Tribunal: TJES
Processo: 0000225-53.2014.8.08.0059
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2025-04-10

Ementa:
Ementa
: DIREITO URBANÍSTICO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE PELA REGULARIZAÇÃO. EXCLUSÃO DO DANO MORAL COLETIVO. PROVIMENTO PARCIAL DOS RECURSOS.

I. CASO EM EXAME

Ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo em face de Clério Zuccolotto e do Município de Fundão, buscando a regularização do loteamento denominado "Novo Fundão"/"Bairro Floresta", supostamente clandestino, sem aprovação administrativa ou registro imobiliário, com pedido de condenação solidária dos réus à execução das obras de infraestrutura e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) determinar a responsabilidade pela regularização do loteamento irregular;
(ii) verificar a ocorrência de dano moral coletivo;

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei Federal nº 6.766/79 estabelece os requisitos para regularização de loteamentos urbanos, mas, no caso, a Lei Municipal nº 753/1991 validamente transferiu ao Município de Fundão a obrigação pelas obras de infraestrutura do loteamento "Novo Fundão" como contraprestação pela incorporação de áreas significativas ao patrimônio público.

Inexiste inconstitucionalidade na Lei Municipal nº 753/1991, pois ela reflete o interesse local, atende à norma federal e visa solucionar questões habitacionais, sem afronta à ordem jurídica.

A análise probatória demonstrou a ausência de danos ambientais, conforme parecer técnico do Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Espírito Santo, que apontou a legalidade da supressão da vegetação em estágio inicial de regeneração, fora de áreas de preservação permanente.

A simples irregularidade do loteamento, desacompanhada de comprovação de abalo relevante à coletividade, não caracteriza dano moral coletivo, sendo insuficiente para sustentar a condenação nesse aspecto.

Discutir eventual responsabilidade por supostos prejuízos ao ente municipal pela edição da lei em comento deverá ser tratado em ação própria.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Dispositivo
:

Recurso de Clério Zuccolotto provido para afastar sua responsabilidade pela regularização do loteamento.

Recurso do Município de Fundão parcialmente provido para excluir a condenação por danos morais coletivos.

Recurso do Ministério Público desprovido.

Tese de julgamento
:

A responsabilidade pela regularização do loteamento "Novo Fundão" recai exclusivamente sobre o Município de Fundão, em virtude de compromisso assumido por meio da Lei Municipal nº 753/1991.

A inexistência de danos ambientais ou de prejuízos relevantes à coletividade impede a configuração de dano moral coletivo.

A transferência de obrigações entre o loteador e o ente público, formalizada em lei municipal, é válida desde que respeite a legislação federal aplicável.

Dispositivos relevantes citados
: Lei Federal nº 6.766/79; Lei Municipal nº 753/1991.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1539056/MG; TJES, Apelação Cível nº 0003694-68.2017.8.08.0038; TJES, Apelação Cível nº 0004138-33.2019.8.08.0038.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000225-53.2014.8.08.0059

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: CLERIO ZUCCOLOTTO e outros

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO URBANÍSTICO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE PELA REGULARIZAÇÃO. EXCLUSÃO DO DANO MORAL COLETIVO. PROVIMENTO PARCIAL DOS RECURSOS.

I. CASO EM EXAME

Ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo em face de Clério Zuccolotto e do Município de Fundão, buscando a regularização do loteamento denominado "Novo Fundão"/"Bairro Floresta", supostamente clandestino, sem aprovação administrativa ou registro imobiliário, com pedido de condenação solidária dos réus à execução das obras de infraestrutura e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) determinar a responsabilidade pela regularização do loteamento irregular;
(ii) verificar a ocorrência de dano moral coletivo;

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei Federal nº 6.766/79 estabelece os requisitos para regularização de loteamentos urbanos, mas, no caso, a Lei Municipal nº 753/1991 validamente transferiu ao Município de Fundão a obrigação pelas obras de infraestrutura do loteamento "Novo Fundão" como contraprestação pela incorporação de áreas significativas ao patrimônio público.

