Tribunal: TJES
Processo: 0012523-71.2018.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Execução Contratual; Penalidades
Data de julgamento: 2025-07-29

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRAS PÚBLICAS. SERVIÇOS EXTRAORDINÁRIOS. PRESCRIÇÃO AFASTADA. INDENIZAÇÃO POR ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PERÍCIA TÉCNICA JUDICIAL NÃO DESCONSTITUÍDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença julgou parcialmente procedente o pedido indenizatório, condenando o ente público ao pagamento de R$ 980.836,81, referentes a serviços extraordinários prestados durante a execução de obra pública paralisada por determinação da Administração. A sentença foi submetida também ao reexame necessário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a pretensão autoral encontra-se fulminada pela prescrição quinquenal; (ii) estabelecer se é devida a indenização por serviços extraordinários prestados durante a paralisação da obra pública, à luz do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O protocolo do processo administrativo n.º 20.069/2015, em 30/03/2015, suspende a contagem do prazo prescricional, nos termos do art. 4º do Decreto nº 20.910/1932, tendo em vista a ausência de decisão conclusiva da Administração até o ajuizamento da ação em 13/06/2018.

4. O procedimento administrativo instaurado revela que os serviços extraordinários foram reconhecidos por setores técnicos da municipalidade como necessários e decorrentes das paralisações da obra imputáveis exclusivamente à Administração.

5. A perícia judicial confirmou a execução dos serviços apontados pela autora, incluindo limpeza, vigilância e administração local, nos períodos de interrupção da obra, com base em documentação técnica e contábil, fixando o valor devido em R$ 980.836,81.

6. O Município não apresentou elementos técnicos idôneos capazes de desconstituir as conclusões do laudo pericial, limitando-se a alegações genéricas e desprovidas de comprovação suficiente.

7. A ausência de aditivo contratual não elide o dever de indenizar, tendo em vista o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (CC, art. 884), aplicável nos casos em que a Administração aufere benefício decorrente de prestação efetiva sem a devida contraprestação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Teses de julgamento
:

1. A instauração de processo administrativo antes do decurso do prazo quinquenal e sem resposta conclusiva da Administração suspende o prazo prescricional nos termos do art. 4º do Decreto nº 20.910/1932.

2. É devida a indenização por serviços extraordinários efetivamente prestados e comprovados durante paralisações de obra pública causadas pela própria Administração, ainda que ausente previsão contratual expressa, para evitar enriquecimento sem causa.

3. A prova pericial técnica prevalece quando minuciosa, fundamentada e não infirmada por elementos idôneos apresentados pela parte contrária.

Dispositivos relevantes citados
: Decreto nº 20.910/1932, art. 4º; CC, arts. 876 e 884; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no REsp n. 1.308.900/SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 07.08.2012, DJe 21.08.2012; TJ-SC, AC n. 175634/SC, Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 22.09.2009; TJ-SC, AC n. 2004.020762-0, Rel. Des. Volnei Carlin, j. 28.07.2005.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0012523-71.2018.8.08.0048

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: ESTRUTURAL CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRAS PÚBLICAS. SERVIÇOS EXTRAORDINÁRIOS. PRESCRIÇÃO AFASTADA. INDENIZAÇÃO POR ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PERÍCIA TÉCNICA JUDICIAL NÃO DESCONSTITUÍDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença julgou parcialmente procedente o pedido indenizatório, condenando o ente público ao pagamento de R$ 980.836,81, referentes a serviços extraordinários prestados durante a execução de obra pública paralisada por determinação da Administração. A sentença foi submetida também ao reexame necessário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a pretensão autoral encontra-se fulminada pela prescrição quinquenal; (ii) estabelecer se é devida a indenização por serviços extraordinários prestados durante a paralisação da obra pública, à luz do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O protocolo do processo administrativo n.º 20.069/2015, em 30/03/2015, suspende a contagem do prazo prescricional, nos termos do art. 4º do Decreto nº 20.910/1932, tendo em vista a ausência de decisão conclusiva da Administração até o ajuizamento da ação em 13/06/2018.

