Tribunal: TJES
Processo: 0031489-91.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-10-24

Ementa:
Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE ASSESSOR PARLAMENTAR. “FUNCIONÁRIO FANTASMA”. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público em face de sentença que julgou improcedente Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa.

A acusação imputa a ex-Vereador do Município de Serra/ES a nomeação de assessor que, na condição de “funcionário fantasma”, não teria exercido as funções inerentes ao cargo, mas atuado como cabo eleitoral, em desvio de finalidade e com prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se o conjunto probatório demonstra o dolo específico dos requeridos, consistente na vontade livre e consciente de praticar os atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º (enriquecimento ilícito) e 10 (lesão ao erário) da Lei nº 8.429/92, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e da tese firmada no Tema nº 1.199/STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A condenação por ato de improbidade administrativa, após as alterações da Lei nº 14.230/2021 e conforme a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199, exige a comprovação do dolo específico, não bastando a mera voluntariedade do agente ou o simples exercício da função. 5. O acervo probatório, notadamente a prova oral produzida em audiência, não logrou êxito em demonstrar, de forma inequívoca, que o assessor nomeado não prestava os serviços correspondentes ao cargo. Pelo contrário, os elementos dos autos indicaram o desempenho de atividades internas e externas, em representação dos interesses da comunidade junto ao parlamentar, conduta compatível com o exercício do mandato. 6. A imputação de improbidade administrativa, em razão da gravidade das sanções cominadas, não pode se fundar em meras conjecturas. Exige-se prova robusta do elemento subjetivo doloso, o que não se verificou no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO
7. Recurso de Apelação conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença de improcedência.

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 8.429/92, arts. 1º (§§ 2º e 3º), 9º, 10 e 11.
Jurisprudência relevante citada:
STF, Tema nº 1.199/RG (ARE 843.989). TJES, Apelação nº 0610006-10.57, Rel. Des. Designado Álvaro Manoel Rosindo Bourguignon, Segunda Câmara Cível, j. 22/04/2014.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0031489-91.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: RAUL CEZAR NUNES e outros

RELATOR(A):
JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

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EMENTA

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE ASSESSOR PARLAMENTAR. “FUNCIONÁRIO FANTASMA”. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público em face de sentença que julgou improcedente Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa.

A acusação imputa a ex-Vereador do Município de Serra/ES a nomeação de assessor que, na condição de “funcionário fantasma”, não teria exercido as funções inerentes ao cargo, mas atuado como cabo eleitoral, em desvio de finalidade e com prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se o conjunto probatório demonstra o dolo específico dos requeridos, consistente na vontade livre e consciente de praticar os atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º (enriquecimento ilícito) e 10 (lesão ao erário) da Lei nº 8.429/92, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e da tese firmada no Tema nº 1.199/STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A condenação por ato de improbidade administrativa, após as alterações da Lei nº 14.230/2021 e conforme a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.199, exige a comprovação do dolo específico, não bastando a mera voluntariedade do agente ou o simples exercício da função. 5. O acervo probatório, notadamente a prova oral produzida em audiência, não logrou êxito em demonstrar, de forma inequívoca, que o assessor nomeado não prestava os serviços correspondentes ao cargo. Pelo contrário, os elementos dos autos indicaram o desempenho de atividades internas e externas, em representação dos interesses da comunidade junto ao parlamentar, conduta compatível com o exercício do mandato. 6. A imputação de improbidade administrativa, em razão da gravidade das sanções cominadas, não pode se fundar em meras conjecturas. Exige-se prova robusta do elemento subjetivo doloso, o que não se verificou no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO
7. Recurso de Apelação conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença de improcedência.

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 8.429/92, arts. 1º (§§ 2º e 3º), 9º, 10 e 11.
Jurisprudência relevante citada:
STF, Tema nº 1.199/RG (ARE 843.989). TJES, Apelação nº 0610006-10.57, Rel. Des. Designado Álvaro Manoel Rosindo Bourguignon, Segunda Câmara Cível, j. 22/04/2014.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na
Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa
ajuizada em desfavor de
RAUL CEZAR NUNES
e
SALOMÃO ANTÔNIO DA SILVA
.

Aduz o apelante em suas razões (id. 13098721), em síntese, que fora desconsiderada robusto acervo probatório, incluindo o fato de que o segundo requerido teria sido nomeado para finalidade pessoal do primeiro demandado. Conclui que o dolo qualificado está evidenciado no abuso de poder político e no desvio de finalidade, requerendo a reforma integral da sentença para condenar os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos na Lei nº 8.429/92.

