Tribunal: TJES
Processo: 5012209-14.2023.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Energia Elétrica; Água e/ou Esgoto
Data de julgamento: 2025-09-22

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR CONSOLIDADO. PODER-DEVER DO MUNICÍPIO. INFRAESTRUTURA ESSENCIAL. MÍNIMO EXISTENCIAL. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de Instrumento interposto pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo, na qualidade de substituta processual dos moradores da comunidade "Vista do Mar", contra decisão que indeferiu tutela de urgência para compelir o Município de Vila Velha, a Cesan e a EDP a planejarem e executarem a infraestrutura necessária à disponibilização dos serviços de água, esgoto, energia elétrica, iluminação pública e coleta de lixo na localidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A

questão em discussão consiste em definir se o Poder Público e as concessionárias de serviço público possuem o dever de, em sede de tutela de urgência, implementar a infraestrutura essencial em núcleo urbano informal consolidado, independentemente da responsabilidade primária do loteador particular.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O Município não detém mera faculdade, mas o poder-dever de regularizar loteamentos irregulares, obrigação que emana da competência constitucional para promover o adequado ordenamento territorial, conforme o inciso VIII do art. 30 e o art. 182 da Constituição Federal, e o entendimento do Superior Tribunal de Justiça.

4)
A atuação municipal compulsória, segundo precedente modulado do STJ, restringe-se às obras de infraestrutura essencial para a inserção do loteamento na malha urbana, como vias, esgoto, energia e iluminação pública, para atender aos moradores já instalados, resguardado o direito de regresso contra o loteador.

5)
A existência do Decreto Municipal nº 114/2003, que aprova o "Conjunto Habitacional de Interesse Social 'Vista do Mar'", representa prova pré-constituída do conhecimento e chancela oficial do loteamento pelo Poder Público, caracterizando falha no poder-dever de fiscalização e execução.

6)
O trânsito em julgado da sentença de improcedência na ação de reintegração de posse nº 0032423-50.2016.8.08.0035 confere segurança jurídica à posse dos moradores, reforçando o dever do Poder Público de prover as condições mínimas de dignidade a um núcleo populacional cuja permanência no local está judicialmente assegurada.

7)
O início de intervenções parciais pelas concessionárias e pela Prefeitura após o ajuizamento da ação, comprovado por fotografias, configura reconhecimento fático da necessidade e da possibilidade de execução das obras, esvaziando a tese de impossibilidade técnica ou de ausência de responsabilidade.

8)
A ausência de plano ou cronograma para a conclusão integral e coordenada das obras demonstra a imprescindibilidade da tutela jurisdicional para converter a ação reativa e desordenada dos agravados em obrigação estruturada, com prazos e escopo definidos, o que evidencia a urgência da medida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. O Município possui o poder-dever de promover a regularização de loteamentos irregulares consolidados, não se tratando de mera faculdade, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

2. A obrigação de regularização pelo ente público se restringe à implementação da infraestrutura essencial (vias, esgoto, energia, iluminação pública) para os moradores já instalados, em observância ao mínimo existencial e à dignidade da pessoa humana, ressalvado o direito de regresso contra o loteador.

3. A prévia chancela do loteamento pelo Poder Público, por meio de decreto, e a segurança jurídica da posse dos moradores, atestada por decisão judicial transitada em julgado, fortalecem o dever de atuação municipal.

