Tribunal: TJES
Processo: 5022717-45.2022.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Alíquota Progressiva
Data de julgamento: 2025-10-23

Ementa:
Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA POR INFRAÇÃO A CÓDIGO DE EDIFICAÇÕES MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. NULIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA POR DISSONÂNCIA ENTRE O AUTO DE INFRAÇÃO. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal movidos em face do MUNICÍPIO DE VILA VELHA, mantendo a exigibilidade da multa constante da Certidão de Dívida Ativa (CDA nº 2051/2019), lavrada com base em infração ao Código de Edificações do Município (LCM nº 046/2016), e condenando o embargante ao pagamento de honorários advocatícios. O ente estadual sustenta: (i) sua ilegitimidade passiva por não ser proprietário do imóvel; (ii) nulidade da CDA diante de desconformidade com o auto de infração; e (iii) ofensa aos princípios do contraditório e ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Estado do Espírito Santo possui legitimidade passiva para responder pela multa decorrente da obra do Fórum de Vila Velha; (ii) verificar a validade da Certidão de Dívida Ativa, diante da alegada desconformidade entre o auto de infração que originou o crédito e o título executivo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A legitimidade passiva do Estado do Espírito Santo é reconhecida com base no art. 18 da LCM nº 046/2016, que impõe ao possuidor do imóvel o dever de obter alvará de construção, sendo incontroverso nos autos que o ente estadual ocupa e administra o imóvel (Fórum de Vila Velha), enquadrando-se na condição de possuidor.

4. A validade da CDA está comprometida, pois há evidente dissonância entre o auto de infração, que aponta a ocupação de imóvel sem o Certificado de Conclusão de Obra, e a CDA, que fundamenta a cobrança na ausência de alvará de licença para construção, com dispositivos legais distintos.

5. A jurisprudência do STJ permite a análise da validade da CDA de ofício em grau de apelação, por se tratar de matéria de ordem pública (REsp n. 830.392/RS; AgRg no AREsp n. 557.560/PB).

6. A divergência entre o fato gerador descrito no auto de infração e o conteúdo da CDA configura vício substancial e não meramente formal, maculando o lançamento tributário e violando os princípios da legalidade, segurança jurídica, contraditório e ampla defesa, o que impõe a nulidade do título executivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso provido.

Tese
s
de julgamento
:

1. O possuidor de imóvel, na forma do art. 18 da LCM nº 046/2016, possui legitimidade passiva para responder por infrações administrativas relativas à construção civil.

2. A Certidão de Dívida Ativa deve refletir fielmente o conteúdo do auto de infração que a originou, sob pena de nulidade do título executivo por violação aos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade.

3. A desconformidade entre o fundamento do auto de infração e o da CDA configura vício substancial, passível de reconhecimento de ofício, que acarreta a nulidade do título e a extinção da execução fiscal.

Dispositivos relevantes citados
: LCM nº 046/2016, arts. 6º, 18, 29, 31, 59-I, 74-I-C1, 77-I-B2, 313-I e 314; Lei nº 6.830/80, art. 2º, §5º, III; CTN, art. 202, I; CPC, arts. 85, §§ 2º, 3º, 4º e 5º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 830.392/RS, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 04.09.2007, DJ 18.09.2007; STJ, AgRg no AREsp nº 557.560/PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 07.10.2014, DJe 15.10.2014; STJ, REsp nº 1.045.472/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, j. 25.11.2009, DJe 18.12.2009.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5022717-45.2022.8.08.0035

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA POR INFRAÇÃO A CÓDIGO DE EDIFICAÇÕES MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. NULIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA POR DISSONÂNCIA ENTRE O AUTO DE INFRAÇÃO. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal movidos em face do MUNICÍPIO DE VILA VELHA, mantendo a exigibilidade da multa constante da Certidão de Dívida Ativa (CDA nº 2051/2019), lavrada com base em infração ao Código de Edificações do Município (LCM nº 046/2016), e condenando o embargante ao pagamento de honorários advocatícios. O ente estadual sustenta: (i) sua ilegitimidade passiva por não ser proprietário do imóvel; (ii) nulidade da CDA diante de desconformidade com o auto de infração; e (iii) ofensa aos princípios do contraditório e ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Estado do Espírito Santo possui legitimidade passiva para responder pela multa decorrente da obra do Fórum de Vila Velha; (ii) verificar a validade da Certidão de Dívida Ativa, diante da alegada desconformidade entre o auto de infração que originou o crédito e o título executivo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A legitimidade passiva do Estado do Espírito Santo é reconhecida com base no art. 18 da LCM nº 046/2016, que impõe ao possuidor do imóvel o dever de obter alvará de construção, sendo incontroverso nos autos que o ente estadual ocupa e administra o imóvel (Fórum de Vila Velha), enquadrando-se na condição de possuidor.

4. A validade da CDA está comprometida, pois há evidente dissonância entre o auto de infração, que aponta a ocupação de imóvel sem o Certificado de Conclusão de Obra, e a CDA, que fundamenta a cobrança na ausência de alvará de licença para construção, com dispositivos legais distintos.

5. A jurisprudência do STJ permite a análise da validade da CDA de ofício em grau de apelação, por se tratar de matéria de ordem pública (REsp n. 830.392/RS; AgRg no AREsp n. 557.560/PB).

6. A divergência entre o fato gerador descrito no auto de infração e o conteúdo da CDA configura vício substancial e não meramente formal, maculando o lançamento tributário e violando os princípios da legalidade, segurança jurídica, contraditório e ampla defesa, o que impõe a nulidade do título executivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso provido.

Tese
s
de julgamento
:

1. O possuidor de imóvel, na forma do art. 18 da LCM nº 046/2016, possui legitimidade passiva para responder por infrações administrativas relativas à construção civil.

2. A Certidão de Dívida Ativa deve refletir fielmente o conteúdo do auto de infração que a originou, sob pena de nulidade do título executivo por violação aos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade.

3. A desconformidade entre o fundamento do auto de infração e o da CDA configura vício substancial, passível de reconhecimento de ofício, que acarreta a nulidade do título e a extinção da execução fiscal.

Dispositivos relevantes citados
: LCM nº 046/2016, arts. 6º, 18, 29, 31, 59-I, 74-I-C1, 77-I-B2, 313-I e 314; Lei nº 6.830/80, art. 2º, §5º, III; CTN, art. 202, I; CPC, arts. 85, §§ 2º, 3º, 4º e 5º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 830.392/RS, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 04.09.2007, DJ 18.09.2007; STJ, AgRg no AREsp nº 557.560/PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 07.10.2014, DJe 15.10.2014; STJ, REsp nº 1.045.472/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, j. 25.11.2009, DJe 18.12.2009.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

Trata-se de apelação cível interposta pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a r. sentença prolatada pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha, que, nos autos dos embargos à execução fiscal opostos em face do
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
, julgou improcedente o pedido, mantendo a exigibilidade da multa objeto da Certidão de Dívida Ativa (CDA nº 2051/2019).

O Juízo de origem afastou a alegação de ilegitimidade passiva do ente estadual, com fundamento no art. 18 da Lei Complementar Municipal nº 046/2016 (Código de Edificações do Município de Vila Velha), que prevê que o alvará de licença para construção pode ser exigido tanto do proprietário quanto do possuidor do imóvel, sendo esse o caso do Estado. Assim, reconhecida sua posição como possuidor da obra (Fórum de Vila Velha), entendeu-se legítima sua autuação administrativa. Ao final, condenou o embargante ao pagamento das despesas processuais e honorários advocatícios, fixados com base no valor atualizado da causa, na ordem de 10% sobre a primeira faixa (até 200 salários mínimos) e nas alíquotas mínimas sucessivas sobre as faixas excedentes, conforme art. 85, §§ 3º, 4º e 5º do CPC.

Em suas razões, o ESTADO apelante sustenta, em síntese: (i) a ilegitimidade passiva, ao argumento de que não há nos autos comprovação da propriedade do imóvel em questão, não podendo o Estado ser responsabilizado tributariamente por construção de imóvel cuja titularidade não lhe pertence; (ii) a nulidade da Certidão de Dívida Ativa, diante da incongruência entre o Auto de Infração n.º 1882/2017 (que apontava ocupação sem Certificado de Conclusão de Obra) e a CDA (que fundamentou-se na ausência de alvará de licença para construção); (iii) ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, ante a modificação da base legal da autuação durante o curso da persecução fiscal. Pugna, ao final, pelo provimento do recurso, a fim de que seja reconhecida, sua ilegitimidade passiva, ou subsidiariamente a nulidade da CDA,, com a consequente extinção da execução fiscal, invertendo-se os ônus sucumbenciais.

Em contrarrazões, o MUNICÍPIO apelado postula o desprovimento do recurso,
“com fundamento nas razões decisórias expostas na sentença.”

Primeiramente, pontua-se que, na inicial dos embargos à execução, o Estado ora apelante defendeu que
“não é parte legítima para figurar no polo passivo da execução fiscal uma vez que o lançamento objeto da CDA refere-se a imóvel que se encontra na sua posse”
. O ente público sustentou que “
os arquivos administrativos não existem documentos que comprovam a propriedade do Estado do Espirito Santo referente ao imóvel identificado na CDA executada.
”
(evento 14610620).

Contudo, a Lei Complementar Municipal nº 46/2016 — Código de Edificações do Município de Vila Velha —, exige do proprietário, do possuidor ou do empreendedor que promove e executa obras em seu terreno, a prévia autorização do Município (art. 6º), inclusive o alvará de licença para construção (art. 18), sendo exigível, outrossim, a certidão de conclusão da obra, garantindo que a edificação esteja “atendendo aos padrões mínimos de habitabilidade, salubridade, acessibilidade e estabilidade” (art. 31, parágrafo único).

No caso, a infração administrativa imputada ao Estado decorre da execução da obra do Fórum de Vila Velha, edificação institucional cuja ocupação e gestão efetiva estão sob a responsabilidade do Estado do Espírito Santo, evidenciando-se, pois, a sua legitimidade passiva ad causam para responder pela infração lavrada pelo Município, que autuou o ente público
“pela ocupação de imóvel sem a prévia emissão do certificado de conclusão da obra”
.

Em relação à alegada nulidade da Certidão de Dívida Ativa que instrui a execução fiscal, embora não tenha sido cogitada na inicial, a Corte da Cidadania possui o entendimento no sentido de que a matéria pode ser conhecida de ofício na apelação, a saber:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. APELAÇÃO. EFEITOS. DEVOLUTIVIDADE. PROFUNDIDADE. NULIDADE DA CDA. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. MATÉRIA APRECIÁVEL DE OFÍCIO EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO. PRECEDENTES. 1. Decidindo o Tribunal toda a questão posta em juízo, concluindo por prejudicada a apelação interposta, não há que se falar em violação do art. 535, uma vez que inexiste omissão a ser sanada se a demanda foi solucionada por outros fundamentos. 2.
Nulidade da inscrição em dívida ativa é matéria de ordem pública insuscetível de preclusão nas instâncias ordinárias, pois consubstancia-se em condição da ação executiva fiscal. Precedentes.
3. Ainda que a nulidade não tenha sido suscitada pela parte apelante, pode o Tribunal reconhecer ex officio o vício existente, julgando prejudicado o recurso. 4. A profundidade do efeito devolutivo resulta na devolução dos fundamentos pertinentes ao acolhimento ou rejeição do pedido, efetivamente deduzidos ou aqueles apreciáveis ex officio. 5. As questões de ordem pública referentes às condições da ação e aos pressupostos processuais da execução podem e devem ser conhecidas de ofício pelos tribunais de segundo grau. Precedentes. 6. Recurso conhecido em parte e não provido. (REsp n. 830.392/RS, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 4/9/2007, DJ de 18/9/2007, p. 283.)

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NULIDADE DA CDA. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. MATÉRIA APRECIÁVEL DE OFÍCIO EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO. PRECEDENTES. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. "Nulidade da inscrição em dívida ativa é matéria de ordem pública insuscetível de preclusão nas instâncias ordinárias, pois consubstancia-se em condição da ação executiva fiscal" (REsp 830.392/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, Segunda Turma, DJ 18/09/2007) 2. O agravo regimental não comporta inovação de teses recursais, ante a preclusão consumativa. 3. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp n. 557.560/PB, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 7/10/2014, DJe de 15/10/2014.)

Segundo também já se manifestou o STJ:

(...) 1. A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução (Súmula 392/STJ). 2. É que: "Quando haja equívocos no próprio lançamento ou na inscrição em dívida, fazendo-se necessária alteração de fundamento legal ou do sujeito passivo, nova apuração do tributo com aferição de base de cálculo por outros critérios, imputação de pagamento anterior à inscrição etc., será indispensável que o próprio lançamento seja revisado, se ainda viável em face do prazo decadencial, oportunizando-se ao contribuinte o direito à impugnação, e que seja revisada a inscrição, de modo que não se viabilizará a correção do vício apenas na certidão de dívida. A certidão é um espelho da inscrição que, por sua vez, reproduz os termos do lançamento. Não é possível corrigir, na certidão, vícios do lançamento e/ou da inscrição. Nestes casos, será inviável simplesmente substituir-se a CDA." (Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila e Ingrid Schroder Sliwka, in "Direito Processual Tributário: Processo Administrativo Fiscal e Execução Fiscal à luz da Doutrina e da Jurisprudência", Livraria do Advogado, 5ª ed., Porto Alegre, 2009, pág. 205). (...). (REsp n. 1.045.472/BA, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 25/11/2009, DJe de 18/12/2009.)

