Tribunal: TJES
Processo: 0042084-33.2009.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: Câmaras Cíveis Reunidas
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-08-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO DE SUBVENÇÃO SOCIAL SEM OBSERVÂNCIA DAS FORMALIDADES LEGAIS. AUSÊNCIA DE DOLO. APLICAÇÃO RETROATIVA DO TEMA 1.199 DO STF. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Reanálise, nos termos do artigo 1.030, II, do CPC, por força do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral do STF, de acórdão proferido pela Primeira Câmara Cível que, por maioria, deu parcial provimento ao recurso de ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA e, à unanimidade, deu provimento aos recursos interpostos por ADHEMAR NUNES MARTINS, MULTI COMUNICAÇÕES LTDA. e FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO, negando provimento ao recurso do Ministério Público Estadual. A sentença de origem havia reconhecido a prática de ato de improbidade administrativa, com base no artigo 10, caput e inciso III, da Lei nº 8.429/1992, por todos os réus. No entanto, identificada a necessidade de reexame do acórdão quanto à exigência do dolo na tipificação do ato ímprobo, conforme jurisprudência consolidada do STF.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se a condenação de ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA por ato de improbidade administrativa, com fundamento no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, é compatível com o entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199, que exige a presença do elemento subjetivo dolo, vedando a responsabilização por culpa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O STF, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (RE 843.989/PR), firmou a tese de que a responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo, inclusive nos casos previstos no artigo 10 da LIA, vedando-se a condenação com base apenas na modalidade culposa.

A Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na Lei nº 8.429/1992, revogando expressamente a possibilidade de configuração de improbidade administrativa culposa, exigindo a demonstração do dolo como requisito para responsabilização do agente público.

O acórdão objeto de reexame reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA com base na inobservância de normas legais na concessão de subvenções sociais, sem, contudo, apontar a existência de dolo ou intenção de lesar o erário, o que torna incabível a condenação.

A jurisprudência do STF (Rcl 2186 QO, Rel. Min. Alexandre de Moraes; Rcl 73734 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli) e do STJ (AgInt no AREsp 706.297/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues) ratifica a exigência de dolo específico para a configuração de atos ímprobos, com aplicação imediata da norma mais benéfica aos processos ainda não transitados em julgado.

Ausente demonstração de vontade livre e consciente de praticar o ilícito, impõe-se o juízo de retratação e o provimento do recurso de apelação para afastar a condenação por improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A condenação por ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração do elemento subjetivo dolo, sendo vedada a responsabilização com base na modalidade culposa.

A Lei nº 14.230/2021, ao revogar a modalidade culposa da improbidade administrativa, aplica-se de forma retroativa aos processos ainda não transitados em julgado, conforme o Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF.

Deve ser exercido o juízo de retratação para adequar decisões anteriores à nova interpretação constitucional consolidada pelo Supremo Tribunal Federal.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0042084-33.2009.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros (3)

APELADO: FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO e outros (3)

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO DE SUBVENÇÃO SOCIAL SEM OBSERVÂNCIA DAS FORMALIDADES LEGAIS. AUSÊNCIA DE DOLO. APLICAÇÃO RETROATIVA DO TEMA 1.199 DO STF. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Reanálise, nos termos do artigo 1.030, II, do CPC, por força do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral do STF, de acórdão proferido pela Primeira Câmara Cível que, por maioria, deu parcial provimento ao recurso de ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA e, à unanimidade, deu provimento aos recursos interpostos por ADHEMAR NUNES MARTINS, MULTI COMUNICAÇÕES LTDA. e FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO, negando provimento ao recurso do Ministério Público Estadual. A sentença de origem havia reconhecido a prática de ato de improbidade administrativa, com base no artigo 10, caput e inciso III, da Lei nº 8.429/1992, por todos os réus. No entanto, identificada a necessidade de reexame do acórdão quanto à exigência do dolo na tipificação do ato ímprobo, conforme jurisprudência consolidada do STF.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se a condenação de ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA por ato de improbidade administrativa, com fundamento no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, é compatível com o entendimento firmado pelo STF no Tema 1.199, que exige a presença do elemento subjetivo dolo, vedando a responsabilização por culpa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O STF, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (RE 843.989/PR), firmou a tese de que a responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo, inclusive nos casos previstos no artigo 10 da LIA, vedando-se a condenação com base apenas na modalidade culposa.

A Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na Lei nº 8.429/1992, revogando expressamente a possibilidade de configuração de improbidade administrativa culposa, exigindo a demonstração do dolo como requisito para responsabilização do agente público.

O acórdão objeto de reexame reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA com base na inobservância de normas legais na concessão de subvenções sociais, sem, contudo, apontar a existência de dolo ou intenção de lesar o erário, o que torna incabível a condenação.

A jurisprudência do STF (Rcl 2186 QO, Rel. Min. Alexandre de Moraes; Rcl 73734 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli) e do STJ (AgInt no AREsp 706.297/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues) ratifica a exigência de dolo específico para a configuração de atos ímprobos, com aplicação imediata da norma mais benéfica aos processos ainda não transitados em julgado.

Ausente demonstração de vontade livre e consciente de praticar o ilícito, impõe-se o juízo de retratação e o provimento do recurso de apelação para afastar a condenação por improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A condenação por ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração do elemento subjetivo dolo, sendo vedada a responsabilização com base na modalidade culposa.

A Lei nº 14.230/2021, ao revogar a modalidade culposa da improbidade administrativa, aplica-se de forma retroativa aos processos ainda não transitados em julgado, conforme o Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF.

Deve ser exercido o juízo de retratação para adequar decisões anteriores à nova interpretação constitucional consolidada pelo Supremo Tribunal Federal.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, exercer juízo positivo de retratação, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

JUÍZO DE RETRATAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL Nº 0042084-33.2009.8.08.0024

RELATORA: DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de reanálise, por força do artigo 1.030, II, do CPC (exercício do
juízo de retratação
), às fls. 1.535/1.559 pela Egrégia Primeira Câmara Cível, que, por maioria, deu parcial provimento ao recurso de ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA; e à unanimidade, rejeitou as preliminares arguidas, e no mérito, deu provimento aos recursos de
Apelação Cível
interpostos por ADHEMAR NUNES MARTINS, por MULTI COMUNICAÇÕES LTDA e por FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO e negou provimento ao recurso do MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

Decisão da Egrégia Vice-Presidência deste Tribunal (Id 13215319) determinando a remessa dos autos ao Órgão Fracionário para exame da pertinência do juízo de retratação no tocante ao Tema nº 1.199, do STF, diante da qualificação da conduta de improbidade administrativa na modalidade culposa.

Pois bem.

A r. sentença proferida reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa descrito no artigo 10,
caput
e inciso III, da Lei nº 8.429/92 pelos Requeridos ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA, ADHEMAR NUNES MARTINS, MULTI COMUNICAÇÕES LTDA. e FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO.

Por ocasião do julgamento dos recursos de Apelação Cível, este Órgão Fracionário, no voto condutor do acórdão, se manifestou sobre o enquadramento das condutas ímprobas imputadas, nos seguintes termos:

“(...)

DA CONDUTA ATRIBUÍDA A ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA

Em síntese, sustenta o apelante Ademar Sebastião Rocha Lima, à época Presidente da Câmara Municipal de Vitória, não ter praticado qualquer ato de improbidade, posto que a Lei Federal nº 4.320/64, que define as regras de controle

orçamentário, inclui o Poder Público Municipal no rol de entes aptos a conceder subvenção social, além da Resolução nº 1.786/2002, da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Vitória, autorizar expressamente a concessão de subvenções sociais pelo Poder Legislativo, através de seu Presidente.

(...)

Reitero, pois, que na hipótese, restou devidamente comprovado que a verba destinada à Loja Maçônica Ordem e Perseverança a pretexto de subvenção social não observou a legislação de regência, causando dano efetivo ao patrimônio público.

Portanto, o ato praticado por agente político consubstanciado na conduta de concessão de subvenção social em desacordo com as normas legais caracteriza ato de improbidade administrativa, sobretudo quando ocasionar prejuízo ao erário e ofensa aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da eficiência, que devem orientar os atos do homem público.

Nesse contexto, não merece reparo a sentença que, diante do prejuízo ao erário causado pela má utilização de recursos públicos, concluiu pela prática de improbidade administrativa, nos termos do artigo 10, inciso III, da Lei 8.429/1992, com a consequente condenação do apelante às penas previstas no artigo 12, da lei em referência.

(...)
”

Assim, concluiu o acórdão por julgar improcedente a pretensão inicial formulada pelo
parquet
em relação à ADHEMAR NUNES MARTINS, MULTI COMUNICAÇÕES LTDA. e FRANCISCO DE PAULA PEREIRA BUENO, mantendo a sentença nos seus demais termos.

Ocorre que, de acordo com a fundamentação acima transcrita, no que concerne à conduta ímproba imputada ao Apelante ADEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA, não foi apontada a presença do elemento subjetivo
dolo

necessário à configuração ao ato de improbidade administrativa, haja vista que os fundamentos lançados dizem respeito à inobservância das normas legais atinentes à concessão de subvenção social na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Vitória.

Desse modo, considerando a primeira a tese firmada no tema nº 1.199 do STF (
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
), incabível a condenação na modalidade culposa de improbidade administrativa.

Nesse sentido, confira-se os mais recentes julgados do Excelso Supremo Tribunal Federal:

QUESTÃO DE ORDEM NA RECLAMAÇÃO. FATO SUPERVENIENTE. JULGAMENTO PELO PLENÁRIO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 843.989. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, VI, DA LEI 8.429/1992. REALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO FINANCEIRA SEM OBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS E REGULAMENTARES.
MODALIDADE CULPOSA. REVOGAÇÃO PELA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE AOS PROCESSOS SEM SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE PARA EXTINGUIR, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, AS AÇÕES EM QUE PROFERIDAS OS ATOS RECLAMADOS
.

1. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo em todas as hipóteses a presença do elemento subjetivo do tipo DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

2. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

3. Na hipótese em que a conduta atribuída aos Reclamantes se enquadrava no artigo 10, IV, da Lei 8.429/1992 (realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea), em sua modalidade culposa, aplicável a inovação legislativa trazida pela Lei 14.230/2021, ante a ausência de trânsito em julgado na instância ordinária.

4. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

5. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 6. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa , não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

7. QUESTÃO DE ORDEM resolvida no sentido de APLICAR O TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL à presente hipótese e, consequentemente, JULGAR PROCEDENTE a reclamação, determinando a extinção sem resolução do mérito dos processos 95.00.20884-9 (22ª Vara Federal de São Paulo) e 96.00.01079-0 (20ª Vara Federal de São Paulo).

(Rcl 2186 QO, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 15-04-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-04-2024 PUBLIC 17-04-2024)

EMENTA Agravo regimental em reclamação. Inaplicabilidade da Súmula nº 734/STF. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Aplicação errônea da tese do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Retroatividade relativa. Processos em curso. Incidência imediata do art. 11 da Lei nº 8.429/92, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/21. Abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei nº 8.249/92.
Condenação pela prática de ato amparado em dolo genérico. Impossibilidade.
Precedentes. Agravo regimental não provido.

1. Não subsiste a impugnação ao conhecimento da reclamação com fundamento no art. 988, § 5º, inciso I, do CPC e na Súmula nº 734/STF, uma vez que não houve certificação de trânsito em julgado previamente à interposição da presente reclamação no STF.

2. No julgamento do ARE nº 843.989/PR (vinculado ao Tema nº 1.199 da Repercussão Geral), o STF afirmou a incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 aos casos, como o presente, nos quais ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.

3. O resultado produzido pelo que foi decidido no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral não se limita a alcançar condenação por ato de improbidade culposo praticado anteriormente à vigência da Lei nº 14.231/21 (sem condenação transitada em julgado).

4. As alterações promovidas pela Lei nº 14.231/21 ' para além de excluir a modalidade culposa do ato descrito no art. 10 da Lei nº 8.249/92 ' promoveram a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei nº 8.249/92, passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminados exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.

5. Nos termos do julgado paradigma, a incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 torna insubsistente a condenação pela prática de ato por violação de princípio, uma vez amparada em dolo genérico.

6. Agravo regimental não provido.

(Rcl 73734 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 22-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-03-2025 PUBLIC 24-03-2025)

Com a mesma orientação, caminha a jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO DE FUNÇÕES PELO VICE-PREFEITO DE MARÍLIA/SP NO CURSO DO SEU MANDATO. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA. AUSÊNCIA DE RECONHECIMENTO DE DOLO OU DE MÁ-FÉ NA SENTENÇA OU NO ACÓRDÃO. RECONHECIMENTO, ADEMAIS, DA EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS E DE AGIR POSITIVO, EM BENEFÍCIO DA COMUNIDADE. IMPROBIDADE QUE NÃO SE CONFIGURA. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. PROVIMENTO NEGADO.

1. Afasta-se a possibilidade de condenação por improbidade administrativa estando ausente o dolo ou má-fé por parte dos réus quando da nomeação do Vice-Prefeito para atuar, em benefício da coletividade, em outras funções comissionadas no curso do seu mandato.

2. A exegese das normas constantes na Lei 8.429/1992, considerada a pecha que provém da caracterização do ato ímprobo, há de ser parcimoniosa, evitando-se corrigir ilegalidades não tonalizadas pela má-fé do agente com a força das sanções previstas na lei.

3. Aplicabilidade das normas benéficas constantes na Lei 14.230/2021 aos processos em que ainda não houve o trânsito em julgado da decisão condenatória. Incidência da ratio decidendi constante no acórdão do ARE 843.989/PR (Tema 1.199), para além da revogação da modalidade culposa. Atual necessidade de dolo específico para a condenação por improbidade administrativa. Caso concreto em que a condenação, na origem, passou ao largo do reconhecimento do dolo e, portanto, com mais razão inexistirá uma "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito" (art. 1º, §2º, da LIA).

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no AREsp n. 706.297/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 7/4/2025, DJEN de 10/4/2025.)

Portanto, ausente o elemento anímico relativo à vontade livre e consciente de repassar as verbas públicas à pessoa jurídica, sem observância das formalidades legais aplicáveis, entendo que esta Corte de Justiça, em reexame da questão por força do que estatui o artigo 1040, II, do Código de Processo Civil, deve realizar o juízo positivo de retratação, com vistas a alinhar o entendimento deste Eg. Tribunal de Justiça com a jurisprudência sedimentada do Excelso Supremo Tribunal Federal.

Ante o exposto,
exerço juízo de retratação

para dar
total
provimento ao recurso de apelação de ADHEMAR SEBASTIÃO ROCHA LIMA e julgar improcedente a pretensão inicial formulada pelo parquet em relação a ele.

Deixo de condenar o
Parquet
no pagamento das custas e honorários advocatícios sucumbenciais, consoante disposto no art. 23-B, §2º, da Lei nº 8.429/92.

Após as intimações necessárias,
remetam-se
os autos à Vice-Presidência deste Egrégio Tribunal para as providências relativas ao recurso excepcional interpostos.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)