Tribunal: TJES
Processo: 0004114-13.2020.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-09-29

Ementa:
EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREGAO ELETRÔNICO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALEGADO DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DANO COMPROVADO E DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível e Remessa Necessária interpostas contra sentença proferida em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual em face do Subsecretário de Estado da Saúde para Assuntos de Administração e Financiamento e empresa, julgada improcedente pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória, com extinção do processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve comprovação de dano efetivo ao erário decorrente de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico nº 0505/2013 e no contrato dele resultante; (ii) estabelecer se restou demonstrado o dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, para a configuração do ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021, por alterar normas de direito administrativo sancionador, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores à sua vigência, sempre que beneficiar o réu, exigindo para os atos de improbidade administrativa a presença de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

A ausência de comprovação de dano efetivo ao erário resulta da análise do contrato questionado, o qual foi examinado pelo Tribunal de Contas do Estado sem que fosse confirmada a existência de sobrepreço ou superfaturamento, não havendo nos autos prova técnica em sentido contrário.

A decisão administrativa do Tribunal de Contas, embora não vincule o Judiciário, possui valor probatório relevante, sobretudo ante a inexistência de perícia judicial que demonstrasse irregularidades aptas a ensejar prejuízo ao erário.

A configuração do ato de improbidade exige prova robusta do elemento subjetivo (dolo específico), não sendo suficiente a mera voluntariedade do agente ou eventuais falhas formais; no caso, não há demonstração de que os agentes agiram com o propósito deliberado de lesar os cofres públicos.

A jurisprudência do Superior Tribunal Federal (Tema 1.199) e dos Tribunais Estaduais exige distinção clara entre ilegalidade e improbidade, sendo indispensável a comprovação de má-fé e da intenção ilícita para aplicação das sanções da Lei nº 8.429/92.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração do ato de improbidade administrativa exige prova efetiva de dano ao erário e demonstração cabal do dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

A decisão de Tribunal de Contas, embora não vincule o Poder Judiciário, possui relevância probatória quando atesta a regularidade de contrato administrativo, afastando a tese de sobrepreço na ausência de prova técnica judicial em sentido contrário.

A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 impõe a exigência de dolo específico para todos os atos de improbidade administrativa, não sendo suficiente o mero exercício da função pública ou a existência de irregularidade formal desacompanhada de má-fé.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0004114-13.2020.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ALTERNA TELECOMUNICACOES E CONECTIVIDADE LTDA e outros

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREGAO ELETRÔNICO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ALEGADO DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DANO COMPROVADO E DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível e Remessa Necessária interpostas contra sentença proferida em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual em face do Subsecretário de Estado da Saúde para Assuntos de Administração e Financiamento e empresa, julgada improcedente pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória, com extinção do processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve comprovação de dano efetivo ao erário decorrente de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico nº 0505/2013 e no contrato dele resultante; (ii) estabelecer se restou demonstrado o dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, para a configuração do ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021, por alterar normas de direito administrativo sancionador, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores à sua vigência, sempre que beneficiar o réu, exigindo para os atos de improbidade administrativa a presença de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

A ausência de comprovação de dano efetivo ao erário resulta da análise do contrato questionado, o qual foi examinado pelo Tribunal de Contas do Estado sem que fosse confirmada a existência de sobrepreço ou superfaturamento, não havendo nos autos prova técnica em sentido contrário.

A decisão administrativa do Tribunal de Contas, embora não vincule o Judiciário, possui valor probatório relevante, sobretudo ante a inexistência de perícia judicial que demonstrasse irregularidades aptas a ensejar prejuízo ao erário.

A configuração do ato de improbidade exige prova robusta do elemento subjetivo (dolo específico), não sendo suficiente a mera voluntariedade do agente ou eventuais falhas formais; no caso, não há demonstração de que os agentes agiram com o propósito deliberado de lesar os cofres públicos.

A jurisprudência do Superior Tribunal Federal (Tema 1.199) e dos Tribunais Estaduais exige distinção clara entre ilegalidade e improbidade, sendo indispensável a comprovação de má-fé e da intenção ilícita para aplicação das sanções da Lei nº 8.429/92.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração do ato de improbidade administrativa exige prova efetiva de dano ao erário e demonstração cabal do dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

A decisão de Tribunal de Contas, embora não vincule o Poder Judiciário, possui relevância probatória quando atesta a regularidade de contrato administrativo, afastando a tese de sobrepreço na ausência de prova técnica judicial em sentido contrário.

