Tribunal: TJES
Processo: 5000662-87.2022.8.08.0007
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-09-10

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS NA MESMA LEGISLATURA. LEI MUNICIPAL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COMO OBJETO PRINCIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO SUCEDÂNEO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO E REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e apelação cível interposta por cidadão contra sentença que extinguiu, sem resolução do mérito, ação popular ajuizada em desfavor do Município de Baixo Guandu/ES, do Prefeito, da Câmara Municipal e de seu Presidente, por ausência de interesse processual, diante da inadequação da via eleita. O autor pretendia ver declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.108/2022, que majorou os subsídios de agentes políticos no curso da legislatura, sustentando violação aos princípios constitucionais da moralidade administrativa, da anterioridade legislativa e da economicidade, com estimado prejuízo ao erário municipal de R$ 1.758.900,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular constitui meio processual adequado para questionar, como objeto principal, a constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.108/2022, que fixou novos subsídios para agentes políticos na mesma legislatura.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Ação Popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da CF/88 e regulamentada pela Lei nº 4.717/65, tem por finalidade anular atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa e a valores coletivos, não se prestando ao controle abstrato de constitucionalidade.

4. Embora seja possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em ação popular, essa modalidade de controle somente se admite quando indispensável à solução do litígio principal, não podendo figurar como pedido central da demanda.

5. No caso, a pretensão do autor é obstar a aplicação da Lei Municipal nº 3.108/2022 de forma geral e abstrata, o que desnatura o caráter incidental e confere à ação popular efeito de controle concentrado de constitucionalidade, reservado aos legitimados do art. 103 da CF/88.

6. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao reconhecer a inadequação da ação popular quando utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade (AgInt no AREsp 1.802.748/SP; AgInt no REsp 1.995.417/PE).

7. Não se configuram os requisitos da litigância de má-fé, pois a escolha equivocada da via processual não revela dolo ou intuito temerário, mas sim erro procedimental, devendo prevalecer a presunção de boa-fé do autor popular.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido. Sentença mantida em remessa necessária.

Tese de julgamento
: 1. A Ação Popular não constitui via processual adequada para o controle concentrado de constitucionalidade de lei em tese. 2. A declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular somente é admitida quando indispensável à solução do litígio principal, não podendo figurar como pedido principal. 3. A inadequação da via processual não caracteriza, por si só, litigância de má-fé.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000662-87.2022.8.08.0007

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: JAMINSOM PIRES DE CARVALHO PAIVA

APELADO: LASTENIO LUIZ CARDOSO e outros (3)

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS NA MESMA LEGISLATURA. LEI MUNICIPAL. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COMO OBJETO PRINCIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO SUCEDÂNEO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO E REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e apelação cível interposta por cidadão contra sentença que extinguiu, sem resolução do mérito, ação popular ajuizada em desfavor do Município de Baixo Guandu/ES, do Prefeito, da Câmara Municipal e de seu Presidente, por ausência de interesse processual, diante da inadequação da via eleita. O autor pretendia ver declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.108/2022, que majorou os subsídios de agentes políticos no curso da legislatura, sustentando violação aos princípios constitucionais da moralidade administrativa, da anterioridade legislativa e da economicidade, com estimado prejuízo ao erário municipal de R$ 1.758.900,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular constitui meio processual adequado para questionar, como objeto principal, a constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.108/2022, que fixou novos subsídios para agentes políticos na mesma legislatura.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Ação Popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da CF/88 e regulamentada pela Lei nº 4.717/65, tem por finalidade anular atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa e a valores coletivos, não se prestando ao controle abstrato de constitucionalidade.

4. Embora seja possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em ação popular, essa modalidade de controle somente se admite quando indispensável à solução do litígio principal, não podendo figurar como pedido central da demanda.

5. No caso, a pretensão do autor é obstar a aplicação da Lei Municipal nº 3.108/2022 de forma geral e abstrata, o que desnatura o caráter incidental e confere à ação popular efeito de controle concentrado de constitucionalidade, reservado aos legitimados do art. 103 da CF/88.

6. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao reconhecer a inadequação da ação popular quando utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade (AgInt no AREsp 1.802.748/SP; AgInt no REsp 1.995.417/PE).

