Tribunal: TJES
Processo: 5018038-02.2022.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dívida Ativa (Execução Fiscal)
Data de julgamento: 2025-02-05

Ementa:
ACÓRDÃO

DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA DECORRENTE DE FALTA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE INTERESSE LOCAL E MEIO AMBIENTE. DISTINÇÃO ENTRE REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA DE TELECOMUNICAÇÕES E PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela Telefônica Brasil S.A. contra sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal relativos a multa aplicada pelo Município de Vila Velha, consubstanciada no auto de infração nº 937/2016 e na CDA nº 1078/2019, devido à instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem o licenciamento ambiental exigido pela Lei Municipal nº 5.235/2011.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) determinar se o Município de Vila Velha invadiu competência legislativa privativa da União ao impor exigências de licenciamento ambiental para instalações de telecomunicações;
(ii) avaliar se a operação de Estações Rádio Base (ERBs) constitui atividade potencialmente poluidora, sujeitando-se à regulação ambiental local.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal, em seus artigos 21, XI, e 22, IV, estabelece a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Contudo, o art. 30, I e VIII, confere aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e proteger o meio ambiente urbano, exercendo o poder de polícia ambiental.

A tese defendida pelo apelante, baseada no julgamento do STF no ARE nº 1.370.232/SP, trata da inconstitucionalidade de normas municipais que interferem na regulamentação técnica de telecomunicações, competência exclusiva da União. Contudo, no presente caso, a multa não decorre de norma que regule aspectos técnicos da exploração do serviço, mas de legislação que impõe licenciamento ambiental para atividades de impacto local.

A sentença recorrida utilizou como fundamento o Tema 919 do STF, relativo à instituição de taxas para fiscalização de antenas e torres. Tal entendimento é inaplicável, pois o caso em tela trata de multa ambiental, cujo fundamento é o poder de polícia ambiental do Município, e não a tributação pela fiscalização do funcionamento.

Embora a operação de Estações Rádio Base (ERBs) seja regulamentada pela Lei Geral de Telecomunicações e pela Lei nº 13.116/2015, sua instalação e funcionamento em áreas urbanas podem gerar impactos ambientais, justificando a atuação do Município para proteger o meio ambiente local.

O STF já decidiu que a instalação de torres de telecomunicações pode ser regulada pelos Municípios quanto ao uso do solo e aos impactos ambientais, desde que não interfira diretamente na regulamentação técnica do setor (RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 2017).

O controle jurisdicional das sanções administrativas limita-se à análise de legalidade e regularidade procedimental, não cabendo incursão no mérito técnico ou probatório das decisões administrativas
(AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024.
).

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Município possui competência para exigir licenciamento ambiental de atividades que, embora relacionadas a telecomunicações, gerem impactos ambientais no âmbito local, desde que não interfiram na regulamentação técnica definida pela União.

O controle jurisdicional de sanções administrativas limita-se à verificação de legalidade e regularidade do procedimento, sem adentrar no mérito técnico ou probatório.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XI, 22, IV, e 30, I e VIII; Lei nº 9.472/1997; Lei nº 13.116/2015; Lei Municipal nº 5.235/2011.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE nº 1.370.232/SP, Plenário, j. 2022; RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 2017; TJES, Apelação Cível nº 048160020110, Rel. Des. Álvaro Manoel Rosindo Bourguignon, 2019;
AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024
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RELATORA

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5018038-02.2022.8.08.0035

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: TELEFONICA BRASIL S.A.

APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

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EMENTA

ACÓRDÃO

DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA DECORRENTE DE FALTA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE INTERESSE LOCAL E MEIO AMBIENTE. DISTINÇÃO ENTRE REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA DE TELECOMUNICAÇÕES E PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela Telefônica Brasil S.A. contra sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal relativos a multa aplicada pelo Município de Vila Velha, consubstanciada no auto de infração nº 937/2016 e na CDA nº 1078/2019, devido à instalação e operação de Estação Rádio Base (ERB) sem o licenciamento ambiental exigido pela Lei Municipal nº 5.235/2011.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) determinar se o Município de Vila Velha invadiu competência legislativa privativa da União ao impor exigências de licenciamento ambiental para instalações de telecomunicações;
(ii) avaliar se a operação de Estações Rádio Base (ERBs) constitui atividade potencialmente poluidora, sujeitando-se à regulação ambiental local.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal, em seus artigos 21, XI, e 22, IV, estabelece a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Contudo, o art. 30, I e VIII, confere aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e proteger o meio ambiente urbano, exercendo o poder de polícia ambiental.

A tese defendida pelo apelante, baseada no julgamento do STF no ARE nº 1.370.232/SP, trata da inconstitucionalidade de normas municipais que interferem na regulamentação técnica de telecomunicações, competência exclusiva da União. Contudo, no presente caso, a multa não decorre de norma que regule aspectos técnicos da exploração do serviço, mas de legislação que impõe licenciamento ambiental para atividades de impacto local.

A sentença recorrida utilizou como fundamento o Tema 919 do STF, relativo à instituição de taxas para fiscalização de antenas e torres. Tal entendimento é inaplicável, pois o caso em tela trata de multa ambiental, cujo fundamento é o poder de polícia ambiental do Município, e não a tributação pela fiscalização do funcionamento.

Embora a operação de Estações Rádio Base (ERBs) seja regulamentada pela Lei Geral de Telecomunicações e pela Lei nº 13.116/2015, sua instalação e funcionamento em áreas urbanas podem gerar impactos ambientais, justificando a atuação do Município para proteger o meio ambiente local.

O STF já decidiu que a instalação de torres de telecomunicações pode ser regulada pelos Municípios quanto ao uso do solo e aos impactos ambientais, desde que não interfira diretamente na regulamentação técnica do setor (RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 2017).

O controle jurisdicional das sanções administrativas limita-se à análise de legalidade e regularidade procedimental, não cabendo incursão no mérito técnico ou probatório das decisões administrativas
(AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024.
).

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Município possui competência para exigir licenciamento ambiental de atividades que, embora relacionadas a telecomunicações, gerem impactos ambientais no âmbito local, desde que não interfiram na regulamentação técnica definida pela União.

O controle jurisdicional de sanções administrativas limita-se à verificação de legalidade e regularidade do procedimento, sem adentrar no mérito técnico ou probatório.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XI, 22, IV, e 30, I e VIII; Lei nº 9.472/1997; Lei nº 13.116/2015; Lei Municipal nº 5.235/2011.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE nº 1.370.232/SP, Plenário, j. 2022; RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 2017; TJES, Apelação Cível nº 048160020110, Rel. Des. Álvaro Manoel Rosindo Bourguignon, 2019;
AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024
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RELATORA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal
VOTOS VOGAIS
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO Nº 5018038-02.2022.8.08.0035

RECORRENTE
: TELEFÔNICA BRASIL S.A.

RECORRIDO
: MUNICÍPIO DE VILA VELHA

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado,
TELEFÔNICA BRASIL S.A.
interpôs
APELAÇÃO CÍVEL
contra a r. sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha, nos autos dos embargos à execução fiscal, ajuizada pelo recorrente em face do
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
, que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Nas razões recursais, o recorrente aponta que a multa aplicada pelo Município é inconstitucional, por tratar de matéria relacionada à telecomunicação, cuja competência legislativa e fiscalizatória é exclusiva da União, nos termos dos artigos 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal. Argumenta que a sentença desconsiderou a jurisprudência consolidada pelo STF, que reiteradamente tem decidido pela nulidade de normas municipais que regulamentam a instalação e funcionamento de estações rádio base, como expresso no julgamento do ARExt nº 1.370.232/SP e outras decisões correlatas.

