Tribunal: TJES
Processo: 0000706-76.2015.8.08.0060
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário; Utilização de bens públicos
Data de julgamento: 2025-06-05

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEIS. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO E DOLO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO EFETIVO. REMESSA NECESSÁRIA INADMISSÍVEL. RECURSO DE APELAÇÃO IMPROVIDO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME:
1. Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Atílio Vivácqua, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública movida contra ex-gestores municipais e membro de comissão de avaliação, por supostos atos de improbidade administrativa relacionados à desapropriação de imóveis e posterior doação de terrenos públicos para instalação de matadouro. A sentença afastou a ocorrência de dolo, prejuízo ao erário ou irregularidade formal nos atos administrativos impugnados, com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC.
II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO: 2.
Há duas questões em discussão: (i) verificar a admissibilidade da remessa necessária em ação civil pública fundada na Lei de Improbidade Administrativa após a vigência da Lei nº 14.230/2021; (ii) analisar a existência de atos ímprobos com dano ao erário praticados pelos réus nas desapropriações e doações de imóveis.
III. RAZÕES DE DECIDIR: 3.
A remessa necessária é inadmissível em ações regidas pela Lei nº 8.429/92 após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, conforme art. 17-C, §3º, e entendimento consolidado nos tribunais.
4.
A caracterização de ato de improbidade administrativa que cause lesão ao erário exige demonstração de conduta dolosa e efetivo prejuízo patrimonial, nos termos da nova redação do art. 10 da LIA, não sendo suficiente o dano presumido.
5.
A ausência de laudo técnico imparcial que comprove superfaturamento nos valores pagos nas desapropriações, bem como a regularidade formal e legislativa das doações realizadas, afasta a configuração de dolo ou lesão ao erário.
6.
A rejeição das denúncias pelo Tribunal de Contas do Estado, ainda que não vinculante, reforça a inexistência de irregularidades nos processos expropriatórios.
7.
A alegação de favorecimento indevido na nomeação de servidor público carece de provas quanto a vícios no concurso ou relação de causa e efeito entre as funções exercidas e a posterior investidura.
8.
A inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 658/04 foi suscitada de forma incidental e não se perfectibilizou a doação nela prevista, inexistindo registro do imóvel ou prejuízo concreto aos cofres públicos.
9.
A atuação administrativa resultou na implementação de indústria e geração de empregos, devendo-se considerar os efeitos práticos da decisão administrativa com base no art. 22 da LINDB.
IV. DISPOSITIVO E TESE: 10.
Recurso desprovido. Remessa necessária não conhecida. Tese de julgamento:
11.
A remessa necessária não é cabível nas ações civis públicas por improbidade administrativa ajuizadas sob a vigência da Lei nº 14.230/2021.
12.
Para configuração do ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, é imprescindível a demonstração de dolo e de prejuízo patrimonial efetivo.
13.
A ausência de prova técnica que comprove superfaturamento ou dolo dos agentes públicos, somada à regularidade formal dos atos administrativos e à inexistência de lesão concreta ao erário, afasta a responsabilização por ato ímprobo.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000706-76.2015.8.08.0060

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE ATILIO VIVACQUA e outros (4)

