Tribunal: TJES
Processo: 5012588-14.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Honorários Advocatícios em Execução Contra a Fazenda Pública; Revisão de Tutela Antecipada Antecedente
Data de julgamento: 2025-04-22

Ementa:
APELAÇÃO N. 5012588-14.2022.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: IGES - INSTITUTO DE GESTÃO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA POR AUSÊNCIA DE ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. RESIDÊNCIA INCLUSIVA. ATIVIDADE DE NATUREZA RESIDENCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGÊNCIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente o pedido de IGES - INSTITUTO DE GESTÃO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR, anulando o auto de infração n. 0138497/2020 e a respectiva multa, além de determinar a exclusão de restrições negativas e a expedição de certidão negativa de débito. O fundamento da sentença foi a violação ao princípio da legalidade, ante a inexistência de previsão normativa que exigisse alvará de localização e funcionamento para residência inclusiva.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a residência inclusiva mantida pela Apelada se enquadra na exigência de alvará de localização e funcionamento prevista no art. 19, §2º, da Lei Municipal n. 6.080/2003, autorizando a imposição de penalidade administrativa pelo Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O princípio da legalidade exige que a Administração Pública atue conforme previsão normativa expressa, não podendo impor obrigações ou penalidades sem respaldo legal.

4. O art. 19 da Lei Municipal n. 6.080/2003 estabelece a obrigatoriedade de alvará para estabelecimentos comerciais, industriais e prestadores de serviços, bem como para eventos particulares, sem mencionar expressamente a exigência para residências inclusivas.

5. A residência inclusiva se caracteriza como unidade de acolhimento institucional para pessoas com deficiência em situação de dependência, possuindo natureza eminentemente residencial, conforme previsto no art. 31 do Estatuto da Pessoa com Deficiência.

6. O local onde a Apelada exerce suas atividades administrativas possui alvará de funcionamento, não havendo necessidade de alvará específico para cada residência inclusiva.

7. O entendimento do Ministério Público corrobora a ausência de enquadramento da residência inclusiva como evento particular ou estabelecimento prestador de serviços, afastando a incidência da norma invocada pelo Município.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O princípio da legalidade impede a imposição de penalidade administrativa sem previsão normativa expressa.

2. Residências inclusivas possuem natureza residencial, não se enquadrando na exigência de alvará de localização e funcionamento prevista no art. 19 da Lei Municipal n. 6.080/2003.

3. A atuação administrativa que impõe obrigação indevida a entidade assistencial viola o ordenamento jurídico e deve ser anulada.

Dispositivos relevantes citados: Estatuto da Pessoa com Deficiência, art. 31; Lei Municipal n. 6.080/2003, art. 19.

Jurisprudência relevante citada: TJ-ES, Apelação Cível n. 0042451-18.2013.8.08.0024, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhós Ferreira, 4ª Câmara Cível, j. 20.11.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5012588-14.2022.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: IGES - INSTITUTO DE GESTAO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR

APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

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EMENTA

APELAÇÃO N. 5012588-14.2022.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: IGES - INSTITUTO DE GESTÃO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA POR AUSÊNCIA DE ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. RESIDÊNCIA INCLUSIVA. ATIVIDADE DE NATUREZA RESIDENCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGÊNCIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente o pedido de IGES - INSTITUTO DE GESTÃO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR, anulando o auto de infração n. 0138497/2020 e a respectiva multa, além de determinar a exclusão de restrições negativas e a expedição de certidão negativa de débito. O fundamento da sentença foi a violação ao princípio da legalidade, ante a inexistência de previsão normativa que exigisse alvará de localização e funcionamento para residência inclusiva.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a residência inclusiva mantida pela Apelada se enquadra na exigência de alvará de localização e funcionamento prevista no art. 19, §2º, da Lei Municipal n. 6.080/2003, autorizando a imposição de penalidade administrativa pelo Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O princípio da legalidade exige que a Administração Pública atue conforme previsão normativa expressa, não podendo impor obrigações ou penalidades sem respaldo legal.

4. O art. 19 da Lei Municipal n. 6.080/2003 estabelece a obrigatoriedade de alvará para estabelecimentos comerciais, industriais e prestadores de serviços, bem como para eventos particulares, sem mencionar expressamente a exigência para residências inclusivas.

5. A residência inclusiva se caracteriza como unidade de acolhimento institucional para pessoas com deficiência em situação de dependência, possuindo natureza eminentemente residencial, conforme previsto no art. 31 do Estatuto da Pessoa com Deficiência.

6. O local onde a Apelada exerce suas atividades administrativas possui alvará de funcionamento, não havendo necessidade de alvará específico para cada residência inclusiva.

7. O entendimento do Ministério Público corrobora a ausência de enquadramento da residência inclusiva como evento particular ou estabelecimento prestador de serviços, afastando a incidência da norma invocada pelo Município.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O princípio da legalidade impede a imposição de penalidade administrativa sem previsão normativa expressa.

2. Residências inclusivas possuem natureza residencial, não se enquadrando na exigência de alvará de localização e funcionamento prevista no art. 19 da Lei Municipal n. 6.080/2003.

