Tribunal: TJES
Processo: 0000186-72.2020.8.08.0018
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-07-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL.
AFASTADA.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA CONTÁBIL POR MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE INTENÇÃO DE LESAR O ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo visando à reforma da sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra Cleudenir José de Carvalho Neto, Wantuil Carlos Simon e WSIMON Assessoria, Consultoria e Informática Ltda., fundada na suposta desnecessidade da contratação da referida empresa para prestação de serviços contábeis, que já seriam desempenhados por servidores municipais, gerando dano ao erário no valor de R$ 99.600,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) verificar se a apelação ministerial preenche o requisito da dialeticidade recursal; (ii) definir se houve a prática de ato de improbidade administrativa com base no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, especialmente à luz da exigência de dolo específico, introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3) PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL: REJEITADA.
A peça recursal ataca os fundamentos centrais da sentença, notadamente quanto à inexistência de dolo na conduta dos agentes, o que permite reconhecer a presença de dialeticidade mínima exigida.

4)
A exigência de demonstração do dolo específico, conforme §§ 2º e 3º do art. 1º art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que a configuração de improbidade administrativa exige intenção deliberada e consciente de causar dano ao erário ou de violar os princípios administrativos.

5)
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.913.638/MA) é firme no sentido de que a mera ilegalidade ou o erro administrativo não configuram improbidade administrativa, ausente o elemento volitivo qualificado.

6)
O conjunto probatório revelou que a contratação da empresa de consultoria contábil se deu em contexto de dificuldade técnica do Município, agravada pelo afastamento de servidor efetivo, e que a atuação da empresa contribuiu para a melhoria dos serviços prestados e adequação às exigências dos órgãos de controle.

7)
A violação ao art. 249 da Lei Orgânica Municipal, por si, não basta para caracterização da improbidade, sendo imprescindível a comprovação de conduta tendente a causar prejuízo ao erário ou benefício pessoal indevido, o que não comprovado nos autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8) Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O cumprimento do princípio da dialeticidade recursal se verifica quando o recurso impugna os fundamentos da sentença, ainda que por repetição dos argumentos anteriores.

2. A caracterização de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico.

3. A contratação de empresa de consultoria contábil respaldada por justificativas administrativas e sem demonstração de intenção desonesta não configura ato ímprobo.

Dispositivos relevantes citados
: item II do art. 1.010 do Código de Processo Civil; §§ 2º e 3º do art. 1º e art. 10 da Lei 8.429/1992.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Agravo Interno Cível nº 024209002245, Rel. Des. Subst. Luiz Guilherme Risso, j. 15/03/2022; STJ, REsp nº 1.913.638/MA, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 11/05/2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000186-72.2020.8.08.0018
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
APELADO: CLEUDENIR JOSE DE CARVALHO NETO e outros (2)
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL.
AFASTADA.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA CONTÁBIL POR MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA DE INTENÇÃO DE LESAR O ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo visando à reforma da sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra Cleudenir José de Carvalho Neto, Wantuil Carlos Simon e WSIMON Assessoria, Consultoria e Informática Ltda., fundada na suposta desnecessidade da contratação da referida empresa para prestação de serviços contábeis, que já seriam desempenhados por servidores municipais, gerando dano ao erário no valor de R$ 99.600,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) verificar se a apelação ministerial preenche o requisito da dialeticidade recursal; (ii) definir se houve a prática de ato de improbidade administrativa com base no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, especialmente à luz da exigência de dolo específico, introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3) PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL: REJEITADA.
A peça recursal ataca os fundamentos centrais da sentença, notadamente quanto à inexistência de dolo na conduta dos agentes, o que permite reconhecer a presença de dialeticidade mínima exigida.

4)
A exigência de demonstração do dolo específico, conforme §§ 2º e 3º do art. 1º art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que a configuração de improbidade administrativa exige intenção deliberada e consciente de causar dano ao erário ou de violar os princípios administrativos.

5)
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.913.638/MA) é firme no sentido de que a mera ilegalidade ou o erro administrativo não configuram improbidade administrativa, ausente o elemento volitivo qualificado.

6)
O conjunto probatório revelou que a contratação da empresa de consultoria contábil se deu em contexto de dificuldade técnica do Município, agravada pelo afastamento de servidor efetivo, e que a atuação da empresa contribuiu para a melhoria dos serviços prestados e adequação às exigências dos órgãos de controle.