4. O início de obras parciais pelos entes demandados após o ajuizamento da ação, sem um plano coordenado e integral, configura reconhecimento fático da viabilidade e necessidade da intervenção, justificando a concessão de tutela de urgência para estruturar e garantir a completa execução dos serviços.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal, art. 30, VIII, e art. 182,
caput
; Lei nº 6.766/1979, art. 40; Decreto Municipal nº 114/2003.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AREsp n. 1.678.232/SP; TJES, Ação de Reintegração de Posse nº 0032423-50.2016.8.08.0035.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5012209-14.2023.8.08.0000
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
AGRAVANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
AGRAVADO: EDP ESPIRITO SANTO DISTRIBUICAO DE ENERGIA S.A. e outros (2)
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR CONSOLIDADO. PODER-DEVER DO MUNICÍPIO. INFRAESTRUTURA ESSENCIAL. MÍNIMO EXISTENCIAL. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de Instrumento interposto pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo, na qualidade de substituta processual dos moradores da comunidade "Vista do Mar", contra decisão que indeferiu tutela de urgência para compelir o Município de Vila Velha, a Cesan e a EDP a planejarem e executarem a infraestrutura necessária à disponibilização dos serviços de água, esgoto, energia elétrica, iluminação pública e coleta de lixo na localidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A

questão em discussão consiste em definir se o Poder Público e as concessionárias de serviço público possuem o dever de, em sede de tutela de urgência, implementar a infraestrutura essencial em núcleo urbano informal consolidado, independentemente da responsabilidade primária do loteador particular.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O Município não detém mera faculdade, mas o poder-dever de regularizar loteamentos irregulares, obrigação que emana da competência constitucional para promover o adequado ordenamento territorial, conforme o inciso VIII do art. 30 e o art. 182 da Constituição Federal, e o entendimento do Superior Tribunal de Justiça.

4)
A atuação municipal compulsória, segundo precedente modulado do STJ, restringe-se às obras de infraestrutura essencial para a inserção do loteamento na malha urbana, como vias, esgoto, energia e iluminação pública, para atender aos moradores já instalados, resguardado o direito de regresso contra o loteador.

5)
A existência do Decreto Municipal nº 114/2003, que aprova o "Conjunto Habitacional de Interesse Social 'Vista do Mar'", representa prova pré-constituída do conhecimento e chancela oficial do loteamento pelo Poder Público, caracterizando falha no poder-dever de fiscalização e execução.

6)
O trânsito em julgado da sentença de improcedência na ação de reintegração de posse nº 0032423-50.2016.8.08.0035 confere segurança jurídica à posse dos moradores, reforçando o dever do Poder Público de prover as condições mínimas de dignidade a um núcleo populacional cuja permanência no local está judicialmente assegurada.

7)
O início de intervenções parciais pelas concessionárias e pela Prefeitura após o ajuizamento da ação, comprovado por fotografias, configura reconhecimento fático da necessidade e da possibilidade de execução das obras, esvaziando a tese de impossibilidade técnica ou de ausência de responsabilidade.

8)
A ausência de plano ou cronograma para a conclusão integral e coordenada das obras demonstra a imprescindibilidade da tutela jurisdicional para converter a ação reativa e desordenada dos agravados em obrigação estruturada, com prazos e escopo definidos, o que evidencia a urgência da medida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. O Município possui o poder-dever de promover a regularização de loteamentos irregulares consolidados, não se tratando de mera faculdade, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

2. A obrigação de regularização pelo ente público se restringe à implementação da infraestrutura essencial (vias, esgoto, energia, iluminação pública) para os moradores já instalados, em observância ao mínimo existencial e à dignidade da pessoa humana, ressalvado o direito de regresso contra o loteador.

3. A prévia chancela do loteamento pelo Poder Público, por meio de decreto, e a segurança jurídica da posse dos moradores, atestada por decisão judicial transitada em julgado, fortalecem o dever de atuação municipal.

4. O início de obras parciais pelos entes demandados após o ajuizamento da ação, sem um plano coordenado e integral, configura reconhecimento fático da viabilidade e necessidade da intervenção, justificando a concessão de tutela de urgência para estruturar e garantir a completa execução dos serviços.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal, art. 30, VIII, e art. 182,
caput
; Lei nº 6.766/1979, art. 40; Decreto Municipal nº 114/2003.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AREsp n. 1.678.232/SP; TJES, Ação de Reintegração de Posse nº 0032423-50.2016.8.08.0035.
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA a Egrégia Segunda Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, dar provimento ao recurso.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - PAULA CHEIM JORGE - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - PAULA CHEIM JORGE (Vogal)
Acompanhar
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR
O caso em análise versa ação civil pública, na qual busca a Defensoria Pública Estadual compelir o Município de Vila Velha e as concessionárias de água/esgoto e energia elétrica a implementarem a infraestrutura básica para o fornecimento de serviços públicos essenciais à comunidade denominada "Vista do Mar".