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEIS. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO E DOLO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO EFETIVO. REMESSA NECESSÁRIA INADMISSÍVEL. RECURSO DE APELAÇÃO IMPROVIDO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME:
1. Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Atílio Vivácqua, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública movida contra ex-gestores municipais e membro de comissão de avaliação, por supostos atos de improbidade administrativa relacionados à desapropriação de imóveis e posterior doação de terrenos públicos para instalação de matadouro. A sentença afastou a ocorrência de dolo, prejuízo ao erário ou irregularidade formal nos atos administrativos impugnados, com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC.
II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO: 2.
Há duas questões em discussão: (i) verificar a admissibilidade da remessa necessária em ação civil pública fundada na Lei de Improbidade Administrativa após a vigência da Lei nº 14.230/2021; (ii) analisar a existência de atos ímprobos com dano ao erário praticados pelos réus nas desapropriações e doações de imóveis.
III. RAZÕES DE DECIDIR: 3.
A remessa necessária é inadmissível em ações regidas pela Lei nº 8.429/92 após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, conforme art. 17-C, §3º, e entendimento consolidado nos tribunais.
4.
A caracterização de ato de improbidade administrativa que cause lesão ao erário exige demonstração de conduta dolosa e efetivo prejuízo patrimonial, nos termos da nova redação do art. 10 da LIA, não sendo suficiente o dano presumido.
5.
A ausência de laudo técnico imparcial que comprove superfaturamento nos valores pagos nas desapropriações, bem como a regularidade formal e legislativa das doações realizadas, afasta a configuração de dolo ou lesão ao erário.
6.
A rejeição das denúncias pelo Tribunal de Contas do Estado, ainda que não vinculante, reforça a inexistência de irregularidades nos processos expropriatórios.
7.
A alegação de favorecimento indevido na nomeação de servidor público carece de provas quanto a vícios no concurso ou relação de causa e efeito entre as funções exercidas e a posterior investidura.
8.
A inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 658/04 foi suscitada de forma incidental e não se perfectibilizou a doação nela prevista, inexistindo registro do imóvel ou prejuízo concreto aos cofres públicos.
9.
A atuação administrativa resultou na implementação de indústria e geração de empregos, devendo-se considerar os efeitos práticos da decisão administrativa com base no art. 22 da LINDB.
IV. DISPOSITIVO E TESE: 10.
Recurso desprovido. Remessa necessária não conhecida. Tese de julgamento:
11.
A remessa necessária não é cabível nas ações civis públicas por improbidade administrativa ajuizadas sob a vigência da Lei nº 14.230/2021.
12.
Para configuração do ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, é imprescindível a demonstração de dolo e de prejuízo patrimonial efetivo.
13.
A ausência de prova técnica que comprove superfaturamento ou dolo dos agentes públicos, somada à regularidade formal dos atos administrativos e à inexistência de lesão concreta ao erário, afasta a responsabilização por ato ímprobo.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores que compõem a colenda Terceira Câmara Cível do egrégio Tribunal de Justiça do Espírito Santo, na conformidade da ata e das notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, CONHECER do recurso de apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO e, na sequência, NÃO CONHECER da remessa necessária, nos termos do voto do eminente Desembargador relator.

Órgão julgador vencedor
: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

MÉRITO

Como relatado, cuidam de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
em face da r. sentença de fls. 692-693, proferida pelo douto magistrado da Vara Única da Comarca de Atílio Vivácqua, que, na ação civil pública movida pelo órgão ministerial em desfavor de
JOSÉ LUIZ TORRES
,
MARCO ANTÔNIO PEREIRA SOBREIRA
,
ANTÔNIO CARLOS TORRES LOPES
e
JOSUÉ GUIMARÃES SOARES
, julgou improcedentes os pedidos formulados na exordial, tendo resolvido o mérito da lide na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

O juiz de primeiro grau fundamentou que “
o processo expropriatório foi executado em consonância com o laudo de avaliação lavrado por peritos contratados. Não há nos autos provas que sinalizem que a municipalidade sofreu o dano decorrente da supervalorização do imóvel. Vejo que o Autor sequer declarou na petição inicial qual foi o prejuízo obtido pelo Município
” (fl. 692).

Asseverou que “
não há provas suficientes capazes de demonstrar que a mencionada legislação municipal afronta princípios constitucionais ou viola direitos e garantias fundamentais
” (fl. 693), bem como que o imóvel citado na exordial “
não possui registro em nome da municipalidade tampouco possui registro em nome do beneficiário
” (fl. 693).

Registrou que inexiste “
informação que o imóvel realmente incorpora ou incorporou o patrimônio público, não sendo cristalino o direito perseguido pelo autor, já que não há como afirmar que o imóvel pertenceu à municipalidade
” (fl. 693).

Finalmente, deixou de condenar o
Parquet
ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

Inicialmente, pontuo que o art. 17-C, §3º, da Lei nº 8.429/92, incluído pela Lei nº 14.230/21, expressamente prevê o não cabimento do reexame necessário nas sentenças proferidas com base na lei de improbidade administrativa, o que é o caso dos autos.

Aliás, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no dia 26 de abril de 2023, cancelou a afetação do tema nº 1.042 dos recursos repetitivos, porque “
é viável dizer sobre a desnecessidade de se fixar tese no âmbito desta Primeira Seção a respeito do Tema 1.042, em virtude da pequena quantidade de feitos existentes, e pelo fato de que a situação não mais ocorrerá ante a revogação da Lei 8.429/1992 e a literalidade da nova disposição legal acerca da remessa necessária a partir da vigência da Lei 14.230/2021
”
1
(Ministro Paulo Sérgio Domingues).

