Tribunal: TJES
Processo: 5001576-70.2025.8.08.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: Reunidas - 2º Grupo Cível
Assuntos: Ato Normativo
Data de julgamento: 2025-11-27

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA Nº 5001576-70.2025.8.08.0000

IMPETRANTE:
PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S/A

IMPETRADO:
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA ESTADUAL DE INCENTIVO FISCAL (COMPETE-ES). EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS FEDERAIS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA LEI ESTADUAL Nº 10.568/2016. EXCESSO DE PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Desenvolvimento Econômico, visando afastar a exigência, prevista no item 3 do Anexo A da Portaria SEDES nº 079-R/2022, de apresentação de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de débitos perante a União como condição para adesão ao programa COMPETE-ES.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se portaria administrativa pode impor requisito não previsto na Lei Estadual nº 10.568/2016 para a adesão ao programa COMPETE-ES, especificamente a exigência de certidão negativa de débitos federais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O poder regulamentar da Administração Pública tem por finalidade assegurar a fiel execução da lei, não sendo lícito inovar no ordenamento jurídico mediante a criação de obrigações não previstas em lei.

5. A Lei Estadual nº 10.568/2016, instituidora do COMPETE-ES, exige apenas a comprovação de regularidade fiscal perante o Fisco Estadual, não incluindo exigências relativas a débitos federais.

6. A Portaria SEDES nº 079-R/2022, ao instituir a necessidade de certidão negativa de débitos da União, extrapola os limites legais e viola o princípio da legalidade administrativa previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal.

7. Atos normativos secundários não podem criar condicionantes que restrinjam direitos sem respaldo legal, sob pena de nulidade, conforme jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.969.812/MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ª Turma, j. 15/03/2022).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Segurança concedida.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5001576-70.2025.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S A

IMPETRADO: SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO e outros

RELATOR(A):
ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 5001576-70.2025.8.08.0000

IMPETRANTE:
PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S/A

IMPETRADO:
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA ESTADUAL DE INCENTIVO FISCAL (COMPETE-ES). EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS FEDERAIS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA LEI ESTADUAL Nº 10.568/2016. EXCESSO DE PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Desenvolvimento Econômico, visando afastar a exigência, prevista no item 3 do Anexo A da Portaria SEDES nº 079-R/2022, de apresentação de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de débitos perante a União como condição para adesão ao programa COMPETE-ES.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se portaria administrativa pode impor requisito não previsto na Lei Estadual nº 10.568/2016 para a adesão ao programa COMPETE-ES, especificamente a exigência de certidão negativa de débitos federais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O poder regulamentar da Administração Pública tem por finalidade assegurar a fiel execução da lei, não sendo lícito inovar no ordenamento jurídico mediante a criação de obrigações não previstas em lei.

5. A Lei Estadual nº 10.568/2016, instituidora do COMPETE-ES, exige apenas a comprovação de regularidade fiscal perante o Fisco Estadual, não incluindo exigências relativas a débitos federais.

6. A Portaria SEDES nº 079-R/2022, ao instituir a necessidade de certidão negativa de débitos da União, extrapola os limites legais e viola o princípio da legalidade administrativa previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal.

7. Atos normativos secundários não podem criar condicionantes que restrinjam direitos sem respaldo legal, sob pena de nulidade, conforme jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.969.812/MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ª Turma, j. 15/03/2022).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Segurança concedida.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conceder a segurança, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 5001576-70.2025.8.08.0000

IMPETRANTE:
PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S/A

IMPETRADO:
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

Cuidam os autos de Mandado de Segurança impetrado por PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S/A, contra suposto ato coator do SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, com vistas à suspensão dos efeitos do item 3 do anexo ‘a’ da Portaria SEDES n.º 079-R de 31 de maio de 2022, que estabeleceu exigência de certidão negativa de débitos federais para adesão ao programa COMPETE-ES.

