Tribunal: TJES
Processo: 0011304-90.2021.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-10-23

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) SEM EFICÁCIA JURÍDICA. REAJUSTE DE VALOR DO ALUGUEL. BOA-FÉ OBJETIVA. TEORIA DA APARÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por Auto Serviço e Padaria Terminal Ltda. contra sentença proferida nos autos de ação de consignação em pagamento ajuizada em face da Companhia de Transportes Urbanos da Grande Vitória – CETURB, que julgou improcedente o pedido de reconhecimento da validade do TAC firmado em 2018, a fim de afastar reajustes contratuais promovidos unilateralmente pela Administração Pública em contrato de permissão de uso de espaço público em terminal rodoviário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Termo de Ajustamento de Conduta firmado em 2018 pelo Presidente da CETURB possui eficácia jurídica para vincular a Administração Pública à prorrogação dos efeitos do TAC de 2014 até 2024; (ii) estabelecer se os reajustes unilaterais realizados pela CETURB violam os princípios da boa-fé objetiva e configuram abuso de direito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Os atos praticados por dirigentes de entidades da administração indireta, como a CETURB, devem observar os limites de competência fixados nos respectivos estatutos, não havendo eficácia jurídica em TAC firmado sem autorização expressa do Conselho de Administração.

A teoria da aparência e a boa-fé objetiva não convalidam atos administrativos praticados com excesso de poder, em razão da aplicação do princípio da legalidade estrita no âmbito da Administração Pública.

Inexistindo deliberação colegiada autorizando o TAC de 2018 e sendo este ineficaz juridicamente, não se pode dele extrair efeitos obrigacionais, tampouco a vinculação da CETURB à cláusula de reajuste progressivo nele prevista.

O contrato firmado entre as partes possui natureza de permissão de uso de bem público, sendo regido pela precariedade e pela revogabilidade, com cláusula expressa permitindo a revisão unilateral dos valores cobrados pela Administração.

Os reajustes efetuados pela CETURB decorrem do exercício legítimo da discricionariedade administrativa e não afrontam qualquer direito subjetivo da permissionária, inexistindo, portanto, abusividade ou ilicitude.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Termo de Ajustamento de Conduta celebrado por dirigente de entidade da administração indireta sem autorização do órgão colegiado competente é juridicamente ineficaz.

A boa-fé objetiva e a teoria da aparência não convalidam atos administrativos praticados com vício de competência.

A Administração Pública pode realizar reajustes unilaterais em contratos de permissão de uso de bem público, desde que previstos contratualmente e respeitados os princípios administrativos.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0011304-90.2021.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: AUTO SERVICO E PADARIA TERMINAL LTDA

APELADO: COMPANHIA DE TRANSPORTES URBANOS DA GRANDE VITORIA

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) SEM EFICÁCIA JURÍDICA. REAJUSTE DE VALOR DO ALUGUEL. BOA-FÉ OBJETIVA. TEORIA DA APARÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por Auto Serviço e Padaria Terminal Ltda. contra sentença proferida nos autos de ação de consignação em pagamento ajuizada em face da Companhia de Transportes Urbanos da Grande Vitória – CETURB, que julgou improcedente o pedido de reconhecimento da validade do TAC firmado em 2018, a fim de afastar reajustes contratuais promovidos unilateralmente pela Administração Pública em contrato de permissão de uso de espaço público em terminal rodoviário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Termo de Ajustamento de Conduta firmado em 2018 pelo Presidente da CETURB possui eficácia jurídica para vincular a Administração Pública à prorrogação dos efeitos do TAC de 2014 até 2024; (ii) estabelecer se os reajustes unilaterais realizados pela CETURB violam os princípios da boa-fé objetiva e configuram abuso de direito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Os atos praticados por dirigentes de entidades da administração indireta, como a CETURB, devem observar os limites de competência fixados nos respectivos estatutos, não havendo eficácia jurídica em TAC firmado sem autorização expressa do Conselho de Administração.

A teoria da aparência e a boa-fé objetiva não convalidam atos administrativos praticados com excesso de poder, em razão da aplicação do princípio da legalidade estrita no âmbito da Administração Pública.

Inexistindo deliberação colegiada autorizando o TAC de 2018 e sendo este ineficaz juridicamente, não se pode dele extrair efeitos obrigacionais, tampouco a vinculação da CETURB à cláusula de reajuste progressivo nele prevista.

O contrato firmado entre as partes possui natureza de permissão de uso de bem público, sendo regido pela precariedade e pela revogabilidade, com cláusula expressa permitindo a revisão unilateral dos valores cobrados pela Administração.

Os reajustes efetuados pela CETURB decorrem do exercício legítimo da discricionariedade administrativa e não afrontam qualquer direito subjetivo da permissionária, inexistindo, portanto, abusividade ou ilicitude.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Termo de Ajustamento de Conduta celebrado por dirigente de entidade da administração indireta sem autorização do órgão colegiado competente é juridicamente ineficaz.