Nesse contexto, os egrégios Tribunais de Justiça inadmitem o sucedâneo recursal nas ações civis públicas por ato de improbidade administrativa, ainda que exista a pretensão de ressarcimento ao erário, já que o procedimento previsto pela Lei nº 14.230/21 não permite o reexame necessário, vide os seguintes julgados:

REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA.
Superveniência da Lei nº 14.230/2021 que afastou expressamente a aplicação do reexame necessário às ações de improbidade administrativa. Artigos 17, §9, IV e 17-c, §3º.
Norma de natureza processual. Aplicação às demandas em curso. Art. 14 do CPC. Reexame não conhecido. Unanimidade. (TJAL; RNec 0000486-17.2008.8.02.0052; São José da Laje; Segunda Câmara Cível; Rel. Juiz Conv. Hélio Pinheiro Pinto; DJAL 05/10/2023; Pág. 143)

REEXAME NECESSÁRIO.
Ação Civil Pública. Pretensão de ressarcimento de danos decorrente de ato de improbidade administrativa
. Contrato e prorrogações firmados sem licitação por ex-prefeito.
Sentença de improcedência, nos termos do art. 487, I, do CPC. Inadmissibilidade do reexame necessário. Lei nº 14.230/2021 que acrescentou o § 19, inc. IV, ao art. 17 e o art. 17-C, § 3º, à Lei nº 8.429/1992.
Inexistência de remessa necessária nas sentenças de improcedência de que trata a Lei de Improbidade Administrativa. Dispositivos de natureza processual, que se aplicam imediatamente (art. 14, CPC). Precedentes deste E Tribunal de Justiça. Reexame necessário não conhecido. (TJSP; RN 1002216-58.2020.8.26.0666; Ac. 17060718; Artur Nogueira; Terceira Câmara de Direito Público; Rel. Des. Paulo Cícero Augusto Pereira; Julg. 17/08/2023; DJESP 04/09/2023; Pág. 3123)

Portanto, não há que se falar em remessa necessária.

Ato seguinte, verifico o preenchimento dos requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade do apelo, razão pela qual passo a apreciar as teses recursais.

Segundo, o art. 17, §6º, inciso II, da LIA incumbe ao órgão ministerial o ônus de colacionar documentos e produzir prova testemunhal que assegurem a demonstração do elemento subjetivo do dolo, que não pode ser presumido, na medida em que o mero exercício das funções de Prefeito e Vice-Prefeito Municipal, bem como de membro da comissão de avaliação, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, rechaça a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, nos ditames do art. 1º, §3º, da Lei nº 8.429/92.

Neste caso, observa-se que a Lei Municipal nº 271, de 15 de setembro de 1992 (fl. 82), autorizou o Poder Executivo de Atílio Vivácqua a dar nova delimitação ao perímetro urbano que passou a confrontar a leste com as propriedades de Antônio Lopes, Genaldo Carvalho, Almindo Scarpini e com a então Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima (RFFSA).

No dia 01º de setembro de 1998, foi declarada como utilidade pública para fins de desapropriação por meio do Decreto nº 483/98 (fls. 131-132) uma área de terra com 20.000,00m2 (vinte mil metros quadrados) então de propriedade de Joel Nunes Ferreira, que se confrontava com a propriedade de Antônio Lopes.

O apelado Josué Guimarães Soares foi nomeado para integrar a comissão provisória de avaliação para atender o decreto supracitado também na referida data, mediante a portaria nº 009/98 (fl. 133), que avaliaram o imóvel R$ 30.000,00 (trinta mil reais) em 29 de setembro de 1998 (fl. 134).

Houve parecer jurídico favorável à desapropriação por parte do órgão de representação judicial do ente público, porque a construção de um matadouro era “
uma necessidade do povo Atiliense e o município vem atender sua antiga reivindicação e gerar empregos a população
” (fl. 135), sendo que a nota de empenho foi emitida em 03 de novembro de 1999 (fl. 138), após a escritura pública de compra e venda de 17 de setembro de 1999 (fl. 151-153).

No dia 05 de novembro de 1998, o Sr. Antônio Lopes vendeu (fl. 40-verso) ao apelado José Luiz Torres Lopes, então Prefeito Municipal de Atílio Vivácqua, pelo valor de R$ 36.000,00 (trinta e seis) mil reais a área de R$ 437.391m2 (quatrocentos e trinta e sete mil, trezentos e noventa e um metros quadrados) do imóvel de matrícula 193, que à época confrontava-se com os imóveis de Pedro Lopes e Abílio Gonçalves Ferreira.

