Tribunal: TJES
Processo: 5031072-68.2023.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CARLOS SIMOES FONSECA
Órgão julgador: CARLOS SIMOES FONSECA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Edital
Data de julgamento: 2025-07-04

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. LICITAÇÃO. CONVOCAÇÃO PÚBLICA PARA GESTÃO DE UNIDADE DE SAÚDE. MANDADO DE SEGURANÇA. CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PONTOS POR UM MESMO ATESTADO. EXIGÊNCIA DE PROPOSTA CLARA PARA PESQUISA DIGITAL DE SATISFAÇÃO. NECESSIDADE DE PLANO ESPECÍFICO PARA ATENDIMENTO EM DIAS DE MAIOR FLUXO. DIFERENCIAÇÃO ENTRE ESTÁGIO CURRICULAR E PROJETO DE PESQUISA EM SAÚDE PÚBLICA. COMPETÊNCIA TÉCNICA DA COMISSÃO JULGADORA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas pelo MUNICÍPIO DE SERRA e pela SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES contra sentença que, nos autos de mandado de segurança impetrado pelo INSTITUTO NACIONAL DE GESTÃO EM EDUCAÇÃO E SAÚDE – INGES, determinou à Administração Pública a contratação imediata da impetrante para gestão da UPA de Carapina, com base em alegadas irregularidades na etapa de classificação do processo seletivo regido pelo Edital de Convocação Pública SESA Serra nº 001/2023.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a via do mandado de segurança é adequada para revisão da pontuação atribuída pela Comissão Especial no processo de seleção de organização social para gestão de unidade de saúde; (ii) estabelecer se houve ilegalidade na aplicação dos critérios de avaliação técnica e na pontuação atribuída às propostas, especialmente quanto à (a) cumulatividade de pontos por um mesmo atestado técnico, (b) proposta de pesquisa de satisfação digital, (c) plano de atendimento para dias de maior fluxo e (d) comprovação de parceria para pesquisa em saúde pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O mandado de segurança é cabível apenas para a proteção de direito líquido e certo, cuja comprovação seja possível com a documentação pré-constituída, sendo incabível quando a pretensão demanda dilação probatória ou revisão técnica administrativa sem demonstração de flagrante ilegalidade.

4.

A matriz de avaliação prevista no edital disciplinou de forma escalonada a pontuação por experiência técnica, vedando a cumulação de pontos por um mesmo atestado em múltiplos critérios, sendo legítima a conduta da Comissão Especial ao exigir comprovações distintas para cada subitem da fase de classificação.

5.

A proposta da impetrante para pesquisa de satisfação dos usuários não atendeu ao requisito de especificação de metodologia efetivamente digital, conforme exigência clara do edital, sendo adequada a negativa de pontuação pela Comissão.

6.

Quanto ao critério de atendimento em dias de maior fluxo, o plano apresentado pela impetrante se restringiu a situações de desastres e eventos excepcionais, não contemplando o aumento rotineiro e previsível de demanda, como exigia o edital, o que justifica a não atribuição da pontuação.

7.

A documentação apresentada para comprovação de parceria para desenvolvimento de pesquisa em saúde pública se limitou a convênio para estágios curriculares, sem configurar projeto formal de pesquisa científica voltada ao sistema público de saúde, conforme especificado no edital.

8.

A atuação da Comissão Especial pautou-se pela estrita observância aos critérios estabelecidos no edital, não se verificando ilegalidade, abuso de poder ou afronta aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

O mandado de segurança é inadequado para a revisão de critérios técnicos de pontuação em processos seletivos de organizações sociais, salvo em casos de ilegalidade manifesta ou afronta direta ao edital.

2.

A vedação à utilização de um mesmo atestado técnico para pontuação em múltiplos critérios de classificação é legítima quando prevista em matriz de avaliação escalonada no edital.

3.

A ausência de especificação metodológica sobre a efetiva realização de pesquisa digital de satisfação do usuário justifica a negativa de pontuação pela comissão avaliadora.

4.

A falta de apresentação de plano específico para otimização de recursos em dias de maior fluxo rotineiro, e não apenas em situações emergenciais, afasta a atribuição de pontos nesse quesito.

5.