A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 impõe a exigência de dolo específico para todos os atos de improbidade administrativa, não sendo suficiente o mero exercício da função pública ou a existência de irregularidade formal desacompanhada de má-fé.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0004114-13.2020.8.08.0024

APELANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADOS:
JOSÉ HERMÍNIO RIBEIRO E ALTERNA TELECOMUNICAÇÕES E CONECTIVIDADE LTDA.

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Como relatado, os autos cuidam de recurso
de Apelação Cível e Remessa Necessária interpostas em face da r. sentença (ID 11944821) proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em desfavor de JOSÉ HERMÍNIO RIBEIRO e ALTERNA TELECOMUNICAÇÕES E CONECTIVIDADE LTDA., julgou improcedente a pretensão autoral, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Conheço do recurso de apelação, porquanto presentes os seus pressupostos de admissibilidade.

A controvérsia cinge-se a perquirir se restaram configurados os atos de improbidade administrativa imputados aos Apelados, decorrentes de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico nº 0505/2013 e no contrato dele advindo, que teriam resultado em prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Após detida análise dos autos e da legislação aplicável, afirmo meu convencimento de que a r. sentença absolutória não merece reparos, devendo ser mantida em sua integralidade.

Para a correta solução da lide, é imperativo delinear o arcabouço normativo que rege a matéria, especialmente após as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que reestruturou o microssistema de combate à improbidade administrativa.

A acusação ministerial imputa aos Apelados a prática das condutas tipificadas nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92. O artigo 10, em sua redação atual, define o ato de improbidade que causa lesão ao erário nos seguintes termos:

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão
dolosa
, que enseje,
efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei [...].

Por sua vez, o artigo 11 estabelece como ato de improbidade aquele que atenta contra os princípios da Administração Pública:

Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão
dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas [...].

A exegese de ambos os dispositivos deve ser realizada à luz da norma fundamental trazida pelo artigo 1º do mesmo diploma legal, que estabeleceu, de forma inequívoca, o dolo como elemento subjetivo indispensável para a configuração de qualquer ato de improbidade. A lei não apenas exige o dolo, mas o qualifica, afastando a suficiência da mera voluntariedade do agente ou a simples culpa. Vejamos:

Art. 1º
[...]

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas
dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º
Considera-se
dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º
O
mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade
por ato de improbidade administrativa.

Por fim, no que tange à alegação do Apelante sobre a independência das instâncias, é correto afirmar que a decisão do Tribunal de Contas não vincula o Poder Judiciário. Contudo, a norma que estabelece tal independência não exclui a relevância probatória dos elementos técnicos produzidos naquela esfera. Dispõe o artigo 21, inciso II:

Art. 21.
A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: [...]
II
- da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Este é, portanto, o quadro normativo sob o qual os fatos devem ser subsumidos.

Analisando os autos sob a ótica da legislação de regência, a pretensão recursal não prospera.

Inicialmente, cumpre registrar que a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral (
Tema 1.199
), as disposições da nova lei, por versarem sobre direito administrativo sancionador, aplicam-se de forma retroativa aos fatos anteriores à sua vigência, sempre que beneficiarem o réu. A presente análise, portanto, observará estritamente as novas e mais restritivas exigências para a configuração do ato ímprobo.

1. Da Ausência de Materialidade do Dano ao Erário

No que tange à materialidade, a acusação se apoia em notas técnicas internas que apontam um suposto superdimensionamento do contrato. Contudo, como bem ressaltou o juízo
a quo
, o Tribunal de Contas do Estado, órgão de auxílio ao Poder Legislativo com notória especialização técnica, ao analisar o mesmo ajuste, concluiu de forma diversa. Afastou a tese de sobrepreço, justificando que a contratação observou as necessidades e a expectativa de expansão dos serviços da SESA à época dos fatos.

Embora as esferas sejam independentes, a decisão do órgão de controle externo, que detém competência constitucional para a fiscalização contábil e financeira, não pode ser simplesmente ignorada, sobretudo quando não há produção de prova pericial em sentido contrário na esfera judicial, ônus que incumbia à parte autora.