Na mesma data, o Sr. Antônio Lopes vendeu o imóvel de matrícula 240 (fl. 42-verso) pelo valor de R$ 6.400,00 (seis mil e quatrocentos reais) ao apelado Antônio Carlos Torres Lopes, cuja área era de 8,47ha (oito hectares e quarenta e sete ares).

O órgão ministerial demonstrou (fl. 85) que ambas as áreas possuíam certificado de cadastro de imóvel rural do Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCRA) no período de 1996/1997, contudo, no laudo técnico elaborado pela Empresa Capixaba de Pesquisa Assistência Técnica e Extensão Rural (EMCAPER) foi registrado que o imóvel adquirido pelo recorrido Antônio Carlos Torres Lopes estava situada em área urbana bem próxima à sede da municipalidade e valorizada, o que não justificaria exploração rural (fl. 86).

O referido laudo técnico da engenheira agrônoma do EMCAPER foi elaborado em 17 de agosto de 2019, enquanto o apelado Antônio Carlos Torres Lopes postulou administrativamente – no dia 08 de setembro de 1999 – perante o INCRA (fl. 80) a baixa do cadastro do imóvel como rural, já que também esteve munido da certidão (fl. 81) do encarregado setor tributário da municipalidade, ora apelado, de que cuidava de imóvel urbano.

O então Chefe do Grupamento de Cadastro do INCRA deferiu (fl. 91)o pedido, no dia 22 de setembro de 1999, e consignou que “
nada tem a opor quanto ao desmembramento da área de 84.700,00m2, com fins de expansão urbana, desmembrada de uma área maior de 53,4ha
” (fl. 90).

No dia 04 de outubro de 1999, isto é, após o desmembramento em enfoque, foi declarada de utilidade pública (Decreto nº 508/99, fl. 158) a área de 5.195m2 (cinco mil, cento e noventa e cinco metros quadrados) - já pertencente ao apelado Antônio Carlos Torres Lopes – para fins de desapropriação para a implementação do matadouro.

Novamente, o apelado Josué Guimarães Soares foi nomeado para integrar a comissão que avaliaria o bem (portaria nº 007/99, fl. 159), órgão que concluiu pelo valor de R$ 10.390,00 (dez mil, trezentos e noventa reais) em 18 de outubro de 2019.

No Decreto nº 510/99 (fl. 248) foi declarada a utilidade pública de área de terra destinada a implantação ao projeto de apoio à produção de 5.000,00m2 (cinco mil metros quadrados), também de propriedade de Antônio Carlos Torres Lopes.

A comissão de avaliação nomeada pela portaria nº 10/99, à qual integrava o recorrido Josué Guimarães Soares, avaliou essa área em R$ 22.500,00 (vinte e dois mil e quinhentos reais) em 28 de outubro de 1999, diante da boa localização e fácil acesso, o que valorizava sobremaneira o terreno.

A Lei Municipal nº 446, de 10 de novembro de 1998, autorizou (fls. 277/278) o Poder Executivo a ceder em comodato ao Frigorífico Cofril Ltda. uma área de 5.891m2 (cinco mil, oitocentos e noventa e um metros quadrados) para a finalidade exclusiva de construção do matadouro municipal, que posteriormente foi doada de modo definitivo por intermédio da Lei Municipal nº 616/03, de 18 de dezembro de 2003.

Enquanto a Lei Municipal nº 460, de 23 de março de 1999 (fls. 279-280) autorizou a concessão do uso de bem público de área aproximada de 28.962 m2 (vinte e oito mil, novecentos e sessenta e dois metros quadrados), a fim de que a ABAV – Abatedouro de Suínos e Bovinos construísse um abatedouro com desossa e industrialização.

A Lei Municipal nº 478/99, de 13 de outubro de 1999, por sua vez, autorizou a doação da área de 20.000m2 (vinte mil metros quadrados) à ABAV com a mesma finalidade supramencionada (fls. 281-282), que teve assegurada a posse definitiva por meio da Lei Municipal nº 619, de 18 de dezembro de 2003 (fl. 283).