7)
A violação ao art. 249 da Lei Orgânica Municipal, por si, não basta para caracterização da improbidade, sendo imprescindível a comprovação de conduta tendente a causar prejuízo ao erário ou benefício pessoal indevido, o que não comprovado nos autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8) Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O cumprimento do princípio da dialeticidade recursal se verifica quando o recurso impugna os fundamentos da sentença, ainda que por repetição dos argumentos anteriores.

2. A caracterização de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico.

3. A contratação de empresa de consultoria contábil respaldada por justificativas administrativas e sem demonstração de intenção desonesta não configura ato ímprobo.

Dispositivos relevantes citados
: item II do art. 1.010 do Código de Processo Civil; §§ 2º e 3º do art. 1º e art. 10 da Lei 8.429/1992.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Agravo Interno Cível nº 024209002245, Rel. Des. Subst. Luiz Guilherme Risso, j. 15/03/2022; STJ, REsp nº 1.913.638/MA, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 11/05/2022.
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ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, afastar a preliminar de ausência de dialeticidade e, quanto ao mérito, negar provimento ao recurso.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL

Sustentam os apelados que o
Ministério Público
teria se limitado a reproduzir os argumentos da petição inicial, sem impugnar especificamente os fundamentos da sentença, em suposta ofensa ao princípio da dialeticidade recursal.

Pois bem.

O princípio da dialeticidade, insculpido nos incisos II e III do artigo 1.010 do Código de Processo Civil, impõe ao recorrente o ônus de expor os fundamentos de fato e de direito que embasam o inconformismo, confrontando-os com as razões de decidir da decisão recorrida.

No caso, o apelo, ainda que reitere teses já expostas, ataca o núcleo da fundamentação sentencial, qual seja, a conclusão pela ausência de dolo na conduta dos agentes, demonstrando a partir da própria valoração do conjunto fático-probatório, que a sentença se equivocou ao não reconhecer a presença do elemento subjetivo e a ocorrência do dano ao erário.

Com efeito, é assente o entendimento desta Corte Estadual no sentido de que a mera repetição dos argumentos tecidos em peça anterior e/ou a objetividade das razões não induz ao não conhecimento do recurso se houver a demonstração do inconformismo em relação aos fundamentos adotados na sentença, como subsegue:

EMENTA: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO PRELIMINAR DIALETICIDADE REJEITADA MÉRITO DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO ARTIGO 932, III, DO CPC INOBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL JULGAMENTO MONOCRÁTICO COM AMPARO NO CPC AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. 1
. Se as razões recursais são suficientes para a compreensão da controvérsia e do objeto da irresignação, bem como para o exercício do contraditório, não se pode acolher a preliminar que questiona a dialeticidade do recurso
. Preliminar rejeitada. [...] (TJES, Classe: Agravo Interno Cível AI, 024209002245, Relator: TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Relator Substituto: LUIZ GUILHERME RISSO, Órgão julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 15/03/2022, Data da Publicação no Diário: 25/03/2022)

Destarte, não se reputa violado o princípio da dialeticidade recursal.

Do exposto,
rejeito a preliminar.

MÉRITO

Segundo se depreende, a presente demanda fora ajuizada em razão da celebração do Contrato nº 205/2019, firmado entre o
Município de Dores do Rio Preto
e a empresa
WSIMON Assessoria, Consultoria e Informática Ltda
, para prestação de serviços de assessoria e consultoria contábil.

A ação objetiva a condenação dos apelados por suposto ato de improbidade administrativa, consubstanciado em prejuízo ao erário, em razão da alegada desnecessidade da contratação, uma vez que os serviços contratados coincidiriam com atribuições próprias de servidores efetivos.

Pois bem.

Como é cediço, para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é indispensável a comprovação do dolo específico, não sendo mais suficiente a presença de dolo genérico.

Com a promulgação da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), o legislador adotou posicionamento restritivo em relação à configuração de atos de improbidade, exigindo que o agente público tenha atuado com intenção deliberada e consciente de infringir o bem jurídico tutelado.

Essa inovação visa a garantir que atos de improbidade administrativa não sejam confundidos com meras irregularidades ou erros administrativos, muitas vezes caracterizados pela inabilidade ou pelo erro de julgamento do gestor, mas sem conotação de má-fé ou desonestidade.

O conceito de dolo específico, como agora exigido, refere-se à vontade livre e consciente do agente público de não apenas realizar ato ilegal, mas de fazê-lo com a intenção desonesta e qualificada de lesar o patrimônio público ou os princípios que regem a administração pública, como a moralidade, a impessoalidade e a legalidade.

