Tribunal: TJES
Processo: 0031713-92.2018.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Prestação de Serviços
Data de julgamento: 2025-06-05

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ANESTESIOLOGIA. GLOSAS DE VALORES. NECESSIDADE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO FORMAL. INEXISTÊNCIA. DIREITO DE DEFESA ASSEGURADO. NÃO COMPROVAÇÃO VÍCIO NAS GLOSAS. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de cobrança de valores referentes às notas fiscais n.ºs 4283, 4325 e 4432, alegadamente glosados de forma indevida no âmbito da execução do Contrato Administrativo n.º 0211/2010. A parte autora sustenta que as glosas ocorreram sem instauração de processo administrativo formal, em violação ao contraditório e à ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação adequada, conforme os artigos 489, §1º, e 1.022 do CPC; e (ii) estabelecer se a efetivação de glosas contratuais pelo ente público exige a prévia instauração de procedimento administrativo formal, com observância plena ao contraditório e à ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença apresenta fundamentação clara e suficiente, com análise dos argumentos relevantes e respaldo nos elementos probatórios dos autos, afastando a alegada nulidade por ausência de fundamentação.

4. O contrato administrativo firmado entre as partes previa expressamente que a glosa seria realizada mediante simples comunicação à contratada, inexistindo exigência contratual ou legal de instauração de processo administrativo formal.

5. As glosas não configuram penalidade administrativa, mas correção técnica no pagamento, no exercício regular do poder-dever fiscalizatório da Administração Pública.

6. O contrato exigia processo administrativo formal apenas para aplicação de sanções, conforme cláusula específica (item 8.3), não sendo extensível às glosas contratuais, em relação às quais foi assegurada apresentação de defesa administrativa.

7. A contratada foi cientificada das glosas, teve oportunidade de apresentar defesa e, inclusive, obteve acolhimento de recurso administrativo em ao menos uma das hipóteses, o que afasta alegação de cerceamento de defesa.

8. A documentação juntada aos autos comprova a existência de auditoria técnica e comunicação das glosas, não sendo questionadas as razões da recusa parcial dos pagamentos.

9. A parte autora não demonstrou vício formal ou material nas glosas realizadas, tampouco comprovou o fato constitutivo do seu direito, conforme exigido pelo artigo 373, I, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Teses de julgamento
:

1. A decisão judicial está devidamente fundamentada quando apresenta motivação coerente com os elementos constantes dos autos, ainda que não enfrente exaustivamente todos os argumentos das partes.

2. As glosas contratuais realizadas pela Administração Pública, quando previstas em contrato e acompanhadas de comunicação à contratada, que teve oportunidade de apresentar defesa, não exigem a instauração de procedimento administrativo formal.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV; CC, art. 421; CPC/2015, arts. 373, I, 489, §1º, e 1.022.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, EDcl no MS n. 21.315/DF, rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª REGIÃO), Primeira Seção, j. 08.06.2016, DJe 15.06.2016.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0031713-92.2018.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: COOPANEST/ES-COOPERATIVA DE ANESTESIOLOGIA DO E.SANTO.

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ANESTESIOLOGIA. GLOSAS DE VALORES. NECESSIDADE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO FORMAL. INEXISTÊNCIA. DIREITO DE DEFESA ASSEGURADO. NÃO COMPROVAÇÃO VÍCIO NAS GLOSAS. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de cobrança de valores referentes às notas fiscais n.ºs 4283, 4325 e 4432, alegadamente glosados de forma indevida no âmbito da execução do Contrato Administrativo n.º 0211/2010. A parte autora sustenta que as glosas ocorreram sem instauração de processo administrativo formal, em violação ao contraditório e à ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação adequada, conforme os artigos 489, §1º, e 1.022 do CPC; e (ii) estabelecer se a efetivação de glosas contratuais pelo ente público exige a prévia instauração de procedimento administrativo formal, com observância plena ao contraditório e à ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença apresenta fundamentação clara e suficiente, com análise dos argumentos relevantes e respaldo nos elementos probatórios dos autos, afastando a alegada nulidade por ausência de fundamentação.

4. O contrato administrativo firmado entre as partes previa expressamente que a glosa seria realizada mediante simples comunicação à contratada, inexistindo exigência contratual ou legal de instauração de processo administrativo formal.

5. As glosas não configuram penalidade administrativa, mas correção técnica no pagamento, no exercício regular do poder-dever fiscalizatório da Administração Pública.

6. O contrato exigia processo administrativo formal apenas para aplicação de sanções, conforme cláusula específica (item 8.3), não sendo extensível às glosas contratuais, em relação às quais foi assegurada apresentação de defesa administrativa.