4. O procedimento administrativo instaurado revela que os serviços extraordinários foram reconhecidos por setores técnicos da municipalidade como necessários e decorrentes das paralisações da obra imputáveis exclusivamente à Administração.

5. A perícia judicial confirmou a execução dos serviços apontados pela autora, incluindo limpeza, vigilância e administração local, nos períodos de interrupção da obra, com base em documentação técnica e contábil, fixando o valor devido em R$ 980.836,81.

6. O Município não apresentou elementos técnicos idôneos capazes de desconstituir as conclusões do laudo pericial, limitando-se a alegações genéricas e desprovidas de comprovação suficiente.

7. A ausência de aditivo contratual não elide o dever de indenizar, tendo em vista o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (CC, art. 884), aplicável nos casos em que a Administração aufere benefício decorrente de prestação efetiva sem a devida contraprestação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Teses de julgamento
:

1. A instauração de processo administrativo antes do decurso do prazo quinquenal e sem resposta conclusiva da Administração suspende o prazo prescricional nos termos do art. 4º do Decreto nº 20.910/1932.

2. É devida a indenização por serviços extraordinários efetivamente prestados e comprovados durante paralisações de obra pública causadas pela própria Administração, ainda que ausente previsão contratual expressa, para evitar enriquecimento sem causa.

3. A prova pericial técnica prevalece quando minuciosa, fundamentada e não infirmada por elementos idôneos apresentados pela parte contrária.

Dispositivos relevantes citados
: Decreto nº 20.910/1932, art. 4º; CC, arts. 876 e 884; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no REsp n. 1.308.900/SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 07.08.2012, DJe 21.08.2012; TJ-SC, AC n. 175634/SC, Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 22.09.2009; TJ-SC, AC n. 2004.020762-0, Rel. Des. Volnei Carlin, j. 28.07.2005.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, bem como julgar prejudicada a remessa necessária, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

Trata-se de apelação cível interposta por
MUNICÍPIO DE SERRA

contra a r. sentença (também sujeita ao reexame necessário) proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal de Serra/ES, que, nos autos da ação movida por
ESTRUTURAL CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA.
, julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para condenar o ente público ora apelante ao pagamento a empresa requerente, ora apelada, no valor de R$ 980.836,81 (novecentos e oitenta mil e oitocentos e trinta e seis reais e oitenta e um centavos), além do pagamento das custas e honorários, estes fixados nos percentuais mínimos legais.

O apelante sustenta, em síntese, que: (i) a pretensão autoral encontra-se fulminada pela prescrição quinquenal, uma vez que os serviços foram supostamente prestados em 2009 e a ação somente foi proposta em 2018; (ii) a sentença se baseou exclusivamente em laudo pericial para concluir que foram prestados serviços extras, ignorando a manifestação técnica do Município, que pontuou que não foi mantida estrutura administrativa na obra nos períodos de paralisação, bem como que recibo simples não se presta a comprovar a efetiva prestação de serviços; (iii) não houve alteração contratual que autorizasse o pagamento de serviços extras, nos termos da Lei nº 8.666/93; (iv) a apelada recebeu remuneração proporcional aos serviços executados; (v) não houve apresentação de detalhamento dos meses de utilização e/ou comprovação do exercício das atividades computadas no laudo pericial, o que o torna imprestável; (vi) os valores apontados como devidos correspondem a serviços já contemplados na planilha contratual original.

Intimado, o apelado ofertou resposta pelo desprovimento do recurso, assinalando: (i) a suspensão do prazo prescricional decorrente da tramitação de processo administrativo iniciado em 2015 e ainda não concluído até o ajuizamento da demanda; e (ii) que a perícia se mostrou técnica, fundamentada, exaustiva e sem impugnação idônea pela municipalidade.

Inicialmente, em relação à prejudicial de mérito suscitada pelo Município de Serra, consistente na alegada prescrição quinquenal da pretensão indenizatória, tal como assentado na decisão saneadora (fl. 466-v/468), o protocolo do Processo Administrativo n.º 20.069/2015, realizado em 30/03/2015, configurou causa suspensiva da fluência do prazo prescricional, nos termos do art. 4º do Decreto n.º 20.910/1932.

