Tribunal: TJES
Processo: 0001202-44.2016.8.08.0069
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2025-09-26

Ementa:
Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. SERVIÇO DE ENGENHARIA. NULIDADE DO PROCEDIMENTO. CONTRATO EXAURIDO. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. PRESERVAÇÃO DOS EFEITOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. AFASTAMENTO DA CONDENAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Marataízes contra sentença que, em sede de Ação Popular, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a nulidade do procedimento de adesão à ata de registro de preços que resultou no Contrato Administrativo nº 000407/2015 (contenção de encostas) e condenou o ente público, de forma solidária com os gestores, ao pagamento de honorários de sucumbência.

2. O apelante sustenta a inadequação da anulação integral de contrato já executado, sem prova de dano ao erário, e a ilegitimidade de sua condenação ao pagamento da verba sucumbencial, uma vez que a Ação Popular visa, em última análise, proteger seu próprio patrimônio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) definir os efeitos da declaração de nulidade de procedimento licitatório (adesão à ata de registro de preços para obras de engenharia) sobre contrato administrativo já integralmente executado, cujas obras foram recebidas e pagas, sem comprovação de superfaturamento ou prejuízo material ao erário; e (ii) analisar a possibilidade de condenação do ente público, beneficiário da Ação Popular, ao pagamento solidário dos honorários de sucumbência.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de obras de engenharia de grande vulto e complexidade é inadequada e viola os princípios da competitividade, isonomia e moralidade administrativa, tornando nulo o procedimento adotado. 5. Contudo, a declaração de nulidade de um contrato já exaurido, sem a constatação de má-fé da contratada ou de dano material ao erário, não deve produzir efeitos retroativos que impliquem o desfazimento do negócio. A anulação, nesse caso, geraria o enriquecimento sem causa da Administração Pública, que se beneficiou das obras. Devem-se, portanto, preservar os efeitos do contrato em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da vedação ao enriquecimento ilícito. 6. A finalidade da Ação Popular é a tutela do patrimônio público. Condenar o ente público, cuja proteção se almeja, ao pagamento dos honorários de sucumbência, configura um contrassenso, pois resultaria em desfalque ao mesmo patrimônio que a ação visou proteger. A responsabilidade pelos ônus processuais, em caso de procedência, deve recair exclusivamente sobre os agentes públicos que deram causa ao ato lesivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Apelação cível conhecida e parcialmente provida para, reformando a sentença: (i) limitar a declaração de nulidade ao procedimento administrativo, preservando os efeitos do Contrato nº 000407/2015, já exaurido; e (ii) afastar a condenação do Município de Marataízes ao pagamento dos honorários de sucumbência. 8.
Tese de julgamento:
"1. A declaração de nulidade de procedimento licitatório irregular não acarreta, necessariamente, a nulidade do contrato administrativo dele decorrente, devendo seus efeitos ser preservados quando já integralmente exaurido, sem comprovação de má-fé ou dano material ao erário, em observância à segurança jurídica e à vedação ao enriquecimento sem causa da Administração. 2. Em Ação Popular julgada procedente, a condenação ao pagamento de honorários de sucumbência deve ser suportada exclusivamente pelos agentes públicos responsáveis pelo ato lesivo, afastando-se a responsabilidade do ente público cujo patrimônio a ação visa proteger."

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 4.717/1965, art. 6º, § 3º.
Jurisprudência relevante citada:
n/a.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0001202-44.2016.8.08.0069

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE MARATAIZES

APELADO: LARISSA FARIA MELEIP

RELATOR(A):
JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

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EMENTA

Ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. SERVIÇO DE ENGENHARIA. NULIDADE DO PROCEDIMENTO. CONTRATO EXAURIDO. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. PRESERVAÇÃO DOS EFEITOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. AFASTAMENTO DA CONDENAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Marataízes contra sentença que, em sede de Ação Popular, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a nulidade do procedimento de adesão à ata de registro de preços que resultou no Contrato Administrativo nº 000407/2015 (contenção de encostas) e condenou o ente público, de forma solidária com os gestores, ao pagamento de honorários de sucumbência.

