Tribunal: TJES
Processo: 5005846-79.2022.8.08.0021
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Prestação de Contas
Data de julgamento: 2025-08-12

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. VÍCIOS FORMAIS NO PARECER PRÉVIO. CERCEAMENTO DE DEFESA E AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. POSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO DO DÉFICIT EDUCACIONAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 -
Apelação cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Guarapari, que julgou procedente ação ajuizada por
ex-prefeito municipal
para declarar a nulidade dos Pareceres Prévios TC 048/2013, 023/2021-5, 106/2021 e 048/2022-3 do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, que recomendaram a rejeição das contas do Município de Guarapari referentes ao exercício de 2010, com base na aplicação inferior ao mínimo constitucional de recursos em educação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 -
Há
uma
quest
ão
em discussão: (i) definir se o procedimento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo observou o contraditório e a ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3 -
A decisão administrativa do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo apresenta vício formal, ao não permitir manifestação do interessado sobre a diligência técnica interna (Manifestação Técnica 02867/2020-5), contrariando o devido processo legal e o princípio do contraditório.

4 -
A petição intercorrente protocolada pelo gestor municipal, contendo argumentos técnicos sobre a apuração de despesas com educação, foi indeferida sem análise de mérito, configurando cerceamento de defesa.

5 -
O TCEES omitiu-se quanto ao enfrentamento de tese relevante apresentada pelo gestor, relativa à possibilidade de compensação do déficit de 1,87% em 2010 com percentuais superiores nos anos seguintes (2009, 2011 e 2012), em afronta ao princípio da motivação das decisões administrativas.

6 -
A jurisprudência do STF admite a compensação de percentuais mínimos constitucionais de investimento em educação em exercícios subsequentes, desde que devidamente fundamentada e analisada pela Corte de Contas.

7 -
A atuação do Poder Judiciário limita-se ao controle da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos, sendo vedado o exame do mérito técnico da decisão do TCE, salvo quando constatada teratologia ou vício formal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8 -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A inobservância do contraditório e da ampla defesa, com a não concessão de oportunidade para manifestação sobre diligência técnica e o indeferimento imotivado de petição relevante, configura vício formal que invalida o parecer prévio do Tribunal de Contas.

A omissão do órgão de contas em analisar argumentos sobre possível compensação de déficit de aplicação em educação com superávits de exercícios subsequentes caracteriza ausência de motivação suficiente da decisão administrativa.

O controle judicial sobre atos do Tribunal de Contas restringe-se à análise da legalidade e da observância aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da motivação.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 31, § 1º, e 212; CPC, art. 85, § 4º, III, e § 11.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 848.826 (Tema 835), Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17.08.2020; STF, RE 729.744 (Tema 157), Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 12.11.2014; STF, ARE 991.966, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 09.02.2017; STF, RE 723.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 10.06.2014.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5005846-79.2022.8.08.0021

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDSON FIGUEIREDO MAGALHAES

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. VÍCIOS FORMAIS NO PARECER PRÉVIO. CERCEAMENTO DE DEFESA E AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. POSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO DO DÉFICIT EDUCACIONAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 -
Apelação cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Guarapari, que julgou procedente ação ajuizada por
ex-prefeito municipal
para declarar a nulidade dos Pareceres Prévios TC 048/2013, 023/2021-5, 106/2021 e 048/2022-3 do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, que recomendaram a rejeição das contas do Município de Guarapari referentes ao exercício de 2010, com base na aplicação inferior ao mínimo constitucional de recursos em educação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 -
Há
uma
quest
ão
em discussão: (i) definir se o procedimento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo observou o contraditório e a ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3 -
A decisão administrativa do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo apresenta vício formal, ao não permitir manifestação do interessado sobre a diligência técnica interna (Manifestação Técnica 02867/2020-5), contrariando o devido processo legal e o princípio do contraditório.

4 -
A petição intercorrente protocolada pelo gestor municipal, contendo argumentos técnicos sobre a apuração de despesas com educação, foi indeferida sem análise de mérito, configurando cerceamento de defesa.

5 -
O TCEES omitiu-se quanto ao enfrentamento de tese relevante apresentada pelo gestor, relativa à possibilidade de compensação do déficit de 1,87% em 2010 com percentuais superiores nos anos seguintes (2009, 2011 e 2012), em afronta ao princípio da motivação das decisões administrativas.