Em suas razões (ID 12051111), a impetrante sustenta, em síntese, que: (i) a exigência imposta pela Portaria nº 079-R/2022 extrapola os limites estabelecidos pela Lei Estadual nº 10.568/2016, que instituiu o programa COMPETE-ES; (ii) o ato impugnado configura ilegalidade, pois a referida lei não prevê a necessidade de comprovação de regularidade fiscal perante a União, mas apenas perante o Fisco Estadual; (iii) a exigência contida na Portaria nº 079-R/2022 viola os princípios da legalidade e da razoabilidade, bem como restringe indevidamente o acesso da empresa ao benefício fiscal previsto na legislação estadual; (iv) a portaria não pode criar obrigações novas, não estabelecidas no texto básico; (v) a Secretaria não detém competência legislativa para criar ou restringir direitos, mas apenas para regulamentar a fruição; (vi) atos ultra legem são ilegais; (vii) há risco de dano ao crescimento e desenvolvimento.

Por reputar preenchidos os requisitos necessários à tutela de urgência, pugnou, pela concessão de decisão liminar para que a
“autoridade coatora, desde já, suspenda os efeitos do item 3, do anexo “a” da PORTARIA Nº 079-R, DE 31 DE MAIO DE 2022, no que se refere a exigência de comprovação da regularidade fiscal perante a União, vez que referida obrigatoriedade não consta no instrumento legal regulado (Lei nº 10.568)”

Consoante decisão ID 12183911, o pleito liminar foi deferido pelo Eminente Desembargador José Paulo Calmon Nogueira da Gama.

Pelo petitório ID 12389377, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO manifestou ciência ao conteúdo do
decisum
anterior e registrou que
“não apresentará defesa e não apresentará recurso”.

Parecer da d. Procuradoria-Geral de Justiça opinando pela não intervenção (ID 12768228).

Posteriormente, pela decisão ID 12958048, fora declinada a competência da 1ª Câmara Cível para as Câmaras Cíveis Reunidas, tendo em vista
“que objeto do suposto ato coator

é atribuído ao Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Desenvolvimento Econômico”,
razão pela qual os autos foram redistribuídos a este 2º Grupo Cível das Câmaras Cíveis Reunidas.

Pois bem. Decido.

Na hipótese, a impetrante questiona a exigência que disciplina os procedimentos administrativos de adesão, de atualização e de exclusão do programa de incentivo chamado COMPETE-ES, especificamente a imposição de apresentação de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de regularidade fiscal quanto a débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União (item 3 do Anexo ‘A’ da Portaria SEDES nº 079-R, de 31 de maio de 2022).

Com efeito, o Programa de Desenvolvimento e Proteção à Economia do Estado do Espírito Santo (COMPETE-ES) constitui iniciativa governamental voltada a oferecer incentivos fiscais, notadamente relacionados ao ICMS, visando promover o desenvolvimento econômico sustentável, ampliar a competitividade das empresas locais e fomentar a geração de emprego e renda. A adesão ao programa é condicionada ao atendimento de requisitos específicos, delineados na Lei de regência (Lei Estadual nº 10.568/2016) e na Portaria 079-R/2022.

Por sua vez, a Lei Estadual nº 10.568/2016, em seu artigo 26, elenca os requisitos para fruição do benefício:

“[...]

I - ser signatário de:

a) termo de adesão às condições estipuladas no contrato de competitividade firmado entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento - SEDES e a entidade representativa do respectivo segmento de atividade produtiva, no Estado do Espírito Santo; e

b) termo de opção por domicílio tributário eletrônico;

II - ser usuário de escrituração fiscal digital - EFD, para escrituração dos livros fiscais exigidos pela legislação de regência do ICMS;

III - ser emitente de documento fiscal eletrônico, conforme o caso;

IV - estar em situação regular perante o Fisco Estadual, ou com certidão Positiva com Efeito de Negativa;

V - não possuir débito para com a Fazenda Pública Estadual;

VI - não ser estabelecimento importador beneficiário do Programa INVEST-ES; e

VII - no caso de importação de bens e mercadorias do exterior, o estabelecimento beneficiário deverá, preferencialmente, adotar:

a) a utilização da infraestrutura portuária e aeroportuária deste Estado; e

b) que as mercadorias ou bens importados sejam desembarcados e desembaraçados no território deste Estado.”

