Tribunal: TJES
Processo: 5009529-90.2022.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR
Órgão julgador: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2025-08-01

Ementa:
EMENTA.
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MÉRITO. LEI MUNICIPAL Nº 7.945/2022 DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM. PUBLICAÇÃO DE CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO DIÁRIO OFICIAL DO MUNICÍPIO. INICIATIVA PARLAMENTAR. INTERESSE LOCAL. SUPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA QUANTO AO DEVER DE PUBLICAÇÃO DOS CONTRATOS. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE AO SERVIDOR PELO DESCUMPRIMENTO. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES. INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

I. Caso em exame

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, em face da Lei Municipal n.º 7.945/2022, de iniciativa da Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia consiste em aferir a (in)constitucionalidade de lei municipal de iniciativa parlamentar, que dispondo sobre a publicidade antecipada, como forma de trazer transparência e facilitar a fiscalização dos serviços públicos, estabelece a obrigatoriedade de divulgação, no Diário Oficial, dos contratos e licitações públicas, assim como das dispensas e inexigibilidades de licitação pela Administração Pública Municipal.

III. Razões de decidir

3. As normas referentes à criação, estruturação e as atribuições das Secretarias Municipais são de atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, por se tratarem de normas que implicam interferência direta na organização administrativa do Poder Executivo.

4. Embora a lei impugnada estabeleça, para o Município, a obrigação de publicação de todos os contratos celebrados e licitados pela Administração Pública Municipal, não dispôs sobre criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da Administração Pública, tampouco dispôs sobre a organização e o funcionamento da Administração.

5. A lei impugnada é apenas de caráter suplementar quanto à publicidade dos atos administrativos. Além disso, não dispõe sobre matéria de licitações (competência privativa da União, nos termos do art. 22, XXVII, da CF), na medida em que não representa nenhuma restrição ou modificação ao procedimento licitatório e não traça normas gerais relativamente ao tema.

6. Ao ditar as regras para a publicidade de atos administrativos, a Câmara Municipal legislou sobre assuntos de interesse local e suplementou a legislação federal.

7. Ao prever a aplicação de penalidade aos servidores públicos municipais, a Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim acabou por tratar de questão afeta ao regime jurídico dos servidores públicos, matéria cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo, nos termos do inciso IV, do parágrafo único do art. 63 da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios em simetria.

IV. Dispositivo e tese

8. Pedido inicial de declaração de inconstitucionalidade julgado parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade tão somente do artigo 4º da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
.

Tese de julgamento:

1.
Não incorre em vício de iniciativa lei municipal, de iniciativa parlamentar, que, embora exija a publicação no Diário Oficial do Município de todos os contratos e licitações públicas, inclusive aqueles nos quais houver dispensas e inexigibilidades de licitações, limita-se a tratar de questões de interesse local e a suplementar as disposições constantes da legislação federal, sem importar em ingerência no procedimento licitatório.
2.
Incorre em vício de iniciativa o dispositivo de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que prevê a aplicação de pena de multa ao servidor responsável pela publicação dos contratos celebrados com a Administração, em razão da invasão da competência do Chefe do Poder Executivo Municipal para legislar sobre o regime jurídico dos servidores públicos.

Dispositivos relevantes citados
: arts. 63, parágrafo único, 28 e 32 da Constituição Estadual; arts. 22, XXVII e 37 da Constituição Federal.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009529-90.2022.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: VICTOR DA SILVA COELHO

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM e outros

RELATOR(A):
SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

EMENTA.
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MÉRITO. LEI MUNICIPAL Nº 7.945/2022 DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM. PUBLICAÇÃO DE CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO DIÁRIO OFICIAL DO MUNICÍPIO. INICIATIVA PARLAMENTAR. INTERESSE LOCAL. SUPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA QUANTO AO DEVER DE PUBLICAÇÃO DOS CONTRATOS. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE AO SERVIDOR PELO DESCUMPRIMENTO. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES. INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

I. Caso em exame

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo
Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim
, em face da Lei Municipal n.º 7.945/2022, de iniciativa da
Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia consiste em aferir a (in)constitucionalidade de lei municipal de iniciativa parlamentar, que dispondo sobre a publicidade antecipada, como forma de trazer transparência e facilitar a fiscalização dos serviços públicos, estabelece a obrigatoriedade de divulgação, no Diário Oficial, dos contratos e licitações públicas, assim como das dispensas e inexigibilidades de licitação pela Administração Pública Municipal.