Nesse ponto, a análise da conduta do gestor deve considerar as particularidades do caso, conforme orientação da moderna hermenêutica do direito público, refletida em julgado do eg. Tribunal de Justiça de Minas Gerais, cuja ementa peço vênia para transcrever:

Reexame Necessário -
ação de improbidade administrativa
- contas de prefeito aprovadas com ressalva pelo TCE - conclusão substancial da obra - parte faltante - rampas de acesso - impossibilidade técnica - ilegalidade formal -
gestor público municipal - ausência de elemento subjetivo doloso - inocorrência de fim ilícito
- obstáculos e as dificuldades reais do gestor local - circunstâncias práticas - limitação e condicionamento da ação do agente - ponderação na sentença - simetria com os valores da LINDB e as novas diretrizes da Lei 8.429, de 1992 -
ausência de ato de improbidade
- sentença confirmada
.
[...] 4. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. 5. Na decisão sobre a regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, são consideradas as circunstâncias práticas que tiverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. 6.
A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.
(TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0313.13.013322-3/001, Relator(a): Des.(a) Marcelo Rodrigues , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 27/08/2024, publicação da súmula em 03/09/2024)

Como se vê, a decisão judicial deve ponderar os "obstáculos e as dificuldades reais do gestor" e as "circunstâncias práticas que tiverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente". No caso, a necessidade de planejar a expansão dos serviços da SESA foi a circunstância prática que motivou a dimensão do contrato, fato reconhecido tecnicamente pelo TCE. A ausência de contraprova judicial robusta torna frágil a premissa do dano.

2. Da Inexistência do Elemento Subjetivo (Dolo Específico)

De forma ainda mais contundente, não há nos autos a comprovação do elemento subjetivo indispensável: o dolo, que, nos termos da lei, deve ser a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito".

A acusação não demonstrou que o então Subsecretário, José Hermínio Ribeiro, agiu com a intenção específica de lesar os cofres públicos, ou que a empresa Alterna concorreu para tal fim. A assinatura do contrato, por si só, não configura improbidade, pois se insere no "mero exercício da função" e no "desempenho de competências públicas", conduta que o § 3º do artigo 1º da Lei explicitamente afasta como ato ímprobo.

A tentativa de imputar o dolo pela "teoria da cegueira deliberada" também não se sustenta, pois o que os autos mostram é um procedimento que, apesar de questionado, obteve o aval final dos órgãos de controle, afastando a ideia de uma ilicitude manifesta que teria sido deliberadamente ignorada.

A jurisprudência é clara ao distinguir o ato ilegal do ato ímprobo, exigindo para este último a comprovação da má-fé. Nesse sentido, colaciona-se o seguinte precedente, que se amolda perfeitamente ao caso:

Apelação - ação de improbidade administrativa - Lei 14.320, de 2021 - alteração legislativa na LIA - direito administrativo sancionador - equiparação às normas penais vigência (Tema 1.199, do STF - ARE 843.989) - ato ilícito que não se confunde com improbidade - ausência de demonstração de culpa grave e dolo específico - Tema 897 (RE 852.475) - Recurso ao qual se nega provimento.
[...] 4. O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Art. 1º, §3º, da Lei 8.429, de 1992. 5. Ainda que constatada a irregularidade na inexigibilidade de licitação e permissão de uso de boxes do Mercado Municipal, como incentivo ao comércio local e no interesse público, não demonstrada a culpa grave ou o dolo específico dos agentes públicos e privados envolvidos, não há que se falar em nulidade dos atos e na configuração de ato ímprobo que justifique a tutela da Lei 8.429, de 1992. (TJMG - Apelação Cível 1.0382.11.001063-6/001, Relator(a): Des.(a) Marcelo Rodrigues , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 24/09/2024, publicação da súmula em 01/10/2024)

O julgado acima é lapidar ao afirmar que mesmo uma irregularidade constatada (o que não é o caso aqui, ante a chancela do TCE) não se converte automaticamente em improbidade se ausente o dolo específico. O Direito Administrativo Sancionador não admite condenações baseadas em presunções. A prova da má-fé e da intenção de praticar o ilícito não foi produzida no presente feito.

Destarte, ausentes os pilares essenciais para a configuração do ato de improbidade administrativa – a saber, a comprovação do dano e, de forma cabal, a demonstração do dolo específico dos agentes –, a manutenção da sentença de improcedência é a medida que se impõe.

III - Dispositivo

Ante o exposto, por verificar a ausência de comprovação de dano efetivo ao erário e, fundamentalmente, a não demonstração do dolo específico exigido pela legislação para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

Pelo exposto,
conheço do recurso de apelação e NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a r. sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto proferido pelo Eminente Relator.

Des. Robson Luiz Albanez

Voto com o relator