7. A contratada foi cientificada das glosas, teve oportunidade de apresentar defesa e, inclusive, obteve acolhimento de recurso administrativo em ao menos uma das hipóteses, o que afasta alegação de cerceamento de defesa.

8. A documentação juntada aos autos comprova a existência de auditoria técnica e comunicação das glosas, não sendo questionadas as razões da recusa parcial dos pagamentos.

9. A parte autora não demonstrou vício formal ou material nas glosas realizadas, tampouco comprovou o fato constitutivo do seu direito, conforme exigido pelo artigo 373, I, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Teses de julgamento
:

1. A decisão judicial está devidamente fundamentada quando apresenta motivação coerente com os elementos constantes dos autos, ainda que não enfrente exaustivamente todos os argumentos das partes.

2. As glosas contratuais realizadas pela Administração Pública, quando previstas em contrato e acompanhadas de comunicação à contratada, que teve oportunidade de apresentar defesa, não exigem a instauração de procedimento administrativo formal.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV; CC, art. 421; CPC/2015, arts. 373, I, 489, §1º, e 1.022.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, EDcl no MS n. 21.315/DF, rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª REGIÃO), Primeira Seção, j. 08.06.2016, DJe 15.06.2016.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Trata-se de apelação cível interposta por
COOPERATIVA DE ANESTESIOLOGIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - COOPANEST/ES
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, que, nos autos da ação monitória proposta em face do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, julgou improcedente o pedido autoral.

Primeiramente, registra-se que a apelante ajuizou a demanda originária visando ao recebimento de valores supostamente glosados indevidamente pelo ente público estadual, no contexto da execução do Contrato Administrativo nº 0211/2010, cujo objeto era a prestação de serviços especializados de anestesiologia à rede hospitalar pública do Estado.

O pedido monitório decorre da não quitação integral das notas fiscais nºs 4283, 4325 e 4432. Segundo sustentado na inicial, o ente público requerido, de modo unilateral, procedeu às glosas sem abertura de processo administrativo formal, o que afronta os princípios constitucionais da legalidade, publicidade, moralidade, contraditório e ampla defesa.

Já o ora apelado, por sua vez, apresentou embargos monitórios, alegando regularidade das glosas com base nas cláusulas contratuais.

Concluída a instrução, sobreveio a sentença de improcedência, tendo o juízo entendido que o ente estadual cumpriu a obrigação contratual ao comunicar as glosas à contratada, inexistindo ilegalidade que justificasse o acolhimento do pedido inicial. Reconheceu-se que a comunicação das glosas atenderia ao previsto contratualmente, afastando a obrigatoriedade de procedimento administrativo formal.

Contra a sentença, a parte ora apelante opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados sob o fundamento de que pretendiam rediscutir o mérito da decisão, sem demonstrar omissão, obscuridade ou contradição.

A matéria controvertida devolvida à apreciação deste Colegiado está delimitada: (i) na preliminar, quanto à alegada nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada, suposta afronta aos artigos 489, §1º, e 1.022 do Código de Processo Civil; e, no mérito, (ii) na insurgência da apelante contra o entendimento de que seria desnecessária a instauração de procedimento administrativo prévio para a efetivação de glosas contratuais operadas pelo Estado do Espírito Santo no contexto do Contrato Administrativo nº 0211/2010.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO

Em relação a preliminar de nulidade da sentença, fundada na suposta ausência de enfrentamento das teses jurídicas ventiladas pela requerente, ora apelante, notadamente quanto à legalidade das glosas e à violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, entendo que não assiste razão à apelante.

A sentença atacada apresentou fundamentação suficiente e coerente com o conteúdo probatório dos autos, destacando, com clareza, que a previsão contratual expressamente autorizava a glosa mediante comunicação à contratada, não havendo exigência normativa ou contratual para a instauração de procedimento administrativo formal, o que afastaria, de pronto, a alegação de ofensa aos direitos fundamentais invocados.

É cediço que, nos termos do artigo 489, §1º, IV, do Código de Processo Civil, não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador.

