Tribunal: TJES
Processo: 0003681-68.2017.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Inquérito / Processo / Recurso Administrativo
Data de julgamento: 2025-06-17

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. LOTEAMENTO CLANDESTINO E INFRAESTRUTURA URBANA EM NÚCLEO CONSOLIDADO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Remessa Necessária e Apelação Cível ajuizada pelo Município de Aracruz contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, confirmando a tutela de urgência e determinando a regularização fundiária e a implantação de infraestrutura básica no “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta”, situado no distrito de Barra do Sahy, município de Aracruz/ES. A municipalidade alegou invasão da esfera de discricionariedade administrativa, impacto orçamentário e ilegitimidade quanto às obrigações relativas ao SAAE.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) determinar se o Poder Judiciário pode impor ao Município obrigação de regularizar loteamento clandestino e executar obras de infraestrutura; (ii) estabelecer se há responsabilidade do Município pelas obrigações de abastecimento de água e esgotamento sanitário atribuídas ao SAAE; (iii) verificar se é legítima a imposição de medidas coercitivas (astreintes) em face do ente municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A responsabilidade do Município pela regularização fundiária e implantação de infraestrutura em loteamentos clandestinos consolidados decorre de seu poder-dever de ordenamento territorial e fiscalização, nos termos do art. 30, VIII, da CF e art. 40 da Lei nº 6.766/79.

A omissão prolongada do ente público municipal autoriza a imposição judicial de medidas que concretizem direitos fundamentais à moradia e à cidade, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

A responsabilidade do Município é subsidiária, exercendo-se na ausência ou inércia do loteador, sendo-lhe assegurado o direito de regresso conforme previsão legal.

T
ambém merece rejeição o pedido de reforma da sentença quanto às obrigações atinentes ao abastecimento de água e esgotamento sanitário
, sob o argumento de que essas atribuições seriam exclusivas do SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto do Município de Aracruz, entidade dotada de personalidade jurídica própria. A despeito de o SAAE ostentar natureza jurídica de
autarquia municipal
, com certa autonomia administrativa e financeira, trata-se de
ente vinculado à estrutura do Município
, cuja atuação se dá como
órgão executor das políticas públicas definidas pelo titular dos serviços.

A sentença não impôs multa por descumprimento de obrigação de fazer, reconhecendo o cumprimento parcial das determinações e a postura colaborativa do ente municipal, de modo que o recurso sobre astreintes resta prejudicado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:

O Município possui responsabilidade subsidiária pela regularização fundiária e implantação de infraestrutura em loteamentos clandestinos consolidados, quando comprovada sua omissão no dever de fiscalização.

A atuação judicial para compelir o Poder Público à regularização urbana não viola a separação de poderes, quando visa à efetivação de direitos fundamentais.

A ausência de imposição de astreintes pela sentença torna prejudicado o exame do recurso nesse ponto.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 30, VIII, e 182; Lei nº 6.766/1979, art. 40; Lei nº 13.465/2017.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1736397/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 17.12.2018; STJ, REsp 1394701/AC, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 28.09.2015; STJ, REsp 1164893/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 01.07.2019; TJES, Apl 0008411-69.2010.8.08.0006, Rel. Des. Fabio Clem de Oliveira, j. 19.03.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0003681-68.2017.8.08.0006

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE ARACRUZ

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. LOTEAMENTO CLANDESTINO E INFRAESTRUTURA URBANA EM NÚCLEO CONSOLIDADO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Remessa Necessária e Apelação Cível ajuizada pelo Município de Aracruz contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, confirmando a tutela de urgência e determinando a regularização fundiária e a implantação de infraestrutura básica no “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta”, situado no distrito de Barra do Sahy, município de Aracruz/ES. A municipalidade alegou invasão da esfera de discricionariedade administrativa, impacto orçamentário e ilegitimidade quanto às obrigações relativas ao SAAE.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) determinar se o Poder Judiciário pode impor ao Município obrigação de regularizar loteamento clandestino e executar obras de infraestrutura; (ii) estabelecer se há responsabilidade do Município pelas obrigações de abastecimento de água e esgotamento sanitário atribuídas ao SAAE; (iii) verificar se é legítima a imposição de medidas coercitivas (astreintes) em face do ente municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A responsabilidade do Município pela regularização fundiária e implantação de infraestrutura em loteamentos clandestinos consolidados decorre de seu poder-dever de ordenamento territorial e fiscalização, nos termos do art. 30, VIII, da CF e art. 40 da Lei nº 6.766/79.