Entretanto, inexiste no diploma legal qualquer menção à necessidade de apresentação de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de Regularidade Fiscal quanto aos débitos ou não em Dívida Ativa da União. Destaca-se, por oportuno, que a exigência de regularidade fiscal perante a União não se faz presente na lei estadual, limitando-se às obrigações tributárias estaduais.

Não obstante, a Portaria nº 079-R/2022, em seu Anexo A, item 3, acrescentou como requisito documental obrigatório a apresentação de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de regularidade fiscal perante a União como condição para adesão ao programa:

ANEXO A

DOS DOCUMENTOS OBRIGATÓRIOS (POR SETOR PRODUTIVO, PARA PEDIDO DE ADESÃO)

[...]

3. Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa, de regularidade fiscal quanto aos débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União, inclusive em relação às contribuições previdenciárias, em nome da beneficiária;

Tal exigência, todavia, ultrapassa os limites do poder regulamentar, uma vez que cria obrigação não veiculada na lei estadual.

É consabido que o poder regulamentar constitui prerrogativa da Administração Pública destinada à edição de normas complementares à lei, com a finalidade de assegurar a sua fiel execução. No ordenamento jurídico brasileiro, tal função se concretiza, em regra, por meio de decretos e portarias, instrumentos que devem observar estritamente os limites impostos pela lei regulamentada, sem inovar no ordenamento jurídico mediante a criação de exigências ou restrições não previstas na norma primária.

Com efeito, a edição de atos normativos secundários não pode transbordar os contornos legais previamente estabelecidos, sob pena de violar o princípio da legalidade administrativa, consagrado no artigo 37, caput, da Constituição Federal, que impõe à Administração Pública a atuação vinculada à lei. A regulamentação deve, assim, limitar-se a detalhar a forma de cumprimento da norma legal, sem instituir requisitos adicionais ou condicionantes que não encontrem respaldo no texto legislativo.

Nesse contexto, cumpre salientar que a Lei Estadual nº 10.568/2016, instituidora do Programa COMPETE-ES, disciplina de forma taxativa os documentos e condições necessários para a fruição do benefício fiscal, restringindo-se à exigência de regularidade perante o Fisco Estadual. Não há, em seu teor, qualquer previsão de apresentação de certidão negativa ou positiva com efeito de negativa relativa a débitos federais inscritos ou não em dívida ativa da União.

Ao introduzir tal requisito no item 3 do Anexo A da Portaria nº 079-R/2022, a Administração extrapolou os limites do poder regulamentar, criando obrigação inexistente na lei instituidora do programa.

Na edição de atos normativos regulamentadores, é vedado ao Poder Público extrapolar limites das normas legais regulamentadas, não lhe sendo lícito inovar no ordenamento jurídico mediante a criação de exigências ou condições não previstas na norma legal, sobretudo quando tais inovações importem em restrição de direitos. Neste sentido:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE COBRANÇA. BOLSAS DE RESIDÊNCIA MÉDICA. RESIDENTES DESCADASTRADOS E CADASTRADOS EM OUTRO PROGRAMA DE RESIDÊNCIA. RESPONSABILIDADE DA ENTIDADE ORIGINAL PELO PAGAMENTO DAS BOLSAS ATÉ O CADASTRAMENTO DEFINITIVO JUNTO À NOVA INSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA. RESOLUÇÃO DA CNRM QUE INOVOU NA ORDEM JURÍDICA. [...] 4.
Um dos poderes atribuídos à Administração Pública consiste no Poder Regulamentar, o qual é exercido pelo Chefe do Poder Executivo. Por meio dele, são editadas normas visando à fiel execução das leis (art. 84, IV, da CF). Mas essa não é a única forma de manifestação do poder normativo da Administração, que também compreende a edição de outros atos normativos, como é o caso, por exemplo, das resoluções. Em todas essas hipóteses, o ato normativo não pode inovar no ordenamento jurídico. Isto é, não pode, por exemplo, impor obrigações ou penalidades não previstas em lei, sob pena de violação ao art. 5º, II e 37, caput, da CF.
[...] (REsp n. 1.969.812/MG, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 15/3/2022, DJe de 21/3/2022.)

