Tribunal: TJES
Processo: 5018243-68.2024.8.08.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão julgador: CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão colegiado: Reunidas - 2º Grupo Cível
Assuntos: Recursos Administrativos; Sanções Administrativas
Data de julgamento: 2025-10-17

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. INABILITAÇÃO DE EMPRESA. AUTORIDADE COATORA. ATO PRATICADO POR SUBSECRETÁRIO DE ESTADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DE ESTADO. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. INCOMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SEGURANÇA DENEGADA, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado por SVA Segurança e Vigilância Armada EIRELI contra ato atribuído ao Secretário de Estado da Educação do Espírito Santo, em razão de sua inabilitação no Pregão Eletrônico nº 062/2023. A impetrante sustenta ilegalidade na decisão administrativa que manteve sua exclusão do certame licitatório.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Secretário de Estado da Educação é parte legítima para figurar no polo passivo do mandado de segurança, diante de ato praticado e ratificado pelo Subsecretário de Estado de Administração e Finanças; (ii) estabelecer se é possível aplicar a teoria da encampação para convalidar a indicação errônea da autoridade coatora, mantendo a competência originária deste Tribunal de Justiça.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, é aquela que pratica o ato impugnado ou que detém competência para corrigi-lo, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009.

4. O ato administrativo que manteve a inabilitação da impetrante foi proferido pelo Subsecretário de Estado de Administração e Finanças, e não pelo Secretário de Estado da Educação, o que afasta a legitimidade passiva do Secretário.

5. O rol de autoridades com prerrogativa de foro para mandado de segurança originário no Tribunal de Justiça, previsto no art. 109, I, “b”, da Constituição do Estado do Espírito Santo, não inclui Subsecretários, o que desloca a competência para o primeiro grau.

6. A aplicação da teoria da encampação exige o preenchimento cumulativo dos requisitos fixados na Súmula 628 do STJ, o que não se verifica quando a correta indicação da autoridade coatora implica alteração da competência constitucionalmente definida.

7. A jurisprudência deste Tribunal e de outras Cortes estaduais confirma que a indicação equivocada da autoridade coatora acarreta ilegitimidade passiva e incompetência absoluta, não sendo aplicável a teoria da encampação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Segurança denegada, sem resolução de mérito.

Tese de julgamento
:

1. A autoridade coatora em mandado de segurança é aquela que pratica o ato impugnado ou possui competência para corrigi-lo, não se estendendo automaticamente a seu superior hierárquico.

2. Não se aplica a teoria da encampação quando a indicação errônea da autoridade coatora implica modificação da competência originária do Tribunal, em razão de regra constitucional de competência absoluta.

3. Mandado de segurança impetrado contra autoridade hierarquicamente superior àquela que praticou o ato deve ser denegado por ilegitimidade passiva e incompetência do órgão julgador.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 105, I, “b”; Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 109, I, “b”; Lei nº 12.016/2009, arts. 6º, § 3º, e 6º, § 5º, c/c art. 25; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula nº 628; TJ-ES, MS nº 5007442-30.2023.8.08.0000, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1º Grupo Cível; TJ-ES, MS nº 5012463-21.2022.8.08.0000, Rel. Des. Ubiratan Almeida Azevedo, 1º Grupo Criminal; TJ-RS, MS nº 70085741411, Rel. Des. Laura Louzada Jaccottet, 1º Grupo de Câmaras Cíveis, j. 24.02.2023; TJ-MG, MS nº 09436541420198130000, Rel. Des. Moreira Diniz, 4ª Câmara Cível, j. 07.11.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5018243-68.2024.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. INABILITAÇÃO DE EMPRESA. AUTORIDADE COATORA. ATO PRATICADO POR SUBSECRETÁRIO DE ESTADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DE ESTADO. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. INCOMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SEGURANÇA DENEGADA, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado por SVA Segurança e Vigilância Armada EIRELI contra ato atribuído ao Secretário de Estado da Educação do Espírito Santo, em razão de sua inabilitação no Pregão Eletrônico nº 062/2023. A impetrante sustenta ilegalidade na decisão administrativa que manteve sua exclusão do certame licitatório.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Secretário de Estado da Educação é parte legítima para figurar no polo passivo do mandado de segurança, diante de ato praticado e ratificado pelo Subsecretário de Estado de Administração e Finanças; (ii) estabelecer se é possível aplicar a teoria da encampação para convalidar a indicação errônea da autoridade coatora, mantendo a competência originária deste Tribunal de Justiça.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, é aquela que pratica o ato impugnado ou que detém competência para corrigi-lo, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009.

4. O ato administrativo que manteve a inabilitação da impetrante foi proferido pelo Subsecretário de Estado de Administração e Finanças, e não pelo Secretário de Estado da Educação, o que afasta a legitimidade passiva do Secretário.

5. O rol de autoridades com prerrogativa de foro para mandado de segurança originário no Tribunal de Justiça, previsto no art. 109, I, “b”, da Constituição do Estado do Espírito Santo, não inclui Subsecretários, o que desloca a competência para o primeiro grau.