III. Razões de decidir

3. As normas referentes à criação, estruturação e as atribuições das Secretarias Municipais são de atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, por se tratarem de normas que implicam interferência direta na organização administrativa do Poder Executivo.

4. Embora a lei impugnada estabeleça, para o Município, a obrigação de publicação de todos os contratos celebrados e licitados pela Administração Pública Municipal, não dispôs sobre criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da Administração Pública, tampouco dispôs sobre a organização e o funcionamento da Administração.

5. A lei impugnada é apenas de caráter suplementar quanto à publicidade dos atos administrativos. Além disso, não dispõe sobre matéria de licitações (competência privativa da União, nos termos do art. 22, XXVII, da CF), na medida em que não representa nenhuma restrição ou modificação ao procedimento licitatório e não traça normas gerais relativamente ao tema.

6. Ao ditar as regras para a publicidade de atos administrativos, a Câmara Municipal legislou sobre assuntos de interesse local e suplementou a legislação federal.

7. Ao prever a aplicação de penalidade aos servidores públicos municipais, a Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim acabou por tratar de questão afeta ao regime jurídico dos servidores públicos, matéria cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo, nos termos do inciso IV, do parágrafo único do art. 63 da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios em simetria.

IV. Dispositivo e tese

8. Pedido inicial de declaração de inconstitucionalidade julgado parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade tão somente do artigo 4º da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
.

Tese de julgamento:

1.
Não incorre em vício de iniciativa lei municipal, de iniciativa parlamentar, que, embora exija a publicação no Diário Oficial do Município de todos os contratos e licitações públicas, inclusive aqueles nos quais houver dispensas e inexigibilidades de licitações, limita-se a tratar de questões de interesse local e a suplementar as disposições constantes da legislação federal, sem importar em ingerência no procedimento licitatório.
2.
Incorre em vício de iniciativa o dispositivo de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que prevê a aplicação de pena de multa ao servidor responsável pela publicação dos contratos celebrados com a Administração, em razão da invasão da competência do Chefe do Poder Executivo Municipal para legislar sobre o regime jurídico dos servidores públicos.

Dispositivos relevantes citados
: arts. 63, parágrafo único, 28 e 32 da Constituição Estadual; arts. 22, XXVII e 37 da Constituição Federal.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar parcialmente procedente a ação, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Nº 5009529-90.2022.8.08.0000

RELATOR : DES. SAMUEL MEIRA BRASIL JR.

REQUERENTE : PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

REQUERIDA : CÂMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

VOTO

O SENHOR DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JR. (RELATOR):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
, em face da Lei Municipal n.º 7.945/2022, de iniciativa da
CÂMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
,
que, dispondo sobre a publicidade antecipada, como forma de trazer transparência e facilitar a fiscalização dos serviços públicos, estabelece a obrigatoriedade de divulgação, no Diário Oficial, dos contratos e licitações públicas, assim como das dispensas e inexigibilidades de licitação pela Administração Pública Municipal.

O Requerente sustenta, na inicial, que a norma padece de vício de iniciativa, uma vez que se imiscuiu na competência de iniciativa legislativa do chefe do Poder Executivo Municipal.

Afirma, ainda, ser desnecessária a edição da lei, uma vez que as condutas referentes à publicização das licitações já são realizadas pela Administração Pública, gerando um custo adicional que poderia ser empregado em outros serviços.

Pois bem.

A redação da lei objeto do presente controle estabelece,
verbis
:

Art. 1º
Todo serviço público contratado e devidamente licitado pela Administração Pública Municipal, suas empresas e autarquias deverão, antes de executados, serem publicados no Diário Oficial do Município, de forma detalhada, inclusive aqueles previstos em lei como de licitação dispensável ou dispensada;

§1º
Serão publicadas as seguintes informações sobre os serviços:

a) Local de execução da prestação do serviço;

b) Data prevista de início e término da execução do serviço;

c) Planilha de custos previstos;

Art. 2º
Ficam os licitantes dos serviços citados no artigo obrigados a procederem a publicação com o detalhamento dos serviços com antecedência mínima de 72 (setenta e duas) horas úteis antes da emissão da ordem de serviço ou início de sua prestação;

§ 1º
Excetuam-se o prazo mencionando no art. 2º dessa lei serviço prestado em situação de emergência e calamidade pública devidamente publicado via decreto do Poder Executivo Municipal, porém deverá ser publicado em diário oficial do município, em até 48 horas após emissão da ordem de serviço, trazendo clareza, publicidade e possibilidade de sua fiscalização anterior a liquidação da despesa.