A omissão prolongada do ente público municipal autoriza a imposição judicial de medidas que concretizem direitos fundamentais à moradia e à cidade, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

A responsabilidade do Município é subsidiária, exercendo-se na ausência ou inércia do loteador, sendo-lhe assegurado o direito de regresso conforme previsão legal.

T
ambém merece rejeição o pedido de reforma da sentença quanto às obrigações atinentes ao abastecimento de água e esgotamento sanitário
, sob o argumento de que essas atribuições seriam exclusivas do SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto do Município de Aracruz, entidade dotada de personalidade jurídica própria. A despeito de o SAAE ostentar natureza jurídica de
autarquia municipal
, com certa autonomia administrativa e financeira, trata-se de
ente vinculado à estrutura do Município
, cuja atuação se dá como
órgão executor das políticas públicas definidas pelo titular dos serviços.

A sentença não impôs multa por descumprimento de obrigação de fazer, reconhecendo o cumprimento parcial das determinações e a postura colaborativa do ente municipal, de modo que o recurso sobre astreintes resta prejudicado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:

O Município possui responsabilidade subsidiária pela regularização fundiária e implantação de infraestrutura em loteamentos clandestinos consolidados, quando comprovada sua omissão no dever de fiscalização.

A atuação judicial para compelir o Poder Público à regularização urbana não viola a separação de poderes, quando visa à efetivação de direitos fundamentais.

A ausência de imposição de astreintes pela sentença torna prejudicado o exame do recurso nesse ponto.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 30, VIII, e 182; Lei nº 6.766/1979, art. 40; Lei nº 13.465/2017.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1736397/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 17.12.2018; STJ, REsp 1394701/AC, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 28.09.2015; STJ, REsp 1164893/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 01.07.2019; TJES, Apl 0008411-69.2010.8.08.0006, Rel. Des. Fabio Clem de Oliveira, j. 19.03.2019.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator, e sob igual votação, manter a sentença em remessa necessária.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente da Comarca de Aracruz/ES, que nos autos da Ação Civil Pública promovida pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, julgou procedente o pedido autoral, confirmando a tutela de urgência outrora deferida, e determinando que o ente municipal promova a regularização fundiária e a implantação de infraestrutura básica no denominado “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta”, localizado no distrito de Barra do Sahy.

Em suas razões recursais, o Município de Aracruz sustenta, em apertada síntese: (i) a violação ao princípio da separação dos poderes, na medida em que a sentença teria invadido a esfera de discricionariedade administrativa; (ii) que as determinações judiciais implicam em grave impacto orçamentário, sendo inviável juridicamente obrigar a municipalidade a realizar as obras determinadas; (iii) que parte das obrigações recai sobre o SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto – dotado de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, razão pela qual pugna por sua ilegitimidade passiva quanto aos pedidos de abastecimento de água e esgotamento sanitário; e ao final, requer a reforma integral da sentença, para julgar improcedentes os pedidos autorais, ou, alternativamente, que se restrinja a obrigação do ente público à inclusão das verbas em propostas orçamentárias futuras, observando-se os limites financeiros e orçamentários.

O Ministério Público Estadual apresentou contrarrazões, em que sustenta, em síntese: (i) que o Município, mesmo ciente da ocupação irregular do solo, se manteve omisso, não exercendo seu poder de polícia administrativa; (ii) que não há violação à separação dos poderes quando o Judiciário age para compelir a Administração a cumprir seu dever constitucional e legal; (iii) que as autarquias municipais são meros braços executivos do ente público, cuja responsabilidade pelas funções típicas não se transfere; e (iv) pugna pela manutenção integral da sentença, inclusive quanto às astreintes impostas.

A Procuradoria-Geral de Justiça (Parecer de Id 8369334) opinou pelo desprovimento do recurso, reconhecendo que a responsabilidade pela regularização fundiária é concorrente e subsidiária do Município, conforme jurisprudência do próprio Tribunal de Justiça do Espírito Santo.

De antemão, observo que o presente recurso preenche os requisitos processuais correlatos, razão pela qual entendo pelo seu conhecimento.

Trata-se de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo em face do Município de Aracruz, narrando em sua inicial que, através da 2ª Promotoria de Justiça de Aracruz, instaurou o Inquérito Civil nº MPES 2014.0016.3464-43 – cujo original instrui a exordial – a partir de informações a respeito da existência de parcelamento do solo clandestino conhecido como “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta” situado em Barra do Sahy, Aracruz, ficando constatada a existência de um desmembramento clandestino, ou seja, de um empreendimento sem a prévia e necessária aprovação por parte da Prefeitura Municipal de Aracruz.

