Tribunal: TJES
Processo: 5000128-72.2022.8.08.0063
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROBSON LUIZ ALBANEZ
Órgão julgador: ROBSON LUIZ ALBANEZ
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-03-20

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que extinguiu ação popular sem resolução do mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita. O autor buscava o afastamento do art. 1º, §2º, da Lei Municipal nº 1.024/2022, do Município de Laranja da Terra/ES, ante sua inconstitucionalidade, por vinculava os subsídios dos agentes políticos municipais à revisão geral anual dos servidores, instituindo reajuste de vencimentos na mesma legislatura A sentença entendeu que a ação popular foi utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a ação popular pode ser utilizada para impugnar norma municipal em tese, ante sua inconstitucionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular destina-se à defesa do patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico e cultural, exigindo pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatória, com demonstração de ato administrativo ilegal e lesivo.

O controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo não pode ser realizado por meio de ação popular, sendo reservado à ação direta de inconstitucionalidade, ajuizável apenas pelos legitimados do art. 103 da CF/88.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) é firme no sentido de que a ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de normas.

No caso concreto, a pretensão do apelante equivale à declaração de inconstitucionalidade propriamente dita da lei municipal, sem a indicação de ato administrativo concreto e lesivo ao patrimônio público, configurando-se a inadequação da via eleita.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação popular não é meio adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, sendo necessária a demonstração de ato administrativo concreto e lesivo ao patrimônio público.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXXIII, e 103; Lei nº 4.717/1965, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1447237/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 09/03/2015; STJ, REsp 1870470/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 07/10/2020; TJES, Apelação Cível nº 5002378-02.2021.8.08.0035, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior, Segunda Câmara Cível, julgado em 12/07/2023; TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 5000256-66.2022.8.08.0007, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, Terceira Câmara Cível, julgado em 03/03/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000128-72.2022.8.08.0063

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: JAMINSOM PIRES DE CARVALHO PAIVA

APELADO: Município de Laranja da Terra e outros (4)

RELATOR(A):
ROBSON LUIZ ALBANEZ

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que extinguiu ação popular sem resolução do mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita. O autor buscava o afastamento do art. 1º, §2º, da Lei Municipal nº 1.024/2022, do Município de Laranja da Terra/ES, ante sua inconstitucionalidade, por vinculava os subsídios dos agentes políticos municipais à revisão geral anual dos servidores, instituindo reajuste de vencimentos na mesma legislatura A sentença entendeu que a ação popular foi utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a ação popular pode ser utilizada para impugnar norma municipal em tese, ante sua inconstitucionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular destina-se à defesa do patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico e cultural, exigindo pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatória, com demonstração de ato administrativo ilegal e lesivo.

O controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo não pode ser realizado por meio de ação popular, sendo reservado à ação direta de inconstitucionalidade, ajuizável apenas pelos legitimados do art. 103 da CF/88.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) é firme no sentido de que a ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de normas.

No caso concreto, a pretensão do apelante equivale à declaração de inconstitucionalidade propriamente dita da lei municipal, sem a indicação de ato administrativo concreto e lesivo ao patrimônio público, configurando-se a inadequação da via eleita.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação popular não é meio adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, sendo necessária a demonstração de ato administrativo concreto e lesivo ao patrimônio público.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXXIII, e 103; Lei nº 4.717/1965, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1447237/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 09/03/2015; STJ, REsp 1870470/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 07/10/2020; TJES, Apelação Cível nº 5002378-02.2021.8.08.0035, Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior, Segunda Câmara Cível, julgado em 12/07/2023; TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 5000256-66.2022.8.08.0007, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, Terceira Câmara Cível, julgado em 03/03/2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ

Composição de julgamento: 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Relator / 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO
CÍVEL
Nº
5000128-72.2022.8.08.0063

A
PELANTE:
JAMINSOM PIRES DE CARVALHO PAIVA

APELADO
S
:
MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA, JOSAFA STORCH, CÂMARA MUNICIPAL DE LARANJA DA TERRA, JACKSON BULERIANM, MUNICIPIO DE LARANJA DA TERRA

RELATOR:
DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

VOTO

Como relatado, cuidam-se os autos de apelação cível interposta por
JAMINSOM PIRES DE CARVALHO PAIVA
, eis que irresignado com os termos da r. sentença de id. 9532449, proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única de Laranja da Terra, que, nos autos da “
a
ção
p
opular
”, ajuizada pelo apelante, extinguiu o processo sem resolução do mérito por entender ausente o interesse processual na modalidade adequação, concluindo que o ora autor se utilizou da presente via como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

Em suas razões recursais de id. 9532451, pugna o apelante pela reforma da sentença, aduzindo, em suma, que a ação popular “
in casu
” pode ser utilizada para declaração incidental da inconstitucionalidade dos atos em destaque. Ainda, argumentou que não pleiteia diretamente a declaração de inconstitucionalidade.