§ 2º
Entende-se por licitantes por aquele responsável pela ordenação da despesa.

Art. 3º
Caberá ao responsável pela assinatura do contrato a responsabilidade pela publicação antecipada dos serviços a serem executados;

Art. 4º
O descumprimento da obrigação prevista nesta lei acarretará multa de 1000 (um mil) UFCI – Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim – por ato não publicado, sendo esta aplicada a quem seria o responsável pelo mesmo ato;

Art. 5º
A fiscalização será exercida de ofício pela Câmara Municipal, através de suas comissões permanentes ou especiais, órgãos de controle interno ou externo. Assim como, pela sociedade em geral, que provocará os responsáveis através de denúncia protocolada em qualquer dos órgãos citados nesse artigo;

Art. 6º
Esta lei entrará em vigor na data da sua publicação.

De início, sabe-se que cumpre ao Tribunal de Justiça realizar o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais tendo por parâmetro de controle a Constituição Estadual (art. 125, § 2º, da CF-88), e, eventualmente, como já assentado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, normas da Constituição Federal que sejam consideradas de “reprodução obrigatória” pelo constituinte estadual, como é o caso daquelas que regem as competências dos entes federativos e o processo legislativo.

Não cabe, destarte, sindicar o ato normativo com base na Lei Orgânica municipal.

No caso ora analisado, a lei municipal, de iniciativa
parlamentar
, dispõe, em síntese, que o Município deverá publicar no Diário Oficial do Município as licitações e contratos celebrados pela Administração Pública Municipal, inclusive aqueles nos quais houver dispensas e inexigibilidades de licitações, assim como divulgar o local de prestação do serviço, com previsão de data de início e término, e a planilha dos custos previstos.

Alega o Prefeito proponente que a lei impugnada é inconstitucional por vício de iniciativa, uma vez que, no caso, seria privativa do Poder Executivo.

No entanto, entendo que não estão presentes no caso elementos suficientes a justificar a declaração de inconstitucionalidade da lei em questão. Ao menos não em sua totalidade.

Em razão do princípio da Separação dos Poderes, a Constituição Federal conferiu ao Poder Executivo a competência para tratar de determinados assuntos em âmbito legislativo.

Em se tratando de norma de reprodução obrigatória no plano estadual e municipal, a Constituição do Estado do Espírito Santo dispôs que:

Art. 63 A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.

Parágrafo único -
São de iniciativa privativa do Governador do Estado
as leis que disponham sobre:

I – criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração;

II – fixação ou modificação do efetivo da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

III - organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo;

IV – servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

V - organização da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública;

VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo. -
sem grifo no original

Pela aplicação simétrica aos Municípios, segundo disposto na Constituição Estadual, as normas referentes à criação, estruturação e as atribuições das Secretarias Municipais são de atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, por se tratarem de normas que implicam interferência direta na organização administrativa do Poder Executivo.

Na hipótese da lei impugnada,
não
é possível constatar que o Poder Legislativo Municipal legislou sobre quaisquer das matérias inseridas na competência privativa do Poder Executivo e arroladas no artigo 63 da Constituição Estadual.

Diversamente do sustentado pelo Requerente, o Poder Legislativo não dispôs sobre criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da Administração Pública, tampouco dispôs sobre a organização e o funcionamento da Administração.

Na verdade, embora a lei impugnada impute ao Município a obrigação de publicar os serviços licitados e contratados pela Administração Pública, a norma é apenas de caráter suplementar quanto à
publicidade
dos atos administrativos, visando a atender aos princípios previstos no art. 37 da CR/88 e reprisados no art. 32 da Constituição Estadual.

