Tribunal: TJES
Processo: 5006527-60.2023.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Advertência; Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990); Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-09-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por servidor público municipal contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado com o objetivo de anular ato do Prefeito Municipal de Aracruz que determinou sua demissão, ao final de processo administrativo disciplinar, sob alegação de inexistência de dolo na conduta apurada e de desproporcionalidade da penalidade. Sustenta o apelante que agiu de boa-fé, e não obteve enriquecimento ilícito, no contexto de suposta “rachadinha” decorrente de extensão fictícia de carga horária para suprir carência de professores.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se há direito líquido e certo à reintegração do servidor ao cargo público; (ii) estabelecer se a penalidade de demissão foi desproporcional, diante da alegada ausência de dolo na conduta apurada; e (iii) determinar se a conduta atribuída ao servidor seria atípica quanto à imputação de aplicação irregular de recursos públicos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de dolo, embora alegada com base no relatório da Comissão Processante, não está demonstrada de forma inequívoca, sendo incabível sua apuração na via estreita do mandado de segurança, que exige prova pré-constituída e incontestável.

A autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar não está vinculada às conclusões da Comissão Processante, podendo aplicar penalidade diversa desde que motivadamente, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

A demissão de servidor público por infrações previstas em lei específica configura ato vinculado, e a eventual alegação de desproporcionalidade não pode ser examinada sem reexame probatório, o que é vedado na via mandamental.

A alegação de atipicidade da conduta em relação à infração de aplicação irregular de dinheiro público também demanda análise aprofundada de provas, sendo inviável no rito célere do mandado de segurança.

O mandado de segurança não substitui a via ordinária adequada para impugnação de atos administrativos que envolvam controvérsia fático-probatória, conforme entendimento pacífico do STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5006527-60.2023.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: CRISTIANO FRANCISCO DOS ANJOS

APELADO: MUNICIPIO DE ARACRUZ e outros

RELATOR(A):

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por servidor público municipal contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado com o objetivo de anular ato do Prefeito Municipal de Aracruz que determinou sua demissão, ao final de processo administrativo disciplinar, sob alegação de inexistência de dolo na conduta apurada e de desproporcionalidade da penalidade. Sustenta o apelante que agiu de boa-fé, e não obteve enriquecimento ilícito, no contexto de suposta “rachadinha” decorrente de extensão fictícia de carga horária para suprir carência de professores.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se há direito líquido e certo à reintegração do servidor ao cargo público; (ii) estabelecer se a penalidade de demissão foi desproporcional, diante da alegada ausência de dolo na conduta apurada; e (iii) determinar se a conduta atribuída ao servidor seria atípica quanto à imputação de aplicação irregular de recursos públicos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de dolo, embora alegada com base no relatório da Comissão Processante, não está demonstrada de forma inequívoca, sendo incabível sua apuração na via estreita do mandado de segurança, que exige prova pré-constituída e incontestável.

A autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar não está vinculada às conclusões da Comissão Processante, podendo aplicar penalidade diversa desde que motivadamente, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

A demissão de servidor público por infrações previstas em lei específica configura ato vinculado, e a eventual alegação de desproporcionalidade não pode ser examinada sem reexame probatório, o que é vedado na via mandamental.

A alegação de atipicidade da conduta em relação à infração de aplicação irregular de dinheiro público também demanda análise aprofundada de provas, sendo inviável no rito célere do mandado de segurança.

O mandado de segurança não substitui a via ordinária adequada para impugnação de atos administrativos que envolvam controvérsia fático-probatória, conforme entendimento pacífico do STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de apelação cível interposta por CRISTIANO FRANCISCO DOS ANJOS contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Aracruz, que denegou a segurança pleiteada nos autos do mandado de segurança impetrado pelo ora apelante em face de ato do PREFEITO MUNICIPAL DE ARACRUZ, em que se pretendia a reintegração do apelante aos quadros funcionais da Municipalidade, sob o fundamento de que o fato invocado não se apresentou documentalmente provado, inexistindo, assim, direito líquido e certo.

