Tribunal: TJES
Processo: 0013987-47.2018.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-10-23

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. NEGATIVA. PLANO DIRETOR MUNICIPAL. COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1)
Remessa Necessária de sentença que concede parcialmente a segurança para determinar a expedição de alvará de funcionamento a empresa. A negativa administrativa se apresenta em desacordo com as normas de zoneamento do Plano Diretor Municipal, a despeito da prévia existência de parecer técnico municipal favorável e da obtenção das licenças ambientais pertinentes pela impetrante.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir a legalidade do ato administrativo que nega a expedição de alvará de funcionamento, com base em normas de zoneamento, após a própria Administração Pública emitir parecer favorável à viabilidade do empreendimento no local e criar legítima expectativa no administrado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A moderna hermenêutica do Direito Administrativo impõe a interpretação do princípio da legalidade em harmonia com os postulados da boa-fé, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

4)
A teoria dos atos próprios, ou venire contra factum proprium, veda que a Administração Pública adote comportamento contraditório que lese o administrado que, de boa-fé, confiou na conduta inicial do Poder Público.

5)
A impetrante obteve parecer favorável da Comissão Técnica Consultiva (COMTEC), que, após vistoria, concluiu que a área, embora formalmente residencial, possuía uso comercial consolidado, o que tornava a atividade viável.

6)
Com base no parecer técnico, a Gerência de Cadastro Mobiliário condicionou o deferimento do pedido unicamente à apresentação de licença ambiental, a qual a impetrante providenciou.

7)
Relatório de Visita Técnica posterior, elaborado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, corrobora a conclusão da COMTEC, afirmando a inexistência de residências e a presença de outras empresas, não vislumbrando impedimento ao funcionamento da impetrante.

8)
A posterior negativa de expedição do alvará, fundamentada na mesma legislação de zoneamento vigente à época do parecer de viabilidade, representa guinada inesperada e lesiva da Administração, que frustra a justa e legítima expectativa criada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9) Remessa necessária conhecida. Sentença confirmada.

Tese de julgamento:

1. Viola os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, configurando venire contra factum proprium, a conduta da Administração Pública que, após emitir parecer técnico favorável à instalação de empreendimento, nega a expedição de alvará de funcionamento com base em norma de zoneamento preexistente.
2. A aplicação do princípio da legalidade administrativa não pode se dissociar da boa-fé e da proteção da confiança, que vedam comportamentos contraditórios e lesivos por parte do Poder Público.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 141.879/SP, relator Ministro Ruy Rosado de Aguiar, Quarta Turma, julgado em 17/3/1998.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0013987-47.2018.8.08.0011

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: BAZONI CENTRO DE REPARACAO DE VEICULOS PESADOS LTDA

APELADO: MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. NEGATIVA. PLANO DIRETOR MUNICIPAL. COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. SENTENÇA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1)
Remessa Necessária de sentença que concede parcialmente a segurança para determinar a expedição de alvará de funcionamento a empresa. A negativa administrativa se apresenta em desacordo com as normas de zoneamento do Plano Diretor Municipal, a despeito da prévia existência de parecer técnico municipal favorável e da obtenção das licenças ambientais pertinentes pela impetrante.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir a legalidade do ato administrativo que nega a expedição de alvará de funcionamento, com base em normas de zoneamento, após a própria Administração Pública emitir parecer favorável à viabilidade do empreendimento no local e criar legítima expectativa no administrado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A moderna hermenêutica do Direito Administrativo impõe a interpretação do princípio da legalidade em harmonia com os postulados da boa-fé, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

4)
A teoria dos atos próprios, ou venire contra factum proprium, veda que a Administração Pública adote comportamento contraditório que lese o administrado que, de boa-fé, confiou na conduta inicial do Poder Público.

5)
A impetrante obteve parecer favorável da Comissão Técnica Consultiva (COMTEC), que, após vistoria, concluiu que a área, embora formalmente residencial, possuía uso comercial consolidado, o que tornava a atividade viável.

6)
Com base no parecer técnico, a Gerência de Cadastro Mobiliário condicionou o deferimento do pedido unicamente à apresentação de licença ambiental, a qual a impetrante providenciou.

7)
Relatório de Visita Técnica posterior, elaborado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, corrobora a conclusão da COMTEC, afirmando a inexistência de residências e a presença de outras empresas, não vislumbrando impedimento ao funcionamento da impetrante.

8)
A posterior negativa de expedição do alvará, fundamentada na mesma legislação de zoneamento vigente à época do parecer de viabilidade, representa guinada inesperada e lesiva da Administração, que frustra a justa e legítima expectativa criada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9) Remessa necessária conhecida. Sentença confirmada.