Afirmou que o empreendimento não contava com Decreto Municipal de Aprovação, Termo de Caução de Lotes e projetos com previsão de infraestrutura básica, mas encontrava-se em situação consolidada, desde 2005. Além disso, o loteamento estaria parcialmente inserido em Área de Preservação Permanente e não foi integralmente implementada a infraestrutura mínima necessária à garantia de moradia digna da população residente no núcleo urbano informal, destacando-se a ausência de iluminação pública adequada, pavimentação das ruas, esgotamento sanitário e drenagem pluvial.

Sobreveio decisão interlocutória proferida pelo juízo a quo deferindo a tutela de urgência requerida (fls. 389/392), e determinando ao Requerido (ora apelante) a tomada das seguintes providências:

“1)
exercer poder de polícia administrativa, de forma imediata, no sentido de coibir a ocupação de lotes pertencentes ao “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta” que porventura ainda estejam desocupados até a data da propositura da presente ação, até a comprovação de sua completa regularização fundiária
, procedendo à afixação de placa indicativa de vedação de ocupação/edificação dos lotes pertencentes ao “Loteamento da Laura” ou “Loteamento Santa Marta”;

2) apresente, no prazo de 90 (noventa) dias,
Projeto de Regularização Fundiária
, o qual deverá conter, em observância ao disposto no art. 51 da Lei 11.977/09:

A. as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas;

B. as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público;

C. as
medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada
, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei. Para tanto, deverão ser rigorosamente observados os parâmetros estabelecidos pelo art. 65 da Lei 12.651/12, o qual exige a regularização ambiental do empreendimento, na qual deverão ser atendidos os itens descritos no §1º do mesmo artigo;

D. No que tange às áreas de preservação permanente, a observância à restrição estabelecida pelo §2º, segundo o qual “(...) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água, será mantida
faixa não edificável com largura mínima de 15 (quinze) metros de cada lado
.”

E. as condições para promover a segurança da população, caso constatado que se encontram em situação de risco;

F. as medidas objetivas para implementação da
infraestrutura básica faltante
(acompanhadas por cronograma de execução e projetos), a saber: rede de esgoto, drenagem pluvial, pavimentação das vias e iluminação pública parcial.

Destaco que tais medidas deverão ser realizadas nos prazos fixados, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), sem prejuízo das sanções cíveis, administrativas e criminais.”

A sentença de primeiro grau foi categórica ao reconhecer a existência de desmembramento clandestino – ou seja, um parcelamento do solo urbano realizado sem qualquer observância ao devido processo legal urbanístico –, e mais grave, em área parcialmente localizada em zona de preservação permanente, conforme documentalmente comprovado no curso do Inquérito Civil n.º MPES 2014.0016.3464-43. E, não menos relevante, é o fato de que o núcleo habitacional encontra-se
consolidado desde, ao menos, o ano de 2005
, sem que o Município tenha adotado qualquer providência eficaz para impedir, corrigir ou mitigar os efeitos da irregularidade.

De início, cumpre observar que restou incontroverso nos autos que a ocupação urbana em questão se deu de forma absolutamente irregular, sem prévia aprovação do Poder Público Municipal e sem o registro no cartório de registro de imóveis competente, em desacordo com as exigências da Lei Federal nº 6.766/1979, além de haver inserções da área em locais tidos como de preservação permanente, tudo conforme apurado no bojo do Inquérito Civil n.º MPES 2014.0016.3464-43, que instrui os autos.

A origem do imóvel decorre de uma partilha hereditária entre sucessores de João Dionísio, sendo posteriormente objeto de alienações e ocupações clandestinas, sem a prévia e necessária aprovação por parte da Prefeitura Municipal de Aracruz, culminando em empreendimento que não conta com Decreto Municipal de Aprovação, Termo de Caução de Lotes e projetos com previsão de infraestrutura básica, e que se encontra, há mais de duas décadas, em situação consolidada.

Nessa moldura, não merece reparos a sentença no tocante à determinação ao Município de Aracruz a promover a regularização do loteamento, notadamente quanto à infraestrutura faltante ou precária, na hipótese de inércia do proprietário / loteador, já que sua responsabilidade é subsidiária, diante do seu poder-dever de fiscalização/regularização do parcelamento, uso, e ocupação do solo urbano, previsto no artigo 40, da Lei nº 6.766/79,
in

verbis
:

Art. 40. A Prefeitura Municipal ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes
.

§ 1º.
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento.

§2º.
As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei.

§3º.
No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no parágrafo anterior, a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poderá receber as prestações dos adquirentes, até o valor devido.

§4º.
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.