A decisão agravada indeferiu a pretensão liminar, sob os fundamentos de que (i) a responsabilidade primária é do loteador privado, sendo a do Município apenas subsidiária; (ii) a matéria demanda instrução probatória; e (iii) a medida encontra óbice na vedação de liminares satisfativas contra a Fazenda Pública.

Pois bem. O caso é de provimento do recurso.

A controvérsia exige a superação da análise meramente formalista da responsabilidade civil para adentrar na esfera da eficácia dos direitos fundamentais e do poder-dever da Administração Pública diante de realidades sociais consolidadas.

O Superior Tribunal de Justiça, em precedente paradigmático sobre o tema, pacificou o entendimento de que a norma contida no art. 40 da Lei nº 6.766/79, que trata da regularização de loteamentos, não confere ao Município mera faculdade, senão verdadeiro poder-dever de agir.

Essa obrigação, de natureza vinculada, emana diretamente da competência constitucional do Município para
"promover, no que couber, adequado ordenamento territorial"
(art. 30, VIII, da CF/88) e do dever de executar a política de desenvolvimento urbano com o objetivo de
"ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes"
(art. 182, caput, da CF/88).

Vale ressaltar, contudo, que STJ, consciente da necessidade de ponderar a força normativa dos direitos fundamentais com as limitações fáticas da Administração, modulou o alcance da obrigação do Poder Público, estabelecendo, com precisão, que a atuação municipal compulsória
"deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados"
.

Essa delimitação é fundamental, pois oferece o contorno exato para a atuação judicial, afastando o risco de ingerência indevida em políticas públicas ou de imposição de ônus ilimitado ao erário.

Em outras palavras, a modulação equilibra o dever estatal de garantir o mínimo existencial urbanístico à população vulnerável e o princípio da reserva do possível, garantindo que a intervenção se limite ao estritamente necessário para assegurar a dignidade e a saúde dos cidadãos, sem converter o ente público em "segurador universal" das obrigações do loteador particular, contra quem sempre remanescerá o direito de regresso.

Confira-se a ementa de julgamento do sobredito precedente da Corte Superior:

PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. ÁREA DE MANANCIAIS. DEVER DE FISCALIZAÇÃO DO ESTADO. OMISSÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA DOS POLUIDORES DIRETOS E INDIRETOS. REEXAME DOS ELEMENTOS DE COGNIÇÃO DOS AUTOS. DESCABIMENTO. SÚMULA 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. EXAME PREJUDICADO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. ESTATUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ÀS OBRAS ESSENCIAIS. 1. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com pedido de antecipação de tutela, contra o Município de São Paulo, Estado de São Paulo, Gilberto Augusto Camargo, espólio de Joaquim Augusto Lacerda Camargo, espólio de Olavo Lacerda de Camargo Júnior, Celso Mathias da Silva, Aloysio Duarte da Silva, Evelyn Buttner Ribeiro e Telepatch - Sistemas de Comunicações Ltda. 2. O Ministério Público Estadual alega que a área denominada "Sítio Eldorado" ou "Irmãos Camargo", foi invadida irregularmente, com ocupações em áreas de risco e em áreas públicas decorrentes de loteamentos clandestinos e invasões. 3. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para: (a) condenar os réus proprietários dos lotes ao ressarcimento dos danos ambientais e urbanísticos a serem apurados em liquidação de sentença; e, (b) confirmar a liminar concedida e condenar o Município e o Estado de São Paulo na regularização da área nos termos em que já vem sendo realizado, mormente no que concerne à inclusão da área no Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS. [...] AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO 11. No enfrentamento da matéria, o Tribunal de origem, confirmando a sentença, lançou os seguintes fundamentos: "Em que pese o texto legal fazer referência ao termo 'poderá', o comando normativo corresponde a verdadeiro 'poder-dever' da Administração Pública, no caso, da Prefeitura Municipal. Isto porque a regularização de um loteamento clandestino encontra origem na competência constitucional atribuída aos Municípios para a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF). Na medida em que o texto constitucional garante aos Municípios verdadeiro controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, passa a estabelecer limitação ao direito de construir, determinada sob a égide do poder de polícia, assim compreendido: (...) Logo, o poder de polícia a ser exercido pelos Municípios para o adequado ordenamento territorial busca a proteção do interesse público, que é um dever, a maior obrigação da Administração Pública. Além do mais, o 'poder-dever' da Prefeitura do Município em promover a regularização do loteamento clandestino decorre do momento em que a municipalidade tem conhecimento do loteamento ilegal consolidado. Tanto assim, que já se pronunciou esta 5ª Câmara de Direito Público, em caso semelhante ao dos autos, sob a relatoria da Desembargadora Heloísa Martins Mimessi: (...) Desse modo, o Município de São Paulo, detentor do poder de polícia em matéria de organização urbana, tem o dever, e não a faculdade, de promover os atos administrativos e providências executórias para regularizar o loteamento clandestino na área 'Sítio Eldorado' ou 'Irmãos Camargo'. Ainda que alegue que tomou as medidas cabíveis por meio da Instauração do processo administrativo P.A. nº 19970.006.244-9, o dever de regularizar o loteamento clandestino na área discutida nos autos permanece. (...) Sendo assim, em se tratando de área de proteção de mananciais, tem-se o dever do Estado de São Paulo atuar em conjunto com a Municipalidade ré para a regularização da ocupação da área e garantia da preservação do meio ambiente afetado pelo loteamento clandestino instalado pelos réus particulares. Pelo exposto, pelo meu voto, nego provimento aos recursos e ao reexame necessário, mantendo a r. sentença que deu correta solução à lide".
12. A questão de fundo, ou seja, se os Municípios têm o dever de regularizar loteamentos irregulares ou clandestinos e qual a extensão dessa responsabilidade, foi examinada no REsp 1.164.893, de minha relatoria, afetado à Primeira Seção. 13. O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas sua atuação deve restringir-se às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas. Tudo sem prejuízo do também dever-poder da Administração de, além de cominar sanções administrativas, civis e penais, cobrar dos responsáveis o custo que sua atuação saneadora acarrete.
14. Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento do STJ, razão pela qual não merece prosperar a irresignação. Incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ: "Não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." 15. Cumpre ressaltar que a referida orientação é aplicável também aos recursos interpostos pela alínea "a" do art. 105, III, da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido: REsp 1.186.889/DF, Segunda Turma, Relator Ministro Castro Meira, DJe de 2.6.2010. CONCLUSÃO 16. Agravos conhecidos para se negar provimento aos Recursos Especiais. (AREsp n. 1.678.232/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/4/2021, DJe de 16/8/2021.)

No caso, observa-se que o acervo probatório é farto e mais do que suficiente para demonstrar a elevada probabilidade do direito invocado pela agravante, infirmando a necessidade de maior dilação probatória para a concessão da tutela de urgência.

Primeiramente, a própria Municipalidade anexa às contrarrazões o
Decreto Municipal nº 114/2003
(ID 7048711), que "Aprova o Conjunto Habitacional de Interesse Social 'Vista do Mar'".

Com efeito, este documento é prova inequívoca e pré-constituída de que não se trata de ocupação clandestina desconhecida pelo Poder Público, mas de loteamento que recebeu a chancela oficial e que, por mais de duas décadas, teve a implantação negligenciada, caracterizando nítida falha no poder-dever de fiscalização.