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando que: (i) não há necessidade de dilação probatória, uma vez que a inexistência de dolo da conduta foi constatada no relatório final da Comissão Processante; (ii) a penalidade de demissão foi desproporcional, pois a infração de "valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem" (art. 175, XIII, da Lei Municipal nº 2.898/2006) exige dolo, cuja ausência foi reconhecida pela própria Comissão Processante; (iii) a conduta é atípica em relação à infração de "aplicação irregular de dinheiro público" (art. 184, VIII, da Lei Municipal nº 2.898/2006), pois o apelante, como professor, não detém a qualidade de gestor de recursos ou ordenador de despesas para ser sujeito ativo do ilícito; (iv) a decisão administrativa violou o art. 180 da Lei Municipal nº 2.898/2006 ao não considerar, na aplicação da pena, circunstâncias atenuantes, como os antecedentes funcionais do servidor e a ausência de má-fé, afrontando os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

De início, insta salientar que o mandado de segurança foi impetrado em razão do ato de demissão a partir da conclusão do PAD instaurado contra o apelante e demais professores da EMEF Zenília Varzem Ribeiro, em que se apurava uma suposta “rachadinha” das verbas obtidas a partir da extensão fictícia da carga horária dos servidores.

Da documentação constante do aludido PAD, denota-se que foi atribuída ao apelante a prática de aumentar ficticiamente o número de horas trabalhadas, no intuito de que o valor excedente nos contracheques dos professores efetivos fosse repassado para o pagamento de profissionais “substitutos”, como uma alternativa à ausência de profissionais na rede pública de ensino municipal.

Quanto ao procedimento administrativo, corroboro o entendimento do MM. Magistrado de 1º Grau

quanto à regularidade e legalidade do seu trâmite, tendo o apelante apresentado sua defesa prévia (id. 12076014), com a subsequente oitiva dos indiciados e de testemunhas arroladas. E, apesar de intimado para alegações finais, o recorrente não se manifestou.

No que tange ao relatório final produzido pela Comissão Processante (id. 12076018), imperioso destacar alguns de seus trechos, no sentido de que:

“Em virtude de todo o exposto, com atenção ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, esta comissão entende que os servidores acima citados, agiram com o intuito de ajudar a escola e beneficiar os alunos para não serem prejudicados com a ausência e a falta dos professores que se deu no decorrer do ano de 2022. Outrossim, incorreram na boa-fé onde pensavam que a ação do empréstimo de matrícula por ser realizado há muitos anos era tido como correta.”

“Nesse sentido, este colegiado se manifesta a Vossa Senhoria pela aplicação da pena de DEMISSÃO aos servidores: (...) Cristiano Francisco dos Anjos matr. 31.123”

Ao final, a autoridade julgadora decidiu no sentido de aplicar a pena de demissão aos servidores, incluindo o apelante, por violação ao art. 175, VII e XIII, e art. 184, VIII e XIII, da Lei Municipal nº 2.898/2006 (id. 12076019), sob o fundamento de que,
in litteris
:

“Considerando toda documentação comprobatória insertas nestes autos, restou comprometida a aplicação dos recursos públicos comparando a quantidade de horas excedentes nos contracheques dos servidores que cederam suas matrículas e os respectivos valores com os pagamentos realizados com as substituições que foram apresentados pelas indiciadas.”

Da análise das razões do apelante, vislumbro que a controvérsia perpassa pelo exame quanto à existência de dolo nas condutas atribuídas ao servidor, mormente naquelas descritas nos art. 175, VII e XIII, e art. 184, VIII e XIII, da Lei Municipal nº 2.898/2006,
in litteris
:

Art. 175 Ao servidor é proibido:

VII - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuições que sejam de sua responsabilidade ou de seu subordinado;

XIII - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem em detrimento da dignidade da função pública;

Art. 184 A demissão será aplicada nos seguintes casos:

VIII - aplicação irregular de dinheiro público;

XIII - transgressão ao art. 175, incisos XI a XXIII;

Em que pese a alegação de que o relatório final da Comissão Processante, acima transcrito, seria prova suficiente para demonstrar a ausência de dolo, entendo que esse documento, por si só, não assegura a certeza necessária acerca da ausência de
animus
na conduta do servidor.