Fixando a responsabilidade (subsidiária) do Município na regularização de loteamento quanto à infraestrutura, transcrevo julgados do Colendo Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. 1.
O acórdão recorrido reconheceu: "Portanto, na hipótese de não serem realizadas pelo loteador as obras de infraestrutura urbana básica, cabe ao Município, subsidiariamente, a sua execução, com direito de regresso frente ao responsável direto pelo parcelamento do solo (loteador), para ressarcimento das despesas efetuadas." (fl. 398, e-STJ). Considerou tratar-se de "responsabilidade subsidiária do ente municipal"
(fl. 398, e-STJ). 2. Com efeito, a decisão do Tribunal a quo está em consonância com o entendimento atual e dominante do STJ de que a responsabilidade civil do Município é de imputação solidária, mas a execução é subsidiária, isto é, o Município responde somente nas hipóteses em que o loteador não possa fazê-lo como, por exemplo, quando o loteador não for encontrado. 3. Recurso Especial não provido”. (REsp 1736397/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/11/2018, DJe 17/12/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO PRIVADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979. PROCEDIMENTO FACULTATIVO. [...] 2.
É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações. 3. Recurso especial não provido”.
(REsp 1394701/AC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/09/2015, DJe 28/09/2015).

ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI LEHMANN (LEI 6.766/79). ESTATUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ÀS OBRAS ESSENCIAIS. HISTÓRICO DA DEMANDA [...] 10. Sobre o tema, a Primeira Turma tem julgado recente que, em sua ementa, após se reportar aos dois precedentes da Segunda Turma mencionados, traz: "2. É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações" (REsp 1.394.701/AC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, julgado em 17/9/2015).11. Todavia, o voto do relator, eminente Min. Benedito Gonçalves, deixa claro que "
não se pode negar a existência de responsabilidade do município quanto à implementação da infra estrutura necessária à regularização do loteamento quando é omisso no dever de fiscalizar o loteador inadimplente"
, embora deixando claro que,
"na hipótese de loteamento privado irregular, enquanto for possível a responsabilização do loteador, a responsabilidade do Município é subsidiária, à falta de previsão legal pela solidariedade"
.[...]13. Conclui afirmando que é "oportuno esclarecer que há duas situações distintas. Na primeira, há a possibilidade de a administração municipal agir enquanto é possível cobrar do empreendedor-loteador o cumprimento de suas obrigações. É faculdade sua utilizar recursos públicos para tomar as providências pendentes de competência do loteador, ressarcindo-se do custo.
Na segunda, não mais é possível exigir o cumprimento das obrigações pelo loteador, a municipalidade é omissa e o loteamento começa a se efetivar sem a observância das normas legais, com violação do direito à infra-estrutura urbana e lesão aos moradores. Nessa hipótese, o Poder Público Municipal é responsável pela regularização lato sensu do loteamento".
[...] 18. O dever de regularizar loteamentos há de ser interpretado à luz dessas disposições constitucionais e legais. A omissão do loteador não gera, por si, prioridade absoluta e automática no confronto com outras demandas preexistentes e relativas à malha urbana. Seria desarrazoado interpretar a lei federal de tal modo a nela enxergar uma garantia de "fura-fila" no atendimento das carências sociais, sobretudo se, para solucionar as eventualmente judicializadas, acabar-se por desamparar os mais pobres, com igual precisão urbanístico-ambiental. 19. O art. 40, § 5º, da Lei Lehmann determina que a regularização dos loteamentos deve observar as diretrizes fixadas pela legislação urbanística, sendo inviável impor ao Município descumprimento de suas próprias leis (quando, por exemplo, proíbe a ocupação de certas áreas de risco), por conta tão só de omissão do loteador. 20. Evidentemente, ao Poder Judiciário não compete, pois seria um despropósito, determinar a regularização de loteamentos clandestinos (não aprovados pelo Município) em terrenos que ofereçam perigo imediato para os moradores lá instalados, assim como nos que estejam em Áreas de Preservação Permanente, de proteção de mananciais de abastecimento público, ou mesmo fora do limite de expansão urbana fixada nos termos dos padrões de desenvolvimento local. A invervenção judicial, nessas circunstâncias, faz-se na linha de exigir do Poder Público a remoção das pessoas alojadas nesses lugares insalubres, impróprios ou inóspitos, assegurando-lhes habitação digna e segura - o verdadeiro direito à cidade. 21. Mesmo na hipótese de loteamentos irregulares (aprovados, mas não inscritos ou executados adequadamente),
a obrigação do Poder Público restringe-se à infraestrutura para sua inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, iluminação pública etc., de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer na sua atuação saneadora.
[...] 23. O que deve orientar a atuação do Município é, essencialmente, o interesse coletivo na observância aos "padrões de desenvolvimento urbano" (art. 40, caput, in fine, da Lei Lehmann), para cumprir as "funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes" (art. 182, caput, da CF). Isso, como é fácil perceber, nem sempre é observado ao se impor ao Município, simples e automaticamente, a imediata regularização de um dado loteamento, quando houver situações mais graves e urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza. [...] CONCLUSÃO 29. Pelo exposto e com base no entendimento recentemente adotado pela Primeira Turma apontado nos itens 10 a 13 e na orientação tradicionalmente adotada pela Segunda Turma, que, em verdade, não foi alterado, como apontado nos itens 5 a 9, é possível se definir uma tese. 30.
Existe o poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora
. 31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir a obrigação do Município de executar as obras de infraestrutura somente àquelas essenciais nos termos da legislação urbanística local, compreendendo, no mínimo, ruas, esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente os moradores já instalados, não havendo esse dever em relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente ainda não ocupadas. (REsp 1164893/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2016, DJe 01/07/2019)