Inexiste inconstitucionalidade na Lei Municipal nº 753/1991, pois ela reflete o interesse local, atende à norma federal e visa solucionar questões habitacionais, sem afronta à ordem jurídica.

A análise probatória demonstrou a ausência de danos ambientais, conforme parecer técnico do Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Espírito Santo, que apontou a legalidade da supressão da vegetação em estágio inicial de regeneração, fora de áreas de preservação permanente.

A simples irregularidade do loteamento, desacompanhada de comprovação de abalo relevante à coletividade, não caracteriza dano moral coletivo, sendo insuficiente para sustentar a condenação nesse aspecto.

Discutir eventual responsabilidade por supostos prejuízos ao ente municipal pela edição da lei em comento deverá ser tratado em ação própria.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Dispositivo
:

Recurso de Clério Zuccolotto provido para afastar sua responsabilidade pela regularização do loteamento.

Recurso do Município de Fundão parcialmente provido para excluir a condenação por danos morais coletivos.

Recurso do Ministério Público desprovido.

Tese de julgamento
:

A responsabilidade pela regularização do loteamento "Novo Fundão" recai exclusivamente sobre o Município de Fundão, em virtude de compromisso assumido por meio da Lei Municipal nº 753/1991.

A inexistência de danos ambientais ou de prejuízos relevantes à coletividade impede a configuração de dano moral coletivo.

A transferência de obrigações entre o loteador e o ente público, formalizada em lei municipal, é válida desde que respeite a legislação federal aplicável.

Dispositivos relevantes citados
: Lei Federal nº 6.766/79; Lei Municipal nº 753/1991.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1539056/MG; TJES, Apelação Cível nº 0003694-68.2017.8.08.0038; TJES, Apelação Cível nº 0004138-33.2019.8.08.0038.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Eminentes Pares, cinge-se o caso em tela a analisar a juridicidade da sentença, proferida nos autos da Ação Civil Pública engendrada pelo Ministério Público em face de Clério Zuccolotto e do Município de Fundão.

Em rude síntese, o Ministério Público informa que instaurou procedimento administrativo sobre o caso em tela após receber denúncia anônima onde apontava problemas atinentes a infraestrutura do loteamento em comento. Finalizada a fase de inquirição, entendeu por bem engendrar a presente ação com o intuito de obstar a continuidade das vendas de um loteamento de propriedade do Sr. Clério Zuccolotto, cuja área está localizada no município de Fundão/ES, e que entende ter sido formado de maneira clandestina.

Para supedanear a presente demanda, o Ministério Público sustentou que o referido empreendimento teria o condão de se constituir em um foco de degradação ambiental, causando danos ao município e aos próprios moradores da localidade. Apontou a degradação de espécies nativas da Mata Atlântica e que o melhor caminho seria a interrupção das vendas e imediata regularização do empreendimento.

O primeiro réu, Clério Zuccolotto, apontou que não agiu com má-fé, bem como que a demora na implantação da infraestrutura no loteamento decorre de desídia da Administração Municipal.

Registrou que em 1991 foi aprovado pela Câmara Municipal um projeto legislativo, posteriormente convertido na Lei municipal nº 753-A/91, enviado pelo então Prefeito, o qual autorizava o Poder Executivo a receber do réu e sua esposa uma área com metragem superior a 24.000 m2, além dos lotes existentes nas quadras 27, 28, 29, 30, 31, 32 e dos lotes de 1 a 10 na quadra 25 do mencionado loteamento e, em contrapartida, ficaria a cargo da Administração municipal a realização das obras de infraestrutura básica nas demais áreas do loteamento.

Já o Município de Fundão defende que a obrigação de regularizar o loteamento é do autor e que seria uma ilegalidade obrigar a Administração a aprovar o empreendimento. Por fim, sustenta que caso seja obrigado a realizar as obras, ventila que seria uma responsabilidade subsidiária e não solidária, como indicado na sentença.