Pelas razões delineadas, verifica-se,
in casu
, o excesso regulamentar previsto no previsto no item 3 do Anexo A da Portaria n.º 79-R/2022, razão pela qual entendo pela concessão da segurança vindicada pela impetrante no presente
mandamus
.

Ante o exposto, confirmo a decisão id 12183911 e
concedo a segurança
pretendida para determinar que a Autoridade Coatora se abstenha de exigir ou condicionar, para adesão da impetrante ao COMPETE-ES, a certidão de regularidade fiscal com a União prevista no item 3 do Anexo A da Portaria n.º 79-R/2022.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto do eminente Relator.

VOTO
VOGAL

(
DIVERG
ÊNCIA PARCIAL)

Conforme descrito no voto proferido pelo eminente Desembargador Relator, cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S/A
contra ato atribuído ao Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Desenvolvimento Econômico.

A controvérsia central reside na suposta ilegalidade do item 3 do Anexo 'A' da Portaria SEDES n.º 079-R, de 31 de maio de 2022, que estabeleceu, como requisito para a adesão ao Programa de Desenvolvimento e Proteção à Economia do Estado do Espírito Santo (COMPETE/ES), a apresentação de
"Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa, de regularidade fiscal quanto aos débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União, inclusive em relação às contribuições previdenciárias"
.

O eminente Relator concluiu pela concessão integral da segurança, sob o fundamento de que a referida Portaria, ao instituir uma exigência não contemplada na Lei Estadual nº 10.568/2016, que rege o programa de incentivo fiscal, teria extrapolado os limites do poder regulamentar. Para Sua Excelência, o ato normativo secundário inovou indevidamente no ordenamento jurídico, criando uma obrigação que restringe direitos sem o devido amparo na lei em sentido estrito, o que configuraria uma violação direta ao princípio da legalidade administrativa, insculpido no artigo 37,
caput
, da Constituição da República.
Desse modo, o voto
de relatoria
propõe o afastamento completo da exigência contida no referido item da Portaria
.

Com a devida vênia ao eminente Relator, apresento, a seguir, considerações que, em meu entendimento, conduzem à necessidade de parcial reformulação da conclusão do julgado.

Acompanho Sua Excelência no que diz respeito ao reconhecimento da ilegalidade da exigência genérica de apresentação de certidão de regularidade fiscal quanto a débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União, por manifesta ausência de previsão na legislação estadual específica. Contudo, a minha divergência se estabelece, de forma pontual, em relação à parte final do dispositivo impugnado, que demanda a comprovação de regularidade "
inclusive em relação às contribuições previdenciárias
".

Destaco que a exigência de regularidade para com a Seguridade Social, diferentemente das demais obrigações tributárias perante a União, não se sustenta apenas na discricionariedade do administrador ou na previsão em lei infraconstitucional. Ela encontra seu fundamento de validade em um patamar normativo superior, derivando diretamente de uma norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata, que se sobrepõe à legislação estadual e vincula a Administração Pública em todos os níveis federativos.