Quanto ao ponto, peço vênia para transcrever trecho da fundamentação da d. Subprocuradoria Geral de Justiça (ID 11058141):

Mostra-se que a legislação guerreada pretende apenas dar
tangibilidade ao princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos, indicando o interesse público dos munícipes em ter amplo acesso às informações a respeito das contratações públicas realizadas pelo Município de Cachoeiro de Itapemirim
.

Deste modo, a lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública.

Nesse sentido, a jurisprudência do E. Supremo Tribunal Federal e dos demais Tribunais brasileiros:

[...]

Importante destacar que a publicidade é necessária, para viabilizar o controle dos atos administrativos perante os órgãos públicos e os particulares que mantém contratos com entes públicos, isso porque gera mais segurança jurídica na forma de contratar e fiscalizar. Ademais, em um Estado Democrático de Direito,
o princípio da publicidade é pilar fundamental da administração pública, garantindo transparência e permitindo que a população tenha conhecimento de suas ações. Tanto é assim que a Constituição Federal e a Lei 14.133/2021 reforçam a importância da publicidade, exigindo a divulgação de informações de contratações públicas
.

Assim, a obrigatoriedade de divulgação, em Diário Oficial, segue o princípio da publicidade, que rege, constitucionalmente, a Administração Pública direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. -
Sem grifo no original

Em reforço, ressalto que este c. Órgão Especial tem convalidado atos normativos de iniciativa parlamentar que consagram o princípio da publicidade sem cuidar de questões cuja iniciativa cabe exclusivamente ao Prefeito:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.118/2023 DO MUNICÍPIO DE LINHARES-ES. TRANSPARÊNCIA DA LISTA DE ESPERA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE MUNICIPAL. DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO PELA CÂMARA DE VEREADORES. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. MATÉRIA NÃO AFETA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. PUBLICIDADE E DEVER DE TRANSPARÊNCIA. INOCORRÊNCIA DE INGERÊNCIA NO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU MODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DE ÓRGÃO ADMINISTRATIVO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. MEDIDA CAUTELAR REVOGADA. 1)
Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Linhares-ES objetivando declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal de nº 4.118/2023, que instituiu a transparência da lista de espera dos serviços públicos de saúde naquele município, sob a premissa que teria incorrido em vício de iniciativa e ao princípio da separação de Poderes, por ser sido proposta pela Câmara Municipal em detrimento da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar a respeito de atribuições específicas de órgãos da Administração Pública.
2) Dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória. Entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (art. 61, § 1º, inciso II, alínea b), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (art. 63, parágrafo único, incisos III e VI) e ao município de Linhares-ES, estão aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo e criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e órgãos do Poder Executivo. 3) Por sua vez, as propostas de lei que envolvam organização administrativa do Poder Executivo e criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e órgãos do Poder Executivo exigem interpretação restritiva, não comportando o art. 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa. Inclusive, ao interpretar os dispositivos da Constituição da Republica correlatos ao alegado vício de iniciativa, o Supremo Tribunal Federal firmou o precedente vinculante, por meio do Tema Repercussão Geral nº 917, segundo o qual “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”. 4)
Não se pode concluir que a iniciativa da Lei Municipal nº 4.118/2023 da Casa Legislativa tenha invadido a competência do Chefe do Poder Executivo Municipal no tocante à estruturação e atribuições de suas Secretarias, pois ao estabelecer que “É direito dos usuários do Sistema Único de Saúde, por meio da Rede Municipal de Saúde, ter acesso, por meio eletrônico, da sua posição nas listas de espera para consultas, exames, cirurgias e quaisquer outros procedimentos médicos e odontológicos na área de gestão da rede municipal” (art. 1º, caput) e fixar algumas diretrizes para a execução desse direito, não interfere na organização administrativa do município e não altera a estrutura e nem cria novas obrigações para nenhum órgão da Administração Municipal
. 5)
Não se trata de lei proposta pela Câmara de Vereadores que interferiu em atos de gestão da Administração Municipal, mas, sim, que conferiu maior publicidade e transparência a atos relacionados à oferta do serviço público essencial de saúde, de forma que inexiste violação à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, sobretudo considerando que a Câmara Municipal tem competência para legislar sobre assunto de interesse local, nos termos do art. 28, inciso I, da Constituição do Estado do Espirito Santo
. 6) O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente declarado a constitucionalidade de legislações municipais e estaduais semelhantes, também iniciadas pelo Poder Legislativo, que determinavam a divulgação, em site oficial, de serviços públicos essenciais ofertados à população, inclusive, especificamente acerca da listagem de pacientes que aguardam consultas e procedimentos na rede pública de saúde ( RE nº 1.396.787/SP, Relator: Min. Edson Fachin, DJ em 30/8/2022, STJ). 7) Ação julgada improcedente, declarando, por consectário, constitucional a Lei nº 4.118/2023, do município de Linhares-ES, e revogando a medida cautelar concedida anteriormente.