A apelada, em requerimento datado de 30/03/2015, encaminhou planilha para indenização, bem como memória de cálculo, justificativas e composições de custos para análise, aprovação e pagamento, motivada por apontados serviços extras contratuais em obra do Projeto Integrado no Bairro Novo Horizonte - 2º Etapa, Município de Serra/ES, pelo tempo em que na obra ficou paralisada (fl. 38).

Apesar da ordem de serviço do contrato nº 401/2009, ter sido expedida em 18/08/2009 (fl. 107), o próprio procedimento administrativo inaugurado em 2015, sintetiza os ofícios da contratada, protocolizados durante a execução do contrato, entre 2010 e 2015, com expresso registro de período não alcançado pela prescrição (fl. 109).

Veja-se que o referido procedimento, embora iniciado no prazo prescricional, e com reconhecimento dos serviços extras prestados pelos setores técnicos, não teve solução pelo Secretário Municipal de Obras, a quem foi atribuída a “decisão de efetuar o pagamento pretendido” (fl. 378) - cf. fls. 94, 95/97, 98, 99/105, 107/109, 153/158, 162/163, 166/167, 170, 172/173, 174, 175, 179, 181/182, 187/188, 189/192, 216/218, 219/220, 224/225, 226/227, 231/232, 233, 235/236, 238/239, 240, 241/242, 243/244, 245/246,

369/374, 375 e 376/378.

Enquanto a Administração não se manifesta de modo conclusivo quanto ao requerimento do administrado não há que se falar em início à contagem da prescrição.

No caso, até o ajuizamento da presente demanda, em 13/06/2018, não houve resposta conclusiva da Administração Pública ao requerimento, o que atrai, por imperativo legal, a suspensão da fluência do prazo prescricional desde a data do protocolo administrativo.

Sobre o tema, confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRESCRIÇÃO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PRAZO. ART. 4º, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO N.º 20.910/32. 1. O requerimento administrativo suspende o lapso prescricional, nos termos do art. 4.º do Decreto n.º 20.910/32, reiniciando a contagem do prazo na data da negativa do pedido. Precedentes. 2. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp n. 1.308.900/SP, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 7/8/2012, DJe de 21/8/2012.)

Assim, diante da comprovação documental da propositura de pedido administrativo em momento anterior ao decurso do prazo de 5 (cinco) anos, e da ausência de resposta conclusiva da Administração até o ajuizamento da ação judicial, impõe-se a rejeição da prejudicial de mérito suscitada pelo Município apelante.

Quanto ao objeto da causa, em que pese o Secretário Municipal de Obras ter expedido ofício datado de 13/08/2018, já após o ajuizamento da demanda, informando que “os serviços que sofreram reprogramação devido a alteração de projetos ou quantitativos não previstos na planilha inicial foram aprovados pela fiscalização da PMS e CAIXA Econômica Federal, devidamente acrescidos através de Termos Aditivos do contrato nº 401/2009 e, subsequentemente, pagos nas medições correspondentes”, concluindo “não serem procedentes os referidos pleitos de acréscimos de serviços apresentados pela requerente” (fl. 429), a íntegra do procedimento administrativo que tramitou perante a municipalidade evidencia que a contratada sofreu custos adicionais por intempéries durante a execução da obra, cujo pagamento chegou a ser admitido sob a forma de indenização para vedar o enriquecimento sem causa da Administração (cf. fls. 94, 95/97, 98, 99/105, 107/109,

369/374, 375 e 376/378).

Como ponto controvertido da demanda identificou-se justamente a necessidade de se apurar se a apelada
“faz jus ou não ao recebimento de indenização de serviços extras, e seus respectivos reajustes relativos ao contrato nº 401/2009 (...) cuja cobrança fora feita através do processo Administrativo nº 20.069/2015, não recebidos conforme petição inicial”
(fl. 468/468-v).

