Tribunal: TJES
Processo: 0041119-79.2014.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Infração Administrativa; Expedição de Certidão Positiva de Débito com Efeito de Negativa
Data de julgamento: 2025-07-03

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. AUTOS DE INFRAÇÃO MUNICIPAIS. NOTIFICAÇÃO. DUPLICIDADE DE AUTUAÇÃO. REINCIDÊNCIA ESPECÍFICA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E DESPROVIDAS.

I. CASO EM EXAME

1. Ação anulatória visando à nulidade de 25 autos de infração lavrados por infrações ao Código de Limpeza Pública e à legislação urbanística municipal, sob alegação de ausência de notificação, cobrança em duplicidade, inexistência de reincidência específica e penalidades desproporcionais. Sentença parcialmente procedente, com anulação de cinco autos de infração por ausência de notificação e duplicidade de autuação. Ambas as partes interpuseram recursos de apelação cível.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a via eleita — ação anulatória — é adequada para impugnação de créditos já inscritos em dívida ativa; (ii) estabelecer se os autos de infração impugnados apresentam vícios capazes de ensejar sua nulidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação anulatória é via processual adequada para a desconstituição do débito tributário, mesmo após a inscrição em dívida ativa, nos termos do art. 38 da Lei nº 6.830/1980 e da jurisprudência do STJ.

4. O Município comprovou a regular notificação da requerente nos autos de infração nº 11688, 10550 e 10601, mediante envio ao endereço constante no CNPJ da empresa, não havendo violação ao devido processo legal administrativo nesses casos.

5. Em relação aos autos de infração nº 34057 e 34058, ficou comprovada a duplicidade de autuação, sendo correta a anulação determinada na sentença.

6. Também foram corretamente anulados os autos nº 35257, 32053 e 32088, por ausência de prova de notificação por parte da Administração, invertendo-se o ônus da prova dada a natureza negativa do fato alegado.

7. Os demais autos de infração foram mantidos com base na presunção de veracidade dos atos administrativos, não tendo a parte autora logrado êxito em produzir provas suficientes para sua anulação.

8. A fiscalização municipal observou intervalos mínimos mensais razoáveis entre autuações por descumprimento de normas de limpeza urbana, o que, diante da inércia da requerente, caracteriza reiteração da conduta infracional específica, nos termos da legislação municipal.

9. Não se identificam ilegalidades nos autos de infração relacionados à estabilidade, segurança e salubridade das obras.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recursos desprovidos.

Teses de julgamento
:

1. A ação anulatória é meio processual adequado para desconstituição de débito tributário já inscrito em dívida ativa.

2. Compete ao Município comprovar a efetiva notificação do contribuinte quando arguida sua ausência, dada a impossibilidade de prova negativa.

3. Configura-se bis in idem a lavratura de autos de infração com base em um mesmo fato, em relação ao mesmo imóvel e no mesmo momento.

4. A reincidência específica, prevista na legislação municipal, legitima a majoração da penalidade quando comprovada a repetição de infração punida pelo mesmo dispositivo legal dentro do prazo legal.

5. Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, legalidade e veracidade, cabendo ao administrado o ônus da prova para sua desconstituição.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei nº 6.830/1980, art. 38; Lei Municipal nº 5.086/2000, arts. 6º, §§ 2º e 3º, e 41; Lei Municipal nº 4.821/1998, arts. 69 a 76; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 9.401/SP, Rel. Min. Peçanha Martins, Segunda Turma, j. 08.09.1993, DJ 25.10.1993, p. 22469.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0041119-79.2014.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: CONSTRUTORA E INCORPORADORA ARAGUAIA LTDA e outros

APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA e outros

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. AUTOS DE INFRAÇÃO MUNICIPAIS. NOTIFICAÇÃO. DUPLICIDADE DE AUTUAÇÃO. REINCIDÊNCIA ESPECÍFICA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E DESPROVIDAS.

I. CASO EM EXAME

1. Ação anulatória visando à nulidade de 25 autos de infração lavrados por infrações ao Código de Limpeza Pública e à legislação urbanística municipal, sob alegação de ausência de notificação, cobrança em duplicidade, inexistência de reincidência específica e penalidades desproporcionais. Sentença parcialmente procedente, com anulação de cinco autos de infração por ausência de notificação e duplicidade de autuação. Ambas as partes interpuseram recursos de apelação cível.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a via eleita — ação anulatória — é adequada para impugnação de créditos já inscritos em dívida ativa; (ii) estabelecer se os autos de infração impugnados apresentam vícios capazes de ensejar sua nulidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação anulatória é via processual adequada para a desconstituição do débito tributário, mesmo após a inscrição em dívida ativa, nos termos do art. 38 da Lei nº 6.830/1980 e da jurisprudência do STJ.