A comprovação de parceria para pesquisa em saúde pública exige documentação específica e autônoma, distinta de convênios destinados exclusivamente a estágios curriculares.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Lei nº 8.666/1993, art. 41.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Tema 485 da Repercussão Geral; STJ, RMS nº 42.696/TO, Segunda Turma, Rel. Min. Og Fernandes, j. 02/12/2014.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5031072-68.2023.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA e outros

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DE GESTAO EM EDUCACAO E SAUDE - INGES

RELATOR(A):
CARLOS SIMOES FONSECA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. LICITAÇÃO. CONVOCAÇÃO PÚBLICA PARA GESTÃO DE UNIDADE DE SAÚDE. MANDADO DE SEGURANÇA. CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PONTOS POR UM MESMO ATESTADO. EXIGÊNCIA DE PROPOSTA CLARA PARA PESQUISA DIGITAL DE SATISFAÇÃO. NECESSIDADE DE PLANO ESPECÍFICO PARA ATENDIMENTO EM DIAS DE MAIOR FLUXO. DIFERENCIAÇÃO ENTRE ESTÁGIO CURRICULAR E PROJETO DE PESQUISA EM SAÚDE PÚBLICA. COMPETÊNCIA TÉCNICA DA COMISSÃO JULGADORA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas pelo MUNICÍPIO DE SERRA e pela SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES contra sentença que, nos autos de mandado de segurança impetrado pelo INSTITUTO NACIONAL DE GESTÃO EM EDUCAÇÃO E SAÚDE – INGES, determinou à Administração Pública a contratação imediata da impetrante para gestão da UPA de Carapina, com base em alegadas irregularidades na etapa de classificação do processo seletivo regido pelo Edital de Convocação Pública SESA Serra nº 001/2023.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a via do mandado de segurança é adequada para revisão da pontuação atribuída pela Comissão Especial no processo de seleção de organização social para gestão de unidade de saúde; (ii) estabelecer se houve ilegalidade na aplicação dos critérios de avaliação técnica e na pontuação atribuída às propostas, especialmente quanto à (a) cumulatividade de pontos por um mesmo atestado técnico, (b) proposta de pesquisa de satisfação digital, (c) plano de atendimento para dias de maior fluxo e (d) comprovação de parceria para pesquisa em saúde pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O mandado de segurança é cabível apenas para a proteção de direito líquido e certo, cuja comprovação seja possível com a documentação pré-constituída, sendo incabível quando a pretensão demanda dilação probatória ou revisão técnica administrativa sem demonstração de flagrante ilegalidade.

4.

A matriz de avaliação prevista no edital disciplinou de forma escalonada a pontuação por experiência técnica, vedando a cumulação de pontos por um mesmo atestado em múltiplos critérios, sendo legítima a conduta da Comissão Especial ao exigir comprovações distintas para cada subitem da fase de classificação.

5.

A proposta da impetrante para pesquisa de satisfação dos usuários não atendeu ao requisito de especificação de metodologia efetivamente digital, conforme exigência clara do edital, sendo adequada a negativa de pontuação pela Comissão.

6.

Quanto ao critério de atendimento em dias de maior fluxo, o plano apresentado pela impetrante se restringiu a situações de desastres e eventos excepcionais, não contemplando o aumento rotineiro e previsível de demanda, como exigia o edital, o que justifica a não atribuição da pontuação.

7.

A documentação apresentada para comprovação de parceria para desenvolvimento de pesquisa em saúde pública se limitou a convênio para estágios curriculares, sem configurar projeto formal de pesquisa científica voltada ao sistema público de saúde, conforme especificado no edital.

8.

A atuação da Comissão Especial pautou-se pela estrita observância aos critérios estabelecidos no edital, não se verificando ilegalidade, abuso de poder ou afronta aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

O mandado de segurança é inadequado para a revisão de critérios técnicos de pontuação em processos seletivos de organizações sociais, salvo em casos de ilegalidade manifesta ou afronta direta ao edital.

2.

A vedação à utilização de um mesmo atestado técnico para pontuação em múltiplos critérios de classificação é legítima quando prevista em matriz de avaliação escalonada no edital.

3.

A ausência de especificação metodológica sobre a efetiva realização de pesquisa digital de satisfação do usuário justifica a negativa de pontuação pela comissão avaliadora.

4.

A falta de apresentação de plano específico para otimização de recursos em dias de maior fluxo rotineiro, e não apenas em situações emergenciais, afasta a atribuição de pontos nesse quesito.

5.

A comprovação de parceria para pesquisa em saúde pública exige documentação específica e autônoma, distinta de convênios destinados exclusivamente a estágios curriculares.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Lei nº 8.666/1993, art. 41.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Tema 485 da Repercussão Geral; STJ, RMS nº 42.696/TO, Segunda Turma, Rel. Min. Og Fernandes, j. 02/12/2014.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA

Composição de julgamento: Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
CONHEÇO
dos recursos interposto passo à sua análise como segue.

Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado pelo
INSTITUTO NACIONAL DE GESTAO EM EDUCACAO E SAUDE - INGES

em face de suposto ato coator praticado pela
Secretaria de Saúde do Município de Serra e pela Comissão Especial de Qualificação, Convocação Pública, Seleção, Credenciamento e Contratação de Organizações Sociais da referida Secretaria
, pretendendo a
revisão da decisão administrativa que declarou vencedora a
SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES
no certame regido pelo Edital de Convocação Pública SESA n.º 001/2023.

Após a regular tramitação processual, o juízo
a quo
concedeu a segurança pleiteada para determinar
à autoridade coatora que procedesse à imediata contratação da impetrante para assumir a gestão da Upa de Carapina, “observando-se o prazo de transição de 30 (trinta) dias prevista no Edital de Convocação Pública Sesa Serra n.º 001/2023, com a consequente assunção do contrato pela INGES, cuja obrigação deverá ser cumprida em caráter liminar, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais)”.

Na fundamentação sentencial, o juízo
a quo
encampou integralmente parecer apresentado pelo Ministério Público de 1º grau (id 12695009), que entendeu que a Administração se equivocou ao não computar a pontuação pretendida pelo impetrante, o que seria suficiente para declará-lo vencedor.

Irresignado,
o
MUNICÍPIO DE SERRA
sustenta, em síntese, que
(1)
a via eleita – mandado de segurança – é inadequada para o reexame do mérito administrativo, especialmente diante da ausência de prova pré-constituída e da necessidade de dilação probatória, elementos incompatíveis com o rito do
mandamus
,
(2)
a pontuação atribuída às participantes seguiu rigorosamente os critérios técnicos e objetivos previstos no edital, sendo incabível a revisão judicial da matriz de avaliação sem flagrante ilegalidade;
(3)
o Ministério Público emitiu parecer sem observar o contraditório e que a sentença acolheu tal manifestação de forma integral e acrítica, ferindo o devido processo legal e, por fim, que
(4)
a manutenção da decisão gera grave risco à continuidade da prestação do serviço de saúde, com prejuízo financeiro e assistencial à população.

Por sua vez, a

SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES
,
vencedora do certame e parte litisconsorte passiva, reitera os argumentos quanto à inadequação da via eleita e à inexistência de direito líquido e certo na pretensão autoral, aduzindo que não houve qualquer ilegalidade ou abuso por parte da comissão julgadora. Alega, ademais, que a sentença extrapolou os limites da jurisdição ao revisar critérios técnicos e substituir a discricionariedade administrativa, violando os princípios da separação dos poderes e da autotutela administrativa. Acrescenta que a impetrante não juntou cópia integral do processo administrativo, o que inviabiliza a análise global da legalidade do certame, e que a supressão de pontos decorreu de inobservância objetiva do edital, não havendo espaço para interpretação extensiva ou subjetiva de quesitos técnicos pela via estreita do mandado de segurança.

A il. Procuradora de Justiça em substituição, Fabiana Fontanella, manifestou-se pelo provimento dos recursos interpostos para que seja reformada a sentença combatida, reconhecendo-se a legalidade dos atos administrativos praticados pela Comissão Especial do certame, nos exatos termos do Edital de Convocação Pública nº 001/2023, e, por consequência, julgando improcedente o Mandado de Segurança impetrado pelo Instituto Nacional de Gestão em Educação e Saúde – INGES.

Passo à análise de cada alegação recursal como segue.

Da inadequação da via eleita

Ambos os recorrentes se insurgem contra a impetração deste mandado de segurança à alegação de que a
análise da regularidade dos critérios adotados pela Comissão Especial no procedimento licitatório impugnado exige exame técnico aprofundado, incompatível com o rito célere e restrito do mandado de segurança, o qual pressupõe a existência de prova pré-constituída e de direito líquido e certo de compreensão imediata.

Sabe-se que o mandado de segurança é uma ação constitucional de rito especial que visa a proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus
ou
habeas data
, contra ilegalidade ou abuso de poder emanados de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Ademais, nos termos do art. 1º da Lei n. 12.016/2009 e em conformidade com o art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, a concessão de mandado de segurança está condicionada à comprovação do direito líquido e certo invocado pela parte impetrante.

A imposição de demonstração do direito líquido e certo pelo impetrante torna inadequada a via do mandado de segurança para as hipóteses em que a comprovação do eventual direito invocado depende de produção de provas sob o crivo do contraditório.

Se, entretanto, a análise do direito líquido e certo alegado pode se dar pela verificação da documentação acostada à inicial, eventual complexidade fática ou jurídica não é capaz de tornar inadequada a via estreita do
mandamus
.

A divergência de entendimento técnico entre o impetrante e a autoridade coatora quanto à pontuação conferida a cada licitante – objeto desta ação constitucional - não demanda dilação probatória, mas tão somente contraposição racional entre entendimentos, o que dispensa a alegada necessidade de produção de prova pericial e, mais uma vez, não afasta a via do mandado de segurança.

Se os documentos colacionados pelo impetrante são, efetivamente, suficientes à demonstração de seu direito líquido e certo – o que engloba a análise da necessidade de apresentação de todo o processo licitatório, como, inclusive,

alega a apelante
SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES
-, tal será decidido na análise meritória do
mandamus
.

Ante o exposto,
REJEITO
a alegação de inadequação da via eleita.

Da alegada impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar ao mérito administrativo

Ambos os apelantes alegam, ainda, que o impetrante discute a interpretação da comissão julgadora quanto à pontuação aplicável a cada licitante, ou seja, se volta à análise técnica das propostas no procedimento licitatório analisado, o que violaria o precedente fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 485 de Repercussão Geral.

Entretanto, as alegações do impetrante são voltadas à violação de norma legal e editalícia pela autoridade coatora na análise das propostas apresentadas no procedimento licitatório em discussão, o que caracterizaria ilegalidade ou abuso de poder e não incursão ao mérito administrativo.

De qualquer forma, a possibilidade ou não de se adentrar ao mérito administrativo para solucionar a pretensão do impetrante caracteriza análise meritória e, portanto, não impõe a extinção do mandado de segurança sem exame de seu mérito, como pretendem os apelantes.

Ante o exposto,
REJEITO
a alegação.

Da análise do direito líq
uido e certo alegado

Ultrapassadas as questões anteriores e confirmada a possibilidade de discussão da pretensão autoral pela via do mandado de segurança, resta definir se a parte autora legrou êxito na demonstração de seu alegado direito líquido e certo, tal como definido pela sentença recorrida.

Com efeito, está em análise a
Convocação Pública SESA n.º 001/2023,

cujo objetivo era
selecionar a melhor proposta técnica e financeira para fins de assinatura de Contrato de Gestão, cujo objeto consistiria no gerenciamento do HOSPITAL ESTADUAL DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA – HEUE.

A administração declarou vencedora a
SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DE CHAVANTES

e o impetrante,
INSTITUTO NACIONAL DE GESTAO EM EDUCACAO E SAUDE – INGES

foi declarado segundo colocado.

Irresignado, o impetrante alega, em sua inicial, que a Administração lhe subtraiu pontos e concedeu pontos ilegais à vencedora, já que houve
(1)

v
iolação ao item 3.8.3 do edital (Planejamento Orçamentário) porque
a instituição declarada vencedora não atendeu à exigência editalícia de apresentação de proposta de planejamento orçamentário específica para a UPA de Carapina, tendo sido aceito documento estranho ao objeto da licitação, oriundo de outro município (Ribeirão Pires/SP), o que configuraria afronta ao critério objetivo do edital e nulidade da pontuação atribuída (3,0 pontos);
(2)
rejeição indevida de atestados para mais de um critério técnico, porque
a comissão desconsiderou atestados de capacidade técnica que, embora aptos a comprovar experiência em diferentes áreas (urgência/emergência e unidades de saúde), foram indevidamente utilizados para apenas um quesito, resultando na perda de 3 pontos pela impetrante;
(3)

r
ejeição indevida da proposta de pesquisa de satisfação digital, porque o
edital previa pontuação para apresentação de metodologia digital de pesquisa de satisfação dos usuários e a impetrante cumpriu essa exigência com proposta completa e detalhada, inclusive com relatórios, formulários e gráficos digitais, mas a comissão indeferiu os pontos (3,0), sob o fundamento de ausência de clareza, o que é manifestamente equivocado;
(4)

r
ejeição da proposta de contrarreferência para atenção primária, porque embora
a impetrante tenha apresentado proposta que abrangia contrarreferência para todos os níveis de atenção, inclusive a primária, a comissão não atribuiu os 3,0 pontos correspondentes, sob alegação de ausência de metodologia clara para a atenção básica;
(5)

i
ndeferimento da pontuação relativa à otimização de recursos em dias de maior fluxo (item 3.3.2), porque embora a
proposta do INGES houvesse detalhado plano de ação para esse cenário, com protocolos de recepção, triagem, divisão de responsabilidades, recursos humanos e logísticos, a comissão entendeu que o plano não descrevia a otimização dos recursos assistenciais, indeferindo mais 3,0 pontos, o que a impetrante considera afronta clara ao edital e, finalmente,
(6)

s
upressão de pontuação relativa a parcerias para pesquisa em saúde pública (item 3.5.2), já que
a comissão subtraiu 1,0 ponto do impetrante com base na suposta duplicidade de uso de atestado, mas tal parceria estava formalizada com universidade acadêmica, com objeto claro de pesquisa, em conformidade com o edital.

A sentença recorrida definiu que a Administração se equivocou ao não computar a toda a pontuação preterida pelo impetrante, o que seria suficiente para declará-lo vencedor, independentemente da pontuação conferida à Santa Casa.

Pois bem. A
Convocação Pública SESA n.º 001/2023 é um procedimento licitatório com alta complexidade técnica e que, como muito bem ressaltou o Município apelante, demanda conhecimento próprio de administração e gerenciamento público de equipamentos de saúde, o que exige a participação de uma equipe de servidores formada por profissionais com expertise para conhecimento e análise da operação e dos documentos necessários à comprovação dos requisitos para a efetiva operação.

Diante deste contexto, o edital da Convocação Pública SESA n.º 001/2023, elaborado por equipe técnica capacitada e sem impugnação de interessados, bem regulamentou este importante procedimento licitatório e suas normas devem ser respeitadas.

Posta esta premissa, enfrento, em contraponto com as razões de apelação, cada alegação do impetrante acolhida pela sentença, valendo ressaltar que a sentença apenas acolheu as alegações de que a autoridade coatora retirou, indevidamente, pontos do impetrante na etapa classificatória do certame.

Os recorrentes defendem, inicialmente, que a pontuação atribuída aos atestados de capacidade técnica apresentados pelo impetrante se deu de acordo com as normas editalícias, não havendo qualquer irregularidade na rejeição da pretensão de pontuação dos referidos atestados de forma cumulativa em mais de um critério técnico.

Com efeito, a etapa do processo seletivo ora posta em discussão é a da
classificação
das instituições habilitadas, após já ultrapassada a fase de
habilitação
do certame.

Posta esta premissa, já se verifica o equívoco da sentença recorrida, que encampou o parecer ministerial que toma como parâmetro, para defender a possibilidade de utilização de um atestado de capacidade técnica para atendimento de mais de um quesito, a fase de habilitação de certame licitatório e não a fase de classificação, como é o caso aqui analisado.

Neste caso concreto, há norma específica relativa à fase de
classificação
que prevê a pontuação para cada atestado de experiência anterior da instituição participante (
ANEXO XIX - Matriz de avaliação para julgamento e classificação das propostas técnicas - critério F3 - “TÉCNICA”, item 3.1, subdividido em três subitens: 3.1.1. 3.1.2 e 3.1.3). Tal previsão estabelece, especificamente, a gradação das notas de acordo com os níveis de atenção à saúde, tendo maior peso as experiências mais complexas e semelhantes ao objeto da pretendida contratação e menor peso, as experiências menos complexas do objeto da pretendida contratação. Ademais, quanto mais atestados forem apresentados, maior a nota atribuída à instituição, pois comprova maior experiência no atendimento de saúde que se busca contratar.

Neste contexto, não tenho dúvidas de que acertou a autoridade coatora ao não pontuar os atestados apresentados pela impetrante – ora apelada – em múltiplos critérios ou subitens da matriz de avaliação.

No mesmo sentido é o parecer da il. Procuradora de Justiça em substituição, Fabiana Fontanella (id 13143645), valendo colacionar, no que interessa, o seguinte de sua manifestação:

A matriz técnica em questão – item F3 do edital – foi estruturada de forma escalonada, subdividida em critérios específicos que buscam aferir, com precisão e profundidade, a experiência anterior das candidatas em áreas diversas, ainda que interligadas, da gestão de serviços de saúde pública. Cada subitem representa uma dimensão distinta da experiência administrativa em saúde: desde a atuação em unidades de pronto atendimento de maior complexidade, até a atuação em serviços gerais no âmbito do SUS, contemplando níveis diferenciados de exigência técnico-operacional.

A possibilidade de contagem de um mesmo atestado em mais de um subitem comprometeria a finalidade da matriz, pois permitiria que uma única experiência isolada, mesmo que robusta, fosse artificialmente ampliada em sua representatividade no contexto do julgamento. Isso distorce a real aferição da amplitude e da diversidade das experiências anteriores, que é justamente o objetivo da divisão técnica adotada no edital. Ou seja, quanto maior o número de experiências efetivamente distintas apresentadas, mais robusta será a comprovação da capacidade gerencial, técnica e organizacional da candidata.

A pontuação cumulativa por um mesmo documento, ainda que abranja mais de um critério, equivale a atribuir peso desproporcional a uma única vivência, contrariando o espírito classificatório que pauta os certames de escolha por técnica e preço ou por qualificação. Ao contrário do que sustenta a impetrante, a exclusividade da pontuação por subitem não prejudica a concorrente,

mas sim preserva a isonomia, a competitividade e a objetividade do julgamento, pois obriga todos os licitantes a apresentarem comprovações variadas e específicas para alcançar maior pontuação.

A conduta da Comissão Especial, ao limitar o aproveitamento de cada atestado a apenas um critério, encontra-se amparada em sólida fundamentação técnica, refletindo o exercício legítimo da discricionariedade técnica da Administração Pública.

As razões de apelo do Município esclarecem a questão com nitidez que merece transcrição,
in verbis
:

O raciocínio simplista da sentença confundiu critérios de habilitação com critérios de classificação.

Mais bem explicando, para se habilitar na concorrência, a empresa pode somar seus atestados ou apresentar apenas um para demonstrar que tem experiência anterior na área.

De forma diferente se dá quando se fala de classificação, momento no qual será auferido qual organização social tem mais experiência na área.

Ora, se um mesmo atestado puder pontuar mais de uma vez na técnica, que é o que pretende a impetrante, isto reduziria a verificação da experiência anterior do concorrente, situação que não coaduna com um chamamento público baseado na técnica, pois, em caso de verificação da técnica, a pontuação se dá, de forma objetiva, pelo quantitativo de atestados que a concorrente apresenta que demonstra que ela teve mais experiências na área.

A se entender na forma que a sentença entendeu, o item do edital não teria sentido pois não aferiria qual concorrente tem mais experiência na área, o que, definitivamente, não é a intenção do legislador e do edital que busca, exatamente, as concorrentes que tenham mais experiências para o desempenho das funções.

A sentença recorrida merece, portanto, reforma quanto a este ponto.

Os recorrentes alegam, ainda, que a proposta de pesquisa de satisfação digital, apresentada pelo impetrante, não atende aos requisitos do edital e portanto, não há irregularidade na não pontuação deste quesito.

A fundamentação apresentada pela autoridade coatora me convence de seu acerto, porque do que se lê do ANEXO XIX - Matriz de avaliação para julgamento e classificação das propostas técnicas - critério F2 -

CRITÉRIO “QUALIDADE”, F2.2 – QUALIDADE SUBJETIVA – AVALIA MEDIDAS DE HUMANIZAÇÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO - ATENDIMENTO, far-se-ia necessária a apresentação de Proposta de Pesquisa de Satisfação do Usuário, por meio digital e os relatórios apresentados pelo impetrante não especificam que a pesquisa seria realizada, efetivamente, em meio digital, como outras quatro instituições apresentaram.

Ora, a clara comprovação feita por outras instituições, que demostram que estas efetivamente possuem experiência prévia em pesquisa em meio digital evidencia a falta de clareza do impetrante neste quesito, o que impõe a sua não pontuação neste ponto, sob pena de violação ao princípio da isonomia entre os concorrentes.

Ao analisar tal alegação, a il. Procuradora de Justiça em substituição, Fabiana Fontanella alcançou a mesma conclusão em seu parecer (id 13143645):

Consta dos autos que o edital, ao tratar do Critério F2 – Qualidade, estabeleceu como objeto de análise tanto as medidas de qualidade objetiva (F2.1) quanto as de qualidade subjetiva (F2.2), sendo esta última subdividida em duas categorias distintas: acolhimento e atendimento. No tocante ao item atendimento, exigiu se de forma clara e objetiva que o licitante apresentasse proposta de pesquisa de satisfação do usuário por meio digital, com vistas à aferição da experiência do usuário no ambiente da UPA Carapina.

A impetrante, segundo a análise da Comissão Especial e conforme documentos constantes dos autos, limitou-se a apresentar planilhas exemplificativas e modelos visuais de relatórios, sem descrever de forma concreta o procedimento de implantação da proposta, tampouco esclarecer os meios e etapas de aplicação da pesquisa em ambiente digital. Não foram identificados fluxogramas, protocolos, plataformas, sistemas ou qualquer outro elemento técnico que permitisse à Comissão aferir, com segurança, a exequibilidade da proposta nem sua compatibilidade com os parâmetros do edital.

Importante destacar que, diferentemente do que sustentou a sentença de primeiro grau, não se trata de julgamento meramente subjetivo, mas de análise técnica pautada em critérios claramente definidos pelo instrumento convocatório, que exigia mais do que modelos genéricos ou exemplificações. O edital buscava aferir a capacidade de implementação prática da ferramenta de pesquisa, e não apenas sua concepção abstrata ou ilustrativa.

Ao se comparar a proposta apresentada pela impetrante com aquelas de outros concorrentes que lograram pontuar no mesmo quesito, constata-se efetivamente uma discrepância substancial: os demais apresentaram, além dos modelos de resultados, procedimentos detalhados de implantação, como identificação dos recursos técnicos, equipe responsável, periodicidade da pesquisa, mecanismos de coleta e tratamento de dados e interface com usuários.