6. A aplicação da teoria da encampação exige o preenchimento cumulativo dos requisitos fixados na Súmula 628 do STJ, o que não se verifica quando a correta indicação da autoridade coatora implica alteração da competência constitucionalmente definida.

7. A jurisprudência deste Tribunal e de outras Cortes estaduais confirma que a indicação equivocada da autoridade coatora acarreta ilegitimidade passiva e incompetência absoluta, não sendo aplicável a teoria da encampação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Segurança denegada, sem resolução de mérito.

Tese de julgamento
:

1. A autoridade coatora em mandado de segurança é aquela que pratica o ato impugnado ou possui competência para corrigi-lo, não se estendendo automaticamente a seu superior hierárquico.

2. Não se aplica a teoria da encampação quando a indicação errônea da autoridade coatora implica modificação da competência originária do Tribunal, em razão de regra constitucional de competência absoluta.

3. Mandado de segurança impetrado contra autoridade hierarquicamente superior àquela que praticou o ato deve ser denegado por ilegitimidade passiva e incompetência do órgão julgador.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 105, I, “b”; Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 109, I, “b”; Lei nº 12.016/2009, arts. 6º, § 3º, e 6º, § 5º, c/c art. 25; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula nº 628; TJ-ES, MS nº 5007442-30.2023.8.08.0000, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1º Grupo Cível; TJ-ES, MS nº 5012463-21.2022.8.08.0000, Rel. Des. Ubiratan Almeida Azevedo, 1º Grupo Criminal; TJ-RS, MS nº 70085741411, Rel. Des. Laura Louzada Jaccottet, 1º Grupo de Câmaras Cíveis, j. 24.02.2023; TJ-MG, MS nº 09436541420198130000, Rel. Des. Moreira Diniz, 4ª Câmara Cível, j. 07.11.2019.

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ACÓRDÃO

À unanimidade, denegar a segurança, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal

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RELATÓRIO

Cuidam os autos de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado por
SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI
em face de ato apontado como coator, supostamente praticado pelo
Secretário de Estado da Educação do Espírito Santo
, consubstanciado na inabilitação da Impetrante no âmbito do Pregão Eletrônico nº 062/2023, que visa a contratação de serviços de vigilância patrimonial.

A decisão lançada no ID 11062118 indeferiu o pleito liminar.

Informações prestadas pela Autoridade Coatora no ID 11253499, arguindo, preliminarmente: (a) a ilegitimidade passiva do Secretário de Estado da Educação, pois o ato teria sido praticado pelo Subsecretário de Estado de Administração e Finanças; (b) a incompetência deste Tribunal de Justiça, haja vista a ausência de prerrogativa de foro da autoridade que efetivamente praticou o ato; e (c) a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário com a empresa declarada vencedora. No mérito, defendeu a legalidade do ato.

Em Despacho de ID 12272759, foi oportunizada à Impetrante a manifestação sobre as preliminares arguidas, o que foi feito por meio da petição de ID 12516942, na qual rechaçou as teses defensivas.

Parecer do Douto Ministério Público (ID 14470205) opinando pela rejeição da preliminar de ilegitimidade passiva, com base na Teoria da Encampação, e pelo acolhimento da preliminar de necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário, com a intimação da Impetrante para emendar a inicial.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Vitória/ES, 26 de agosto de 2025.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI
contra ato do
Secretário de Estado da Educação do Espírito Santo
, que resultou em sua inabilitação no Pregão Eletrônico nº 062/2023.

A questão a ser dirimida, contudo, encontra óbice em questões preliminares de ordem pública, suscitadas pela Autoridade Impetrada, que passo a analisar.

DA ILEGITIMIDADE PASSIVA E DA INCOMPETÊNCIA DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA

A Autoridade Impetrada sustenta a ilegitimidade passiva do Secretário de Estado da Educação, ao argumento de que o ato impugnado – decisão que negou provimento ao recurso administrativo e manteve a inabilitação da Impetrante – foi proferido pelo
Subsecretário de Estado de Administração e Finanças
.

Com efeito, da análise dos documentos acostados aos autos, notadamente o que consta à fl. 1 do ID 11044669, verifica-se que a decisão final em sede recursal foi, de fato, ratificada pelo Subsecretário de Estado.

Chama atenção que a própria Impetrante, em sua inicial, insurge-se contra a decisão que a inabilitou, a qual, em última instância administrativa, foi confirmada pelo referido Subsecretário.

É cediço que a autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou, ainda, aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009.

No caso dos autos, o Subsecretário de Estado para Assuntos Administrativos não figura no rol de autoridades com prerrogativa de foro para ser processado e julgado originariamente por este Sodalício, conforme dispõe o artigo 109, I, 'b', da Constituição do Estado do Espírito Santo:

Art. 109
Compete, ainda, ao Tribunal de Justiça:

I -
processar e julgar, originariamente:

[...]

b)
os mandados de segurança e os habeas data contra ato do Governador do Estado, do Presidente da Assembléia Legislativa dos membros da sua Mesa, do Presidente e dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado, do Procurador-Geral de Justiça do Procurador-Geral do Estado, de Secretário de Estado e do próprio Tribunal, do seu Presidente, do seu Vice-Presidente e do Corregedor Geral da Justiça;

[...]