(TJ-ES - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 5011990-98.2023.8.08.0000, Tribunal Pleno, Relator: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Data: 13.08.2024)

Na hipótese da lei em questão, em momento algum, foi criado, extinto ou modificado órgão administrativo, ou sequer conferida nova atribuição a órgão da administração pública, a exigir iniciativa legislativa do chefe do Poder Executivo.

A norma questionada não interfere no desempenho da direção superior da administração pública, e o fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado.

A lei tão somente determina a publicação dos contratos celebrados com a Administração, como forma de conferir publicidade e transparência aos contratos da administração pública e de facilitar o exercício da atividade fiscalizadora nata do Poder Legislativo.

Note-se que a lei municipal também
não
dispõe sobre matéria de licitações (competência privativa da União, nos termos do art. 22, XXVII, da CF), na medida em que não representa nenhuma restrição ou modificação ao procedimento licitatório e
não
traça normas gerais relativamente ao tema, não possuindo o condão de estabelecer requisito de validade do processo licitatório.

Basta observar que eventual descumprimento pelo Poder Público não influirá no procedimento licitatório e no contrato administrativo celebrado.

Registre-se que o art. 28 da Constituição Estadual (em simetria ao disposto no art. 30 da Constituição Federal) estabelece a competência dos Municípios nos seguintes termos:

Art. 28 Compete ao Município:

I – legislar sobre assunto de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e estadual no que couber;

[...]

Não obstante a subjetividade do conceito de “interesse local”, o fato é que estimular, guarnecer, proporcionar o acesso de informações à população, enfim, estabelecer mecanismos para o exercício da cidadania, desde que não contrarie o interesse da União, dos Estados e dos demais Municípios, são temas inerentes ao interesse local.

Que o tema legislado se insere na competência do Município, disso não há dúvidas, mesmo porque o Requerente nada argumentou nesse sentido.

Assim, ao ditar as regras para a publicidade de atos administrativos, a Câmara Municipal legislou sobre assuntos de interesse local e suplementou a legislação federal, matérias cuja competência cabe ao Município.

Por fim, também não há que se falar em aumento de despesas, considerando que a própria administração já dispõe dos contratos e de site oficial, bastando que os dados sejam ali inseridos.

Inclusive, foi afirmado na inicial que “
as condutas descritas na referida lei, claramente, já vem sendo praticadas pelo Município, vez que o mesmo observa o disposto na Lei Federal nº 12.527/2011, conhecida como a Lei da Transparência
”.

Ainda, não consta dos autos elementos de prova capazes de comprovar o efetivo impacto nas contas públicas do município, ou mesmo para os munícipes.

Portanto, no meu entender, não há vício de iniciativa a macular a norma impugnada quanto à determinação de publicação dos contratos licitados pelo Município.