Assim, pugna:

i)
preliminarmente, pela instauração de incidente de inconstitucionalidade nos termos do art. 165 do Regimento Interno do TJES; e
ii)

pela declaração de inconstitucionalidade do art. 1º, §2º Lei n.º 1.024/2022 - que vinculou os subsídios dos agentes políticos do executivo e legislativo à revisão geral anual da remuneração dos servidores municipais, do Município de Laranja da Terra/ES, para fins de reajustar os subsídios dos agentes políticos na mesma legislatura de 2021 a 2024 no município de Laranja da Terra/ES - tendo em conta o Tema 1192 do C. STF.

Por fim, acolhido o incidente, requer que, no mérito, seja reformada a sentença e restem acolhidos os pedidos autorais.

Contrarrazões em id’s. 9532454 e 9532454, refutando a tese recursal e pugnando pelo desprovimento do recurso.

Manifestação da r. PGJ em id. 11167875.

O ente apelado peticionou em id. 12412248, aduzindo perda do objeto.

Pois bem.

De início, antes de adentrar ao mérito, esclareço que, diversamente do que aduz o ente apelado em id. 12412248 acerca da perda do objeto, entendo que tal não se caracteriza no caso concreto.

Isso porque, como será pormenorizado, a questão diz respeito a aumento dos vencimentos de agentes políticos na mesma legislatura, consoante a Lei Municipal n.º 1.024/2022, de modo que a edição da nova Lei Municipal n.º 1.111/2024, com efeitos a partir de 01/01/2025,
não importa em revogação tácita, tratando-se apenas de períodos diferentes de vigência, ou seja, de produção de efeitos.

Portanto, remanesce o interesse na demanda.

Assim, por entender presentes os pressupostos objetivos (previsão legal, tempestividade e regularidade procedimental) e subjetivos (legitimidade e interesse) para a admissibilidade, conheço do recurso.

Destaco que, consoante entendimento do C STJ, a ação popular se trata de “
relevante instrumento processual de participação política do cidadão, destinado eminentemente à defesa do patrimônio público, bem como da moralidade administrativa, do meio-ambiente e do patrimônio histórico e cultural; referido instrumento possui pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatória, pois colima, precipuamente, a insubsistência do ato ilegal e lesivo a qualquer um dos bens ou valores enumerados no inciso LXXIII do art. 5º da CF/88 e, consequentemente, a condenação dos responsáveis e dos beneficiários diretos ao ressarcimento ou às perdas e danos correspondentes
” (REsp 1447237/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/12/2014, DJe 09/03/2015).

Por isso, tratando-se de instrumento de controle judicial de atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, emanados da administração pública, descabida sua utilização contra lei em tese.

Em casos tais, como é cediço, sua invalidação é reservada à ação direta de inconstitucionalidade, não podendo esta via ser substituída pela ação popular ou outra, mormente por se tratar de procedimento com estrito rol de legitimados à sua propositura.

Neste sentido, já decidiu o C. STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO DE LEI MUNICIPAL COM BASE EM CONTRARIEDADE À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. ART. 1º DA LEI N. 4.717/65. OFENSA CONFIGURADA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. 1. Verifica-se não ter ocorrido ofensa ao art. 535 do CPC/73, na medida em que o Tribunal a quo dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. Cuida-se, na origem, de ação popular que pretende, nos termos da peça vestibular: "provimento jurisdicional com o fim de ser definitivamente declarada nula a Lei 2.099/2003, bem como de todos os atos dela por ventura originados, ou subsidiariamente para que sua execução seja suspensa até que sejam efetuados todos os estudos de vizinhança e impacto ambiental, como também seja dada oportunidade de esclarecimento à população por intermédio de Audiência Pública, ficando então demonstrado o atendimento dos parâmetros ambientais e participativos" (fl. 17). 3.
De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, "A ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado. Admite-se, apenas, quando a declaração de inconstitucionalidade for
incidenter tantum
" (REsp 958.550/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma, DJe 24/4/2008).
4. No caso concreto, a ação popular é manejada, inegavelmente, para efetuar o controle de constitucionalidade da Lei n. 2.099/2003 do Município de Niterói, razão pela qual deve ser extinta, sem apreciação do mérito, por inadequação da via eleita. 5. Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, "a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais" e, por isso, o "ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa" (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196). 6. Recurso especial da municipalidade provido. (STJ - REsp: 1870470 RJ 2014/0033338-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 22/09/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/10/2020)