Para corroborar a consolidação da ocupação e a segurança jurídica da posse dos moradores, o órgão da Defensoria Estadual alega fato de extrema relevância, não impugnado especificamente pelos agravados: o trânsito em julgado da sentença de improcedência na ação de reintegração de posse nº 0032423-50.2016.8.08.0035.

A menção ao processo é juridicamente relevante, pois evidencia que no litígio com o loteador o Judiciário reconhecera que a permanência das famílias na área não é precária, bem como reforça o dever do Poder Público de prover as condições mínimas de dignidade a um núcleo populacional cuja permanência no local foi judicialmente assegurada.

O elemento probatório mais eloquente, contudo, consta da petição de ID 6627714. Isso porque, as fotografias coligidas demonstram, de forma irrefutável, que equipes e veículos da EDP, da CESAN e da própria Prefeitura de Vila Velha iniciaram intervenções no loteamento — como instalação de postes e obras de pavimentação — logo após o ajuizamento da ação civil pública.

Trata-se, em verdade, de reconhecimento fático da necessidade e da possibilidade das obras, esvaziando por completo as teses defensivas de impossibilidade técnica ou de ausência de responsabilidade.

Nesse contexto, a pretensão da Defensoria Pública, ao pleitear água, esgoto, energia e iluminação pública para as 300 famílias que residem no local, não é apenas juridicamente viável, como também necessária para garantir o mínimo existencial à comunidade vulnerável.

Por fim, deve ainda ser afastada a alegação de que o início das obras evidencia a ausência de urgência, pois, conforme salientado pela recorrente na petição de ID 12617433, as intervenções são parciais e não há qualquer plano ou cronograma que garanta a conclusão de forma integral e coordenada.

A tutela jurisdicional é, portanto, imprescindível para converter a ação reativa e desordenada dos agravados em obrigação estruturada, com prazos e escopo definidos.

Com esse escopo, e em estrita observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a fixação de marcos temporais distintos é medida que pondera a urgência da demanda com a complexidade da execução.

Para a apresentação do diagnóstico e do plano de trabalho coordenado, obrigação que inegavelmente demanda estudos técnicos e alinhamento interinstitucional entre o Município e as concessionárias, deve ser estabelecido o prazo de
120
(
cento e vinte
) dias
.

A elasticidade do lapso temporal se justifica diante da “alta complexidade da matéria”, conforme bem apontado pela douta Procuradoria de Justiça, e da extensão do loteamento (128.397,50 m2), assegurando, assim, tempo hábil para a elaboração de solução de engenharia e urbanística que seja definitiva, e não meramente paliativa.

Por outro lado, para a plena e integral regularização de serviços de menor complexidade e já existentes na localidade, como a coleta de resíduos sólidos — cuja prestação, ainda que parcial, fora admitida pelo próprio Município (ID 7048719) —, fixa-se o prazo de
3
0 (trinta) dias
, por ser período mais que suficiente para os ajustes logísticos necessários, garantindo o atendimento imediato de necessidades básicas sem impor ônus de execução desarrazoado.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele dou provimento
para determinar que os agravados, de forma solidária e no âmbito das respectivas competências, adotem as seguintes medidas, sob pena de multa diária de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para cada, limitada, por ora, a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais):

a) apresentem, no prazo de
120
(
cento e vinte
) dias
, diagnóstico detalhado da infraestrutura existente e o plano de trabalho coordenado, com cronograma físico-financeiro, para a execução das obras de infraestrutura complementar necessárias à plena disponibilização dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial, energia elétrica domiciliar e iluminação pública no loteamento "Vista do Mar", com a especificação das responsabilidades de cada ente;

b) o Município de Vila Velha, no prazo de
3
0 (vinte) dias
, implemente e regularize, de forma integral, o serviço de coleta de resíduos sólidos em todas as vias acessíveis do loteamento, caso ainda não o tenha feito.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)