Nesta toada, tendo em vista que a Impetrante indicou erroneamente a autoridade que efetivamente praticou o ato coator, deve ser reconhecida a ilegitimidade passiva, sendo inaplicável, no caso concreto, a Teoria da Encampação.

Embora o Douto Ministério Público tenha opinado pela aplicação da referida teoria, sua incidência encontra-se condicionada, conforme a Súmula 628 do Superior Tribunal de Justiça, ao preenchimento cumulativo de três requisitos: (a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; (b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e (c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.

No caso vertente, a correta indicação da autoridade coatora (Subsecretário de Estado) implicaria, necessariamente, a modificação da competência deste Tribunal, uma vez que o julgamento do
writ
passaria à esfera de uma das Varas da Fazenda Pública Estadual de primeira instância. Tal fato obsta a aplicação da Teoria da Encampação.

Este Egrégio Tribunal de Justiça já manifestou o entendimento neste sentido, em casos análogos:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO ORIGINÁRIO – TRIBUTÁRIO – ICMS – BASE DE CÁLCULO – AUTORIDADE COATORA – SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – ILEGITIMIDADE PASSIVA – TEORIA DA ENCAMPAÇÃO NÃO APLICÁVEL – SEGURANÇA DENEGADA – NÃO RESOLUÇÃO DO MÉRITO. [...] 4.
Em que pese a impetrante tenha apontado como autoridade coatora aquela hierarquicamente superior à responsável pela prática direta do ato, é vedada a aplicação da Teoria da Encampação na hipótese vertente, sob pena de se modificar e ampliar indevidamente a competência originária deste e. Tribunal de Justiça (Súmula 628 do STJ); 5. Segurança denegada, sem resolução do mérito.

(TJ-ES - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL: 5007442-30.2023.8.08.0000, Relator.: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, Reunidas - 1º Grupo Cível)

Em outro precedente, também desta Corte, a conclusão foi a mesma:

[...]
tendo em vista que a impetrante indicou erroneamente a autoridade que praticou o suposto ato coator, deve a presente ação mandamental ser denegada, já que inaplicável a teoria da encampação.
[...]
Não se aplica a teoria da encampação quando a indicação errônea da autoridade implicar modificação da competência absoluta para o processamento da demanda.

(TJ-ES - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL: 5012463-21.2022.8.08.0000, Relator: UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO, Reunidas - 1º Grupo Criminal, Data da Decisão: 30/Jan/2023)

A jurisprudência de outros Tribunais pátrios corrobora o entendimento de que a autoridade coatora é quem pratica o ato, e não seu superior hierárquico, afastando-se a competência originária dos Tribunais de Justiça nestes casos:

MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO. SECRETÁRIO ESTADUAL [...] AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ATO DE SUBSECRETÁRIO DE ESTADO. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL [...]
nos termos da legislação administrativa, a competência administrativa para aplicar sanções de impedimento de licitar e contratar e de multa é do Ordenador de Despesas, no caso o Subsecretário
[...].
Portanto, o Secretário Estadual é parte ilegítima.

(TJ-RS - MS: 70085741411, Relator.: Laura Louzada Jaccottet, Data de Julgamento: 24/02/2023, Primeiro Grupo de Câmaras Cíveis, Data de Publicação: 05/04/2023)

[...] SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO PRISIONAL - AUTORIDADE A QUEM NÃO CABE A PRÁTICA DO ATO IMPUGNADO - ILEGITIMIDADE PASSIVA [...] RECURSO JULGADO PELO SUBSECRETÁRIO DE GESTÃO ADMINISTRATIVA, LOGÍSTICA E TECNOLOGIA [...]
Considerando que as autoridades impetradas restantes não se inserem no rol do artigo 106, inciso I, alínea c, da Constituição do Estado de Minas Gerais, este egrégio Tribunal não tem competência originária para processar e julgar o presente mandado de segurança, devendo o feito ser remetido à Justiça Comum de primeiro grau.

(TJ-MG - MS: 09436541420198130000, Relator.: Des.(a) Moreira Diniz, Data de Julgamento: 07/11/2019, 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 08/11/2019)

Assim, em vista da ilegitimidade passiva da autoridade apontada e da consequente incompetência absoluta deste Tribunal para apreciar o
writ
, a denegação da segurança é medida que se impõe.

Ante o exposto, acolho a preliminar arguida e
DENEGO A SEGURANÇA
, extinguindo o processo sem resolução de mérito, na forma do artigo 6º, § 5º, da Lei nº 12.016/2009 c/c o artigo 485, VI, do Código de Processo Civil.

Fica prejudicada a análise da preliminar de ausência de litisconsórcio passivo necessário, bem como a análise do mérito da impetração.

Prejudicados os Embargos de Declaração opostos no ID 11093159.

Custas pela Impetrante. Sem honorários, na forma do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512/STF e 105/STJ.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar