Tribunal: TJES
Processo: 0005012-50.2017.8.08.0050
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Saneamento
Data de julgamento: 2025-03-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÕES DE FAZER. MUNICÍPIO. OMISSÃO NA ADOÇÃO DE MEDIDAS PREVENTIVAS EM ÁREAS DE RISCO. FIXAÇÃO DE PRAZOS PELO JUÍZO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VIANA contra sentença proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, que julgou procedentes os pedidos autorais para determinar ao município a adoção de medidas emergenciais e preventivas em áreas de risco no Setor IV (Bairros Universal e Ipanema). As obrigações de fazer incluem ações como limpeza e desassoreamento de canal, realocação de moradores em áreas de risco, emissão de notificações e apresentação de laudos técnicos em prazos definidos na sentença.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão:
(i) determinar se a sentença é ultra petita, ao estabelecer prazos para o cumprimento das medidas, mesmo sem pedido expresso na inicial;
(ii) verificar se houve violação ao princípio da congruência e consequente nulidade processual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença observa os pedidos formulados na petição inicial e está em consonância com o art. 322, § 2º, do CPC, que autoriza a interpretação lógico-sistemática dos pedidos para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional.

4. A fixação de prazos pelo juízo não configura decisão ultra petita, mas medida necessária para garantir a tutela dos direitos fundamentais, especialmente diante de situações de urgência que envolvem riscos à vida e à segurança.

5. A atuação do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas administrativas emergenciais não viola o princípio da separação dos Poderes, desde que a intervenção seja excepcional e fundamentada na omissão do poder público.

6. A duração razoável do processo (CF/1988, art. 5º, LXXVIII) e a efetividade da tutela jurisdicional justificam a fixação de prazos, especialmente em ações coletivas envolvendo direitos fundamentais.

7. O controle judicial em casos de omissão administrativa é legítimo, desde que respeitados os limites da inicial e a razoabilidade das medidas impostas, o que foi observado no caso em análise.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento
:

9. A fixação de prazos para cumprimento de obrigações de fazer em sentença proferida em ação civil pública não caracteriza decisão ultra petita quando decorre de interpretação lógico-sistemática dos pedidos para garantir a efetividade da tutela jurisdicional.

10. O Poder Judiciário pode determinar a implementação de medidas administrativas excepcionais para proteção de direitos fundamentais, desde que configurada omissão do poder público e respeitados os limites da inicial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXV, LXXVIII, e 23, III e IX; CPC, arts. 141, 322, § 2º, e 489, II; Lei nº 7.347/1985, arts. 1º e 18; Lei nº 12.608/2012; Lei nº 12.340/2010.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 886710 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, julgado em 03/11/2015, DJe 19/11/2015; STJ, REsp 1488639/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/11/2014, DJe 16/12/2014; STJ, REsp 1.793.637/PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 17/11/2020, DJe 19/11/2020; TJES, Apelação Cível nº 0027533-38.2015.8.08.0024, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, Terceira Câmara Cível, DJ 06/12/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0005012-50.2017.8.08.0050

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VIANA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÕES DE FAZER. MUNICÍPIO. OMISSÃO NA ADOÇÃO DE MEDIDAS PREVENTIVAS EM ÁREAS DE RISCO. FIXAÇÃO DE PRAZOS PELO JUÍZO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VIANA contra sentença proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, que julgou procedentes os pedidos autorais para determinar ao município a adoção de medidas emergenciais e preventivas em áreas de risco no Setor IV (Bairros Universal e Ipanema). As obrigações de fazer incluem ações como limpeza e desassoreamento de canal, realocação de moradores em áreas de risco, emissão de notificações e apresentação de laudos técnicos em prazos definidos na sentença.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão:
(i) determinar se a sentença é ultra petita, ao estabelecer prazos para o cumprimento das medidas, mesmo sem pedido expresso na inicial;
(ii) verificar se houve violação ao princípio da congruência e consequente nulidade processual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença observa os pedidos formulados na petição inicial e está em consonância com o art. 322, § 2º, do CPC, que autoriza a interpretação lógico-sistemática dos pedidos para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional.

4. A fixação de prazos pelo juízo não configura decisão ultra petita, mas medida necessária para garantir a tutela dos direitos fundamentais, especialmente diante de situações de urgência que envolvem riscos à vida e à segurança.

5. A atuação do Poder Judiciário para determinar a adoção de medidas administrativas emergenciais não viola o princípio da separação dos Poderes, desde que a intervenção seja excepcional e fundamentada na omissão do poder público.

6. A duração razoável do processo (CF/1988, art. 5º, LXXVIII) e a efetividade da tutela jurisdicional justificam a fixação de prazos, especialmente em ações coletivas envolvendo direitos fundamentais.

7. O controle judicial em casos de omissão administrativa é legítimo, desde que respeitados os limites da inicial e a razoabilidade das medidas impostas, o que foi observado no caso em análise.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento
:

9. A fixação de prazos para cumprimento de obrigações de fazer em sentença proferida em ação civil pública não caracteriza decisão ultra petita quando decorre de interpretação lógico-sistemática dos pedidos para garantir a efetividade da tutela jurisdicional.

10. O Poder Judiciário pode determinar a implementação de medidas administrativas excepcionais para proteção de direitos fundamentais, desde que configurada omissão do poder público e respeitados os limites da inicial.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXV, LXXVIII, e 23, III e IX; CPC, arts. 141, 322, § 2º, e 489, II; Lei nº 7.347/1985, arts. 1º e 18; Lei nº 12.608/2012; Lei nº 12.340/2010.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 886710 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, julgado em 03/11/2015, DJe 19/11/2015; STJ, REsp 1488639/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/11/2014, DJe 16/12/2014; STJ, REsp 1.793.637/PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 17/11/2020, DJe 19/11/2020; TJES, Apelação Cível nº 0027533-38.2015.8.08.0024, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, Terceira Câmara Cível, DJ 06/12/2023.

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ACÓRDÃO

À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal
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RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VIANA
, em face da r. Sentença, que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face do apelante, julgou procedentes os pedidos autorais, determinando que o requerido, ora apelante, adote diversas medidas para mitigar os riscos em imóveis localizados em áreas de risco no Setor IV (Bairros Universal e Ipanema), a saber: (a) promoção imediata e contínua de ações de limpeza e desassoreamento para manutenção da capacidade de reservatório e escoamento do canal; (b) evitar a disposição do material retirado da calha nas margens; (c) após vistoria e elaboração de laudo técnico, realocar, no prazo de 90 dias, os moradores das áreas de risco em locais seguros; (d) emitir notificações aos moradores no prazo de 100 dias, com informações sobre alternativas de moradia e necessidade de remoção; (e) apresentar, no prazo de 90 dias, laudo técnico específico elaborado por profissional habilitado, identificando as providências necessárias e as famílias a serem realocadas.

A sentença também ratificou decisão liminar anteriormente concedida, condenando o município a realizar obras de contenção na área afetada, conforme determinação integrada por embargos de declaração. A municipalidade foi advertida sobre o descumprimento das obrigações impostas, sob pena de sanções legais.

Sem condenação de honorários.

Contrarrazões do apelado no ID 7865904, pugnando pelo desprovimento do apelo.

Parecer da D. Procuradoria de Justiça, no ID 10153913, opinando pelo conhecimento do recurso interposto e, no mérito, pelo seu desprovimento.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

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VOTO VENCEDOR

Conforme brevemente relatado, cuida-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VIANA
, em face da r. Sentença, que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face do apelante, julgou procedentes os pedidos autorais, determinando que o requerido, ora apelante, adote diversas medidas para mitigar os riscos em imóveis localizados em áreas de risco no Setor IV (Bairros Universal e Ipanema), a saber: (a) promoção imediata e contínua de ações de limpeza e desassoreamento para manutenção da capacidade de reservatório e escoamento do canal; (b) evitar a disposição do material retirado da calha nas margens; (c) após vistoria e elaboração de laudo técnico, realocar, no prazo de 90 dias, os moradores das áreas de risco em locais seguros; (d) emitir notificações aos moradores no prazo de 100 dias, com informações sobre alternativas de moradia e necessidade de remoção; (e) apresentar, no prazo de 90 dias, laudo técnico específico elaborado por profissional habilitado, identificando as providências necessárias e as famílias a serem realocadas.