7. Não se configuram os requisitos da litigância de má-fé, pois a escolha equivocada da via processual não revela dolo ou intuito temerário, mas sim erro procedimental, devendo prevalecer a presunção de boa-fé do autor popular.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido. Sentença mantida em remessa necessária.

Tese de julgamento
: 1. A Ação Popular não constitui via processual adequada para o controle concentrado de constitucionalidade de lei em tese. 2. A declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular somente é admitida quando indispensável à solução do litígio principal, não podendo figurar como pedido principal. 3. A inadequação da via processual não caracteriza, por si só, litigância de má-fé.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado,
t
rata
-se de

remessa
necessária e de
recurso de
apelação cível
interposto por
Jaminsom Pires de Carvalho Paiva

contra
a r. sentença (
ID
7076277
) proferida pelo d. Juízo da
1
ª
Vara da
Comarca de Baixo Guandu
-ES que, nos autos da
ação
popular
ajuizada
pelo recorrente
em desfavor d
o

Município de Baixo Guandu, Lastênio Luiz Cardoso (Prefeito), Câmara Municipal de Baixo Guandu e Leandro Gomes da Cruz (Presidente da Câmara)
,
julgou o processo extinto sem resolução do mérito, na forma do art. 485, inciso I, do Código de Processo Civil,
ante o indeferimento da inicial decorrente da ausência de interesse processual
, na modalidade inadequação da via eleita.

Depreende-se dos autos que o apelante ajuizou ação popular em desfavor do Município e da Câmara de Vereadores de Baixo Guandu-ES – além de seus representantes legais – alegando a ilegalidade e lesividade ao erário da Lei Ordinária Municipal nº 3.108/2022 (ID 7076271), que majorou os subsídios de diversos agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais e Vereadores) no curso da mesma legislatura, o que implicaria afronta aos princípios constitucionais da moralidade administrativa (art. 37,
caput
, da CF/88), da anterioridade da legislatura (art. 29, V e VI, da CF/88) e da economicidade, gerando um prejuízo estimado aos cofres municipais no montante de R$ 1.758.900,00 (um milhão, setecentos e cinquenta e oito mil e novecentos reais) [ID 7076274], motivo pelo qual postulou a declaração incidental de inconstitucionalidade da mencionada legislação e, consequentemente, a invalidade do mencionado reajuste dos subsídios.

Após o autor realizar emenda à petição inicial para retificar a qualificação do polo passivo (ID 7076276), a magistrada
a quo
proferiu a sentença objurgada extinguindo o processo sem resolução do mérito, ante o indeferimento da inicial, sob o fundamento de ausência de interesse processual (art. 330, inciso III, do CPC), uma vez que,
a ação, na forma como proposta, representaria uma “nítida subversão da competência originária de segunda instância” para o controle concentrado,
e
, a despeito da nomenclatura, a ação popular estaria sendo utilizada como “sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade” para questionar uma “norma em tese”, o que a torna
ria
a via processual inadequada
,
o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pelo autor e o reexame obrigatório do
decisum
, na forma do art. 19 da Lei nº 4.717/65.

O cerne da controvérsia recursal cinge-se em definir se a Ação Popular constitui via processual adequada para a pretensão deduzida na inicial, qual seja, a de obstar os efeitos da Lei Municipal nº 3.108/2022, que fixou novos subsídios para agentes políticos do Município de Baixo Guandu/ES.

Consoante o disposto no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição da República, a Ação Popular se afigura como o remédio constitucional posto à disposição do cidadão para a fiscalização da gestão pública, visando desconstituir atos lesivos ao erário, à moralidade administrativa e a outros valores coletivos de elevada importância.

A Lei nº 4.717/65, ao regulamentar o instituto, estabelece em seu artigo 1º (primeiro) a lesividade ao patrimônio público como fundamento central da demanda, conceituando tal patrimônio de forma ampla para abranger bens e direitos de diversas naturezas. Depreende-se, assim, das disposições legais e da construção doutrinária acerca da
actio popularis
, que a ilegalidade do ato administrativo, por si só, não é suficiente para o acolhimento da pretensão. Exige-se, como elemento causal inafastável, a demonstração concomitante da lesão ao interesse público, cabendo ao proponente da ação o encargo probatório de ambos os requisitos.