No caso, a exordial da execução fiscal tem por lastro o auto de infração n.º 1882/2017, lavrado com base na ocupação do imóvel sem a prévia emissão do Certificado de Conclusão de Obra, conforme expressamente se verifica do conteúdo do processo administrativo n.º 43147/2017. Entretanto, a CDA foi constituída com fundamento diverso, isto é, na execução de obra sem o devido licenciamento prévio (ausência de alvará de construção).

Veja-se que a impugnação aos embargos deixa claro que a origem do débito é a
“origem do débito é a
autuação fiscal que assim expôs ‘fica autuado pela execução de construção sem o devido licenciamento descrição da obra: execução de balança de carga com area projetada de 1400m2)’, processo administrativo nº (43147/2017).”

Na própria impugnação apresentada pela municipalidade, consta o teor do auto de infração que autuou o Estado “pela ocupação de imóvel sem a prévia emissão do certificado de conclusão da obra”, mencionando inclusive a área edificada referente ao Fórum Des. Afonso Cláudio, imóvel de uso institucional.

Essa dissonância entre o fato gerador descrito no auto de infração e a narrativa constante na Certidão de Dívida Ativa compromete os requisitos legais de validade do título executivo, quais sejam, certeza, liquidez e exigibilidade, previstos nos artigos 2º, §5º, III, da Lei nº 6.830/80, e no artigo 202, inciso I, do Código Tributário Nacional.

A CDA foi emitida com base em infração diversa da que ensejou a lavratura do auto, inclusive apontando dispositivos legais diversos sancionadores (arts. 2º, 18, 59-I, 313-I e 314 da LC 46/2016), relativos ao alvará de licença para construção, revelando uma subversão da origem do crédito tributário e evidente violação aos princípios da legalidade, segurança jurídica, contraditório e ampla defesa. Frisa-se que a notificação do autuado foi para apresentar o certificado e habitabilidade do imóvel, sob pena de imposição das sanções dos arts. 29, 31 e 77-I da LC 46/2016, sendo que fioram estes embasaram a autuação que gerou a CDA impugnada, tendo esta aplicado a sanção do art. 74-I-C
1
da LC 46/2016 (diferente da sanção do art. 77-I-B
2
, relacionada no AI).

Não se trata, portanto, de mero erro formal ou material passível de retificação, mas de vício substancial que macula o próprio lançamento tributário e exige sua anulação.

Portanto, embora correta a sentença ao reconhecer a legitimidade do Estado para figurar no polo passivo da autuação administrativa, o mesmo não se pode dizer quanto à exequibilidade da CDA, razão pela qual impõe-se a reforma da sentença, a fim de declarar a nulidade da Certidão de Dívida Ativa n.º 2051/2019 e, por consequência, extinguir a execução fiscal correlata.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação e, no mérito, dou-lhe PROVIMENTO, para reformar a sentença e declarar a nulidade da Certidão de Dívida Ativa nº 2051/2019, extinguindo a execução fiscal respectiva.

Ficam invertidos os ônus da sucumbência, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, fixando-se os honorários advocatícios no percentual mínimo legal sobre o valor do benefício econômico obtido (isto é, o valor da débito exequendo).

É como voto.

1
Art. 74 Pela construção, sem a aprovação do projeto simplificado e sem a devida licença de construção, será lavrada multa conforme disposto abaixo para o proprietário do imóvel: I - Quando a fiscalização tiver elementos para definir a área e a finalidade da edificação: (...)

c) Edificação Mista, Comercial e/ou de Serviço: 4,0 VPRTM/metro quadrado;
(...).

2
Art. 77 Pela ocupação do imóvel sem a emissão prévia do Certificado de Conclusão da Obra, será lavrada multa conforme disposto abaixo, para o proprietário do imóvel: I - Quando a fiscalização tiver elementos para definir a área e a finalidade da edificação: (...)
b) Edificação Institucional: 3,5 VPRTM/metro quadrado;
(...).

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 13.10.2025 a 17.10.2025:

Acompanho o E. Relator.