6 -
A jurisprudência do STF admite a compensação de percentuais mínimos constitucionais de investimento em educação em exercícios subsequentes, desde que devidamente fundamentada e analisada pela Corte de Contas.

7 -
A atuação do Poder Judiciário limita-se ao controle da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos, sendo vedado o exame do mérito técnico da decisão do TCE, salvo quando constatada teratologia ou vício formal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8 -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A inobservância do contraditório e da ampla defesa, com a não concessão de oportunidade para manifestação sobre diligência técnica e o indeferimento imotivado de petição relevante, configura vício formal que invalida o parecer prévio do Tribunal de Contas.

A omissão do órgão de contas em analisar argumentos sobre possível compensação de déficit de aplicação em educação com superávits de exercícios subsequentes caracteriza ausência de motivação suficiente da decisão administrativa.

O controle judicial sobre atos do Tribunal de Contas restringe-se à análise da legalidade e da observância aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da motivação.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 31, § 1º, e 212; CPC, art. 85, § 4º, III, e § 11.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 848.826 (Tema 835), Rel. Min. Roberto Barroso, j. 17.08.2020; STF, RE 729.744 (Tema 157), Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 12.11.2014; STF, ARE 991.966, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 09.02.2017; STF, RE 723.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 10.06.2014.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005846-79.2022.8.08.0021

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: EDSON FIGUEIREDO MAGALHAES

RELATOR: DESEMBARGADOR ALEXANDRE PUPPIM

VOTO

Cuidam os autos recurso de apelação cível interposto p
elo

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a r. sentença (id. 13386055)
p
roferida pelo Juízo
da
Vara da Fazenda Pública Municipal e Estadual, Registro Público e Meio Ambiente
de Guarapari
, nos autos da “Ação de Procedimento Comum Cível”, que julgou procedente o pedido inicial formulado por
EDSON FIGUEIREDO MAGALHAES
, para declarar a nulidade dos Pareceres Prévios TC 048/2013, 023/2021-5, 106/2021 e 048/2022-3 do TCEES.

Em suas razões recursais (id. 13386059), o Apelante aduz, em síntese, que: I) a rejeição das contas do Apelado ocorreu devido à ausência do alcance do limite mínimo a ser aplicado em manutenção e desenvolvimento do ensino no Município de Guarapari, no exercício de 2010; II) não houve violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois o Apelado teve a oportunidade de realizar sustentação oral, protocolar diversas petições com juntada de documentos na fase de julgamento e solicitar reanálise de cálculos pela área técnica; III) não há norma que preveja dilação probatória além das fases de defesa e da faculdade de sustentação oral no âmbito da Corte de Contas, após a manifestação da área técnica; IV) a sentença incorreu em equívoco ao afastar a conclusão do Tribunal de Contas, uma vez que a perícia judicial, apesar de não ter sido conclusiva, não afastou a conclusão de que as exigências constitucionais não foram observadas pelo Apelado; V) possíveis compensações das diferenças em exercícios futuros não são suficientes para validar as contas anteriores, pois a competência da Corte de Contas limita-se a apurar e certificar se o limite constitucional foi atingido no exercício de apuração, sendo as contas anuais; VI) a não aplicação do mínimo constitucional é fundamento para emissão de parecer prévio desfavorável.

Cuidam os autos de ação de procedimento comum ajuizada por
EDSON FIGUEIREDO MAGALHÃES
em face do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
,
insurgindo-se
contra os efeitos dos Pareceres Prévios TC 048/2013, 023/2021-5, 106/2021 e 048/2022-3 do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES), que recomendaram a rejeição das contas do Município de Guarapari relativas ao exercício de 2010, sob o fundamento de aplicação insuficiente de gastos em manutenção e desenvolvimento do ensino
e educação
.

A sentença impugnada (id. 13386055) julgou procedente o pedido para declarar a nulidade dos Pareceres Prévios do TCEES, sob o fundamento de que houve irregularidade formal no ato da Corte de Contas, com cerceamento do contraditório e do direito de defesa do requerente, além de vício de motivação. O magistrado sentenciante entendeu que o TCEES não franqueou ao requerente prévio conhecimento e manifestação/impugnação sobre o resultado da diligência interna (Manifestação Técnica 02867/2020-5) e indeferiu petição intercorrente (nº 00270/2021-5) sem enfrentar os argumentos técnicos apresentados, que poderiam influir no mérito do julgamento.