Realizada a prova pericial (fls. 498/526), que teve por objeto identificar a comprovação dos serviços extras apontados pela apelada, constantes da planilha de fls. 39/41 (fl. 500), o
expert
do juízo identificou as paralisações da obra determinadas pela municipalidade (fl. 507), bem como os serviços extras realizados, considerados apenas os comprovados documentalmente (fl. 505 e 507), sintetizando que “o valor total dos serviços referentes a planilha apresentada resultou no valor de R$ 980.836,81 (novecentos e oitenta mil, oitocentos e trinta e seis reais e oitenta e um centavos) – fl. 525.

A tese do ente municipal gravita em torno da ausência de previsão contratual expressa que ampare o pleito indenizatório. Contudo, tal argumento não se sustenta diante do
princípio da vedação ao enriquecimento sem causa
, basilar no ordenamento jurídico pátrio, e que encontra assento no art. 884 do Código Civil,
verbis
:
“Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.”

O
laudo pericial técnico identificou que os serviços prestados extrapolaram a matriz contratual original, tendo sido realizados pela apelada para preservação do objeto da avença, durante longos períodos de paralisação da obra, causada por razões imputáveis exclusivamente à Administração Pública.

Nos autos do procedimento administrativo iniciado em 2015, ficou assentado por assessor técnico da Secretaria de obras que a “obra foi paralisada por vários períodos por interesse desta prefeitura, o que acarretou prorrogação no prazo executivo. Isto gerou custos adicionais de administração local e estes não estão na composição inicial da obra. Alguns serviços também tiveram que ser refeitos devido a vandalismo e também das intempéries devido as paralisações” (fl. 94), o que também foi admitido pelo Secretário de Obras à época (fl. 94 e 375), embora não tenha tomado a decisão de efetuar o pagamento pretendido, de sua competência, conforme parecer do coordenador de governo (fls. 376/378).

No processo administrativo, foi assinalado em parecer jurídico que “houve a prestação de serviços, sem a necessária cobertura contratual. Todavia, o Contratado não pode ser penalizado por essa razão, pois não praticou qualquer ato ilegal” (fl. 95), com destaque de parecer/consulta do Tribunal de Contas do Estado no sentido de “admitir que um terceiro preste um serviço à administração e não remunerá-lo por isso afronta à moral e viola aforisma jurídico, segundo o qual a ninguém é lícito locupletar-se à custa alheia” (fl. 96/97).

Apesar de o assistente técnico da municipalidade informar que “os valores apontados pelo Perito Judicial para Administração Local ou Equipe Administrativa não são devidos, pois a empresa já foi remunerada por estes custos proporcionalmente aos serviços por ela executados, medidos e já recebidos” (fl. 1240), não trouxe elementos que desconstituam o que foi apurado pelo laudo pericial, e também desconsidera todos os elementos carreados no próprio processo administrativo, relativos aos serviços extraordinários e o inadimplemento.

Consoante consignado na sentença atacada:

(...)

Diante da dificuldade técnica de aferição dos serviços alegados como prestados de forma extra, e eventual apuração desdes valores, foi deferido a realização de prova pericial.

Após o vasto trabalho pericial apresentado, ficou evidenciado que do contrato firmado, realmente foram prestados serviços extras do contrato firmado, dentre eles limpeza, vigilância, vigilância especial reforçada dentre outros por longo período de tempo diante das sucessivas paralisações da obra por culpa do Poder Público.

Em razão disso, dos valores contratados e considerando os serviços efetivamente prestados ora comprovados pelos documentos apresentados, chegou-se ao montante de:

“
Fica concluída por esta perícia que o valor total dos serviços referentes a planilha apresentada resultou no valor de R$ 980.836,81 (novecentos e oitenta mil, oitocentos e trinta e seus reais e oitenta e um centavos” (fls. 526).

(...)

(...) o laudo pericial se mostrou condizente com a situação e foi elaborado com observância das normas técnicas e com a desejável ponderação das peculiaridades do objeto da perícia, resultando em um trabalho hígido, sob o ponto de vista do conhecimento específico, bem fundamentado e minucioso, sob a ótica das especificidades.