2. O apelante sustenta a inadequação da anulação integral de contrato já executado, sem prova de dano ao erário, e a ilegitimidade de sua condenação ao pagamento da verba sucumbencial, uma vez que a Ação Popular visa, em última análise, proteger seu próprio patrimônio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) definir os efeitos da declaração de nulidade de procedimento licitatório (adesão à ata de registro de preços para obras de engenharia) sobre contrato administrativo já integralmente executado, cujas obras foram recebidas e pagas, sem comprovação de superfaturamento ou prejuízo material ao erário; e (ii) analisar a possibilidade de condenação do ente público, beneficiário da Ação Popular, ao pagamento solidário dos honorários de sucumbência.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de obras de engenharia de grande vulto e complexidade é inadequada e viola os princípios da competitividade, isonomia e moralidade administrativa, tornando nulo o procedimento adotado. 5. Contudo, a declaração de nulidade de um contrato já exaurido, sem a constatação de má-fé da contratada ou de dano material ao erário, não deve produzir efeitos retroativos que impliquem o desfazimento do negócio. A anulação, nesse caso, geraria o enriquecimento sem causa da Administração Pública, que se beneficiou das obras. Devem-se, portanto, preservar os efeitos do contrato em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da vedação ao enriquecimento ilícito. 6. A finalidade da Ação Popular é a tutela do patrimônio público. Condenar o ente público, cuja proteção se almeja, ao pagamento dos honorários de sucumbência, configura um contrassenso, pois resultaria em desfalque ao mesmo patrimônio que a ação visou proteger. A responsabilidade pelos ônus processuais, em caso de procedência, deve recair exclusivamente sobre os agentes públicos que deram causa ao ato lesivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Apelação cível conhecida e parcialmente provida para, reformando a sentença: (i) limitar a declaração de nulidade ao procedimento administrativo, preservando os efeitos do Contrato nº 000407/2015, já exaurido; e (ii) afastar a condenação do Município de Marataízes ao pagamento dos honorários de sucumbência. 8.
Tese de julgamento:
"1. A declaração de nulidade de procedimento licitatório irregular não acarreta, necessariamente, a nulidade do contrato administrativo dele decorrente, devendo seus efeitos ser preservados quando já integralmente exaurido, sem comprovação de má-fé ou dano material ao erário, em observância à segurança jurídica e à vedação ao enriquecimento sem causa da Administração. 2. Em Ação Popular julgada procedente, a condenação ao pagamento de honorários de sucumbência deve ser suportada exclusivamente pelos agentes públicos responsáveis pelo ato lesivo, afastando-se a responsabilidade do ente público cujo patrimônio a ação visa proteger."

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 4.717/1965, art. 6º, § 3º.
Jurisprudência relevante citada:
n/a.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
(id. 14559258) interposta pelo
MUNICÍPIO DE MARATAÍZES
em face da r. Sentença (id. 14559256) proferida pelo MM. Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Marataízes/ES que, nos autos da
Ação Popular
ajuizada por
LARISSA FARIA MELEIP
, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a nulidade do procedimento que deu ensejo ao contrato administrativo nº 000407/2015, condenando os requeridos, de forma solidária, ao pagamento de custas e honorários advocatícios fixados em R$ 6.000,00 (seis mil reais).

A ação originária foi proposta visando à anulação da adesão do Município de Marataízes à Ata de Registro de Preços nº 016/2015 do Município de Cariacica, que resultou na celebração do Contrato nº 000407/2015 com a empresa TDL Construções Cultura e Serviços Ltda., para execução de serviços de contenção de encostas. A autora popular sustentou a ocorrência de ato lesivo ao patrimônio público, fundado em diversas ilegalidades, notadamente a inadequação da modalidade de contratação, a ausência de demonstração de vantajosidade e falhas formais no processo administrativo.

O douto magistrado sentenciante acolheu a tese principal, reconhecendo que a contratação de obras de engenharia complexas por meio de adesão à ata de registro de preços é viciada, por violação à Lei nº 8.666/93 e aos princípios da Administração Pública. Afastou, contudo, o pedido de condenação em perdas e danos por ausência de prova de prejuízo material.

Irresignado, o Município de Marataízes apela, sustentando, em síntese, que: (i) a anulação do contrato é medida descabida, uma vez que os serviços foram integralmente prestados e não houve comprovação de dano ao erário, o que geraria enriquecimento ilícito da Administração; e (ii) sua condenação ao pagamento de honorários é indevida, pois, na qualidade de beneficiário da proteção buscada pela Ação Popular, não poderia ser onerado pela sucumbência. Pugna, ao final, pela reforma da sentença para julgar a ação improcedente ou, subsidiariamente, para afastar sua condenação nos ônus sucumbenciais.

Apesar de devidamente intimada, a Apelada não apresentou contrarrazões, conforme certidão dos autos.

Instada a se manifestar, a Douta Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e provimento do recurso (id. 15023691).

É o breve relatório. Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Vitória/ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº
0001202-44.2016.8.08.0069

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE MARATAIZES

APELADO: LARISSA FARIA MELEIP

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
(id. 14559258) interposta pelo
MUNICÍPIO DE MARATAÍZES
em face da r. Sentença (id. 14559256) proferida pelo MM. Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Marataízes/ES que, nos autos da
Ação Popular
ajuizada por
LARISSA FARIA MELEIP
, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a nulidade do procedimento que deu ensejo ao contrato administrativo nº 000407/2015, condenando os requeridos, de forma solidária, ao pagamento de custas e honorários advocatícios fixados em R$ 6.000,00 (seis mil reais).

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a dois pontos centrais: (i) a correção da declaração de nulidade de contrato administrativo integralmente executado, sem prova de dano material ao erário; e (ii) a legitimidade da condenação do ente público, cujo patrimônio se visa proteger, ao pagamento de honorários de sucumbência em Ação Popular.

Analiso os pontos em separado.

1. Da Nulidade do Procedimento e dos Efeitos sobre o Contrato Exaurido

O juízo
a quo
fundamentou a nulidade do ato na premissa de que a contratação de obras e serviços de engenharia de grande vulto e complexidade, como a contenção de encostas, não se coaduna com a sistemática do Sistema de Registro de Preços, concebido para aquisições e serviços comuns, padronizáveis e de entrega fracionada.

Tal entendimento é irretocável, uma vez que a modalidade do pregão e, por conseguinte, do registro de preços não deve ser utilizada para objetos que exijam análise técnica aprofundada e a elaboração de projeto básico complexo, como é o caso dos autos. A escolha da modalidade “adesão à ata” representou, de fato, um atalho procedimental que subtraiu da Administração a possibilidade de obter proposta potencialmente mais vantajosa por meio de uma licitação própria, em violação manifesta aos princípios da competitividade, da isonomia e da moralidade administrativa.

A ilegalidade do procedimento, portanto, é inconteste.

A questão, contudo, reside nos efeitos práticos dessa declaração de nulidade. É fato incontroverso nos autos que o Contrato nº 000407/2015 foi integralmente executado. As obras foram concluídas e entregues, conforme demonstra o Termo de Recebimento Definitivo (id. 14559261), e os pagamentos correspondentes foram realizados pela Administração.

Ademais, como bem ressaltou o próprio juiz sentenciante ao afastar o pleito de ressarcimento, não há nos autos qualquer elemento de prova que aponte para a ocorrência de superfaturamento nos preços ou de dano material ao erário.

Nesse cenário, anular o contrato com efeitos
ex tunc
, desconstituindo todos os seus atos, seria uma medida inócua e, pior, geraria um resultado contrário ao direito: o enriquecimento sem causa da Administração Pública, que se beneficiou das obras realizadas sem a devida contraprestação, a qual seria, em tese, restituída.

O direito não pode se divorciar da realidade fática. A anulação de um contrato já exaurido, cujos serviços reverteram em benefício da coletividade, sem a constatação de má-fé da contratada ou de prejuízo financeiro, representa um formalismo excessivo que não atende ao interesse público.

Assim, embora a ilegalidade do procedimento deva ser declarada como forma de controle dos atos administrativos e de reprovação da conduta dos gestores, os efeitos do contrato já concluído devem ser preservados, em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da vedação ao enriquecimento ilícito.

A sentença, portanto, merece um pequeno ajuste em seu dispositivo, para que a declaração de nulidade se restrinja ao procedimento administrativo, mantendo-se hígidos os efeitos do contrato já exaurido.

2. Da Condenação do Município ao Pagamento dos Honorários de Sucumbência

O segundo ponto da insurgência recursal refere-se à condenação solidária do Município de Marataízes ao pagamento das verbas de sucumbência.

Neste ponto, entendo que a razão assiste plenamente ao apelante.

A Ação Popular, regida pela Lei nº 4.717/65, é um instrumento de cidadania cujo escopo primordial é a defesa do patrimônio público. O autor popular atua como um substituto processual da coletividade, visando anular ato lesivo praticado contra a pessoa jurídica de direito público.

É certo que o § 3º do art. 6º da referida lei faculta ao ente público, em vez de se aliar ao autor, contestar a ação. Ao assumir essa postura processual, defendendo a validade do ato impugnado, e saindo vencido, o ente público, em tese, atrairia para si o ônus da sucumbência, conforme a regra geral do Código de Processo Civil.

Todavia, uma interpretação teleológica do microssistema da Ação Popular impõe uma solução diversa. Condenar o próprio ente público, cuja proteção é o objetivo final da demanda, ao pagamento de honorários, resulta em um contrassenso: o patrimônio que se buscou proteger seria, ao final, desfalcado para pagar a verba sucumbencial.

A responsabilidade pelo ato ilegal e lesivo é dos gestores que o praticaram. São eles que devem arcar com as consequências de suas ações, incluindo os ônus processuais decorrentes da procedência do pedido. Imputar essa responsabilidade também ao Município seria puni-lo duplamente: primeiro, pela prática do ato lesivo por seus agentes; segundo, pelo custo do processo que visou corrigir tal lesão.

Dessa forma, a condenação solidária dos agentes públicos responsáveis, tal como fixada na sentença, deve ser mantida, mas a responsabilidade do Município de Marataízes deve ser afastada.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de Apelação Cível e
LHE DOU PARCIAL PROVIMENTO
, para reformar em parte a r. sentença recorrida, a fim de:
i)
manter o reconhecimento da nulidade do procedimento de adesão à Ata de Registro de Preços nº 016/2015, mas preservar os efeitos do Contrato Administrativo nº 000407/2015, em razão de seu completo exaurimento e da ausência de dano material comprovado ao erário;
ii)
afastar a condenação do MUNICÍPIO DE MARATAÍZES ao pagamento dos honorários de sucumbência, mantendo-se a condenação solidária exclusivamente em relação aos demais requeridos.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)