Além disso, a sentença destacou a omissão da Corte de Contas em analisar a possível incidência dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, notadamente a possibilidade de compensação do
deficit
do exercício de 2010 com os investimentos superiores realizados em educação nos exercícios fiscais subsequentes.

Consoante o disposto no artigo 31, da Constituição
Federal
, o controle externo, no âmbito municipal, é exercido pela Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas do respectivo Estado.

O Tribunal de Contas, enquanto órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, exerce função fiscalizatória com decisões de natureza técnico-administrativa, as quais não possuem efeito de coisa julgada.

N
os termos da
jurisprudência
do
Supremo Tribunal Federal,
firmada no julgamento dos
Recurso
s
Extraordinário
s
nº 848.826
(
Tema 835
) e
729.744
(
Tema 157
)
,
o
parecer técnico emitido
pelos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo, embora não possu
a

caráter vinculante,
dada a sua natureza
opinativa
,
somente pod
erá
ser
rejeitado por decisão de dois terços dos membros da Casa Legislativa

responsável pel
o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo Local.

Assim, e
m conformidade com o princípio da inafastabilidade da jurisdição, suas deliberações estão sujeitas à apreciação do Poder Judiciário, restrita, contudo, ao exame da legalidade formal dos atos praticados,
não sendo
cabível a reavaliação do mérito das decisões proferidas, especialmente quanto aos critérios técnicos adotados na apreciação das contas, uma vez que tais critérios inserem-se no âmbito da discricionariedade técnica da autoridade administrativa competente, salvo em hipóteses de evidente teratologia que justifiquem a intervenção judicial.

Sobre o controle judicial dos atos administrativos, ressalto a
lição de Hely Lopes Meirelles,

in verbis
:

“
[...
]
Controle judiciário ou judicial é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza atividade administrativa.
É um controle
a posteriori
, unicamente de legalidade, por restrito à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o rege
. (...) A competência do Judiciário para a revisão de atos administrativos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado.
Por legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade do ato com os princípios básicos da Administração Pública, em especial os do interesse público, da moralidade, da finalidade e da razoabilidade, indissociáveis de toda atividade públic
a. Tanto é ilegal o ato que desatende à lei formalmente, como ilegítimo o ato que violenta a moral da instituição ou se desvia do interesse público, para servir a interesses privados de pessoas, grupos ou partidos favoritos da Administração. Ao Poder Judiciário é permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifício que a encubra. O que não se permite ao Judiciário é pronunciar-se sobre o mérito administrativo, ou seja, sobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de administração, e não de jurisdição judicial. O mérito administrativo, relacionando-se com conveniências do Governo ou com elementos técnicos, refoge do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é a de aferir a conformação do ato com a lei escrita, ou, na sua falta, com os princípios gerais do Direito.”

(
in
“Direito Administrativo Brasileiro”, 40ª edição, São Paulo, Malheiros, 2014, págs. 801/804).

Na hipótese vertente, a
controvérsia central reside na observância do devido processo legal e do princípio da motivação pelo TCEES durante o julgamento das contas do Município de Guarapari, bem como na aplicabilidade do princípio da insignificância ou da proporcionalidade em relação ao
deficit
de gastos com educação.

O
Estado
apelante sustenta que foram garantidas amplas oportunidades de defesa ao apelado, incluindo sustentação oral e protocolo de diversas petições, e que a decisão do TCEES pela rejeição das contas foi legítima e baseada na ausência de cumprimento do mínimo constitucional de aplicação em ensino.

Contudo, a análise detida dos autos revela que as oportunidades de defesa, embora concedidas, não garantiram o enfrentamento efetivo dos argumentos relevantes apresentados pelo gestor.

Na espécie, conforme assinalado pela
r.
sentença, o TCEES, após converter o julgamento em diligência interna para análise de documentos que poderiam influenciar nas conclusões da Corte, não permitiu que o requerente se manifestasse sobre o resultado dessa diligência (Manifestação Técnica 02867/2020-5 –
id. 13385551
) antes do julgamento definitivo do recurso.