Logo, o dolo específico pressupõe que o agente público tenha agido de modo deliberado, com plena ciência das consequências prejudiciais de atos e com a finalidade de violar, de maneira inequívoca, o interesse público.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha, antes da reforma, apontando que a improbidade não se confunde com simples ilegalidade, exigindo para a caracterização elemento subjetivo qualificado, ou seja, o dolo específico.

Em diversos precedentes, a Corte Superior enfatizara que o dolo é o traço distintivo entre o ato administrativo irregular e o ato ímprobo, considerando que este último deve estar eivado de má-fé.

Portanto, a ausência de dolo específico impossibilita a qualificação da conduta como ímproba, pois a punição por improbidade exige a intencionalidade de infringir o ordenamento jurídico com o intuito de subverter os fins públicos.

É de se conferir:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO.
1. Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento.
2. A questão central objeto deste recurso, submetido ao regime dos recursos repetitivos, é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública.
4. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.
5. Para os fins do art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese: "A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública." 6. In casu, o Tribunal de origem reformou a sentença que condenou o demandado, levando em conta a existência de lei municipal que possibilitava a contratação temporária da servidora apontada nos autos, sem a prévia aprovação em concurso público, motivo pelo qual o acórdão deve ser confirmado. 7. Recurso especial desprovido. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)

De fato, a Lei nº 14.230/2021 consolida essa exigência ao prever que a caracterização do ato de improbidade depende do dolo específico, afastando a possibilidade de punição por condutas praticadas com dolo genérico ou por erros administrativos, mesmo que graves.

Aliás, para efeito de improbidade, o erro grosseiro, a negligência ou a falta de zelo com a coisa pública, embora possam configurar infrações em outras esferas, não mais qualificam o ato como ímprobo.

A nova orientação reforça, assim, a necessidade de o comportamento do agente público ser não apenas imprudente ou negligente, mas que revele propósito malicioso e dirigido a prejudicar a administração pública ou a beneficiar-se indevidamente dela.

Dessa forma, a exigência de dolo específico para a configuração da improbidade representa avanço jurídico no sentido de proteger o gestor público de ações temerárias e de garantir a segurança jurídica, ao mesmo tempo em que fortalece o combate à corrupção e à má-fé genuínas.

Afinal, o agente público só poderá ser responsabilizado por improbidade administrativa se demonstrada, com clareza e profundidade, a intenção de lesar o bem público, garantindo que a punição se aplique estritamente aos casos em que houver desvio ético e corrupção efetiva.

No caso, a r. sentença impugnada não merece reparo.

A despeito dos argumentos do douto órgão ministerial, a análise detida do conjunto fático-probatório não permite extrair, com a segurança necessária, a presença do dolo específico na conduta dos apelados.

Isso porque, a decisão de contratar a empresa de assessoria contábil, embora questionada pelo
Parquet,
fora amparada em justificativas fáticas robustas e contemporâneas ao ato.

A prova dos autos, em especial os depoimentos colhidos em juízo, demonstrou que a municipalidade enfrentava dificuldades reais na contabilidade, com reiterados apontamentos de irregularidades pelo Tribunal de Contas, situação agravada pelo afastamento de contador do quadro, sobrecarregando o único servidor remanescente.

Nesse contexto, a contratação de empresa especializada para prestar suporte e orientação técnica não se revela,
a priori,
ato desprovido de lógica ou de interesse público.

Ademais disso, a prova testemunhal coligida, notadamente do contador do município,
Dalmo Costa Beber
, e da procuradora municipal,
Thaís Bárbara Gomes,
é clara no sentido de ter a assessoria aprimorado a qualidade dos serviços contábeis, reduzido as inconsistências e, em última análise, auxiliado a gestão a se adequar às exigências dos órgãos de controle.

A alegação de que o ato violou o art. 249 da Lei Orgânica Municipal, por si só, não é suficiente para selar a conduta como ímproba.

Como visto, a configuração do dolo específico exige mais do que a simples ilegalidade, demanda prova de que o agente, ao praticar o ato ilegal, tinha a consciência e a vontade de atingir fim ilícito, de lesar o erário ou de se beneficiar indevidamente.

Por conseguinte, ausente a prova inequívoca da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta, conheço do recurso
e a ele nego provimento,
a fim de
manter integralmente a r. sentença
objurgada.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Sessão Virtual de 07/7/2025 a 11/7/2025.

Voto: Acompanhar a relatoria.

Voto Vogal: Desembargadora Janete Vargas Simões.
Sessão de 07 a 11.07.2025

Des. Ewerton Schwab Pinto Junior:
Acompanho o voto de e. Relatoria.