Em caso similar recente, assim já decidiu o Tribunal Pleno deste e. TJES:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
PUBLICAÇÃO DE CONTRATOS E LICITAÇÕES PÚBLICAS NO SÍTIO ELETRÔNICO
– AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA - QUESTÃO DE INTERESSE LOCAL DA MUNICIPALIDADE – SINTONIA COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL – AUMENTO DE DESPESA – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. 1. Muito embora a lei municipal impugnada impute ao ente municipal a obrigação de promover a publicação na internet de todos os contratos e licitações públicas, inclusive aqueles nos quais houver dispensas e inexigibilidades de licitações, assim como divulgar o acompanhamento e o estágio de execução de todas as obras desenvolvidas em seu âmbito territorial, limitou-se a fazê-lo no estrito âmbito de atuação autorizado pela norma e sem cuidar de nenhuma das questões cuja iniciativa cabe exclusivamente ao prefeito. 2.
Ao exigir a publicidade dos contratos e licitações públicas por meio de divulgação na internet, a norma municipal ora atacada se limitou a tratar de questões de interesse local da municipalidade, limitando-se a suplementar as disposições constante da legislação federal, mas sem importar em ingerência no procedimento licitatório disposto nas leis federais nº 8.666/93 e 14.133/21
. 3.
Como a lei municipal combatida vem caminhando no mesmo sentido da lei federal que estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais das pessoas políticas do Estado, não há motivos para declarar a sua inconstitucionalidade
. 4. Por estar evidente que a norma municipal não exige que a municipalidade faça levantamentos, obtenha novos dados, elabore estudos acerca dos contratos que sejam objeto de licitação e os divulgue em seu sítio eletrônico, limitando-se a determinar a disponibilização, no site da municipalidade, dos dados de que já dispõe o município a respeito dos contratos firmados por meio de procedimento licitatório, não é possível vislumbrar a necessidade de adaptação de estrutura municipal e muito menos a admissão de mão de obra, vez que poderá ser utilizada toda a estrutura que já possui o município para o funcionamento do seu sítio eletrônico oficial, daí porque não há que se falar em risco de incremento substancial no orçamento municipal. 5. Ação julgada improcedente.

(TJES – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5011640-47.2022.8.08.0000; Relatora: Marianne Judice de Mattos; Tribunal Pleno; Data: 13/10/2023)

Não obstante, penso que a argumentação deduzida acima aplica-se tão somente quando considerada a matéria de fundo da norma como “um todo”. Isto é, não há como reconhecer vício de iniciativa quanto à obrigação, imposta ao ente municipal, de publicação dos contratos e licitações celebrados pela Administração Pública Municipal.

A meu ver, o vício de iniciativa pode ser verificado em apenas um dispositivo da norma atacada.

Confira-se o teor do
art. 4º
da lei em análise:

Art. 4º O descumprimento da obrigação prevista nesta lei acarretará multa de 1000 (um mil) UFCI – Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim – por ato não publicado, sendo esta aplicada a quem seria o responsável pelo mesmo ato;

Como se vê, o dispositivo impõe a aplicação de
penalidade
ao responsável pela publicação do contrato.

Não se pode deixar de considerar que o responsável pela publicação, já que identificado pela lei como o “responsável pela assinatura do contrato” (art. 3º), corresponde, em geral, a um Chefe de Setor, e, portanto, a servidor da Administração Pública Municipal.

Sobre o “regime jurídico dos servidores públicos” impõe-se transcrever o conceito perfilhado pelo Exmo. Ministro Relator Celso de Mello, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 766:

Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão de sua abrangência conceitual,
compreende todas as regras pertinentes
(a) às formas de provimento, (b) às formas de nomeação, (c) à realização do concurso, (d) à posse, (e) ao exercício, inclusive as hipóteses de afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço, (f) às hipóteses de vacância, (g) à promoção e respectivos critérios, bemcomo avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios mínimos), (h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária, (i) às reposições salariais e aos vencimentos, (j) ao horário de trabalho e ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho, (k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e acumulações remuneradas, (l) às férias, licenças em geral, estabilidade, disponibilidade, aposentadoria, (m) aos deveres e proibições, (n)
às penalidades e sua aplicação
e (o) ao processo administrativo. -
sem grifo no original

Ressalta-se também o conceito apresentado por Hely Lopes Meirelles
1
, o qual dispõe que o regime jurídico dos servidores civis:

“Consubstancia os preceitos legais sobre a acessibilidade aos cargos públicos, a investidura em cargo efetivo (por concurso público) e em comissão, as nomeações para funções de confiança; os deveres e direitos dos servidores; a promoção e respectivos critérios; o sistema remuneratório (subsídios ou remuneração, envolvendo os vencimentos, com as especificações das vantagens de ordem pecuniária, os salários e as reposições pecuniárias);
as penalidades e sua aplicação
; o processo administrativo; e a aposentadoria”. -
sem grifo no original

Nessa linha, verifica-se que, ao prever a aplicação de penalidade aos servidores públicos municipais, a Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim acabou por tratar de questão afeta ao regime jurídico dos servidores públicos, matéria cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo, nos termos do inciso IV, do parágrafo único do art. 63 da Constituição Estadual aplicável aos Municípios em simetria,
verbis
:

Art. 63 [...]