APELAÇÕES CÍVEIS. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE REJEITADAS. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. LOTEAMENTO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL DE INSTALAÇÃO. REALIZAÇÃO DAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA BÁSICA. OBRIGAÇÃO DO LOTEADOR. RESONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO EM RELAÇÃO À EXECUÇÃO DE TAIS OBRAS. 1. As condições da ação são aferidas com base na teoria da asserção, razão pela qual, para que se reconheça a legitimidade ativa ad causam, basta que os argumentos deduzidos na inicial permitam a verificação, em exame puramente abstrato, de que o autor pode ser o titular do direito subjetivo por ele alegado. 2. Os autores, na qualidade de adquirentes de um dos lotes integrante do Loteamento Colinas, localizado no Município de Aracruz, têm legitimidade para exigir a sua regularização, nos termos da Lei nº 6.766/1979. 3. Se as razões recursais apresentadas pelos apelantes impugnam os fundamentos da sentença, não há que se cogitar a inadmissibilidade dos recursos por inobservância do princípio da dialeticidade. 4. A Lei nº 6.766/1979, que regulamenta o parcelamento do solo urbano, impõe ao loteador a obrigação de regularizar e realizar as obras de infraestrutura básica do loteamento. (arts. 2º, §5º e 18, V). 5.
De acordo com o disposto no art. 30, VIII da CF e no art. 40, caput, da Lei nº 6.766/1979, o Município, enquanto responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade administrativa vinculada, tem o poderdever de regularizar a implantação de loteamentos irregulares ou clandestinos, visando atender ao interesse público e evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento
.
6. A responsabilidade do Município quanto à realização das obras de infraestrutura básica do loteamento é subsidiária, podendo ser exigida apenas nas hipóteses em que for impossível a sua execução pelo loteador, ou quado este for omisso, sendo assegurado, em todo caso, o direito ao ressarcimento das despesas necessárias para a regularização, na forma como prevê o art. 40, §§ 1º a 4º da Lei nº 6.766/1979
. 7. Não havendo provas da impossibilidade do loteador de regularizar o loteamento e realizar as obras de infraestrutura básica, na forma como determina a legislação, não há como atribuir ao Município de Aracruz a responsabilidade imediata pela regularização do empreendimento, na forma como pretendem os autores. 8. O fato do loteador ter prestado caução em favor do Município, na forma como exige o art. 26 da Lei Municipal nº 2.343/2001, não transfere ao ente público a obrigação de realizar as obras de infraestrutura básica do loteamento. 9. Não configurada a omissão do Município quanto ao exercício do seu poder de polícia em relação à fiscalização do loteamento, não há como lhe atribuir responsabilidade pelos prejuízos eventualmente suportados pelos adquirentes de lotes que optaram por construir mesmo estando cientes da irregularidade do empreendimento e sem a obtenção do respectivo alvará de construção. 10. É de responsabilidade do loteador a apresentação da licença ambiental para a instalação do loteamento, na forma como determina a Lei Municipal nº 2.436/2001. 11. A provação do projeto do loteamento pelo Município através do Decreto nº 10.149/2001, não isenta o loteador de apresentar as licenças necessárias para a sua execução. 12. Recursos desprovidos. (TJES; Apl 0008411-69.2010.8.08.0006; Primeira Câmara Cível; Rel. Des. Fabio Clem de Oliveira; Julg. 19/03/2019; DJES 03/04/2019)

Assim sendo, impõe-se o reconhecimento de que, nos casos em que se verifica a implantação de loteamento clandestino e concomitantemente se comprova a omissão do Município em seu dever de fiscalização e ordenamento territorial, a sua responsabilidade pela regularização fundiária e implementação da infraestrutura urbana é inafastável, decorrente de sua própria omissão inconstitucional e da violação ao art. 30, VIII, da Constituição Federal. Por sua vez, o art. 182 da Magna Carta dispõe que a política de desenvolvimento urbano é executada pelo ente municipal, observadas as diretrizes gerais fixadas em lei.

