Tribunal: TJES
Processo: 0002953-45.2018.8.08.0021
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2025-09-12

Ementa:
QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002953-45.2018.8.08.0021

APELANTE
: THIAGO BELSHOFF

APELADO:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO MUNICIPAL. MOVIMENTAÇÃO DE TERRA PARA CONSTRUÇÃO DE BARRAGEM. LICENÇA ESTADUAL DISPENSADA. CERCEAMENTO DE DEFESA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO SUPERVENIENTE. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por particular contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação de Nulidade de Autuação e Multa Administrativa, ajuizada contra o Município de Guarapari/ES. O autor questiona a legalidade dos Autos de Infração nº 3772 e 3773 e do Auto de Interdição nº 3375, decorrentes de obras de movimentação de terra para construção de barragem em sua propriedade, sustentando que a atividade era dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente à época, além de apontar nulidades no processo administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se é legal a autuação municipal por movimentação de terra em barragem classificada como dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente; (ii) verificar se houve cerceamento de defesa no processo administrativo que manteve as multas aplicadas; (iii) determinar os efeitos jurídicos do reconhecimento administrativo superveniente da nulidade das autuações e das penalidades.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legislação estadual vigente à época dos fatos (Decreto Estadual nº 3623-R/2014, com redação dada pelo Decreto nº 4041-R/2016) dispensava expressamente o licenciamento ambiental para barragens Tipo I com volume inferior a 50.000 m3 e área inundada menor ou igual a 5 ha, exigindo apenas cadastro junto ao IDAF, o que foi devidamente cumprido pelo autor, conforme ofício do próprio órgão estadual.

A exigência de licença municipal para a movimentação de terra necessária à construção da barragem, sob alegação de intervenção em Área de Preservação Permanente (APP), constitui restrição que anula, na prática, a dispensa estadual, violando a harmonia e a hierarquia normativa previstas na competência concorrente ambiental fixada pelos arts. 24, VI, e 30, I e II, da CF/1988, conforme interpretação dada pelo STF no RE nº 586.224/SP (Tema 145 da repercussão geral).

A construção de barragem implica, de forma inerente, em movimentação de terra e intervenção em área próxima a curso d’água, de modo que a separação entre esses atos, para fins de licenciamento, é artificial e desprovida de respaldo jurídico quando a norma estadual já reconhece o baixo impacto da obra e a dispensa de licença.

O processo administrativo que manteve as multas é nulo, pois o autor foi impedido de exercer a ampla defesa, sendo-lhe negado o direito de manifestação oral por meio de consultor técnico, enquanto a parte acusadora foi ouvida, configurando violação ao contraditório e à paridade de armas, em afronta ao art. 5º, LV, da CF/1988.

Posteriormente, o próprio Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMAG), em nova reunião com presença do autor e seu consultor, reconheceu os vícios do julgamento anterior e decidiu por unanimidade pela retirada das multas e do nome do autor dos cadastros restritivos, caracterizando reconhecimento administrativo da ilegalidade das penalidades.

A manutenção da cobrança administrativa das multas, mesmo após o reconhecimento de sua nulidade pelo órgão competente, ofende o princípio da confiança legítima e da boa-fé objetiva, além de configurar venire contra factum proprium.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A construção de barragem de pequeno porte classificada como Tipo I, dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente, não pode ser objeto de autuação municipal com fundamento em exigência suplementar que inviabilize ou esvazie tal dispensa.

É nulo o processo administrativo em que se nega à parte autuada a possibilidade de manifestação oral, enquanto se permite tal prerrogativa à parte acusadora, por violação ao contraditório e à ampla defesa.