No caso, a sentença objurgada concluiu pela inadequação da via eleita, por entender que a demanda, em sua essência, busca o controle de constitucionalidade de lei em tese, funcionando como um sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade e, após detida análise dos autos, entendo que
a
conclusão exposta pel
o juízo
a quo
não merece reparos
.

Embora seja assente na jurisprudência dos Tribunais Superiores a possibilidade de declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, tal controle difuso somente se admite quando a inconstitucionalidade da norma for questão prejudicial indispensável à solução do litígio principal, e não o próprio objeto da ação. Na hipótese, o apelante tenta revestir sua pretensão com a roupagem de anulação de “atos administrativos concretos”, argumentando que a inconstitucionalidade da lei seria apenas a causa de pedir. Contudo, uma análise teleológica da petição inicial (art. 322, § 2º, do CPC) revela que o escopo único da demanda é obstar que os subsídios dos agentes políticos municipais sejam majorados na mesma legislatura, o que decorre, única e exclusivamente, do reconhecimento da inconstitucionalidade da norma municipal que autorizou tal aumento.

Inexiste outra finalidade a ser alcançada que não o esvaziamento completo do conteúdo da legislação impugnada (Lei Municipal nº 3.108/2022). Como bem pontuou a douta Procuradoria de Justiça Cível em seu parecer,
“o pedido do autor corresponde ao próprio efeito da declaração de inconstitucionalidade incidental da norma”
, o que desnatura o caráter incidental do controle e o revela como pedido principal, sendo patente, portanto, a inadequação da via eleita.

Nesse sentido, o
Superior Tribunal de Justiça
tem reiteradamente orientado que
“É possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes: (...) Caso concreto em que a ação popular ajuizada originalmente se volta contra a constitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 305/17, que instituiu a base de cálculo do ITBI, sendo patente a inadequação da via eleita”
(AgInt no AREsp n. 1.802.748/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 23/6/2023, STJ) e que
“O STJ entende ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público”
(AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2022, DJe de 4/11/2022, STJ).

Não desconheço que a matéria litigiosa é controvertida e se encontra submetida a repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.192
1
. Entretanto, a pretensão não se volta contra um ato lesivo específico e isolado, mas contra a própria lei em tese, buscando um provimento judicial com efeitos gerais e abstratos, que impeça a aplicação da norma para todos os seus destinatários. Tal providência é reservada às ações de controle concentrado de constitucionalidade, para as quais o autor popular não possui legitimidade, conforme rol taxativo do art. 103 da Constituição Federal.

Ademais, esta egrégia Corte de Justiça já se debruçou sobre questão idêntica, noutra Ação Popular que visava ao controle de constitucionalidade do mesmo ato normativo (Lei Municipal nº 3.108/2022), oportunidade em que se manteve a sentença de extinção prematura do feito por inadequação da via eleita. Colaciono, por oportuno, a ementa do referido julgado, utilizado como fundamento pelo próprio juízo de primeiro grau em sua decisão que indeferiu o pedido de retratação:

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. PROJETO DE LEI DE FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DE TODOS OS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS PARA O MANDATO SEGUINTE. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DA LEI E DO PROJETO DE LEI 010/2022. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA. PREJUDICADA A REMESSA NECESSÁRIA.
1.
No caso em comento, a pretensão do autor da ação equivale justamente à declaração de inconstitucionalidade propriamente dita.
2.
Sendo a ação popular um instrumento de controle judicial dos atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, emanados da administração pública, de fato, descabido o seu ajuizamento contra lei em tese ou “atos e projeto de lei”.

3.
No caso dos projetos de lei supostamente eivados de vícios em sua tramitação, apenas os parlamentares possuiriam legitimidade para questioná-lo via mandado de segurança, em razão do direito líquido e certo.
4.
Em relação à lei em tese, o seu julgamento seria reservado à ação direta de inconstitucionalidade, não podendo esta via ser substituída, por implicar violação ao rol taxativo dos legitimados a sua propositura.

5.
Sentença confirmada em reexame necessário. Prejudicada a remessa necessária. (TJES, AC e RN nº 5000256-66.2022.8.08.0007, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, 3ª Câmara Cível, julgado em 28/02/2023).