Este E. Tribunal de Justiça também já se manifestou neste sentido:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. DESCABIMENTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1.
A ação popular não é cabível para o exercício do controle abstrato de constitucionalidade, sendo inadmissível quando proposta contra lei em tese, sem a demonstração de ato administrativo de efeitos concretos.
Precedentes do STJ e TJES. (Data: 12/Jul/2023, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Número: 5002378-02.2021.8.08.0035, Magistrado: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, Classe: APELAÇÃO CÍVEL, Assunto: Área de Preservação Permanente)

Ademais, em caso análogo, este Sodalício aplicou a mesma solução:

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR.
PROJETO DE LEI DE FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DE TODOS OS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS
PARA O MANDATO SEGUINTE. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DA LEI E DO PROJETO DE LEI 010/2022.
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
. SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA. PREJUDICADA A REMESSA NECESSÁRIA. 1.
No caso em comento, a pretensão do autor da ação equivale justamente à declaração de inconstitucionalidade propriamente dita
. 2. Sendo a ação popular um instrumento de controle judicial dos atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, emanados da administração pública, de fato, descabido o seu ajuizamento contra lei em tese ou “atos e projeto de lei”. 3. No caso dos projetos de lei supostamente eivados de vícios em sua tramitação, apenas os parlamentares possuiriam legitimidade para questioná-lo via mandado de segurança, em razão do direito líquido e certo. 4.

Em relação à lei em tese, o seu julgamento seria reservado à ação direta de inconstitucionalidade, não podendo esta via ser substituída, por implicar violação ao rol taxativo dos legitimados a sua propositura.
5. Sentença confirmada em reexame necessário. Prejudicada a remessa necessária. (Data: 03/Mar/2023, Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Número: 5000256-66.2022.8.08.0007, Magistrado: SERGIO RICARDO DE SOUZA, Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, Assunto: Criação)

Portanto, sendo este o caso dos autos, acertada a sentença de origem.

Registre-se, para que não reste dúvida, o teor do pedido inaugural:

“
Conceder a Tutela De Urgência pretendida, “inaudita altera pars”, a fim de determinar a suspensão dos efeitos da Lei 1.024/2022 do município de Laranja da Terra/ES , com isso, suspendendo a atualização aos subsídios dos agentes políticos (Prefeito, Vice Prefeito e Vereadores e demais entes classificados como agentes políticos), o reajuste de 10,06% (dez virgula zero seis por cento), definido na referida lei municipal, até o julgamento final da lide de modo que presentes os pressupostos jurídicos que possibilitam seu deferimento, dada a plausibilidade dos fundamentos do pedido (fumus boni iuris), fartamente demonstrados nesta exordial, e o (periculum in mora), dado o impacto ao erário público, assim, medida prudente que evitará danos de ordem coletiva e cautelará a municipalidade de sofrer agravos de difícil e/ou impossível reparação;”

“
Julgar procedente, a fim de manter e confirmar a Tutela de Urgência tornando-a definitiva, com o fim de determinar a suspensão e ineficácia da Lei 1.024/2022 do Município de Laranja da Terra/ES, para fins de reajustar os subsídios dos agentes políticos na legislatura de 2021 a 2024, por consequência, todos os atos advindos, evitando grave lesão ao Patrimônio Público Municipal, considerando que infringe o art. 29, V, VI, art. 37, “caput”, inc. X da Constituição Federal e art. 26, I, e II, art. 32 caput da Carta política Capixaba;”

Como ressai claro, não se está a demonstrar ato administrativo de efeitos concreto a causar dano ao erário. Ao contrário, o debate versa sobre
controvérsia constitucional
que
figur
a
como pedido,
e não
como causa de pedir.

Tanto que se sustenta a violação
à Constituição Estadual ante a instituição legal de reajuste de subsídio na mesma legislatura, matéria atinente ao processo legislativo.

Assim, embora louvável a intenção do ora autor, sua demanda
impugna diretamente o aumento de vencimentos objeto do artigo de lei atacado, não indicando atos administrativos de efeitos concretos que pudessem ser discutidos na via eleita.

Portanto, no caso concreto, evidente a inadequação da via eleita.

Desta forma, conheço do recurso de apelação e nego provimento ao mesmo
,
mantendo inalterada a r. sentença proferida.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho, em sua integralidade, o respeitável voto lançado pela douta relatoria.

É como voto.