Vale lembrar que o Tribunal de Contas do Estado rejeitou as denúncias contra o apelado José Luiz Torres Lopes (Acórdão TC 705/2005), que tangenciavam supostas irregularidades nos procedimentos de desapropriação (fls. 374-384), já que a própria área técnica “
não concluiu sobre haver irregularidade no processo expropriatório, posto que todos os meios legais para o seu devido cumprimento foram observados
” (fl. 378).

A Corte de Contas ponderou que “
tudo foi absolutamente executado em consonância com o laudo de avaliação lavrado por peritos contratados justamente para este fim. Logo, elimina-se de plano, a frágil hipótese de supervalorização do imóvel que foi desapropriado
” (fl. 378).

Em que pese a independência entre as instâncias administrativa e judicial, considero que o órgão ministerial não se desincumbiu do ônus de comprovar o prejuízo ao erário nas desapropriações, ainda que de áreas pertencentes ao irmão do então Prefeito Municipal de Atílio Vivácqua, na medida em que desde 1992 já existia legislação municipal indicando cuidar de área urbana e o Decreto nº 483/98 também apontou para a utilidade pública da região para a implementação de matadouro de suínos e bovinos na municipalidade.

Não há prova documental ou pericial que demonstre que os valores pagos pela municipalidade eram incompatíveis com os então praticados pelo mercado, sendo que o fato de os apelados José Luiz Torres Lopes e Antônio Carlos Torres Lopes terem declarado nas respectivas escrituras públicas de 1998 e matrículas imobiliárias (fls. 286-316) montantes inferiores aos das avaliações efetivadas no segundo semestre de 1999 não clarifica efetivo prejuízo ao erário, que não deve ser presumido. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. FRUSTRAÇÃO À LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO. DANO PRESUMIDO (IN RE IPSA). CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE. ABOLITIO. PUNIBILIDADE EXTINTA. RECURSO PREJUDICADO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA PREJUDICADOS. 1. A conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, tipificada no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, com a redação alterada pela Lei n. 14.230/2021, além de prever exclusivamente o dolo, passou a exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva para caracterização como ato que causa lesão ao erário.
2. A possibilidade de condenação com base em dano presumido (in re ipsa) era fruto de entendimento jurisprudencial, que não mais se coaduna com a nova disposição legal da matéria. 3. Apesar de o Tema 1199 do STF não tratar especificamente da retroatividade de tal dispositivo, impõe-se a sua aplicação no caso para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta baseada exclusivamente em dano presumido ao erário. Precedentes das duas Turmas de Direito Público do STJ.
4. Julgada extinta a punibilidade do embargante em razão da superveniente atipicidade da conduta a ele imputada; e, por conseguinte, julgado prejudicados os embargos de divergência. (EREsp n. 1.288.585/RJ, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 27/11/2024, DJEN de 4/12/2024.)

ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. 1. Autos que retornam da eg. Primeira Seção, objetivando eventual juízo de retratação do entendimento da eg. Primeira Turma, que reconheceu a suficiência do dano presumido para a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa. 2. Com o advento da Lei n. 14.230/2021, a norma do art. 10, caput, da Lei de Improbidade passou a prever expressamente que "constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente (...)"
3. Diante desse novo cenário, a eg. Primeira Turma, examinando a questão, firmou entendimento de que os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo. Sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo.

4. Na hipótese dos autos, mesmo tendo o acervo probatório apontado no sentido de que o serviço em comento foi efetivamente prestado, a condenação foi imposta pelo art. 10 da LIA, de modo a autorizar a sua retratação.
5. Acolhimento do juízo de retratação. Agravo interno provido. (AgInt no REsp n. 1.737.731/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2024, DJEN de 3/2/2025.)

De acordo com os depoimentos colhidos (fls. 590-591), inclusive dos próprios autores das transações,
não se evidenciou dolo, fraude ou qualquer intenção de burlar o interesse público
. As operações de aquisição e doação seguiram formalidades legais, respaldadas por atos normativos municipais regularmente aprovados.

Incumbia ao MPES produzir um laudo técnico imparcial que demonstrasse que tal diferença decorreu de ação deliberada e fraudulenta por parte dos réus e quantificar o prejuízo ao erário, não se valendo de transações anteriores entre particulares como base do aludido superfaturamento.

Sequer houve manifesta quebra do dever de legalidade, moralidade e impessoalidade, já que não foi apenas o imóvel do apelado Antônio Carlos Torres Lopes que foi adquirido pelo Município de Atílio Vivácqua para o fim supramencionado, além do lapso temporal considerável que tornou a região urbana e os demais atos administrativos que apontavam para a utilidade pública.