Em que o autor apelante tenha buscado adequar sua petição à moldura do controle difuso, a abrangência de seu pleito (invalidar o reajuste remuneratório para todos os agentes políticos) confere à sua ação popular um efeito prático de controle abstrato de constitucionalidade, pois a essência da demanda, que transcende a resolução de uma situação jurídica pontual, pretende, em verdade, a expurgação da norma do ordenamento por via inadequada. Em outras palavras, o resultado prático almejado pelo recorrente não se limita a anular um ato administrativo específico, mas a impedir a aplicação da lei impugnada para toda a categoria de agentes políticos por ela abrangida, pretensão esta que desborda dos limites do controle difuso e incidental, configurando um verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade por via transversa.

Resulta imperioso, portanto, o não cabimento da presente demanda, haja vista que a Ação Popular, embora admita o controle incidental de constitucionalidade, não pode ser transmutada em instrumento de controle concentrado. A pretensão de questionar a norma em tese é reservada aos legitimados expressamente elencados no texto constitucional, cujo rol é
numerus clausus
.

Sob essa ótica, agiu com acerto o magistrado sentenciante ao reconhecer a impropriedade do rito eleito, razão pela qual
a manutenção da sentença extintiva é a medida que se impõe, negando-se provimento à apelação
.

Por fim, em relação ao pleito dos apelados de condenação do autor apelante por litigância de má-fé, formulado em contrarrazões, entendo que
não merece acolhida
.

A condenação por litigância de má-fé exige a demonstração inequívoca de dolo processual, ou seja, da intenção deliberada de praticar uma das condutas previstas no artigo 80 do Código de Processo Civil, não se presumindo a partir da mera improcedência do pedido ou da escolha de uma via processual inadequada.

No caso, embora se tenha reconhecido a inadequação da via eleita para o controle de constitucionalidade pretendido, o propósito que animou o autor popular foi o de obstar que agentes públicos tivessem suas remunerações elevadas em um aventado descompasso com a Constituição da República. Tal objetivo, em sua essência, representa o exercício de um legítimo controle social sobre os gastos públicos, finalidade precípua da Ação Popular.

A escolha da via processual equivocada, por si só, não caracteriza a má-fé, mas sim um
error in procedendo
, insuscetível de atrair a severa penalidade. Conforme a orientação do
Superior Tribunal de Justiça
,
“A Ação Popular é instrumento processual imprescindível de controle judicial, pelo cidadão, de atos estatais potencialmente capazes de causar lesão direta e indireta ao patrimônio público. Logo, na hermenêutica e manejo da Lei 4.717/1965, ao juiz incumbe - com olhos atentos à ratio e aos valores ético-políticos, explícitos e implícitos, adotados pelo legislador - cuidado acentuado para evitar o estabelecimento de obstáculos jurídico-materiais, inclusive probatórios, que dificultem e até inviabilizem a atuação legítima e louvável do autor popular”
(AgInt no AREsp n. 2.097.035/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 11/4/2023, DJe de 28/6/2023, STJ).

Portanto, ausente a comprovação de dolo ou intuito manifestamente temerário, prevalece a presunção de boa-fé, razão pela qual
rejeito o pedido
de condenação do apelante às penas por litigância de má-fé.

Ainda que esteja propondo pelo desprovimento do recurso de apelação, como corretamente não houve a condenação da parte autora ao pagamento das verbas sucumbenciais, na forma do art. 5º, inciso LXXIII e LXXXVII, da CF/88, e do art. 18 da Lei nº 7.347/85, bem como da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, até por ter sido rejeitada a tese de litigância de má-fé, resta inviável o arbitramento de honorários advocatícios recursais (art. 85, § 11, do CPC), na medida em que inexiste percentual de verba honorária a ser majorada.

Ante todo o exposto,
conheço
do recurso de apelação cível e
a ele
neg
o
provimento
, a fim de manter irretocável a sentença objurgada,
julgando prejudicada a remessa necessária
, por consectário.

É como voto.

1
Tema Repercussão Geral nº 1.192 (RE 1.344.400) – Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 29, V e VI, 37, X, e 39, §4º, da Constituição Federal a constitucionalidade das Leis 3.056/2019 e 3.114/2020 do Município de Pontal/SP, que preveem revisão geral anual do subsídio mensal do Prefeito e do Vice-Prefeito, considerando-se os princípios da moralidade administrativa, da anterioridade da legislatura e da inalterabilidade do subsídio durante o mandato eletivo.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto proferido pela Eminente Relatora.

Des. Robson Luiz Albanez