A magistrada a quo, ao analisar o caso, entendeu por bem acolher parcialmente o pedido inicial para condenar os réus, Clério Zuccolotto e Município de Fundão, solidariamente, a promoverem, no prazo de três anos, as obras de infraestrutura do loteamento “Novo Fundão”/”Bairro Floresta”, bem como para arcarem com o importe de R$30.000,00 a título de danos morais coletivos.

Todas as partes apresentaram recurso de apelação cível com o objetivo de modificar a sentença, razão pela qual, mormente por versarem sobre as mesmas questões, passo a analisá-los de maneira conjunta.

Pois bem.

O parcelamento do solo urbano, como é classificada a porção de terra objeto do loteamento em comento, é tratada pela Lei nº 6.766/1979. Nela, são apontados os requisitos necessários para a implantação de um loteamento, bem como o procedimento a ser observado pelo loteador.

É nesta legislação que o Ministério Público repousa sua tese jurídica para realizar o pedido de regularização do empreendimento.

Decerto, é incontroverso nos autos a irregularidade do loteamento denominado de “Novo Fundão”/”Bairro Floresta”, uma vez que não há aprovação de projeto pelo respectivo setor administrativo municipal, assim como não houve averbação no cartório e não foi realizada qualquer obra de infraestrutura no local.

Partindo desse norte, calha averiguar à quem competiria promover as referidas ações em relação ao loteamento.

E nesse toar, penso que não há como responsabilizar o réu Clério Zuccolotto.

Digo isto, porque, na hipótese em tela, o demandado logrou êxito em demonstrar que a responsabilidade pela implementação da obra de infraestrutura básica no loteamento “Novo Fundão”/ “Bairro Floresta” restou transferida para a Administração Municipal por meio da Lei municipal nº 753-A/1991 (fls. 191/192).

Pela referida norma, o Município de Fundão estaria autorizado a receber do Sr. Clério Zuccolotto uma área com mais de 24.000 m2, além de diversas quadras do referido loteamento, especificamente as de nº 27, 28, 29, 30, 31, 32 e dos lotes de 1 a 10 da quadra 25 e em contrapartida faria as referidas obras de infraestrutura no prazo de 14 meses nas quadras de 1 a 10 e sem prazo determinado nas quadras de 12 a 26.

Verifica-se, outrossim, que o texto legal estabeleceu em seu artigo 4º que o Chefe do Executivo Municipal ainda estaria autorizado a iniciar desde logo as obras, a qual ainda incluiria uma avenida que circundaria o Horto de Fundão (área cedida pelo réu).

Ainda, ficou consignado o que seria essa infraestrutura a ser realizada pelo ente municipal, dispondo o artigo 5º que seria a dotação de rede hidráulica, saneamento, abertura de ruas, pavimentação e rede elétrica.

Inclusive, o texto legal em comento cita que essa formatação de negociação teria decorrido de um acordo havido entre os réus em uma demanda desapropriatória e que os moldes alcançados beneficiava as duas partes.

A propósito, colaciono o que foi dito pelo Prefeito Gilmar de Souza Borges a época a título de justificativa para a referida lei:

“
O presente projeto visa a proporcionar um equilíbrio na oferta e na procura de imóveis para fins residenciais nesta cidade. Sem ampla oferta, os preços dos imóveis em Fundão se tornariam proibitivos para a maioria da população local.

Acreditamos que a partir da criação desde loteamento, possamos reduzir o número de inquilinos e proporcionarmos um aumento significativo no número de unidades habitacionais, dando esta cidade um crescimento ordenado e compatível com as normas do meio ambiente.

O Município de Fundão, além do elevado ganho social, adquire com este acordo uma área de terra com aproximadamente 50.0002 para realização de obras do seu interesse, enquanto buscará junto ao Governo Federal o apoio financeiro necessário para a realização das obras de infraestrutura a que se obrigou.”

Como se percebe, não há como olvidar da responsabilidade do Município de Fundão pelas obras em comento, sendo contraditória sua atuação nestes autos, ao defender o desconhecimento ou a ilegalidade da legislação em comento.