4. O Município comprovou a regular notificação da requerente nos autos de infração nº 11688, 10550 e 10601, mediante envio ao endereço constante no CNPJ da empresa, não havendo violação ao devido processo legal administrativo nesses casos.

5. Em relação aos autos de infração nº 34057 e 34058, ficou comprovada a duplicidade de autuação, sendo correta a anulação determinada na sentença.

6. Também foram corretamente anulados os autos nº 35257, 32053 e 32088, por ausência de prova de notificação por parte da Administração, invertendo-se o ônus da prova dada a natureza negativa do fato alegado.

7. Os demais autos de infração foram mantidos com base na presunção de veracidade dos atos administrativos, não tendo a parte autora logrado êxito em produzir provas suficientes para sua anulação.

8. A fiscalização municipal observou intervalos mínimos mensais razoáveis entre autuações por descumprimento de normas de limpeza urbana, o que, diante da inércia da requerente, caracteriza reiteração da conduta infracional específica, nos termos da legislação municipal.

9. Não se identificam ilegalidades nos autos de infração relacionados à estabilidade, segurança e salubridade das obras.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recursos desprovidos.

Teses de julgamento
:

1. A ação anulatória é meio processual adequado para desconstituição de débito tributário já inscrito em dívida ativa.

2. Compete ao Município comprovar a efetiva notificação do contribuinte quando arguida sua ausência, dada a impossibilidade de prova negativa.

3. Configura-se bis in idem a lavratura de autos de infração com base em um mesmo fato, em relação ao mesmo imóvel e no mesmo momento.

4. A reincidência específica, prevista na legislação municipal, legitima a majoração da penalidade quando comprovada a repetição de infração punida pelo mesmo dispositivo legal dentro do prazo legal.

5. Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, legalidade e veracidade, cabendo ao administrado o ônus da prova para sua desconstituição.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei nº 6.830/1980, art. 38; Lei Municipal nº 5.086/2000, arts. 6º, §§ 2º e 3º, e 41; Lei Municipal nº 4.821/1998, arts. 69 a 76; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 9.401/SP, Rel. Min. Peçanha Martins, Segunda Turma, j. 08.09.1993, DJ 25.10.1993, p. 22469.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento aos recursos, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

Trata-se de recursos de apelação cível interpostos, respectivamente, pela
CONSTRUTORA E INCORPORADORA ARAGUAIA LTDA.
(requerente)
e pelo

MUNICÍPIO DE VITÓRIA
(requerido)
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, que julgou parcialmente procedente o pedido inicial, condenando as ambas as partes ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, na proporção de 80% em desfavor da requerente e 20% em desfavor do requerido.

Em suas razões recursais, a requerente/apelante alega, em síntese, que: (i) houve indevida aplicação de penalidade por reincidência, com lavratura de múltiplos autos de infração baseados em uma única conduta, apesar do atendimento à notificação inicial, sem concessão de novo prazo para cumprimento da exigência; (ii) a lavratura sucessiva de autos de infração, com base na mesma infração, sem prévia intimação, violou os princípios da legalidade e da proporcionalidade, conferindo caráter confiscatório às penalidades aplicadas; (iii) subsidiariamente, caso não reconhecida a nulidade dos autos de infração, que sejam convertidas as penalidades aplicadas em multas simples, diante da ausência de reincidência específica nos termos da Lei Municipal nº 5.086/2000; (iv) quanto aos autos de infração de números 29305, 29311, 29312 e 29313, não houve prática de nova infração, pois a recorrente tomou providências imediatas para atender às exigências contidas na intimação, o que afasta a legalidade da lavratura das referidas autuações. Com base nessas alegações, pleiteia seja o recurso provido para reformar a sentença e julgar totalmente procedente o pedido inicial, com a anulação de todos os autos de infração remanescentes e suas respectivas inscrições em dívida ativa.

Já o requerido/apelante aduz, em suma, que: (I) há inadequação da via eleita, uma vez que as CDA’s referentes aos autos de infração discutidos já estão sendo cobradas em ações de execução fiscal propostas anteriormente ao ajuizamento da presente ação, sendo, portanto, cabíveis embargos à execução e não ação anulatória; (II) os pedidos iniciais devem ser julgados improcedentes, pois a requerente não comprovou ausência de notificação válida dos autos de infração que alega desconhecer; (III) não há duplicidade de aplicação das penalidades, pois os imóveis autuados são distintos e com inscrições imobiliárias diversas, mesmo que contíguos; (IV) os autos de infração que tratam da estabilidade, segurança e salubridade das obras possuem fundamentação clara e objetiva, sendo de pleno conhecimento da requerente; (V) a fiscalização tem fé pública e a requerente não demonstrou que realizou as intervenções exigidas nos prazos determinados; (VI) os diversos autos de infração lavrados por ausência de limpeza dos terrenos não configuram excesso punitivo, pois foram lavrados com interstício superior a um mês, em razão de reiterado descumprimento legal, o que caracteriza reiteração de infrações; (VII) compete à parte requerente o ônus da prova para desconstituir os autos de infração, os quais gozam de presunção de validade e legalidade, ônus este não cumprido. Diante disso, pleiteia seja o recurso provido para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na exordial.

