu as premissas fáticas da acusação.

Quanto à primeira imputação, de abertura de créditos suplementares sem fonte de custeio, a acusação se baseia numa planilha do TCEES que aponta uma diferença de R$ 504.409,00. No entanto, a análise do ato administrativo que regeu a operação, o Decreto Municipal nº 559/2012, demonstra que o valor suplementado foi idêntico ao valor de dotações anuladas. Esta prova documental, de maior hierarquia por ser o ato normativo em si, prevalece sobre o relatório contábil.

Ademais, conforme destacado pelo douto magistrado singular, as testemunhas ouvidas em juízo, de forma coesa, afirmaram que: i) o ato formal que autoriza a abertura de crédito adicional é o decreto, e não a mera relação gerada pelo sistema de contabilidade; ii) o próprio sistema de contabilidade do município não permitiria a suplementação de uma dotação orçamentária em valor superior ao da anulação correspondente; iii) não é possível efetuar suplementação orçamentária que indique fonte de recurso convênio, sem que este convênio esteja efetivamente firmado; iv) ainda que houvesse eventual assunção de despesas maiores que as receitas, isso não geraria prejuízo efetivo ao município, desde que não houvesse o empenho ou o pagamento.

Irretocável a r. sentença, portanto, ao sopesar tal questão em conjunto com a prova testemunhal que afirmava a existência de travas no sistema para impedir tal irregularidade, concluindo pela ausência de comprovação do ilícito.

Quanto à segunda imputação, de utilização de recursos de convênios inexistentes, vejo que a Apelada juntou aos autos cópia dos Convênios nº 001/2012 (SEDURB) e nº 700340/2011 (FNDE). A prova da existência dos convênios é, portanto, direta e inconteste nos autos.

Finalmente, acerca da terceira imputação, de violação ao art. 42 da LRF, entendo que a defesa demonstrou a existência de notória insegurança jurídica sobre os critérios de cálculo da disponibilidade de caixa à época dos fatos. A juntada de julgados divergentes do próprio TCEES e a posterior instauração do Incidente de Uniformização de Jurisprudência (mencionado no Acórdão TC-01077/2023-1) para, justamente, resolver a “
divergência jurisprudencial
” interna sobre a análise de “
despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de mandato sem suficiente disponibilidade de caixa para pagamento
”, são provas cabais de que a matéria era controversa.

Como bem assentou o douto magistrado singular, a improbidade não se confunde com a mera ilegalidade, exigindo-se a prova da “má-fé do administrador”. É juridicamente insustentável atribuir dolo a uma gestora por adotar uma interpretação técnica sobre matéria cuja complexidade e incerteza eram reconhecidas pelo próprio órgão de controle.

Em suma, a prova dos autos, analisada em sua integralidade, e os fundamentos da sentença convergem para a mesma conclusão: o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de provar a prática de ato ímprobo doloso. As irregularidades apontadas ou foram documentalmente refutadas, ou se inserem em um contexto de controvérsia técnica razoável, o que é incompatível com a certeza necessária para uma condenação de natureza sancionadora.

Pelo exposto,
CONHEÇO
do recurso para, no mérito,
NEGAR-LHE PROVIMENTO.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)