É preciso assentar que neste momento estamos analisando a responsabilidade pela realização das obras de infraestrutura no loteamento e nesse ponto não há como afastar a responsabilização do ente municipal.

Registro que eventual apuração de prejuízo ao erário ou análise da conduta dos envolvidos na aprovação do texto deverá ser objeto de impugnação na via própria, com o fito de apurar responsabilidades e danos, não sendo esta ação destinada a isso, mormente considerando as premissas em que se baseou o Parquet para o ingresso dela.

Noutro giro, também não há como reconhecer eventual inconstitucionalidade da Lei municipal nº 753-A/1991, na medida em que não há elementos jurídicos para assim concluir, mormente porque não feriu interesse público, como defendido pelo Parquet.

Decerto, como se observa da justificativa apresentada pelo Chefe do Executivo à época, a implementação do referido empreendimento teria o condão de ampliar a oferta de imóveis na cidade, reduzindo os seus preços, além de incorporar ao patrimônio público uma considerável extensão de terra, a qual poderia ser revertida aos munícipes com a instalação de um equipamento público.

Demais disso, não vislumbro a usurpação de competência do ente municipal ao editar a norma em comento (Lei municipal 753-A/91), uma vez que não foi retirada a responsabilidade do loteador pela regularização do loteamento, mas apenas realizado uma tratativa específica onde em razão da incorporação de extensa área do loteamento pelo próprio ente municipal, passaria a incumbir a ele, como forma de contraprestação, a adequação das obras básicas da região, atendendo justamente ao interesse local.

Da análise da legislação municipal é possível perceber que não houve qualquer mácula aos ditames da Lei nº 6.766/79, mormente porque a regularização do loteamento deverá obedecer ao disposto na norma federal.

Registro que antes da instauração do procedimento administrativo pelo Ministério Público o Sr. Clério Zuccolotto havia requerido ao Município de Fundão o cumprimento da lei local mais uma vez, como se vê da fl. 205, o que reforça a tese de que a Administração foi desidiosa no cumprimento do seu encargo.

Ainda, em fls. 202, há o requerimento apresentado pelo loteador requerendo a aprovação do projeto de loteamento já com base na legislação municipal, consoante se observa do documento com protocolo nº 1.637/92 e não foi apresentado pelo Município de Fundão qualquer documento demonstrando o indeferimento da mencionada solicitação ou, ao menos, fazendo novas exigências sobre a questão.

Some-se a tudo isso, o fato de que o ente municipal, através da referida legislação local, recebera quadras inteiras, além de lotes do referido empreendimento, passando a integrar o patrimônio público, sendo contraditório o seu argumento no sentido de apontar a irregularidade dele.

Destarte, fulcrado nos elementos de prova dos autos, penso que a responsabilidade pela demora no início das obras de infraestrutura do loteamento “Novo Fundão / Bairro Floresta” não pode ser imputado ao réu Clério Zuccolotto, mas, apenas ao Município de Fundão.

Sedimentada essa questão, passo a analisar a alegação de ocorrência de dano moral coletivo.

Segundo o Tribunal da Cidadania,
o
dano moral coletivo caracteriza-se pela prática de conduta antijurídica que, de forma absolutamente injusta e intolerável, viola valores éticos essenciais da sociedade, implicando um dever de reparação, que tem por finalidade prevenir novas condutas antissociais (função dissuasória), punir o comportamento ilícito (função sancionatório-pedagógica) e reverter, em favor da comunidade, o eventual proveito patrimonial obtido pelo ofensor (função compensatória indireta). [...]
(RESP 1539056/MG, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 06/04/2021, DJe 18/05/2021).

Partindo desse norte e volvendo os olhos aos autos, não há como reconhecer a ocorrência do referido dano.

Isto, porque inobstante tenha o Ministério Público fulcrado sua tese inicial na degradação ambiental decorrente da implantação do referido empreendimento, os elementos de prova dos autos assim não demonstram.