O mero fato de o anterior proprietário do terreno não ter regularizado a área como urbana perante o INCRA não respalda a tese do
Parquet
de que os apelados praticaram dolosamente atos ímprobos com o especial fim de lesar os cofres públicos e se enriquecerem ilicitamente.

Outrossim, a Cofril inaugurou o abatedouro de suínos em 15 de fevereiro de 2000 e gerou imediatamente 28 (vinte e oito) postos de trabalho, que foram aumentados para 50 (cinquenta) no mesmo ano, quando iniciadas as atividades do abatedouro bovino, sendo que a municipalidade conferiu o uso de uma área total de 48.000m2 (quarenta e oito mil metros quadrados) para a instalação dessa indústria (fl. 218).

Diante desse panorama fático, as consequências práticas da decisão do gestor de conceder a utilização de áreas públicas como incentivo às atividades econômicas trouxeram inequívocos ganhos ao interesse público primário, o que merece ser sopesado na interpretação dos atos, nos ditames do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.

Acrescente-se que o TCE-ES registrou (fl. 454) a nomeação do apelado Josué Guimarães Soares para o cargo efetivo de fiscal tributário, que foi efetivada pelo Decreto nº 902/22 (fl. 64), exarado pelo recorrido José Luiz Torres Lopes.

O MPES, por sua vez, não trouxe provas documentais ou testemunhais que apontassem para vício no concurso público, de modo que não é possível concluir que o êxito do apelado decorreu de favorecimento indevido por sua anterior atuação na qualidade de um dos três membros das comissões de avaliação provisória de desapropriação, que se deu 04 (quatro) anos antes de seu ingresso no quadro permanente do Poder Executivo Municipal de Atílio Vivácqua.

Importante destacar que a suposta inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 658/04 é uma questão meramente incidental da presente ação civil pública, que busca efetivamente o ressarcimento ao erário por conta dos supostos danos da doação indevida de bem público. Nessa toada:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIÇO DE TRANSPORTE PRIVADO DE PASSAGEIROS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI MUNICIPAL. CONTROLE INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. 1.
A jurisprudência do STJ entende possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, em sede de ação civil pública, quando a controvérsia constitucional figurar como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do pedido principal.
2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.921.375/TO, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 23/9/2024, DJe de 25/9/2024.)

A referida lei (fl. 65) autorizou o Poder Executivo Municipal a doar definitivamente terreno com 196m2 (cento e noventa e seis metros quadrados) com uma casa residencial, localizado na rua Frauzino Jacinto Campos, nº 26 ao apelado Josué Guimarães Soares, com o intuito de fornecer moradia a esse.

Ocorre que não decorreram efeitos concretos do referido ato normativo em prejuízo ao erário, na medida em que a oficiala do cartório do 1º Ofício certificou que não consta registro algum do imóvel supramencionado e que Josué Guimarães Soares não tinha propriedades imobiliárias na municipalidade até 02 de maio de 2016, data da emissão da certidão (fl. 358).

Por conseguinte, a doação de imóvel não se perfectibilizou, pois sequer integrava o patrimônio público, bem como não há documentos ou testemunhos que indiquem que esse ato – chancelado pelo Poder Legislativo Municipal – adveio como uma forma de Marco Antônio Sobreira, então Prefeito Municipal, compensar financeiramente ganhos indevidos de seu antecessor ou do núcleo familiar deste.

Cumpre notar, ainda, que a ausência de efetiva lesão aos cofres públicos pela Lei Municipal nº 658/04 denota a desnecessidade de instauração de incidente de inconstitucionalidade perante o Tribunal Pleno para análise de eventuais vícios nomoestáticos ou nomodinâmicos, o que não obsta a discussão na via do controle concentrado.

Firme a tais considerações,
CONHEÇO
do recurso de apelação e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
para manter incólume a r. sentença de improcedência.

Sucedâneo recursal do reexame necessário não conhecido, nos termos do art. 17-C, §3º, da Lei nº 8.429/92.

É como voto.

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Disponível em: <
https://processo.stj.jus.br/repetitivos/temas_repetitivos/pesquisa.jsp?novaConsulta=true&tipo_pesquisa=T&cod_tema_inicial=1042&cod_tema_final=1042
>

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar o voto lançado pela douta relatoria.

É como voto.