Antes de adentrar no mérito recursal, cabe esclarecer os contornos da lide.

Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo (MPES) buscando a responsabilização do Município de Viana pela omissão na adoção de medidas necessárias para prevenir desastres naturais, especialmente no Setor IV, que abrange os bairros Universal e Ipanema. A ação tem base em estudos do Serviço Geológico do Brasil (CPRM), que identificaram áreas de alto risco geológico e hidrológico no município.

Os fatos narrados incluem a instauração de um inquérito civil após denúncias relacionadas à omissão municipal em tratar áreas de risco. Relatórios técnicos apontaram problemas como deslizamentos de terra, instabilidade de encostas e inundações, afetando famílias vulneráveis. Apesar de reconhecimentos preliminares por parte do município, as respostas foram consideradas insuficientes, caracterizadas pela ausência de laudos técnicos detalhados, lentidão nas providências e falta de ações eficazes para eliminar ou mitigar os riscos.

Fundamentado na Constituição Federal, no Estatuto da Cidade, na Lei 12.608/2012 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil) e na legislação ambiental, o MPES requer que o município adote medidas como obras de contenção, realocação de famílias em risco e elaboração de laudos técnicos específicos. Os pedidos visam assegurar a proteção à vida, à moradia digna e à segurança da população, bem como o cumprimento das obrigações legais de gestão de riscos socioambientais e urbanos.

Seguido o trâmite processual, o Magistrado de primeiro grau proferiu Sentença julgando procedente a ação, porquanto reconheceu a omissão do município na adoção de medidas preventivas, apesar das evidências apresentadas nos relatórios do Serviço Geológico do Brasil (CPRM) e do Corpo de Bombeiros.

Irresignado, em suas razões recursais, o
MUNICÍPIO DE VIANA
argumenta, em síntese, que a sentença proferida ultrapassou os limites dos pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual, violando os princípios da adstrição, congruência e contraditório, bem como os artigos 141, 489, II e 492 do CPC.

O apelante sustenta que a sentença seria
ultra petita
, pois estabeleceu prazos para cumprimento das obrigações impostas ao município (como notificar moradores em 100 dias e apresentar laudos técnicos em 90 dias), mesmo sem que o Ministério Público tenha formulado pedido nesse sentido na petição inicial. Alega, ainda, que tais prazos são inexequíveis diante das limitações práticas e administrativas do município.

O Município de Viana aponta que a decisão judicial resultou em nulidade processual por desrespeitar o princípio da congruência, que determina que o juiz deve se ater aos limites do pedido inicial.

Ao final, o município requer a nulidade da sentença com base nas alegações de que ela ultrapassou os limites dos pedidos, prejudicando o direito de defesa, e solicita o julgamento de improcedência dos pedidos do Ministério Público.

Em primeiro lugar, a Ação Civil Pública é um instrumento jurídico previsto no ordenamento brasileiro que permite a defesa de direitos coletivos e difusos, principalmente nas áreas de meio ambiente, consumidor, direitos humanos, patrimônio histórico e cultural, e saúde pública (art. 1º da Lei 7.347/1985). Seu objetivo é proteger interesses que não pertencem a uma única pessoa, mas que são de relevância para toda a sociedade ou um grupo determinado de indivíduos. Nos termos do artigo art. 5º da Lei 7.347/1985, um dos legitimados para propor a Ação Civil Pública é o Ministério Público.

Além disso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que “[...]
o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes
[...]
”
(ARE 886710 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 03-11-2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-232 DIVULG 18-11-2015 PUBLIC 19-11-2015)

No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento pacífico de que
“não podem os direitos sociais ficar condicionados à boa vontade do Administrador, sendo de suma importância que o Judiciário atue como órgão controlador da atividade administrativa. Seria distorção pensar que o princípio da separação dos poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos sociais, igualmente relevantes”
(REsp 1488639/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/11/2014, DJe 16/12/2014).

Portanto, não há violação ao princípio constitucional da tripartição dos poderes, nem ao princípio da reserva do possível, quando o Poder Judiciário determina ações ao ente estatal visando a assegurar o respeito ao direito constitucional à saúde, entre outros direitos fundamentais, ante a omissão do poder público.