Além disso, reforça que as Estações Rádio Base não são atividades potencialmente poluidoras que demandem licenciamento ambiental municipal, fato já reconhecido pela Anatel e pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e amplamente respaldado pela Lei nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais para o setor de telecomunicações.

Por fim, requer a reforma integral da sentença, com a declaração de nulidade da CDA nº 1078/2019, e consequente procedência dos embargos à execução.

Muito bem.

O apelante devolve a controvérsia sobre a competência do Município de Vila Velha ao aplicar multa por atividade potencialmente poluidora decorrente da instalação de estações de rádio base - ERB sem licenciamento ambiental.

O auto de infração acostado junto ao recurso administrativo (id. num. 9713910) indica que a empresa apelante infringiu o disposto no art. 7º, LXVIII da Lei Municipal n. 5.235/2011, que dispõe:

Art. 7º

São consideradas infrações administrativas:

[...]

LXVIII - instalar, operar ou ampliar obras ou atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, sem o licenciamento ambiental ou em descumprimento de condicionantes e prazos ou em desacordo com legislação e normas vigentes;

No relatório de apuração de infração ambiental n. 84/2016 consta que
“foi verificado que a empresa Telefônica Brasil S.A está operando ERB, atividade potencialmente poluidora, sem a Licença Ambiental ou autorização ambiental emitida por esta Municipalidade. Tendo em vista que a operadora não se manifestou nesta SEMDESU Meio Ambiente/Licenciamento, quanto à regularização ambiental da sua atividade; Tendo em vista que a atividade de Estação de Rádio Base (ERB) é passível licenciamento ambiental e que o exercício de atividade sem o devido licenciamento [...]”
(id. num. 9713910 - pag. 8)
.

Diante desses motivos, a empresa apelante foi multada, conforme previsto no art. 9º, II, da Lei Municipal n. 5.235/11 e Decreto Municipal n. 081/2012.

O apelante e o MM. Juízo
a quo
adotaram premissas equivocadas, discutindo a eventual competência do ente municipal a partir do prisma da competência legislativa privativa da União sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF) e da extensão da competência do ente municipal no que se refere ao interesse local (art. 30, I, da CF).

O apelante traz em suas razões o entendimento do Supremo Tribunal Federal que reconheceu a repercussão geral nos autos do ARE 1.370.232/SP, definindo tese no seguinte sentido:
“[é] inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.

Nessa oportunidade, o Ex. STF adotou as premissas já preconizadas na ADI 3.110/SP, na qual ficou assentado que
“a União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB) editou a Lei 9.472/1997, que, de forma clara, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. Além disso, por meio da Lei 11.934, a União fixou limites, proporcionalmente adequados, segundo precedente deste Tribunal, à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Tratando-se de tema de competência privativa da União, a disciplina da matéria indica que os efeitos da aplicação da lei federal devem ser suportado pelos entes menores. Fica patente, pois, a inconstitucionalidade da Lei n. 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a existência de violação do princípio da subsidiariedade, tendo em vista que a norma impugnada, conquanto fundamentada no exercício de competência concorrente, dispôs sobre temas já regulados de forma clara pela União em norma federal editada no âmbito de sua competência privativa”.

Observa-se que o objeto de análise do Ex. STF era exclusivamente a possibilidade de normatização sobre funcionamento e regulamentação da atividade de telecomunicações por outro ente federativo, o que se distingue do caso em comento.

Isso porque, a legislação acima transcrita versava exclusivamente sobre o poder de polícia sobre a instalação de torres de radio base sem o devido licenciamento, não revelando qualquer ingerência sobre a forma de exploração da atividade de telecomunicação.

Assim, afasto a aplicação dos precedentes retrotranscritos, haja vista que a questão fática aqui controvertida se distingue daquelas que se firmaram os entendimentos mencionados pelo apelante.