A boa-fé objetiva e a teoria da aparência não convalidam atos administrativos praticados com vício de competência.

A Administração Pública pode realizar reajustes unilaterais em contratos de permissão de uso de bem público, desde que previstos contratualmente e respeitados os princípios administrativos.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores da Terceira Camara Civel do Egregio Tribunal de Justica do Espirito Santo, em conformidade com a ata de julgamento e com as notas taquigraficas, a unanimidade de votos, CONHECER e NEGARPROVIMENTO aos recursos de apelacao, nos termos do voto proferido pelo eminente relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, cuidam os autos de apelação cível interposto por
AUTO SERVIÇO E PADARIA TERMINAL
LTDA.
em face da r. sentença de fls. 173/175, proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória – Comarca da Capital (fls. 401/402-verso), nos autos da “ação de consignação em pagamento” que move em desfavor da
COMPANHIA DE TRANSPORTES URBANOS DA GRANDE VITÓRIA – CETURB,
que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Em suas razões recursais (evento nº 10763064), a empresa apelante afirma, em suma, que:
(i)
é válido e eficaz o TAC de 2018, firmando-se especialmente na atuação do Presidente da CETURB-GV perante o Ministério Público Estadual e a Associação dos Lojistas dos Terminais Urbanos da Grande Vitória – ALOTUR, em que reconhecida expressamente a prorrogação dos efeitos do TAC de 2014 até o ano de 2024;
(ii)
deve ser afastada a premissa quanto à ausência de poderes do Presidente da CETURB para firmar o acordo, ante a previsão de delegação conferida anteriormente pelo próprio Conselho de Administração da Companhia;
(iii)
há violação do princípio da boa-fé objetiva nas relações contratuais, decorrente de reajustes abusivos e não previstos contratualmente, promovidos unilateralmente pela CETURB, com evidente intenção de ensejar inadimplemento e, em consequência, justificar a rescisão da autorização de uso; e que (iv) resta configurado abuso de direito, nos termos do art. 187 do Código Civil, e a possibilidade de aplicação do art. 940 do mesmo diploma legal, diante da cobrança superior à pactuada.

Como é cediço, os atos praticados por dirigentes de pessoas jurídicas da administração indireta, como é o caso da CETURB-GV, estão adstritos aos limites de competência e representação conferidos em seus respectivos estatutos sociais. Conforme se extrai da Resolução nº 009/2019, emanada do Conselho de Administração da CETURB, restou evidenciada a inexistência de autorização formal para celebração do TAC, o que compromete sua eficácia jurídica, por se tratar de ajuste dependente de manifestação de vontade de órgão colegiado da autarquia.

No tocante à argumentação baseada na teoria da aparência, invocando a boa-fé objetiva como elemento apto a convalidar o acordo celebrado pelo Presidente da Companhia, cumpre salientar que, no âmbito da Administração Pública, não se pode admitir a convalidação tácita de atos administrativos que extrapolem os limites legais de competência. A juridicidade dos atos administrativos não se submete à teoria da aparência, uma vez que o princípio da legalidade estrita impõe à Administração a observância intransigente de seus regulamentos internos, especialmente no que tange à celebração de instrumentos obrigacionais que impactem o patrimônio público.

Ausente a convalidação do TAC de 2018 pelo Conselho de Administração e inexistindo qualquer outro instrumento jurídico com força obrigacional reconhecida e eficaz que prorrogue os efeitos do TAC de 2014 até o ano de 2024, inexiste substrato legal apto a vincular a CETURB-GV à cláusula de reajuste progressivo prevista nesse instrumento.

Assim, verifica-se que os reajustes realizados pela CETURB-GV no valor do metro quadrado ocupado pela Apelante decorrem do exercício legítimo do poder discricionário da Administração Pública na gestão dos bens públicos sob seu domínio. O contrato celebrado entre as partes tem natureza de permissão de uso de bem público, cuja precariedade e revogabilidade são atributos essenciais, conforme pacificado pela doutrina administrativa e pela jurisprudência dos tribunais superiores.

Portanto, diante da ausência de eficácia jurídica do TAC de 2018, da natureza precária do contrato administrativo de permissão de uso, da existência de cláusula expressa autorizadora de revisão unilateral do valor do aluguel e da inexistência de violação a qualquer direito subjetivo da permissionária, não se reconhece abusividade ou ilicitude no reajuste impugnado, razão pela qual merece ser mantida a r. sentença de improcedência proferida em primeiro grau.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação

e
NEGO-LHE
PROVIMENTO
.

Por conseguinte, majoro a condenação da apelante ao pagamento de honorários de sucumbência em 5% (cinco por cento), totalizando uma verba de 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 13.10.2025 a 17.10.2025:

Acompanho o E. Relator.