Para a devida contextualização da matéria, é fundamental compreender a dimensão do sistema de Seguridade Social em nosso ordenamento jurídico. A Constituição da República de 1988, em seu artigo 194, a define como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Trata-se de um complexo mecanismo de proteção social, cujo financiamento, delineado no artigo 195, é de responsabilidade de toda a sociedade, por meio de diversas fontes, dentre as quais se destacam as contribuições sociais, como as incidentes sobre a folha de salários e o faturamento das empresas. As contribuições previdenciárias, portanto, não se confundem com tributos de natureza meramente arrecadatória; possuem uma destinação específica e essencial para a manutenção do Estado de bem-estar social,
custeando benefícios indispensáveis à garantia da dignidade da pessoa humana, como aposentadorias, pensões e auxílios
.

É nesse contexto de especial proteção constitucional que se insere o § 3º do artigo 195 da Carta Magna:

Art. 195. [...] § 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios
.

Este comando constitucional estabelece uma condição para que as pessoas jurídicas possam se beneficiar de incentivos fiscais ou creditícios concedidos pelo Poder Público, independentemente do ente federativo que os outorga. A norma em questão possui densidade e imperatividade suficientes para ser aplicada de forma direta, vinculando a atuação da Administração Pública estadual na concessão de benefícios como o COMPETE/ES.

A menção "como estabelecido em lei" contida no dispositivo refere-se aos procedimentos e à forma de comprovação da regularidade, e não à existência da própria vedação, que é imposta pela Constituição. A omissão do legislador estadual na Lei nº 10.568/2016 quanto a essa exigência não confere um salvo-conduto para o descumprimento de um preceito constitucional cogente. Em um sistema jurídico pautado pela supremacia da Constituição, a norma inferior deve ser interpretada em conformidade com a superior, e a ausência de menção na lei estadual não pode ser lida como uma permissão para ignorar o comando constitucional.

O programa COMPETE/ES, ao oferecer a redução da carga tributária de ICMS para determinados setores econômicos, enquadra-se perfeitamente no conceito de "benefício ou incentivo fiscal" a que se refere a norma constitucional. Sua finalidade é, precisamente, fomentar a atividade econômica e a competitividade das empresas capixabas mediante uma vantagem de natureza tributária.
Logo, a sua concessão está condicionada à demonstração de regularidade perante o sistema de Seguridade Social, por força de imposição da própria Lei Maior
.

Dessa forma, a Portaria SEDES nº 079-R/2022, em sua parte final, ao mencionar a necessidade de comprovação de adimplemento das contribuições previdenciárias, não está, a rigor, inovando no ordenamento jurídico de forma autônoma e ilegal. Em verdade, nesse ponto específico, o ato administrativo está apenas a dar fiel cumprimento e a explicitar uma exigência que já preexiste e se impõe por força normativa da própria Constituição da República.

A ilegalidade, que acompanho no voto do Relator, reside na ampliação indevida promovida pela Portaria ao exigir a regularidade fiscal para todos os demais débitos perante a União, pois para estes não há um comando constitucional específico e direto que se sobreponha à omissão da lei estadual. Contudo, para as contribuições previdenciárias, que financiam a seguridade social, a situação é diametralmente oposta: a exigência encontra seu alicerce na própria Constituição da República (art. 195, § 3º, CRFB/1988).

Portanto, é perfeitamente possível e juridicamente adequado realizar uma cisão na análise do ato impugnado. A exigência de quitação de débitos federais em geral é ilegal por excesso de poder regulamentar, conforme bem exposto pelo Relator. Já a exigência de quitação de débitos para com a Seguridade Social, aí incluídas as contribuições previdenciárias mencionadas no Ato impugnado, é legal, não por força da Portaria em si, mas porque esta apenas reflete uma obrigação preexistente, emanada diretamente do artigo 195, § 3º, da Constituição Federal.