O reconhecimento administrativo superveniente da ilegalidade das autuações e multas vincula a Administração e impede a manutenção de atos punitivos fundados em decisões administrativas anteriormente revistas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LV; 24, VI; 30, I e II; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º. Decreto Estadual/ES nº 3623-R/2014, art. 8º, com redação dada pelo Decreto nº 4041-R/2016.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 586.224/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, j. 16.04.2015 (Tema 145 da Repercussão Geral).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0002953-45.2018.8.08.0021

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: THIAGO BELSHOFF

APELADO: MUNICIPIO DE GUARAPARI

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002953-45.2018.8.08.0021

APELANTE
: THIAGO BELSHOFF

APELADO:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO MUNICIPAL. MOVIMENTAÇÃO DE TERRA PARA CONSTRUÇÃO DE BARRAGEM. LICENÇA ESTADUAL DISPENSADA. CERCEAMENTO DE DEFESA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO SUPERVENIENTE. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por particular contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação de Nulidade de Autuação e Multa Administrativa, ajuizada contra o Município de Guarapari/ES. O autor questiona a legalidade dos Autos de Infração nº 3772 e 3773 e do Auto de Interdição nº 3375, decorrentes de obras de movimentação de terra para construção de barragem em sua propriedade, sustentando que a atividade era dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente à época, além de apontar nulidades no processo administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se é legal a autuação municipal por movimentação de terra em barragem classificada como dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente; (ii) verificar se houve cerceamento de defesa no processo administrativo que manteve as multas aplicadas; (iii) determinar os efeitos jurídicos do reconhecimento administrativo superveniente da nulidade das autuações e das penalidades.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legislação estadual vigente à época dos fatos (Decreto Estadual nº 3623-R/2014, com redação dada pelo Decreto nº 4041-R/2016) dispensava expressamente o licenciamento ambiental para barragens Tipo I com volume inferior a 50.000 m3 e área inundada menor ou igual a 5 ha, exigindo apenas cadastro junto ao IDAF, o que foi devidamente cumprido pelo autor, conforme ofício do próprio órgão estadual.

A exigência de licença municipal para a movimentação de terra necessária à construção da barragem, sob alegação de intervenção em Área de Preservação Permanente (APP), constitui restrição que anula, na prática, a dispensa estadual, violando a harmonia e a hierarquia normativa previstas na competência concorrente ambiental fixada pelos arts. 24, VI, e 30, I e II, da CF/1988, conforme interpretação dada pelo STF no RE nº 586.224/SP (Tema 145 da repercussão geral).

A construção de barragem implica, de forma inerente, em movimentação de terra e intervenção em área próxima a curso d’água, de modo que a separação entre esses atos, para fins de licenciamento, é artificial e desprovida de respaldo jurídico quando a norma estadual já reconhece o baixo impacto da obra e a dispensa de licença.

O processo administrativo que manteve as multas é nulo, pois o autor foi impedido de exercer a ampla defesa, sendo-lhe negado o direito de manifestação oral por meio de consultor técnico, enquanto a parte acusadora foi ouvida, configurando violação ao contraditório e à paridade de armas, em afronta ao art. 5º, LV, da CF/1988.

Posteriormente, o próprio Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMAG), em nova reunião com presença do autor e seu consultor, reconheceu os vícios do julgamento anterior e decidiu por unanimidade pela retirada das multas e do nome do autor dos cadastros restritivos, caracterizando reconhecimento administrativo da ilegalidade das penalidades.

A manutenção da cobrança administrativa das multas, mesmo após o reconhecimento de sua nulidade pelo órgão competente, ofende o princípio da confiança legítima e da boa-fé objetiva, além de configurar venire contra factum proprium.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A construção de barragem de pequeno porte classificada como Tipo I, dispensada de licenciamento ambiental pela norma estadual vigente, não pode ser objeto de autuação municipal com fundamento em exigência suplementar que inviabilize ou esvazie tal dispensa.

É nulo o processo administrativo em que se nega à parte autuada a possibilidade de manifestação oral, enquanto se permite tal prerrogativa à parte acusadora, por violação ao contraditório e à ampla defesa.

O reconhecimento administrativo superveniente da ilegalidade das autuações e multas vincula a Administração e impede a manutenção de atos punitivos fundados em decisões administrativas anteriormente revistas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LV; 24, VI; 30, I e II; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º. Decreto Estadual/ES nº 3623-R/2014, art. 8º, com redação dada pelo Decreto nº 4041-R/2016.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 586.224/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, j. 16.04.2015 (Tema 145 da Repercussão Geral).