Primeiramente, registra-se que a requerente propôs a demanda originária objetivando a declaração de nulidade de 25 (vinte e cinco) autos de infração, sustentando que: 1) não foi cientificada dos autos nº
11688
(fl. 44),
10550
(fl. 46) e
10601
(fl. 48), nem dos autos nº
35257
(demonstrativo de débito fl. 131),
32053
(demonstrativo de débito fl. 131), e
32088
(informativo de débito fl. 133), violando o contraditório e ampla defesa previsto nos artigos 24 a 29 do Código de Limpeza Pública do Município de Vitória (Lei nº 5.086/2000), bem como no artigo 5º, incisos LIV e LV da Constituição da República, além de ter sido aplicada multa por reincidência, sem prévia intimação e em descompasso com a razoabilidade e proporcionalidade; 2) o auto nº
34056
(fl. 62) não especifica o que na obra está em desacordo com as normas municipais; 3) os autos nº
34057
(fl. 63) e
34058
(fl. 64) são idênticos aos autos nº 34054 (fl. 65) e 34055 (fl. 66), cujo pagamento da multa foi efetuado, o que afronta o princípio do
non bis in idem;
4) os autos nº
293
0
5
(fl. 84),
29311
(fl. 85),
29312
(fl. 86) e
29313
(fl. 88) foram lavrados durante paralisação dos serviços em razão das chuvas e atrasaram a regularização do terreno, o que foi devidamente informado ao Município; 5) os autos nº
13972
(fl. 105),
8301
(fl. 106),
8329
(fl. 104),
8831
(fl. 111),
10536
(fl. 122), 9100, 10662,
9806
(fl. 124), 9827,
9838
(fl. 126),
8845
(fl. 128) e
10210
(fl. 129) foram lavrados por reincidência, em curto espaço de tempo, sem embasamento.

Em contestação, o Município arguiu preliminar de inadequação da via eleita em razão do ajuizamento anterior das execuções fiscais para cobrança de parte dos autos de infração indicados, especificamente os autos nº
13972
,
8301
,
8329
,
8831
,
10536
,
9806
,
9838
,
8845
e
10210
. Quanto ao objeto, afirmou que: 1) houve notificação efetiva dos autos de infração
11688
,
10550
e
10601
, e não foi comprovada a violação ao devido processo legal administrativo quanto aos autos nº
35257,
32053
e
32088
; 2) o auto
34056
é claro quanto às condições estabelecidas pelos artigos 69 a 76 da Lei Municipal nº 4.821/1998; 3) não há duplicidade na aplicação da penalidade dos autos
34057
e
34058
, pois se tratam de unidades fiscais diferentes; 4) os autos nº
293
0
5
,
29311
,
29312
e
29313
foram lavrados em razão de a requerente não ter tomado as providências necessárias para garantir a estabilidade da obra, não comprovando as justificativas formuladas em sua defesa administrativa; 5) os autos nº 13972, 8301, 8329 e 8831, bem como os autos nº
10536
, 9100, 10662,
9806
, 9827,
9838
,
8845
e
10210
, foram lavrados pelo mesmo motivo, observado o interstício de um mês sem que a parte tivesse adotado as medidas que lhe cabiam, tal como exigido pela lei e pela fiscalização.

O julgador de origem rejeitou a preliminar arguida, entendendo que
“
a ação de procedimento comum é o rito adequado para desconstituir o débito subjacente à CDA e, não, os embargos à execução”.

A ação anulatória é, de fato, a via adequada para desconstituir um débito tributário. O próprio artigo 38 da Lei nº 6.830/1980 prevê que a
“discussão judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública só é admissível em execução, na forma desta Lei,
salvo as hipóteses de
mandado de segurança, ação de repetição do indébito ou
ação anulatória do ato declarativo da dívida
, esta precedida do depósito preparatório do valor do débito, monetariamente corrigido e acrescido dos juros e multa de mora e demais encargos” –
grifei
.