Tese de julgamento:

1. Viola os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, configurando venire contra factum proprium, a conduta da Administração Pública que, após emitir parecer técnico favorável à instalação de empreendimento, nega a expedição de alvará de funcionamento com base em norma de zoneamento preexistente.
2. A aplicação do princípio da legalidade administrativa não pode se dissociar da boa-fé e da proteção da confiança, que vedam comportamentos contraditórios e lesivos por parte do Poder Público.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 141.879/SP, relator Ministro Ruy Rosado de Aguiar, Quarta Turma, julgado em 17/3/1998.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade com a ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, conhecer da remessa necessária e confirmar a sentença.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Segundo se depreende, a controvérsia submetida a reexame necessário cinge-se à legalidade do ato administrativo que negou a expedição de alvará de funcionamento à empresa impetrante, a despeito de prévia manifestação favorável de órgão técnico municipal e da obtenção das licenças ambientais pertinentes.

A impetrante buscou a via mandamental após ser notificada a paralisar as atividades, sob o argumento de que a localização do estabelecimento estaria em desacordo com as normas de zoneamento do Plano Diretor Municipal (PDM).

A sentença hostilizada julgou procedente em parte a pretensão, sob o fundamento de que a conduta do
Município
de Cachoeiro de Itapemirim
exsurge contraditória e ofensiva aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, na medida em que, após sinalizar positivamente pela viabilidade do empreendimento, retrocedeu de forma lesiva à legítima expectativa criada no administrado.

Pois bem. Conforme orientação sufragada pelo Superior Tribunal de Justiça, a moderna hermenêutica do Direito Administrativo impõe seja o princípio da legalidade interpretado em harmonia com outros postulados fundamentais, notadamente a boa-fé e a segurança jurídica.

A teoria dos atos próprios, ou
venire contra factum proprium
, veda que a Administração Pública adote comportamento contraditório que lese o administrado que, de boa-fé, confiou na conduta inicial do Poder Público.

Como se depreende, a conclusão externada nesse precedente teve por base a interpretação de que a previsibilidade e a estabilidade das relações entre o Estado e o cidadão são pilares do Estado de Direito, não se admitindo que a Administração atue de forma a surpreender e prejudicar aquele que pautou suas ações em atos administrativos anteriores.

É de se conferir:

LOTEAMENTO. MUNICÍPIO. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DO CONTRATO. BOA-FÉ. ATOS PRÓPRIOS.

- Tendo o Municipio celebrado contrato de promessa de compra e venda de lote localizado em imóvel de sua propriedade, descabe o pedido de anulação dos atos, se possivel a regularização do loteamento que ele mesmo esta promovendo. Art. 40 da Lei 6.766/79.

- A teoria dos atos próprios impede que a administração publica retorne sobre os próprios passos, prejudicando os terceiros que confiaram na regularidade de seu procedimento.

Recurso não conhecido.

(REsp n. 141.879/SP, relator Ministro Ruy Rosado de Aguiar, Quarta Turma, julgado em 17/3/1998, DJ de 22/6/1998, p. 90.)

No caso, a impetrante, por meio do processo administrativo nº 17.146/2014, obteve parecer favorável da Comissão Técnica Consultiva (COMTEC), que, após vistoria
in loco
, concluiu que a área, embora formalmente classificada como residencial, não mais possuía tais características, sendo de uso comercial consolidado, a tornar viável a atividade empresarial.

Acolhendo tal parecer, a própria Gerência de Cadastro Mobiliário condicionou o deferimento do pedido unicamente à apresentação de licença ambiental.

Confiando na estabilidade de tal ato, a impetrante envidou esforços e obteve as devidas licenças de operação junto ao órgão ambiental municipal.

Ademais, o Relatório de Visita Técnica elaborado em 2019 pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SEMDURB, já no curso da ação judicial, corroborou integralmente a conclusão da COMTEC, afirmando que o trecho final da via “não existe residências e sim, algumas empresas de porte médio estabelecidas”, e concluiu não vislumbrar “impedimento quanto ao óbice” ao funcionamento da empresa.

Nesse contexto, a posterior negativa de expedição do alvará, fundamentada na mesma legislação de zoneamento vigente à época do parecer de viabilidade, representa guinada inesperada e lesiva da Administração a frustrar a justa e legítima expectativa criada.

Do exposto,
e por tudo mais que dos autos consta,

em
remessa
necessária,
mantenho
integralmente a r. sentença.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

Sessão Virtual de 13/10/2025 a 17/10/2025

Voto: Acompanhar o relator.

Desembargadora Janete Vargas Simões