A decisão da Comissão Julgadora, ao não conferir pontuação à impetrante nesse aspecto, não pode ser considerada ilegal ou arbitrária, na medida que atuou de forma coerente com o texto editalício e de maneira uniforme em relação a todos os concorrentes
.

A sentença recorrida merece, portanto, reforma também quanto a este ponto.

Os recorrentes se insurgem, ainda, contra o acolhimento da alegação de que a proposta apresentada pelo impetrante era suficiente para o atendimento da
atenção primária de saúde.

O ANEXO XIX - Matriz de avaliação para julgamento e classificação das propostas técnicas - critério F3 - “TÉCNICA”, item 3.3. – ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS ASSISTENCIAIS E FUNCIONAMENTO DE EQUIPE INTERDISCIPLINAR – item 3.3.2, exigia a apresentação de proposta para “
otimização dos recursos assistenciais nos dias de maior fluxo de atendimento
”, o que deveria levar em consideração a necessidade de suprimento de demanda decorrente do aumento do fluxo de pacientes que, de acordo com a expertise da Administração, ocorre rotineiramente ao longo do ano e não somente em períodos de desastres, catástrofes, epidemias e pandemias, como constou da proposta apresentada pelo impetrante.

Mais uma vez, a contraposição entre a proposta do impetrante e as dos demais participantes indicados nestes autos evidencia a falha do primeiro.

A rejeição da pontuação pela comissão examinadora, neste contexto, não violou o edital, mas sim o aplicou devidamente.

No mesmo sentido é o parecer ministerial em segundo grau de jurisdição, se não vejamos:

O edital de Convocação Pública SESA SERRA nº 001/2023 estabeleceu, no critério F3 – Organização dos serviços assistenciais e funcionamento da equipe interdisciplinar, especificamente no item 3.3.2, a necessidade de que os proponentes apresentassem medidas concretas voltadas a otimização dos recursos assistenciais nos dias de maior fluxo de atendimento.

A proposta apresentada pela impetrante, conforme documentos analisados pela Comissão de Seleção, consiste em plano de atendimento de múltiplas vítimas, desastres, catástrofes, epidemias e pandemias. Embora tal plano esteja bem estruturado e contenha fluxos organizacionais internos — como triagem, avaliação primária e secundária e definição de responsabilidades por equipe —, sua natureza é voltada ao atendimento em situações extraordinárias e emergenciais, nos termos do item 5.3.1 do Termo de Referência, e não ao atendimento rotineiro nos dias de maior demanda populacional, que possuem lógica, causas e abordagens distintas.

O item 3.3.2 da Matriz de Julgamento possuía finalidade própria e autônoma, conforme reforçado no item 5.3.4 do Termo de Referência, que determina que a OSS contratada deve garantir estratégias de escala mínima de profissionais, mecanismos de sobreaviso e cobertura de plantões para atender ao aumento natural da demanda — fenômeno frequente e previsível na gestão de unidades de pronto atendimento.

A Comissão Especial, ao avaliar as propostas, constatou que a impetrante não especificou, em sua proposta técnica, qualquer medida voltada para o atendimento nos dias de maior fluxo ordinário, como feriados prolongados, aumento de casos respiratórios em crianças durante o inverno ou agravamentos clínicos após eventos festivos — exemplos típicos e previsíveis que justificam a existência de tal item no edital.

Assim, a sentença de primeiro grau, ao afirmar que a proposta da impetrante seria “clara e completa” para os fins do item 3.3.2, incorreu em equívoco na interpretação do objeto da exigência técnica, ampliando indevidamente o alcance de proposta voltada a outro fim (eventos extraordinários), o que viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 41 da Lei nº 8.666/93).

Os recorrentes prosseguem pleiteando a reforma da sentença no que concerne ao acolhimento da alegação de que seria ilegal a negativa de pontuação quanto ao critério 3.5 da Matriz de Avaliação — Avaliação, Ciência e Tecnologia.

O ANEXO XIX - Matriz de avaliação para julgamento e classificação das propostas técnicas - critério F3 - “TÉCNICA”, item 3.5 – INOVAÇÃO, CI~ENCIA E TECNOLOGIA – exigia a apresentação de “
comprovante de cooperação técnica com entidades de ensino par desenvolvimento de estágios curriculares, treinamentos e residências
” (3.5.1); “parcerias com instituições para desenvolvimento de projetos de pesquisa na área da saúde pública (3.5.2) e “
projetos de inovação tecnológica com impacto na melhoria do atendimento
(3.5.3).