Assim, nos casos em que se verifica a instalação de loteamento clandestino, isto é, implementado à revelia do processo legal de aprovação e registro junto ao Poder Público Municipal, e se comprova, ainda, a omissão reiterada e continuada do Município no exercício do seu poder-dever de fiscalização, planejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano, revela-se legítima e necessária a imposição de obrigação de fazer ao ente federativo para que promova não apenas a regularização fundiária e urbanística da área afetada, com a elaboração e execução do respectivo projeto técnico, nos moldes da Lei nº 13.465/2017 e da legislação urbanística local, como a regularização da infraestrutura essencial.

Para fins ilustrativos, cito:

EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LOTEAMENTO IRREGULAR – AUSÊNCIA DE INFRAESTRUTURA MÍNIMA EXIGIDA – FALTA DE AUTORIZAÇÃO DO MUNICÍPIO – LOTEAMENTO IRREGULAR PELO ESPÓLIO – BENS PARTILHAOS ENTRE OS HERDEIROS – LEGITIMIDADE ATIVA DOS HERDEIROS PARA RESPONSABILIZAÇÃO – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO DIANTE DA OMISSÃO NO PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 40 DA LEI Nº 6.766/79 – PRECEDENTES DO STJ – DANOS MORAIS COLETIVOS NÃO CONFIGURADOS – RECURSO DA PARTE NÃO PROVIDO E RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Apelação de MARIA ULIANA BANZA E OUTROS: A teor do disposto na Lei nº 6.766/1979, que trata do parcelamento do solo urbano, cabe ao loteador regularizar o loteamento, bem como realizar as respectivas obras de infraestrutura básica (artigos 2º a 18), sendo vedado vender ou prometer vender parcela de loteamento ou desmembramento não registrado (artigo 37). 2. Considerando que o cerne da questão posta à apreciação do Poder Judiciário reside na formação de um loteamento irregular, o só fato de ter ocorrido ou não a alienação das glebas pertencentes ao local pelos requeridos é insuficiente para que afastar a sua responsabilização, ressaindo claro que devem os herdeiros figurar no polo passivo por serem herdeiros de Joana Poletto Uliana. 3. Reconhecida a irregularidade na formação do loteamento pelo espólio de Joana Poletto Uliana e findo o inventário, devem todos os herdeiros ser responsabilizados por essa questão, independentemente de alienação posterior de sua gleba. 4. Apelação do MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL: Nos termos do artigo 40, da Lei nº 6.766/99 e entendimento consolidado do C. STJ, o Município tem responsabilidade subsidiária de promover a regularização do loteamento, na hipótese de inércia do proprietário, diante do seu poder-dever de fiscalização/regularização do parcelamento, uso, e ocupação do solo urbano. 5. No caso de não atendimento da regularização pelo proprietário, deve o Município utilizar os mecanismos legais (judiciais) para buscar o ressarcimento das importâncias despendidas com a implementação das obras necessárias para regularizar o loteamento, conforme previsão expressa do art. 40, §§ 1º, 2º e 3º, da referida lei. 6. Inexistem provas de que a ocupação irregular gerou lesões graves, injustas e intoleráveis a valores e a interesses fundamentais da sociedade e, apesar de não ser necessária a comprovação de prejuízos concretos, deve haver minimamente elementos a subsidiar o pedido indenizatório. Precedentes do TJES. Dano moral coletivo afastado. 7. Recurso de MARIA ULIANA BANZA E OUTROS conhecido e não provido, recurso de MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL provido em parte e reforma parcial da sentença em sede de remessa necessária. (TJES. Data: 11/Apr/2023. Órgão julgador: 1ª Câmara Cível. Número: 0003694-68.2017.8.08.0038. Magistrado: MARIANNE JUDICE DE MATTOS)