Consoante já assentado pela jurisprudência:
“Não se confundem os embargos do devedor, que visa a extinguir o processo de execução e a desfazer a eficácia do título executivo, com a ação anulatória cujo escopo é o reconhecimento da inexistência da dívida fiscal”.
(REsp n. 9.401/SP, relator Ministro Peçanha Martins, Segunda Turma, julgado em 8/9/1993, DJ de 25/10/1993, p. 22469).

O pedido foi acolhido em parte pelo julgador de origem que declarou a nulidade dos autos de infração de números 34057/2013 e 34058/2013, por reconhecida cobrança dúplice, já que, efetivamente, relativo ao mesmo imóvel da Rua Humberto Balbi, mesmo dia 10/11/2013, com diferença de minutos, e mesmo fato concernente à “máquina retirando solo” das autuações nº 34054 e 34055 (fls. 63/66),
sem que haja na documentação apresentada qualquer caráter distintivo em relação à inscrição imobiliária
.

O julgador também reconheceu a nulidade dos autos 35257/2013, 32053/2013 e 32088/2014, por não observância do devido processo legal administrativo, pois cabia ao Município comprovar que notificou a requerente sobre essas autuações (dada a impossibilidade de provar fato negativo), tal como efetivamente procedeu em relação aos autos de infração nº
11688
,
10550
e
10601.

Veja-se que foram enviadas as correspondências das notificações dos referidos autos ao endereço cadastrado da requerente perante o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas, o que pode ser constatado às fls.180, 200, 205 e 214, evidenciando que não houve ofensa ao devido processo legal administrativo.

Quanto ao auto nº
34056
, a r. sentença identificou corretamente o motivo, relacionado à inexistência de condições de estabilidade, segurança e salubridade da obra ou edificação, artigos 69 a 76 da Lei 4.821/1998 (fl. 62) e também enfatizou a presunção de veracidade do ato administrativo.

Os autos de infração gozam de presunção de legalidade, legitimidade e de veracidade, cabendo ao autuado o ônus da prova sobre os fatos com base nos quais pretende sua desconstituição.

Em relação aos autos
293
0
5
,
29311
,
29312
e
29313
(fls. 84/88), do mesmo modo, o julgador
a quo
concluiu que a requerente não se desincumbiu do ônus de desconstituir a presunção de veracidade dos seus termos.

Anota-se que, na seara administrativa, não foram acolhidas as justificativas apresentadas pela autuada objetivando o cancelamento das autuações, eis que a causa da inundação foi a escavação irregular que a própria autuada estava promovendo em seu terreno, muito anterior ao período das chuvas (fls. 94/97).

No que tange aos autos os autos nº
13972
,
8301
,
8329
,
8831
,
10536
, 9100, 10662,
9806
, 9827,
9838
,
8845
e
10210
(fls. 105/129), a r. sentença constatou que a periodicidade mensal da fiscalização é suficiente para configurar reincidência em caso de ausência de saneamento do ilícito administrativo.

Observa-se que os autos impugnados identificaram o não atendimento de notificações prévias que fixaram prazo para cumprimento de medidas para adequação ao código de limpeza pública do município, sem que a autuada tivesse adotado as providências cabíveis, persistindo na reiteração da conduta.

O art. 41 da Lei Municipal nº 5.089/2000, que instituiu o código de limpeza pública do Município de Vitória, estabelece que:
“N
ão é permitida a existência de terrenos, quintais e pátios cobertos de mato, ou alagados, ou servindo de depósito de resíduos de qualquer natureza dentro dos limites do Município”
, fixando multa para o caso de descumprimento, as quais podem atingir o dobro no caso de reincidência específica (art. 6º, §2º, da mesma lei), o que se identificou no caso concreto.

A própria lei considera
“reincidência específica a repetição de infração punida pelo mesmo dispositivo no espaço de dois anos e genérica a repetição de qualquer infração, no espaço de um ano”
(art. 6º, §3º).

A reincidência, no caso foi específica, o que se pode identificar pela própria narrativa fática inicial, corroborada pela exaustiva descrição do fato das autuações que menciona a reiterada prática de descumprimento do código de limpeza municipal.

Nesse contexto, em que pese a irresignação de ambas as partes, não identifico nenhuma razão para alterar a r. sentença atacada.

Posto isso,
CONHEÇO
dos recursos de apelação cível e

NEGO-LHES
provimento, mantendo incólume a r. sentença objurgada.

Em razão do disposto no Art. 85, §11, do CPC, diante do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios em mais 5% (cinco por cento) sobre o valor da causa, totalizando 15% sobre o valor da causa, mantida a distribuição de sucumbência tal como estabelecida na origem.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão presencial de julgamento - 01/07/2025:

Acompanho o E. Relator.