Referido entendimento já foi encampado pela Terceira Câmara deste Tribunal de Justiça em hipótese de contornos fáticos semelhantes, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – PRELIMINAR DE IRREGULARIDADE FORMAL – REJEITADA – MÉRITO – AGRAVO DE INSTRUMENTO – DESNECESSIDADE DO JUIZ DE PRIMEIRO GRAU EM AGUARDAR O JULGAMENTO DO MÉRITO DO AGRAVO -
FUNDAP – REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DO FINANCIAMENTO – INCENTIVO FISCAL E CREDITÍCIO – ART. 195, §3º, DA CF
– RECURSO PROVIDO. [...] 4. Os incentivos fiscais, por seu turno, podem ser compreendidos como espécie de normas jurídicas ditadas com finalidades extrafiscais de promoção e desenvolvimento econômico e social em que o Estado garante uma facilitação ao desenvolvimento econômico e social. [...] 7. Ao financiar o ICMS, retirando o dever da sociedade empresária de recolher o tributo com o seu ingresso no estabelecimento,
o Estado está, efetivamente, concedendo um incentivo que visa o fomento da atividade industrial, alterando, para aquele contribuinte, o regime tributário ordinário por assim dizer
. 8.
E partindo dessa premissa, denota-se que o art. 195, § 3º, da Constituição Federal prevê, expressamente, que a pessoa jurídica, em dívida com o sistema de seguridade social, não pode receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios
. [...] 11. Assim, ainda que o art. 2º da Lei Estadual nº 6.668/2001 preveja, exclusivamente, que as empresas beneficiadas com o financiamento não podem estar em débito com a fazenda estadual, diante da norma constitucional acima preconizada, não há como aplicá-la até mesmo por uma questão de relação hierárquica entre as normas jurídicas. 12. Recurso provido. (TJES – APELAÇÃO CÍVEL N.º 0005991-51.2021.8.08.0024 – TERCEIRA CÂMARA CÍVEL – REL. DES. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO – JULGADO EM 02/06/2023).

Ante o exposto, e rogando as mais respeitosas vênias ao eminente Desembargador Relator, divirjo parcialmente de seu voto para
CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA
, declarando a ilegalidade da exigência de certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa quanto aos débitos inscritos ou não em dívida ativa da União,
desde que não relacionados com o sistema da seguridade social, aí incluídas as contribuições previdenciárias.

É, respeitosamente, como voto.

Sessão Virtual de 06.10.2025 a 10.10.2025 - Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto do Eminente Desembargador Relator.

MANDADO DE SEGURANÇA N. 5001576-70.2025.8.08.0000.

IMPETRANTE: PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S. A.

AUTORIDADE APONTADA COATORA: SECRETÁRIO DE ESTADO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÃO, EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO.

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR.

VOTO

DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA

Senhor Presidente. Eminentes Pares.

Cuidam os autos de mandado de segurança impetrado por
PSA INDUSTRIAL DE PAPEL S. A.
contra ato alegado coator praticado pelo senhor Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Desenvolvimento Econômico, buscando a suspensão da exigência contida no item 3 do Anexo “A” da Portaria n. 079-R, de 31 de maio de 2022, que condiciona a adesão ao Programa de Desenvolvimento e Proteção à Economia do Estado do Espírito Santo (COMPETE-ES), regido pela Lei Estadual n. 10.568/2016, à apresentação de Certidão Negativa de Débitos (CND) federais. A impetrante alega excesso do poder regulamentar, uma vez que a lei de regência exige regularidade apenas perante o Fisco Estadual.

O cerne da presente controvérsia reside, primariamente, na delimitação do poder regulamentar da Administração Pública Estadual, em confronto com o princípio da legalidade estrita, e, secundariamente, na aplicação de um comando constitucional de ordem especial atinente à seguridade social. A Lei Estadual n. 10.568/2016, em seu artigo 26, delimita os requisitos para a concessão dos benefícios fiscais à regularidade perante o Fisco Estadual, conforme incisos IV e V. A Portaria contestada, por sua vez, complementou esse rol exigindo a “Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa, de regularidade fiscal quanto aos débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União, inclusive em relação às contribuições previdenciárias”.