Entretanto, como é reiteradamente assentado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, mesmo após a vigência do CPC/2015, não se exige que o julgador enfrente exaustivamente todos os argumentos deduzidos, bastando que fundamente de modo razoável e coerente as razões que o conduziram à conclusão adotada. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA ORIGINÁRIO. INDEFERIMENTO DA INICIAL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE, ERRO MATERIAL. AUSÊNCIA. 1. Os embargos de declaração, conforme dispõe o art. 1.022 do CPC, destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade, eliminar contradição ou corrigir erro material existente no julgado, o que não ocorre na hipótese em apreço. 2.
O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão
. A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC/2015 veio confirmar a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida. (...). 4. Percebe-se, pois, que o embargante maneja os presentes aclaratórios em virtude, tão somente, de seu inconformismo com a decisão ora atacada, não se divisando, na hipótese, quaisquer dos vícios previstos no art. 1.022 do Código de Processo Civil, a inquinar tal decisum. 5. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl no MS n. 21.315/DF, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª REGIÃO), Primeira Seção, julgado em 8/6/2016, DJe de 15/6/2016.)

Assim, tendo a sentença identificado de forma clara os fundamentos contratuais que embasaram a glosa, os quais concluiu compatíveis com o ordenamento vigente, rejeito a preliminar de nulidade da sentença.

DO OBJETO DA CAUSA.

A controvérsia reside em saber se as glosas efetuadas pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
sobre determinadas notas fiscais emitidas pela
COOPANEST/ES
(notas nºs 4283, 4325 e 4432) — no âmbito da execução do Contrato Administrativo nº 0211/2010 — exigiriam, como condição de validade, a prévia instauração de processo administrativo formal com observância plena ao contraditório e à ampla defesa, ou se bastaria a mera comunicação da glosa, como efetivado pela Administração Pública.

A sentença julgou improcedente a ação monitória, reconhecendo a legalidade das glosas, uma vez que o contrato firmado entre as partes previa, expressamente, no item 6.1.3, que à Secretaria de Estado da Saúde caberia apenas "comunicar as glosas à contratada", inexistindo qualquer cláusula que condicionasse tal providência à deflagração de processo administrativo nos moldes do artigo 5º, inciso LV, da Constituição da República.

Nesse aspecto, destaco que a cláusula contratual firmada entre as partes possui força obrigatória, nos termos do artigo 421 do Código Civil, sendo certo que os contratos administrativos, embora regidos também pelos princípios da Administração Pública, não se afastam da observância da boa-fé objetiva e da função social do contrato.

A exigência de procedimento administrativo formal com garantias processuais plenas se impõe, em regra, quando se tratar da aplicação de penalidades administrativas. As glosas contratuais — que consistem na recusa parcial de pagamento por suposta inadequação dos serviços prestados — não têm natureza sancionatória, mas mera correção administrativa do valor devido, no exercício do poder-dever de fiscalização da Administração contratante.

Como bem destacado pela sentença de piso, o contrato previa expressamente a necessidade de procedimento administrativo formal apenas para a aplicação de sanções, conforme seu item 8.3, não sendo essa exigência estendida às glosas, que, por sua natureza técnica e corretiva, não se confundem com penalidades.

Além disso, consta dos autos que a parte requerente/apelante teve oportunidade de apresentar defesa, tendo inclusive sido acatado um recurso apresentado, conforme previsto no item 4.3, do 2º Termo Aditivo (fl. 211), que culminou na reanálise de fatura, conforme evidencia o teor do ofício 170/2016, juntado à inicial, também acompanhado do recurso acatado (fls. 80/81 dos autos físicos digitalizados), o que afasta qualquer alegação de cerceamento de defesa.

O documento do evento 12714378 sintetiza que:

(...) as informações que justificam as glosas constam nas CIS confeccionadas pelo gestor do Hospital São Lucas. Em análise a esses documentos, verificou-se que:

Na CI-HSL- 05/2016- referente à aplicação da glosa na nota 4283, relata que
fora enviada notificação a COOPANESTES DE DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL, recebido pela cooperativa em 01/12/2015 e 04/12/2015, indicando as glosas das faturas
referentes aos meses de janeiro de 2015 a julho de 2015, totalizando um valor de R$ 194.926,22(cento e noventa e quatro mil, novecentos e vinte e seis reais e vinte e dois centavos), como se verifica no documento em anexo.

A CI–HSL-24/2016 referente a aplicação da glosa na nota 4225, indica que
fora enviado ofício a Coopanestes em 12/02/2016, e baseada em auditoria realizada
por auditor da unidade hospitalar,
com reanálise junto a profissional da cooperativa
constatou-se a confirmação de cobranças indevidas.

A referida CI indica a autorização de aplicação de glosa no valor de 35.642,82(Trinta e cinco mil, seiscentos e quarenta e dois reais e oitenta e dois centavos).

A CI - HSL - 001/2016 referente a aplicação da glosa na nota 4432,
indica aplicação de glosa após análise das faturas apresentadas pela cooperativa, mediante auditoria realizada pelo HSL
, indicando a necessidade de aplicação de glosas que totaliza um valor de 14.164,21(Quatorze mil, cento e sessenta e quatro reais e vinte e um centavos).