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002953-45.2018.8.08.0021

APELANTE
: THIAGO BELSHOFF

APELADO:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Como relatado, trata-se de
Apelação Cível interposta por THIAGO BELSHOFF contra a sentença de fls. 316/320, proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Guarapari/ES, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Nulidade de Autuação e Multa Administrativa movida contra o MUNICÍPIO DE GUARAPARI.

Conheço do recurso, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade.

A controvérsia central a ser dirimida por esta Colenda Câmara cinge-se a verificar a legalidade dos Autos de Infração nº 3772 e 3773 e das multas deles decorrentes, aplicados pelo Município de Guarapari em razão de obras de movimentação de terra e terraplanagem para a construção de uma barragem em propriedade do Apelante, à luz da legislação ambiental e das garantias constitucionais do devido processo legal.

Após detida análise dos autos, entendo que a r. sentença merece ser reformada. A pretensão recursal procede, conforme os fundamentos que passo a expor.

1. DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL E DA DISPENSA DE LICENÇA PELA NORMA ESTADUAL

O cerne da questão reside na aparente antinomia entre a norma estadual que dispensa o licenciamento para a atividade e a prerrogativa do Município de exercer seu poder de polícia ambiental.

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu art. 24, inciso VI, estabelece a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre "florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição". O art. 30, incisos I e II, por sua vez, atribui aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

A interpretação sistemática desses dispositivos foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP, com repercussão geral reconhecida (Tema 145), que fixou a seguinte tese:

O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com a União e o Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da CRFB).

No caso em apreço, à época dos fatos, vigia o Decreto Estadual nº 3623-R/2014, posteriormente alterado pelo Decreto nº 4041-R/2016, que em seu art. 8º era expresso ao dispensar o licenciamento ambiental para a construção de barragens de pequeno porte:

Decreto Estadual nº 3623-R/2014 (com redação dada pelo Decreto nº 4041-R/2016):

Art. 8º Ficam dispensadas de licenciamento ambiental as barragens construídas e a construir classificadas como Tipo I, que tenham volume armazenado menor ou igual a 50.000 metros cúbicos, hipótese em que será obrigatória a realização de um cadastro prévio das mesmas junto ao IDAF.

Art. 6º [...] I - Tipo I: área inundada menor ou igual a 5,0 ha;

É incontroverso nos autos que o Apelante cumpriu a exigência legal, realizando o devido cadastro junto ao IDAF por meio da "Declaração para Dispensa de Licenciamento Ambiental de Barragens". O próprio IDAF, órgão estadual competente, em ofício juntado aos autos (f. 182), confirmou a regularidade da obra e que a declaração "acoberta a movimentação de terra necessária à construção do barramento".

A r. sentença fundamenta a legalidade da autuação municipal na distinção entre a "construção da barragem" (dispensada de licença estadual) e a "movimentação de terra em APP" (sujeita à licença municipal). Com a devida vênia, tal distinção se mostra artificial e contrária à lógica. A construção de uma barragem em um curso d'água, por sua própria natureza, implica, inescapavelmente, em "movimentação de terra" e "intervenção a menos de 30 metros do corpo hídrico". São atos intrínsecos, interdependentes e indispensáveis ao fim pretendido, que era a construção da barragem.

Exigir uma licença municipal para a prática de atos que são o meio necessário para a consecução de um fim expressamente dispensado de licenciamento por norma estadual superior hierarquicamente (no âmbito da suplementação) é criar um obstáculo que esvazia por completo o comando da lei estadual. Tal exigência viola a harmonia que deve presidir as relações entre os entes federados em matéria de competência concorrente, como bem assentou o STF.

Assim, se o Estado do Espírito Santo, no exercício de sua competência e em uma política de incentivo à preservação de recursos hídricos, considerou a atividade de baixo impacto a ponto de dispensar o licenciamento, não poderia o Município, a pretexto de exercer sua competência suplementar, criar uma exigência que, na prática, anula o benefício concedido pela norma estadual.