A r. Sentença, por sua vez, fundamentou a competência do ente municipal na tese jurídica firmada no Recurso Extraordinário n. 776.594/SP (Tema 919), que enuncia que
“[a] instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”.

Observo que o trecho destacado pelo MM. Juiz sentenciante se refere a
obiter dictum
realizado no voto condutor do julgado. Ao se debruçar sobre o inteiro teor do pronunciamento, vejo que o Ministro Relator apenas estabeleceu premissa no sentido de que
“sendo respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas e a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e da ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz”.

No entanto, a conclusão alcançada naquela sentada não tangencia o presente caso, visto que, nesta hipótese, estamos a analisar a multa ambiental aplicada pelo apelado pela instalação de ERBs sem
licenciamento ambiental
, enquanto naquela situação havia discussão sobre tributação sobre a fiscalização e licença para funcionamento das torres e antenas de transmissão.

Premissas feitas, compreendo que o fato de competir à União legislar sobre as atividades de telecomunicações não afasta a possibilidade de o Município, frente a sua competência concorrente, legislar sobre interesse local relativo ao meio ambiente e áreas urbanas.

Isso porque, muito embora a instalação de torres e antenas de transmissão de som e imagem seja inerente à Lei de Telecomunicação e Lei Geral das Antenas, tal atividade enseja indubitavelmente em eventuais danos ao meio ambiente florestal e urbano que justificam a intervenção municipal pelo evidente interesse local.

Ao analisar a competência do Município sobre disposição de solo urbano, o Ex. STF já se manifestou no sentido
“a competência para legislar sobre instalação de torres de telefonia é municipal [...]”
(RE 989025 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24-03-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 18-04-2017 PUBLIC 19-04-2017).

Esta Eg. Câmara também já se manifestou em sentido similar em caso envolvendo a apelante:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTAS AMBIENTAIS - INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB) – INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS MUNICIPAIS – COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR – RECURSO DESPROVIDO . 1. Conforme já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça, “O fato de o art. 22, IV, da Constituição Federal atribuir competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, I e VIII, da Carta da República. Precedentes do STF.” (TJES, Classe: Apelação, 048160020110, Relator: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON - Relator Substituto: RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 10/09/2019, Data da Publicação no Diário: 17/09/2019) 2. As repercussões da exploração do serviço de telecomunicação abrangem danos que podem alcançar, em maior ou menor extensão, diversas ordens, como urbanísticas, paisagísticas, bem como a degradação da fauna e flora, bens de uso comum cujo interesse pode circunscrever-se ao âmbito estritamente local, atraindo a competência municipal para legislar e fiscalizar. (APELAÇÃO CÍVEL nº 5000100-62.2020.8.08.0035, Rel. Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 21/01/2022).

Assim, corrigindo os fundamentos da r. Sentença, rejeito a alegação de usurpação da competência da União, estando o auto de infração, que resultou na CDA ora executada, em conformidade com as atribuições constitucionais destinadas ao Município de Vila Velha.

Ademais, em relação à alegação de que a operação de ERBs não é potencialmente poluidora, melhor razão também não assiste à apelante.

Isso porque,
o controle jurisdicional do processo administrativo deve se limitar a aferir a regularidade do procedimento e à legalidade do ato, com espeque nos princípios de ordem constitucional do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. É nesse sentido que caminha a jurisprudência do Col. STJ:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024.)

Assim, não há que se falar em discussão sobre a eventual impropriedade da multa aplicada, sobretudo porque reflete em verdadeira análise probatória e técnica sobre a hipótese de incidência da penalidade.

Por todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

Atenta ao art. 85, §11 do CPC, majoro em 1% (um por cento) o percentual dos honorários advocatícios sucumbenciais deferidos na Origem.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

SESSÃO: Sessão Ordinária VIRTUAL de 27/01/2025, às 14:00

VOTO: Acompanho a relatoria

VOGAL: Desembargadora Janete Vargas Simões