Pelo que se pode verificar em análise ao contrato,
a aplicação das glosas se deu mediante análise das notas emitidas pelas cooperativas, onde se instaurou auditoria para verificação da regularidade, constatando-se que os cálculos realizados para emissão de algumas notas, não apresentaram o valor devido
.

Segue em
anexo as CIs. 001/2016, 05/2016 e 024/2016, os relatórios de produção dos meses de referência das notas questionadas e ofícios enviados pelo HSL à cooperativa que indicam a análise das notas
.

Da documentação juntada aos autos, identifica-se às comunicações enviadas à cooperativa (fls. 80, 255 e 264)
1
, a qual tinha possibilidade de recurso (fls. 81), assim como os procedimentos de análise de glosas, que foram descontadas quando dos pagamentos das notas fiscais de janeiro, fevereiro e abril de 2016.

Nota fiscal

Emissão

Valor da nota

Valor

Valor da glosa

Procedimento

Observação

4283

06/01/2016

287.762,29

92.836,07

(eventos 12714536 e 12714537, fls. 1/2)

194.926,22

CI–HSL 05/2016

50511513

(evento 12714540, fl. 2)

Parcela de dezembro/2015 com glosa de faturas de janeiro a julho/2015; Cobrança indevida identificada por auditoria;

cf. fl. 255 e 264, que elucida a ciência da cooperativa e até resposta apresentada.

4325

03/02/2016

247.556,80

211.913,98

(evento 12714537, fl. 4; 12714541)

35.642,82

(evento 12714537, fl. 03)

CI–HSL 24/2016

50511513

(evento 12714540, fl. 3, ref. of. 170/2016 entregue à Cooperativa em 12/02/2016)

Cf. fl. 80 dos autos físicos digitalizados

Parcela de janeiro/2016 com glosa da fatura do mês de agosto/2015;

Ofício 170/2016 entregue à Cooperativa (fl. 80), que teve recurso acatado (fl. 81)

4432

06/04/2016

274.753,16

260.588,95

14.164,24

CI–HSL 01/2016

50511513

(eventos 12714539 e 12714540, fl. 1)

Parcela de

março/2016

com glosa da fatura de dezembro/2015

(eventos 12714534, fl. 2, 12714538, fl. 2, 12714549, fl. 1)

Embora o documento de fl. 264 explicite a ausência de ofício à contratada para apresentar defesa em relação especificamente à glosa do mês de dezembro/2015, descontada da parcela de março/2016 (NF 4432), o fato é que a lei de licitações não estabelece procedimento para que se possa contestar a glosa, e, no caso, após a ciência a glosa, que seguiu a mesma justificativa técnica das demais, não houve apresentação do recurso.

O relatório de auditoria, que analisou o Contrato Administrativo nº 0211/2010, deixou assentado como funcionava o procedimento de glosa do contrato, que era calculada e comunicada à contratada para defesa, e, acaso não acatada a justificativa apresentada, encaminhada para desconto nas faturas subsequentes (fl. 282).

A auditoria mencionada, cujo relatório data de 14/12/2015, identificou diversas cobranças indevidas, que justificou as glosas impugnadas (fls. 278/285, e fl. 264).

A mera insatisfação da contratada com o conteúdo das glosas, que foram efetivadas em conformidade com o contrato, inclusive possibilitando recurso do contratado (ou seja, assegurando o direito de defesa previsto no art. 5º, inciso LV, da Constituição da República), não é suficiente para macular o procedimento administrativo.

A apelante não demonstrou nenhum vício formal ou material nas glosas efetivadas, não se desincumbindo do ônus de comprovar o fato constitutivo do seu direito, nos termos do artigo 373, I, do CPC.

Posto isso,
CONHEÇO
do recurso de apelação cível e
NEGO
-LHE PROVIMENTO
, para manter integralmente a r. sentença objurgada.

Em razão do disposto no Art. 85, §11, do CPC, diante do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios em mais 5% (cinco por cento) sobre o valor da causa.

É como voto.

1

Também constam dos autos documentos relativos à outras glosas, como as que foram debitadas da nota fiscal 4380, não impugnadas (até autorizadas por acordo, fl. 264), relativas aos valores de faturas de setembro e outubro de 2015, inclusive com identificação de remanescente, em relação ao qual, como nas demais glosas, houve a comunicação da contratada (eventos 12714382, 12714383, 12714534. fl. 01, 12714535, 12714538, fl. 01, 12714548, 12714549, fl. 02).

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar o voto lançado pela douta relatoria.

É como voto.