Sobre o laudo pericial em situações como a dos autos, segundo José Cretella Júnior destaca que:

“
O valor da opinião do perito, que em outros tipos de ações tem significado maior ou menor, na ação expropriatória assume capital importância, porque versa a respeito de objeto sobre que gira todo o processo - a fixação precisa do valor da causa. (Comentários à Lei da Desapropriação, 3ª ed., Forense, p. 348).

No mesmo sentido o renomado José Carlos de Moraes Salles ressalta que:

“
É verdade que o juiz não está adstrito ao laudo pericial, podendo formar sua convicção com outros elementos ou fatos provados nos autos (art. 436 do CPC). Não é menos verdade, entretanto, que o laudo, sendo um parecer dos técnicos que levaram a efeito a perícia, é peça de fundamental importância para o estabelecimento daquela convicção” (In A Desapropriação à Luz da Doutrina e da Jurisprudência, 6ª ed. Editora Revista dos Tribunais, p. 274/275).

Nesta linha de análise, apesar das alegações da municipalidade de Serra, vejo que a mesma não satisfez seu ônus acerca de suas alegações.

Com isso, tenho que o Município de Serra é devedor dos valores cobrados acima mencionados. Consequentemente, estando o Município em débito, deve este arcar com o pagamento de valor empregado em bens em favor do Município.

Em situação diversa desta, acarreta em verdadeiro enriquecimento ilícito por parte do Poder Público. Acerca do assunto, é assim disposto no 876, do Código Civil:

Art. 876 - Todo aquele que recebeu o que lhe não era devido fica obrigado a restituir; obrigação que incumbe àquele que recebe dívida condicional antes de cumprida a condição.

O conceito de enriquecimento sem causa ou ilícito na Doutrina é: Para o mestre Limongi França:

“
Enriquecimento sem causa, enriquecimento ilícito ou locupletamento ilícito é o acréscimo de bens que se verifica no patrimônio de um sujeito, em detrimento de outrem, sem que para isso tenha um fundamento jurídico".

Já para o renomado Pedro Luso de Carvalho:

“
A pessoa física ou jurídica que enriquecer sem justa causa, em razão de negócio jurídico realizado, dará ensejo ao lesado a ajuizar ação visando à restituição do valor recebido indevidamente, atualizado monetariamente.”

Ocorrendo estas situações, as jurisprudências são uníssonas neste sentido, in verbis:

(...) A verificação de irregularidade na contratação não exime o Poder Público de pagar o contratante pelos serviços que prestou ou mercadorias que forneceu, sob pena de enriquecer-se ilicitamente. A prova do cumprimento do ajuste pelo particular, no entanto, deve ser irretorquível, notadamente quando o vício de que padece o ajuste ofender postulado constitucional. (TJ-SC - AC: 175634 SC 2009.017563-4, Relator: Luiz Cézar Medeiros, Data de Julgamento: 22/09/2009, Terceira Câmara de Direito Público, Data de Publicação: Apelação Cível n., de Porto Belo).

(...) Estando devidamente comprovada a prestação do serviço e o não pagamento pelo Ente Público, impõe-se a condenação do Município, pois se mostra inadmissível o enriquecimento indevido deste em detrimento de trabalho desenvolvido pelo particular. (...) (TJ-SC - AC: 207620 SC 2004.020762-0, Relator: Volnei Carlin, Data de Julgamento: 28/07/2005, Primeira Câmara de Direito Público, Data de Publicação: Apelação cível n. 2004.020762-0, de Joaçaba.).

Firmada estas premissas do direito de indenizar pelos serviços prestados e não recebidos.

(...).

Posto isso,
CONHEÇO
do recurso de apelação cível e
NEGO
-LHE PROVIMENTO
, para manter integralmente a r. sentença objurgada. Por conseguinte, julgo prejudicada a remessa necessária.

Em razão do disposto no Art. 85, §11, do CPC, diante do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios em mais 0,5% (meio por cento) sobre o valor da condenação.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 07/07/2025 a 11/07/2025:

Acompanho o E. Relator.