Como bem apontado pelo Ministério Público de primeiro grau, a conduta do Apelante demonstrou boa-fé ao buscar a regularização junto aos órgãos estaduais, e a atuação municipal se mostrou de rigor excessivo. Portanto, a conduta do Apelante estava amparada por norma legal válida, não havendo que se falar em infração ambiental que justifique as autuações.

2. DA NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO POR CERCEAMENTO DE DEFESA

Ainda que se pudesse superar a questão da ilegalidade da exigência da licença, o que se admite apenas para argumentar, o processo administrativo que culminou na manutenção das multas está eivado de nulidade insanável.

A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LV, assegura de forma inequívoca:

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

No caso dos autos, o Apelante, em suas defesas administrativas (ff. 51/67), requereu expressamente "poder de voz ao seu consultor ambiental [...] na referida reunião de apreciação desta defesa, caso sejam necessários alguns esclarecimentos".

Contudo, a ata da reunião extraordinária do COMDEMAG (fl. 77) demonstra que: (i) o Apelante não foi notificado da data do julgamento; (ii) foi deliberado que "não havia a necessidade de convocar a parte"; e (iii), em flagrante quebra da isonomia, "A Presidente convocou o Senhor Miguel, Fiscal de Meio Ambiente para explanar sobre o Processo [...] e logo após o Senhor Miguel fez a explanação dos Autos de Multas".

A conduta do órgão julgador administrativo violou frontalmente o contraditório e a ampla defesa. Ao permitir que a parte acusadora (representada pelo fiscal) se manifestasse oralmente para sustentar a autuação e, ao mesmo tempo, negar o mesmo direito à parte autuada, o COMDEMAG desequilibrou a relação processual, maculando a validade de sua decisão. A defesa não é uma mera formalidade, mas uma garantia constitucional que exige paridade de armas.

Portanto,o julgamento administrativo que manteve as multas é nulo por cerceamento de defesa.

3. DO RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO SUPERVENIENTE DO PEDIDO

Corroborando a nulidade acima, o próprio COMDEMAG, em reunião posterior datada de 02 de outubro de 2019 (Ata de fl. 234/235v), submeteu a questão a novo julgamento. Nesta segunda oportunidade, com a presença do Apelante e de seu consultor, o Conselho reconheceu os vícios do julgamento anterior e a procedência dos argumentos de mérito, decidindo, por unanimidade, pela retirada das multas. Consta expressamente na ata:

"Ele [o consultor] diz que o processo possui vícios, por isto o pedido desta nova apreciação pelo Conselho."

"[...] mediante a apresentação de toda a documentação e elucidação dos fatos nesta Reunião, a Multa deve ser retirada bem como a retirada do Serasa o nome do Sr. Thiago Belshoff."

"A Presidente põe em votação a retirada da multa e o nome do Sr. Thiago Belshoff do Serasa. [...]

Todos os Conselheiros votam a favor da retirada da multa e do nome do Sr. Thiago Belshoff do Serasa."

Trata-se de inequívoco reconhecimento administrativo da procedência do pedido autoral no que tange à anulação das multas. A Administração Pública, por meio de seu órgão competente, reviu seu próprio ato e concluiu pela sua ilegalidade. A manutenção da cobrança pela Procuradoria Municipal, mesmo após tal deliberação, configura um ato administrativo sem lastro fático ou jurídico, violando o princípio do
venire contra factum proprium
.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO E DOU-LHE PROVIMENTO para reformar integralmente a sentença recorrida e, por conseguinte, JULGAR TOTALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na inicial, para o fim de: (a) DECLARAR A NULIDADE dos Autos de Infração nº 3772 e 3773 e, consequentemente, CANCELAR as multas deles decorrentes; (b) DECLARAR A NULIDADE do Auto de Interdição nº 3375, que já perdeu seu objeto, conforme informado pelo próprio Apelante.

Em decorrência do provimento do recurso, inverto os ônus da sucumbência e condeno o Município de Guarapari ao pagamento pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Voto com o relator

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para dar provimento ao recurso.