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL Nº 0004991-76.2018.8.08.0038 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO APELADO: JOÃO CUNHA E OUTRO RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA ACÓRDÃO EMENTA: REMESSA NECESÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – – DANO MORAL COLETIVO NÃO DEMONSTRADO – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – RECURSOS DESPROVIDOS – SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. 1. Cabe à municipalidade, exercendo o poder de polícia que lhe foi conferido pela Constituição Federal, mediante fiscalização do uso e parcelamento do solo, promover a proteção ambiental e a defesa da população, sob pena de atrair para si a competência para realizar a regularização do loteamento não autorizado ou executado em desacordo com a licença. Caso concreto em que a administração pública foi omissa quanto ao dever de fiscalização. 2. Em conformidade com o art. 40 da Lei nº 6.766/79, acaso o loteador descumpra com sua obrigação, deverá ser reconhecida a responsabilidade do Município pela regularização do loteamento, ressalvado, no entanto, o direito de posterior ressarcimento dos valores despendidos perante o loteador. 3. A responsabilidade civil do Município é solidária com o loteador, mas é de execução mediata (subsidiária), ou seja, só deverá promover a regularização caso o loteador não possa fazê-lo. Precedentes do STJ. 4. Ademais, “a responsabilidade do ente municipal se refere às obras essenciais a serem implantadas, especialmente quanto à infraestrutura necessária para melhoria da malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo de ação regressiva contra os empreendedores” (REsp 1739125/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/02/2019, DJe 11/03/2019). 5. Ainda que a constatação do dano moral coletivo se de in re ipsa, isto é, independentemente da comprovação de dor, sofrimento ou abalo psicológico, sua configuração somente ocorrerá quando a conduta antijurídica afetar, intoleravelmente, os valores e interesses coletivos fundamentais, mediante conduta maculada de grave lesão, para que o instituto não seja tratado de forma trivial, notadamente em decorrência da sua repercussão social. 6. No caso em voga, o conjunto probatório não demonstra a ocorrência de abalo à moral da coletividade, visto que não se demonstrou qualquer lesão ao meio ambiente, mas apenas irregularidades que devem ser sanadas para adequação à Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Da mesma forma, não foi praticada ilegalidade que tenha ofendido a moral da sociedade. 7. Recurso conhecido e parcialmente provido. Sentença mantida em remessa necessária. (TJES. Data: 30/Mar/2022. Órgão julgador: 1ª Câmara Cível. Número: 0004991-76.2018.8.08.0038. Magistrado: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA)

“2. O artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal estabelece que compete aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. 3. A Lei nº 6.766/79, em especial o seu artigo 40, prevê a obrigação do Município de regularizar o loteamento ou desmembramento, executados sem a observância das determinações constantes da licença, a fim de evitar lesões ao seu padrão de desenvolvimento urbano, na defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes. 4. À vista disso, a responsabilidade da Municipalidade pelo regular loteamento decorre do disposto no art. 40, da Lei 6.766/79, bem como do art. 30, VIII, da CR/88, que conferem, em síntese, ao ente municipal o controle do uso do solo urbano. 5. Embora queira a Municipalidade, fazer crer que o verbo “poderá”, contido no art. 40 da Lei nº 6.766/79, seja uma faculdade e não uma obrigação, não prospera o seu argumento, uma vez que a norma não o isenta de tomar as providências necessárias para o regular processo de urbanização. Ademais, como salientando anteriormente, é incontestável o seu dever de fiscalização sobre os atos praticados pelos munícipes. Nada justifica o ato de o Município ter se mantido inerte frente ao agir irregular do loteador.(...) (TJES. Data: 30/Jul/2024. Órgão julgador: 2ª Câmara Cível. Número: 5004773-04.2023.8.08.0000. Magistrado: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY).

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA. PRECEDENTES. DANO MORAL COLETIVO. NÃO CONFIGURADO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE LESÃO DE VALORES FUNDAMENTAIS DA SOCIEDADE EM GRAU INTOLERÁVEL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA. 1. No caso, que é incontroverso que o loteamento do qual decorre o Bairro Diadema no Município de Nova Venécia se deu de forma irregular desde idos de 1998, inclusive com a aprovação da própria municipalidade, mesmo com a carência de infraestrutura básica para as unidades habitacionais que lá se instalaram, denotando manifesta malversação da norma de regência (lei do parcelamento do solo urbano - Lei nº 6.766/1979), conforme sobressai de fotos e espelhos de cadastros imobiliários lavrados pelo ente municipal, nos quais ainda se percebe depois de tanto tempo, mesmo que em parte, a ausência de calçamento e alguns serviços essenciais (água, esgoto, energia elétrica). 2. Assim, embora revela-se insuperável a responsabilidade do loteador pela regularização do empreendimento, tal constatação não é suficiente para isentar o ente municipal de sua responsabilidade subsidiária na promoção da regularização do loteamento, na hipótese de inércia do proprietário, após esgotadas todas as formas de cumprimento das prestações impostas à loteadora/proprietária. 3. A despeito da possibilidade de configuração de dano moral coletivo nessas hipóteses, esta Corte de Justiça possui precedentes no sentido de que a mera irregularidade do loteamento, sem consequências excepcionais, não é capaz de configurá-lo. 4. Recurso parcialmente provido. Sentença reformada em parte. 5. Remessa necessária prejudicada. Vitória, 01 de agosto de 2023. (TJES. Data: 09/Aug/2023. Órgão julgador: 1ª Câmara Cível. Número: 0002790-77.2019.8.08.0038. Magistrado: JANETE VARGAS SIMOES. )