Contrarrazões pelo desprovimento do apelo.

A D. Procuradoria de Justiça opinou pelo provimento do recurso com a reforma da r. sentença (id. 14184559).

É o breve relatório. Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Vitória, ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

APELAÇÃO CÍVEL N.º
0031489-91.2017.8.08.0024

APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADOS:
RAUL CEZAR NUNES e SALOMAO ANTONIO DA SILVA

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na
Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa
ajuizada em desfavor de
RAUL CEZAR NUNES
e
SALOMÃO ANTÔNIO DA SILVA
.

Aduz o apelante em suas razões (id. 13098721), em síntese, que fora desconsiderada robusto acervo probatório, incluindo o fato de que o segundo requerido teria sido nomeado para finalidade pessoal do primeiro demandado. Conclui que o dolo qualificado está evidenciado no abuso de poder político e no desvio de finalidade, requerendo a reforma integral da sentença para condenar os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos na Lei nº 8.429/92.

Contrarrazões pelo desprovimento do apelo.

A D. Procuradoria de Justiça opinou pelo provimento do recurso com a reforma da r. sentença (id. 14184559).

Na exordial, em breve resumo, sustenta o Órgão Ministerial que o então Vereador Raul Cezar Nunes nomeou e manteve em seu gabinete o requerido Salomão Antônio da Silva, o qual, apesar de receber remuneração pública, não desempenhava as funções inerentes ao cargo, caracterizando a figura do "funcionário fantasma". Sustentou que o assessor, na verdade, atuava como "cabo eleitoral", utilizando o cargo para satisfazer interesses particulares e eleitoreiros do parlamentar, em detrimento do interesse público.

Após a necessária instrução do feito, sobreveio a r. sentença recorrida que julgou improcedente a pretensão ministerial. Para tanto, entendeu o juízo singular que não restou demonstrado o dolo específico dos agentes, requisito indispensável após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e a tese firmada pelo STF no Tema nº 1.199.

Pois bem.

Como cediço, a probidade administrativa consiste no dever do agente público em servir a administração pública com honestidade, ao proceder no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades decorrentes do cargo em proveito pessoal ou de terceiros. Dessa forma, o desrespeito a estes deveres elencados é o que caracteriza um ato de improbidade.

Os atos de improbidade administrativa abrangem aqueles que importam em enriquecimento ilícito para o agente público ou para o terceiro beneficiário, que causam lesão ao erário e que são lesivos aos princípios norteadores da administração pública. Para tanto, o legislador apresenta nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 um rol de condutas, que devem ser veementemente combatidas pelo Poder Judiciário, através da cominação das sanções legalmente previstas para este fim.

Entretanto, a subsunção de uma conduta fática presente nos referidos artigos depende da demonstração cabal dos seguintes elementos: sujeito passivo, sujeito ativo e ocorrência de ato danoso causador de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário público ou atentado contra os princípios da administração pública.

Assim, somente com a presença de tais elementos é que o agente administrativo e, eventualmente, um terceiro poderão sofrer as sanções do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, caso contrário, não havendo a identificação de alguns deles, inviabilizada está a condenação.

Estabelecida tal premissa, a controvérsia central a ser dirimida por esta Colenda Câmara consiste em reavaliar o conjunto fático-probatório para determinar se as condutas dos requeridos configuram atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA) e prejuízo ao erário (art. 10 da LIA), notadamente sob a ótica da exigência do dolo específico, conforme a nova redação da Lei nº 8.429/92.

No caso, após acurada análise do arcabouço probatório, peso que a improcedência da pretensão ministerial é medida necessária.

Não pairam dúvidas acerca do vínculo existente entre os requeridos e o Poder Legislativo do Município de Serra, restando, então, a análise acerca da efetiva prestação dos serviços em favor do ente público a qual eram vinculados, fato este que comprovará ou não o fato constitutivo do direito autoral.