Ora, a Administração Pública, ao ser consultada pelo Parquet, informou que a região onde está localizado o loteamento é destinada a expensão residencial.

Outrossim, nas fls. 109/111 consta o parecer do Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Espírito Santo, em resposta ao ofício enviado pelo Ministério Público, indicando a ausência de qualquer degradação ambiental, além do respectivo requerimento de autorização para construção formulado pelo loteador, Sr. Clério Zuccolotto.

Vejamos um excerto do referido documento:

“
[...]visando atendimento ao requerido o agente do Idaf procedeu vistoria no local e emitiu o Laudo de Vistoria Florestal nº 861/2013, onde emite o parecer técnico, informando que a vegetação presente na área requerida trata-se de vegetação nativa da mata atlântica em estágio inicial de regeneração situada fora das áreas de preservação permanente (APP), concluindo favoravelmente pela atividade de exploração florestal (supressão da vegetação).[...]”

Como se percebe, não havia irregularidade na supressão da mata existente no local, como queria fazer crer o Ministério Público.

Inexistindo o dano ambiental, penso que a mera existência de loteamento irregular não é capaz de, per si, causar dano moral coletivo.

O Ministério Público não logrou êxito em comprovar como a instalação do loteamento irregular teria o condão de prejudicar em demasia aqueles que optaram por adquirir o imóvel, mesmo diante das condições já existentes.

A jurisprudência deste Sodalício também caminha no mesmo sentido:

“[...]6.
Inexistem provas de que a ocupação irregular gerou lesões graves, injustas e intoleráveis a valores e a interesses fundamentais da sociedade e, apesar de não ser necessária a comprovação de prejuízos concretos, deve haver minimamente elementos a subsidiar o pedido indenizatório. Precedentes do TJES. Dano moral coletivo afastado.
[...] (Apelação Cível nº 0003694-68.2017.8.08.0038, Rel. Desª. Marianne Judice de Mattos, 1ª Câmara Cível, Julgado em 11/04/2023)

APELAÇÕES CÍVEIS E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE DO SERVIÇO AUTÔNOMO DE ÁGUA E ESGOTO REJEITADA. RESPONSABILIDADE PELA REGULARIZAÇÃO. LOTEADOR E MUNICÍPIO. DEVER DE REPARAÇÃO DO DANO AMBIENTAL. DANO MORAL COLETIVO. INEXISTÊNCIA. MULTA POR EMBARGOS PROTELATÓRIOS INDEVIDA. RECURSO DO SAAE PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO DE VARGEM ALTA PARCIALMENTE PROVIDO. (...) 6. -
Embora seja inegável que a irregularidade do loteamento tenha causado vários dissabores aos seus moradores, não se constata a ocorrência de lesão moral coletiva, uma vez que não houve comoção social ou alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva hábeis a gerar o dever de indenizar.
(...) (TJES, Classe: Apelação, 061090013832, Relator : DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA, Órgão julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL , Data de Julgamento: 27/02/2018, Data da Publicação no Diário: 09/03/2018)

“[...]7.
No caso em voga, o conjunto probatório não demonstra a ocorrência de abalo à moral da coletividade, visto que não se demonstrou qualquer lesão ao meio ambiente, mas apenas irregularidades que devem ser sanadas para adequação à Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Da mesma forma, não foi praticada ilegalidade que tenha ofendido a moral da sociedade.[...
]
(Apelação Cível 0004138-33.2019.8.08.0038, Rel. Des. Julio Cesar Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, Julgado em 16/03/2023)

Assim, penso que não há comprovação do dano moral coletivo na hipótese.

Diante de todo o exposto, conheço dos recursos de apelação cível e, no mérito:

i) DOU PROVIMENTO
a apelação cível de Clério Zuccolotto para afastar a sua responsabilidade pela regularização do loteamento objeto de discussão;

ii) DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso do Município de Fundão para excluir a condenação que lhe fora imposta atinente ao dano moral coletivo;

i
ii
) NEGO PROVIMENTO
ao apelo do Ministério Público;

Sem honorários recursais.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto de Relatoria.