O impetrante, entretanto, apresentou, tão somente, convênio para concessão de estágio obrigatório, o que não comprova o especificamente exigido no item 3.5.2, qual seja, a realização de Projetos de Pesquisa em Saúde Pública.

Como bem ressaltou o Município apelante, o
desenvolvimento de projetos de pesquisa na área de saúde pública
não pode ser confundido com
desenvolvimento de pesquisa para formação de estagiários
, de modo que a pontuação para o segundo critério não pode ser estendida para o primeiro.

Não destoa de tal entendimento, mais uma vez, o parecer ministerial em segundo grau de jurisdição, como se infere da transcrição de seu seguinte trecho:

A sentença de primeiro grau considerou ilegal a negativa de pontuação, sob o fundamento de que teria havido restrição indevida por parte da Comissão, ao desconsiderar documento apresentado para mais de um subitem do edital, em especial quando este, na visão do julgador, guardaria aderência suficiente para ambos.

Entretanto, com a devida vênia, a conclusão judicial não se sustenta à luz da leitura atenta do edital e da análise objetiva do documento apresentado. O critério 3.5 da Matriz de Avaliação — Avaliação, Ciência e Tecnologia — foi claramente dividido em três subitens autônomos e com escopos distintos:

· 3.5.1 – Cooperação técnica com instituições de ensino para desenvolvimento de estágios curriculares, treinamentos e residências;

· 3.5.2 – Parcerias com instituições para desenvolvimento de projetos de pesquisa na área da saúde pública;

· 3.5.3 – Projetos de inovação tecnológica com impacto na melhoria do atendimento.

A proposta apresentada pela impetrante, no intuito de pontuar nos itens 3.5.1 e 3.5.2 simultaneamente, foi o contrato de cooperação técnica firmado com a Faculdade Multivix Cachoeiro Ensino, Pesquisa e Extensão Ltda, cujo objeto é — de forma clara e predominante — a viabilização de estágios curriculares obrigatórios não remunerados, com vistas à formação acadêmica dos alunos da instituição parceira.

De fato, a cláusula terceira do contrato, item 3.3, faz menção secundária à possibilidade de “desenvolver pesquisa exploratória, cujos resultados possam contribuir no processo de formação”. No entanto, a referência à pesquisa é meramente instrumental e subordinada ao objetivo central do convênio, que é o estágio curricular, não havendo, em nenhum trecho, indicação de que há formalização de parcerias com vistas ao desenvolvimento de projetos estruturados de pesquisa científica voltada à saúde pública, conforme exigido pelo item 3.5.2 do edital.

A Comissão Especial agiu corretamente ao diferenciar a pesquisa como instrumento pedagógico vinculado ao estágio da pesquisa científica institucional em saúde pública, que demanda estrutura, planejamento metodológico, financiamento, definição de objeto de estudo, e vinculação com ações assistenciais ou políticas públicas, como se espera em parcerias reais nessa área.

Ao assim decidir, a Comissão atuou com observância estrita ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 41 da Lei nº 8.666/93), e dentro dos limites da sua discricionariedade técnica, a qual não pode ser substituída pelo juízo judicial de conveniência, especialmente quando a opção administrativa se mostra motivada, objetiva e isonômica em relação a todos os participantes do certame.

É importante destacar que permitir a pontuação por um documento que não se enquadra precisamente na exigência editalícia, apenas por conter menção genérica a "pesquisa", implicaria afastar o critério técnico estabelecido e esvaziar a finalidade da subdivisão da matriz de avaliação, prejudicando o caráter competitivo do processo seletivo.

Não tenho dúvidas, portanto, de que a sentença merece reforma também quanto a este ponto.

Diante de todo o exposto, conclui-se que a Administração Pública, por meio da Comissão Especial do certame, dotada do conhecimento técnico necessário ao enfrentamento do processo seletivo em análise bem conduziu a fase classificatória do procedimento em análise, conferindo a pontuação determinada pelo edital a quem cumpriu adequadamente as normas editalícias, não tendo sido observada qualquer ilegalidade ou abuso de poder que merecesse correção pela via deste mandado de segurança.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para
REFORMAR
a sentença recorrida e
DENEGAR
a segurança pleiteada.

Via de consequência,
REVOGO
a determinação contida na sentença, para que a autoridade coatora procedesse à imediata contratação do impetrante para assumir a UPA de Caparina
.

JULGO PREJUDICADA
a Remessa Necessária.

Condeno o impetrante ao pagamento das custas processuais.

Incabíveis honorários advocatícios, a teor do que dispõe o art. 25, da Lei nº 12.016/2009

É como voto.

DES. CARLOS SIMÕES FONSECA

Relator

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão Ordinária - 01.07.2025:

Acompanho o voto do E. Desembargador Relator.