Ressalto, ainda, o teor da
petição intercorrente nº 00270/2021-5
(id. 13385552)
, na qual o requerente apresentou dados técnicos e demonstrou possíveis equívocos da área técnica do TCEES na apuração dos gastos com educação,
ressaltando que as contas relativas aos exercícios subsequentes foram aprovadas,
tendo sido aplicados percentuais acima dos 25% previstos no art. 212, da Constituição Federal.

Ocorre que t
al petição
foi indeferida sem enfrentamento dos argumentos, sob a alegação de que o feito não se encontrava mais em fase instrutória. Tal postura, como bem pontuado pelo juízo de primeiro grau, configura cerceamento do contraditório e da ampla defesa, uma vez que a parte sindicada tem o direito não apenas de se manifestar e impugnar o resultado de uma diligência, mas, sobretudo, de ter seus argumentos e impugnações efetivamente considerados pelo órgão julgador, especialmente quando o resultado da diligência e das impugnações pode influenciar de forma determinante o mérito do julgamento.

Ademais, a sentença também destacou a omissão da Corte de Contas em analisar a incidência dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, em especial no tocante à possibilidade de compensação do
deficit
de 1,87% (um vírgula oitenta e sete por cento) na aplicação em educação no exercício de 2010, com os percentuais que superaram o mínimo constitucional nos exercícios subsequentes.

No caso dos autos, a
perícia judicial confirmou que o Município de Guarapari aplicou 25,93% (vinte e cinco vírgula noventa e três por cento) em 2009, 27,84% (vinte e sete vírgula oitenta e quatro por cento) em 2011, e 26,48% (vinte e seis vírgula quarenta e oito por cento) em 2012. A diferença a maior em 2011, de 2,84% (dois vírgula oitenta e quatro por cento), é superior ao
d
e
ficit
de 1,87% (um vírgula oitenta e sete por cento) de 2010.

O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência assente no sentido
de reconhecer
a “
possibilidade da compensação, pelo Município, em exercícios fiscais futuros, do percentual da receita resultante de impostos que deixou de aplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino.”
(
STF -
ARE 991966. Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI Julgamento: 09/02/2017. Publicação: 16/02/2017;
RE 723951, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI. Julgamento: 10/06/2014 Publicação: 13/06/2014;

Destarte, a
inércia do TCEES em enfrentar essa questão, devidamente provocada pelo requerente, configura vício de motivação, por não ter
sequer
considerado um argumento capaz
de
, em tese, infirmar a conclusão adotada.

Portanto, no caso dos autos, a nulidade dos Pareceres Prévios do TCEES decorre da flagrante violação ao devido processo legal substancial e ao princípio da motivação
das decisões administrativas
.

Cumpre ressaltar que não se objetiva, neste momento, adentrar no mérito dos cálculos realizados ou na adequação das metodologias contábeis adotadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES), mas sim assegurar que o processo administrativo observe integralmente as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, bem como que as decisões proferidas sejam devidamente motivadas, enfrentando de forma expressa e fundamentada todos os argumentos relevantes suscitados pelas partes.

Quadra registrar que, a
perícia judicial, embora não conclusiva sobre a exatidão dos cálculos de uma ou outra parte,
revelou que a divergência metodológica era um
ponto de debate significativo
, o que reforça a necessidade de um enfrentamento motivado por parte do TCEES
.

Lado outro, o apelante não logrou êxito em demonstrar que o processo administrativo foi conduzido de maneira apta a sanar os vícios apontados na sentença, limitando-se a reiterar que ao apelado foram concedidas "oportunidades" de defesa, sem, contudo, comprovar o efetivo enfrentamento dos argumentos que teriam sido desconsiderados pela
Corte de Contas
.

Além disso, o
Parecer Prévio do
TCEES
, embora
de natureza opinativa,

possui
grande importância
no
âmbito municipal,
somente podendo ser rejeitado por 2/3 da Câmara de Vereadores,
e
não está imune ao controle do Poder Judiciário, especialmente quando eivado de vícios formais que comprometem a regularidade do processo e a validade da decisão.

Ante o exposto, conheço do recurso de Apelação para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo inalterada a r. sentença
vergastada.

Majoro a verba honorária sucumbencial fixada na r. sentença para 15% (quinze por cento) incidente sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85,
§4º, III, e
§11, do CPC.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.