Parágrafo único - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

[...]

IV – servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

Quanto ao disposto no artigo, de fato, houve invasão da esfera da iniciativa reservada ao Prefeito do Município, com o que restaram violados a harmonia e o sistema estruturado no princípio da Separação dos Poderes, impondo-se, pois, o decreto de inconstitucionalidade do art. 4º da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

Por oportuno, destaco que, em que pese a Lei 9.868/99, no art. 3º, I, exija indicação dos “fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações”, essa indicação não vincula o Julgador, consoante jurisprudência remansosa do Supremo Tribunal Federal (princípio da causa de pedir aberta)
2
.

Assim, embora não haja impugnação específica na inicial a esse respeito, é possível reconhecer a inconstitucionalidade do art. 4º da lei impugnada na fundamentação acima deduzida.

Em face do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido formulado na petição inicial, para declarar a inconstitucionalidade tão somente do artigo 4º da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
.

É como voto.

Desembargador SAMUEL MEIRA BRASIL JR.

Relator

1
Direito Administrativo Brasileiro. 43ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2018, pág. 544.

2
(ADI 2914, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 03-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-135 DIVULG 29-05-2020 PUBLIC 01-06-2020)

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo então Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7.945/2022 que visa garantir maior efetividade à publicidade dos contratos administrativos e das licitações da municipalidade. O projeto do qual se originou a lei em comento foi de iniciativa de parlamentar.

Com inteligência cirúrgica, o eminente Relator proferiu judicioso voto para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na petição inicial e declarar a inconstitucionalidade apenas do artigo 4º da lei sob julgamento, o que conta com minha integral adesão.

A alegação de que a legislação objurgada criou deveres aos servidores municipais não corresponde com a verdade, uma vez que a publicidade dos atos administrativos não apenas constitui uma condição para sua eficácia, como também se revela verdadeira garantia do Estado Democrático de Direito, já que o povo pode ter acesso à real conduta seus representantes eleitos.

Em que pese a lisura da legislação no ponto acima destacado, chama a atenção, por outro lado, na esteira do voto do eminente Relator, que o artigo 4º da Lei 7.945/2022 fixou penalidade aos servidores que descumprissem os seus comandos, o que, de fato, altera o regime dos servidores municipais, matéria que atrai a incidência da regra de reserva de iniciativa, o que,
in casu
, não foi observado.

Embora o reconhecimento da inconstitucionalidade da sanção prevista no artigo 4º acabe, na prática, por esvaziar a efetividade da lei objurgada, fato é que não resta dúvida de que tal disposição altera o regime dos servidores por meio de lei de iniciativa de parlamentar, o que ofende frontalmente a Constituição, como brilhantemente demonstrado pelo voto condutor.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na inicial e declarar a inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei 7.945/2022 de Cachoeiro de Itapemirim. Tendo em vista a natureza dúplice da ADI, declaro constitucional todo o restante da referida legislação.

É como voto.

ACOMPANHO O EMINENTE RELATOR PARA JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE O RECURSO.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na petição inicial e declarar a inconstitucionalidade tão somente do art. 4º da Lei n. 7.945, de 23 de março de 2022.

Acompanho o e. Relator.

É como voto.

Acompanho o eminente Relator, para julgar parcialmente procedente o pedido.

Sessão de 07 a 11.07.2025

Des. Ewerton Schwab Pinto Junior:
Acompanho o voto de e. Relatoria.

Acompanho o eminente Relator.

Acompanho o Voto exarado pelo Eminente Relator, no sentido de julgar parcialmente procedente o pedido exordial, para declarar a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, apenas e tão somente do artigo 4º, da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 07.07.2025.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Sessão Virtual 07.07.2025 a 10.07.2025 - Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto do (a) Eminente Desembargador (a) Relator (a).

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
DAR PARCIAL PROVIMENTO
para
declarar a inconstitucionalidade tão somente do artigo 4º da Lei nº 7.945/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
.