Em primeiro lugar, conforme se extrai dos autos do PAD, verifica-se que, ao contrário dos demais servidores indiciados, o apelante nem sequer apresentou os comprovantes de transferência dos valores recebidos a título da extensão fictícia da carga horária, de sorte que, de fato, paira dúvida se eles foram recebidos e repassados para aquelas pessoas que, efetivamente, laboraram para suprir a alegada falta de professores municipais, ou se, por outro motivo, o apelante manteve consigo o referido montante.

C
omo bem salientado pelo MM. Magistrado
a quo
, a via mandamental não se mostra adequada para a persecução do direito vindicado, pois, como consabido, a concessão da segurança exige a presença do cognominado “direito líquido e certo”, ou seja, que os fatos ensejadores da impetração do
writ
estejam evidenciados de plano, não havendo cogitar-se em dilação probatória.

No escólio de HELY LOPES MEIRELLES, “
quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para o seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança.
” (
In
Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública e Mandado de Injunção, São Paulo, Saraiva, 2007, p. 38).

Corroborando tal entendimento, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação de que a prova do elemento subjetivo, quando controversa, demanda instrução probatória, o que é incabível no âmbito do mandado de segurança:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO
MANDADO DE SEGURANÇA.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
INTIMAÇÃO DO SERVIDOR APÓS APRESENTAÇÃO DO RELATÓRIO FINAL. DESNECESSIDADE. AUSÊNCIA DE VÍCIOS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NULIDADE NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PENALIDADE DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. ATO VINCULADO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 650 DO STJ. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA EXARADA NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS JUDICIAL E ADMINISTRATIVA.
COMPROVAÇÃO DO DOLO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE.
AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.(...) 3. Como cediço, a autoridade competente para aplicar a penalidade administrativa vincula-se aos fatos apurados no processo administrativo disciplinar e não à capitulação legal proposta pela comissão processante ou aos pareceres ofertados pelos agentes auxiliares. Com efeito, o processado defende-se dos fatos que lhe são imputados, podendo a autoridade administrativa adotar capitulação legal diversa da que lhe deu a comissão disciplinar, sem que implique cerceamento de defesa. 4. No caso em exame, não se observa qualquer nulidade no processo administrativo disciplinar quanto ao seu desenvolvimento válido e regular, com a observância dos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Esta Corte Superior de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que a não intimação do processado para manifestar-se após o relatório da comissão processante não constitui nulidade. 5. "A demissão [assim como a cassação de aposentadoria], como reiteradamente vem afirmando este STJ, é ato vinculado, por isso que, se enquadrada a conduta do servidor dentre aquelas a que a lei comina a penalidade de demissão (art. 132 da Lei n. 8.112/1990), como ocorreu no caso, não cabe ao gestor público aplicar reprimenda diversa, nem mesmo em reverência ao princípio da proporcionalidade. Precedentes. Incidência da Súmula 650/STJ" (MS n. 25.735/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 14/6/2023, DJe de 19/6/2023; sem grifos no original). 6. Conforme jurisprudência consolidada nesta Corte, "a absolvição na esfera criminal por falta de provas, bem como em ação de improbidade, não repercute na esfera administrativa" (AgInt no REsp n. 2.013.864/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 30/10/2023, DJe de 3/11/2023).(...)
8. A análise da irresignação acerca da necessidade de comprovação do dolo genérico para configuração de ato de improbidade exigiria a dilação probatória, o que é incabível na via escolhida, ficando ressalvada, contudo, a adoção das vias ordinárias para tal fim.
9. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no MS n. 27.282/DF, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 1/10/2024, DJe de 4/10/2024)