No caso, a sentença proferida está em consonância com os pedidos formulados pelo Ministério Público na ação civil pública, não havendo irregularidade quanto ao respeito aos limites da inicial. Embora o Ministério Público não tenha especificado prazos para cumprimento das medidas, a interpretação lógico-sistemática, prevista no art. 322, § 2º, do CPC, permite que o magistrado determine prazos razoáveis para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional.

Conforme jurisprudência consolidada do STJ, o juiz não está limitado a uma análise literal dos pedidos, podendo interpretá-los de forma lógica e contextual para atender aos fins da tutela jurisdicional. Fixar prazos é uma medida processual que visa garantir o direito material reconhecido, sem extrapolar os limites da demanda.

Confira-se julgado:

[...]
Cabe ao julgador, ademais, a interpretação lógico-sistemática do pedido formulado na petição inicial a partir da análise dos fatos e da causa de pedir, o que atende à necessidade conceder à parte o que foi efetivamente requerido por ela, interpretando o pedido a partir de um exame completo da petição inicial, e não apenas da parte da petição destinada aos requerimentos finais, sem que isso implique decisão extra ou ultra petita. Precedentes.
[...] (STJ, REsp n. 1.793.637/PR, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 17/11/2020, DJe de 19/11/2020.)

A sentença atende a uma situação emergencial envolvendo a segurança e a vida de moradores de áreas de risco no Setor IV do município de Viana. O conjunto probatório, composto por relatórios técnicos e laudos apresentados no inquérito civil, demonstrou o risco iminente de deslizamentos, alagamentos e outros desastres que podem comprometer a integridade física dos munícipes,

fatos não infirmados pelo apelante em seu recurso
.

Portanto, a fixação de prazos na sentença não apenas é razoável, mas necessária para garantir a efetividade do processo e o acesso à justiça. Deixar a implementação das medidas à discricionariedade do município resultaria na incerteza quanto ao cumprimento das obrigações e na perpetuação do estado de risco. A duração razoável do processo e a eficiência da administração pública são princípios constitucionais que justificam a atuação do Poder Judiciário para resguardar direitos ameaçados, quando provocado para tal.

Conforme já decidiu o STJ,
"o conceito de decisão extra petita e o princípio da demanda devem ser analisados no âmbito do direito processual coletivo, que ampliou os poderes do julgador para permitir a maior efetividade do provimento jurisdicional concedido na ação coletiva"
(REsp 1285437/MS, Rel. Ministro MOURA RIBEIRO, TERCEIRA TURMA, julgado em 23/05/2017, DJe 02/06/2017).

Ademais, esta egrégia Corte de Justiça já definiu que “[...]
diante da demora da Administração Pública, o Poder Judiciário pode determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.
[...]” (TJES, Apelação Cível nº 0027533-38.2015.8.08.0024, Relator: SÉRGIO RICARDO DE SOUZA, Órgão Julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, DJ: 06/12/2023)

Logo, a jurisprudência do STJ e do TJES reconhece a possibilidade de o magistrado atuar em ações coletivas para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional. O direito processual coletivo admite essa flexibilização, desde que os limites da inicial sejam observados, o que foi devidamente respeitado no presente caso.

Em suma, os prazos estabelecidos na sentença (90 e 100 dias) foram fixados com base na razoabilidade e na urgência do caso, considerando a gravidade dos riscos envolvidos. A Lei nº 4.320/64 possibilita a criação de créditos especiais para execução de despesas urgentes, afastando o argumento de inviabilidade administrativa.

Finalmente, não há interferência indevida na autonomia do município. A sentença não implementa políticas públicas novas, mas assegura o cumprimento de obrigações já previstas na legislação, como as Leis nº 12.340/2010 e 12.608/2012, que atribuem ao município a responsabilidade de adotar medidas para prevenção e mitigação de desastres naturais. O controle judicial é legítimo em situações de omissão administrativa, especialmente quando direitos fundamentais estão em risco.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de Apelação interposto pelo
MUNÍCIPIO DE VIANA,
e, quanto ao mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO.

Outrossim,
CONHEÇO
da Remessa Necessária e, por não vislumbrar nenhum vício formal e/ou material, mantenho a Sentença

objurgada.

Sem honorários, por se tratar de Ação Civil Pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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