O eminente
relator,
Desembargador
Aldary Nunes J
ú
nior
, ao apreciar o mérito da
impetração
, adotou entendimento pela concessão integral da segurança sob o fundamento principal do excesso do poder regulamentar, afirmando que a Portaria n. 079-R/2022 incorreu em ilegalidade ao introduzir obrigação que não encontra previsão na Lei Estadual n. 10.568/2016, estabelecendo uma conduta
ultra legem
e violando o princípio da legalidade administrativa e o
a
rtigo 37,
caput
, da Constituição Federal.

O culto Desembargador Sérgio Ricardo de Souza divergiu parcialmente do respeitável voto proferido pelo eminente Desembargador relator concedendo parcialmente a segurança “declarando a ilegalidade da exigência de certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa quanto aos débitos inscritos ou não em dívida ativa da União, desde que não relacionados com o sistema da seguridade social, aí incluídas as contribuições previdenciárias.”

A análise pautada na fidelidade ao texto legal estadual impõe a distinção técnica introduzida pela divergência parcial, que reconhece a ilegalidade de exigir regularidade para débitos federais em geral devido ao excesso de poder regulamentar, mas ressalta a necessidade de segregação quanto à exigência de comprovação de regularidade das contribuições previdenciárias. Este ponto específico transcende a esfera de regulamentação puramente infraconstitucional e encontra seu alicerce em um comando normativo de eficácia plena e imperativa da própria Constituição da República, vinculando todos os entes federativos.

O artigo 195, § 3º, da Constituição Federal estabelece, de modo categórico, que “A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.” Considerando que o Programa COMPETE-ES, ao conceder a redução de carga tributária de ICMS, qualifica-se inequivocamente como “benefício ou incentivo fiscal” de que trata a norma constitucional, a vedação à concessão do benefício a devedores da seguridade social é uma imposição imediata da Carta Magna. A Portaria contestada neste aspecto particular (exigência de regularidade quanto às contribuições previdenciárias), não está, rigorosamente, inovando o ordenamento jurídico ou extrapolando a lei estadual, mas sim explicitando e dando cumprimento a um preceito constitucional cogente. A omissão da Lei Estadual n. 10.568/2016 em repetir a vedação constitucional de forma expressa não tem o condão de afastar a incidência imediata do artigo 195, § 3º, da Constituição Federal, em virtude do princípio da supremacia constitucional, sendo que o afastamento judicial dessa exigência resultaria na permissão da concessão de incentivo fiscal em desconformidade com a Constituição Federal.

A análise técnica conduz, dessa forma, à cisão da exigência controversa: a parte da Portaria que exige a Certidão Negativa de Débitos (CND) relativos a débitos da União que não sejam contribuições previdenciárias é ilegal por extrapolar a autorização contida na Lei Estadual; contudo, a parte da exigência que se refere à comprovação de regularidade com as contribuições previdenciárias deve ser mantida por força do imperativo constitucional.

Ante o exposto, e com as respeitosas vênias ao ilustre
relator,
Desembargador
Aldary Nunes J
ú
nior, adiro ao voto proferido pelo culto Desembargador Sérgio Ricardo de Souza
, no sentido de
CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA
, para determinar que a Autoridade Coatora se abstenha de exigir ou condicionar, para a adesão da impetrante ao COMPETE-ES, a certidão de regularidade fiscal quanto aos débitos inscritos ou não em Dívida Ativa da União,
exceto
no que se refere às contribuições previdenciárias, cuja exigência se mantém por imperativo do
a
rt. 195, § 3º, da Constituição Federal.

É como voto.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de CONCEDER a segurança pretendida para determinar que a Autoridade Coatora se abstenha de exigir ou condicionar, para adesão da impetrante ao COMPETE-ES, a certidão de regularidade fiscal com a União prevista no item 3 do Anexo A da Portaria n.º 79-R/2022.