Não fosse o bastante, convém registrar, ainda, que o parecer da comissão processante não vincula a autoridade julgadora, sendo firme o entendimento do C. STJ de que a Administração pode, em decisão fundamentada, divergir das conclusões do relatório, conforme se depreende dos seguintes julgados:

SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. INOCORRÊNCIA. PRETENSÃO DE ANÁLISE DE QUESTÃO OMITIDA NA DECISÃO RECORRIDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. FUNGIBILIDADE RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INDEFERIMENTO MOTIVADO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. CONFIGURAÇÃO DO DESVIO FUNCIONAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVAMENTO DA SANÇÃO PELA AUTORIDADE JULGADORA. AUSÊNCIA DE VINCULAÇÃO AO RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO OU A PARECERES JURÍDICOS. MOTIVAÇÃO IDÔNEA. LEGALIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CPC/2015. DESCABIMENTO.(...) VI -
Ao decidir o processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora não está vinculada às conclusões do relatório final da comissão disciplinar ou de pareceres jurídicos, podendo deles divergir, fundamentadamente, como verificado no caso em exame.
VII - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VIII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. IX - Agravo Interno parcialmente conhecido e improvido. (AgInt no REsp n. 1.967.758/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 24/4/2023, DJe de 3/5/2023)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENALIDADE SUGERIDA PELA COMISSÃO PROCESSANTE. NÃO VINCULAÇÃO DA AUTORIDADE JULGADORA. FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.(...)
2. A autoridade julgadora não está adstrita ao parecer da Comissão Disciplinar. Sua conclusão pode dele divergir, com aplicação de penalidade mais branda ou mais severa, desde que devidamente fundamentada. Precedentes.
3. Na hipótese, a Corte de origem consignou que a aplicação da penalidade foi devidamente fundamentada pela autoridade julgadora, destacando que o agravante cometeu mais de uma infração passível de advertência, e que foram apurados danos para o serviço público, para o Calendário e o Plano Anual de Ensino, com prejuízo ao processo de ensino e aprendizagem.(...) 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.054.462/PR, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 15/8/2022, DJe de 17/8/2022)

Ainda na esteira do raciocínio adotado pelo MM. Magistrado
a quo
, não há, na via estreita do mandado de segurança, espaço suficiente e adequado para o aprofundamento da investigação acerca da existência, ou não, do
animus
doloso a ensejar o afastamento da imputação das infrações administrativas, nem tampouco da alegação de atipicidade da conduta de "aplicação irregular de dinheiro público" (art. 184, VIII, da Lei Municipal nº 2.898/2006), ou mesmo da atenuação da penalidade imposta, em vista dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Repisa-se, nos termos da jurisprudência do Colendo STJ, o mandado de segurança não se presta para o exame da suficiência do conjunto fático-probatório constante do Processo Administrativo Disciplinar (PAD), a fim de verificar se o impetrante praticou ou não os atos que foram a ele imputados e que serviram de base para a imposição de penalidade administrativa, porquanto exige prova pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo invocado (dentre vários, cito o AgInt no RMS n. 61.462/GO, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/11/2019, DJe 27/11/2019, e o AgInt no RMS n. 60.249/MG, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 29/11/2021, DJe 01/12/2021).

Por derradeiro, cumpre ressaltar o disposto no art. 19, da Lei n° 12.016/2009, no sentido de que “
a sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o mérito, não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais
”.

Destarte, tem-se que o exame da suficiência das provas apuradas em processo administrativo disciplinar, a fim de verificar a autoria e as circunstâncias dos fatos imputados ao acusado, poderá ser objeto de ação judicial própria, assegurando-se a ambas as partes litigantes a adequada instrução probatória.

Ante o exposto, ausente o direito líquido e certo vindicado pelo apelante,
CONHEÇO
do presente recurso e lhe
NEGO PROVIMENTO
, mantendo-se incólume a r. sentença vergastada.

Sem honorários recursais.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)