Ressalto, ainda, que o E. pretório, no bojo do Tema n. 1.199, dentre outras teses, fixou o entendimento de que
“
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO”

Veja-se:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.130/2021. RETROATIVIDADE. TEMA Nº 1.199. DOLO E DANO AO ERÁRIO VERIFICADOS. CONDENAÇÃO MANTIDA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1.
De acordo com o Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo, o dolo.
2. Dolo e dano ao erário verificados na origem, havendo continuidade típico-normativa das condutas na nova redação do art. 10, I e XIII, Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.130/2021. A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o reelaboração da moldura fática delineada, procedimento vedado em recurso extraordinário. Não há falar, portanto, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo interno conhecido e não provido. (RE 1487345 ED-AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 31-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-04-2025 PUBLIC 04-04-2025)

Ademais, segundo a Lei de Improbidade Administrativa (art. 1º, § 2º e § 3º),
“
considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” e “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

Pela prova dos autos, notadamente no vídeo da audiência de instrução acostada no id. 13098709, restou demonstrado que o segundo requerido exercia suas atividades tanto nas dependências do Poder Legislativo Municipal, quanto de maneira externa e, ainda, que não tinha horário fixo de trabalho.

A prova oral também demonstrou, em meu sentir, que a expressão “angariar votos”, em verdade, dizia respeito em representar o primeiro demandado perante a comunidade e suas demandas respectivas.

Nessa toada, conforme consignado em sentença, nos termos Regimento Interno da Câmara Municipal de Serra (art. 96, VI do RI), constitui direito do vereador no exercício do mandato
“
promover os interesses públicos ou reivindicações coletivas de âmbito local ou das comunidades representadas perante quaisquer autoridades [...]”
.

Como arremate, ao analisar situação fática semelhante, o e. Tribunal de Justiça deste Estado se manifestou no sentido de que o alegado ato de improbidade consubstanciado na nomeação de servidores “fantasmas”, até mesmo pela gravidade dos atos tipificados na Lei n. 8.429/92, não pode gravitar em meras hipóteses ou conjecturas, devendo ser cabalmente demonstrado, situação não verificada nestes autos. Senão vejamos:

(...)
1 – A aplicabilidade da Lei n.º 8.
429/99
deve ser analisada pelo julgador de forma atenciosa, prudente, com bom senso, considerando a severidade da lei, capaz de suspender os direitos políticos, determinar a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário (art. 37, § 4º, da CF⁄88).

2 – Assim, pela gravidade das sanções previstas na Lei de Improbidade, não se pode permanecer no campo das meras conjecturas e alegações, cabendo ao autor da demanda o ônus da prova sobre os fatos imputados aos supostos agentes ímprobos, a teor do art. 333, I, do CPC, e do art. 156 do CPP.

3 – In casu, um dos fatos geradores dos atos de improbidade reconhecidos na sentença originária foi a manutenção de servidores “fantasmas” no quadro de pessoal vinculado ao gabinete do ex-vereador apelante, os quais supostamente percebiam remuneração sem prestar qualquer serviço relacionado à função que exerciam.

4 – Como não há nos autos prova cabal de que os ex-servidores apelantes desempenhavam atividades inconciliáveis com os cargos em comissão para os quais haviam sido nomeados, deve prevalecer o princípio da presunção da inocência, por mais grave que seja a imputação. 5 – Aliás, os depoimentos colhidos durante a instrução processual foram uniformes no sentido de que todos os acusados prestavam serviços regularmente, alguns prioritariamente no âmbito interno do Gabinete, e outros exercendo, concomitantemente, atribuições externas, todas elas, pelos relatos testemunhais, voltadas à identificação de necessidades nas áreas da saúde, educacional, rural, etc., com participação em reuniões, seminários, palestras, grupos de trabalho e afins. Isso tudo sem prejuízo do trabalho interno na Câmara Municipal.
6 – Apesar do laborioso esforço para demonstrar a conduta ímproba dos apelantes, o Ministério Público não logrou êxito em comprovar a prática dos atos definidos nos artigos 9º, IV e XI, e 10, I e XII, da Lei n.º 8.429⁄1992, existindo, na verdade, significativos elementos probatórios em sentido contrário. 7 – Quanto à segunda prática que teria gerado os atos de improbidade discutidos na vertente ação civil pública, descrita na sentença como a “apropriação indevida de parte do salário dos Servidores pelo Vereador”, também nesse seara nada se provou contra o ex-parlamentar apelante. 8 – Diante da ausência da necessária certeza de que o ex-vereador praticou a conduta ímproba apelidada de “Rachid”, por imposição do consagrado brocardo in dubio pro reo, merece reforma a sentença hostilizada. 9 - Recurso conhecido e provido. (TJES, Classe: Apelação, 6100061057, Relator Designado: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 22/04/2014, Data da Publicação no Diário: 07/05/2014)

Assim,
não sendo comprovado o ato de improbidade administrativa alegado na exordial, ausente o fato constitutivo do direito autoral, correta a r. sentença ao julgar improcedente a pretensão autoral.

Pelo exposto,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)