E não se desconhece que o planejamento urbano e a consequente regularização fundiária exigem elevados dispêndios orçamentários e complexas articulações interinstitucionais. Contudo, a existência de desafios técnicos, administrativos ou financeiros não pode servir de escusa para a inércia estatal. A alegada escassez de recursos não exonera o Município do cumprimento de suas obrigações constitucionais, sendo inaceitável que a ausência de infraestrutura urbana mínima seja naturalizada como se fosse mera contingência orçamentária.

Neste ponto, impende destacar que a sentença de primeiro grau não determinou o imediato desembolso de vultosos recursos sem previsão ou planejamento, mas sim a elaboração de projeto técnico de regularização fundiária, nos moldes preconizados pela Lei Federal nº 13.465/2017 e pelo Decreto Municipal nº 066/2017, contemplando as obras de infraestrutura ainda pendentes – como rede de esgoto, drenagem, pavimentação e iluminação pública – e indicando, de forma expressa, a previsão orçamentária necessária à sua execução, seja com recursos próprios, seja com recursos oriundos de terceiros, como eventuais repasses federais ou estaduais.

Tal medida, ao contrário de violar a separação de poderes, confere concretude ao princípio da boa administração, da dignidade da pessoa humana e da função social da propriedade urbana, impondo ao Poder Público o mínimo que se espera de sua atuação: o planejamento racional, transparente e responsável de suas ações.

Também merece rejeição o pedido de reforma da sentença quanto às obrigações atinentes ao abastecimento de água e esgotamento sanitário, sob o argumento de que essas atribuições seriam exclusivas do SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto do Município de Aracruz, entidade dotada de personalidade jurídica própria. A despeito de o SAAE ostentar natureza jurídica de autarquia municipal, com certa autonomia administrativa e financeira, trata-se de ente vinculado à estrutura do Município, cuja atuação se dá como órgão executor das políticas públicas definidas pelo titular dos serviços.

Cumpre ressaltar, ademais, que o próprio acervo probatório constante dos autos enfraquece a tese recursal sustentada pelo Município de Aracruz quanto à ausência de responsabilidade pelas obrigações de saneamento básico. Com efeito, à fl. 599-verso dos autos, há trecho de relatório técnico que atesta que os lotes já edificados na localidade encontram-se, ao menos em parte, contemplados com sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário mantidos e operados pela SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Aracruz, o que demonstra, de forma inequívoca, a integração funcional da autarquia às políticas públicas municipais de infraestrutura sanitária urbana.

Ainda segundo o referido documento, a Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) do denominado loteamento Santa Marta se encontra em estado obsoleto e carecendo de substituição, situação esta que já era de conhecimento da Administração Municipal e que motivou a adoção de providência institucional específica: a inclusão, como condicionante urbanístico-ambiental do licenciamento do estaleiro Jurong Aracruz, da obrigação de construção de nova ETE para atendimento da demanda da localidade. Tal obrigação, segundo informado pela própria SAAE, já se encontrava em fase de contratação em fevereiro de 2018, denotando não apenas ciência, mas também ação direta do Poder Público local no tocante à estrutura de saneamento do núcleo urbano irregular em questão.

No tocante às
astreintes
, observo que a sentença de origem expressamente reconheceu não haver base fática e probatória suficiente para a imposição de sanção coercitiva em razão das tutelas de urgência deferidas.

Restou consignado pelo juízo a quo o adimplemento, ainda que parcial, das medidas determinadas, bem como a postura colaborativa da municipalidade, razão pela qual nenhuma multa diária foi cominada na sentença recorrida.

Nesse cenário, ausente comando específico que tenha imposto penalidade por descumprimento de obrigação de fazer, entendo que resta prejudicado o recurso neste ponto específico.

Por todo o exposto, conheço e
nego provimento
ao recurso do Município de Aracruz e em remessa necessária,mantenho incólume a sentença.

Deixo de majorar a verba honorária, na forma prevista no §11 do art. 85 do CPC, em razão da ausência de condenação na sentença.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho a eminente Relatora.