3. A atuação administrativa que impõe obrigação indevida a entidade assistencial viola o ordenamento jurídico e deve ser anulada.

Dispositivos relevantes citados: Estatuto da Pessoa com Deficiência, art. 31; Lei Municipal n. 6.080/2003, art. 19.

Jurisprudência relevante citada: TJ-ES, Apelação Cível n. 0042451-18.2013.8.08.0024, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhós Ferreira, 4ª Câmara Cível, j. 20.11.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
em face da r. sentença (ID 9033954) proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal de Vitória - Comarca da Capital, a qual julgou procedente o pedido formulado por
IGES - INSTITUTO DE GESTÃO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR
, para anular o auto de infração n. 0138497/2020 e a multa respectiva, determinando ainda a exclusão de todas as restrições negativas dele decorrentes em face do autor, com expedição de certidão negativa de débito.

Em apertada síntese, rememoro que a organização social apelada ajuizou a demanda em voga com o fito de desconstituir o auto de infração n. 0138497/20, por intermédio do qual a Prefeitura do
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
aplicou multa em seu desfavor, no valor de R$4.764,54 (quatro mil, setecentos e sessenta e quatro reais e cinquenta e quatro centavos), motivado pela não apresentação de alvará de localização e funcionamento referente à residência inclusiva situada na Rua Salvador Soares Pacheco, s/n, Jardim Camburi, Vitória/ES.

Após o regular trâmite do feito, sobreveio ao autos a sentença objurgada, em que o Juízo de origem entendeu que a penalidade aplicada em face da Apelada violou o princípio da legalidade, já que o ato foi praticado sem previsão legal.

Inconformado, o
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
interpôs recurso de apelação, onde
defende, em síntese, que a exigência de alvará de localização e funcionamento encontra respaldo legal no art. 19, §2º, da Lei Municipal n. 6.080/2003, sublinhando que
“o que determina a atuação do Poder Público Municipal, na exigência de Alvará de Localização e Funcionamento, é a natureza da própria atividade desenvolvida e a necessidade de controle”
.

Por seu turno, o Apelado apresentou contrarrazões, pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria de Justiça manifestou-se no sentido de retificar os termos do parecer do Ministério Público de primeiro grau, opinando pela negativa de provimento ao apelo.

Pois bem.

Após refletir com cautela sobre o caso em voga, alcancei a mesma conclusão exarada pelo Juízo de primeira instância, de modo que entendo pela manutenção
in totum
da sentença vergastada.

Na seara administrativa, o princípio da legalidade pode ser conceituado como o dever da Administração Pública de atuar sempre em conformidade com os ditames previstos na lei. Nessa medida, entende-se que a atividade administrativa legal é aquela que observa estritamente os limites e previsões estabelecidos na norma jurídica, não podendo o Ente Público, ao exercê-la, agir contra ou para além das disposições legais.

Na hipótese dos autos, apesar de o Apelante argumentar acerca da existência de previsão em lei para a exigência de
alvará de localização e funcionamento, com base no art. 19, §2º, da Lei Municipal n. 6.080/2003, o que tornaria legal sua atuação, penso que razão não lhe assiste.

O citado ato normativo municipal dispõe o seguinte:

Art. 19.
Todo estabelecimento com atividade comercial, industrial, prestador de serviços
, localizado em áreas particulares ou públicas somente poderá funcionar com o respectivo alvará de localização e funcionamento emitido pela administração, concedido previamente a requerimento dos interessados.

§ 1°. Incluem-se no caput deste artigo os órgãos públicos federais, estaduais e municipais, bem como as respectivas autarquias e fundações.

§ 2°. Os eventos de interesse particular também estão obrigados ao licenciamento por meio de alvará de localização e funcionamento, nos termos desta Lei e sua regulamentação.

Ocorre que, no endereço relacionado no auto de intimação, a organização social Apelada mantém, em verdade, uma residência inclusiva para jovens e adultos em situação de deficiência.

Nesse sentido, o art. 31 do Estatuto da Pessoa com Deficiência preconiza que
“a pessoa com deficiência tem direito à moradia digna, no seio da família natural ou substituta, com seu cônjuge ou companheiro ou desacompanhada, ou em moradia para a vida independente da pessoa com deficiência, ou, ainda,
em residência inclusiva
”
.

Com efeito, de cartilha elaborada pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome é possível extrair o conceito de residência inclusiva,
in verbis:

A Residência Inclusiva é uma unidade que oferta Serviço de Acolhimento Institucional, no âmbito da Proteção Social Especial de Alta Complexidade do SUAS, para jovens e adultos com deficiência, em situação de dependência, que não disponham de condições de autossustentabilidade ou de retaguarda familiar, em sintonia com a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais.

Dito isso, em consonância com o
decisum
recorrido, entendo que residência inclusiva não se amolda à hipótese de
“estabelecimento com atividade comercial, industrial, prestador de serviços”,
pois, como se infere do próprio nome, as residências inclusivas tem caráter eminentemente residencial.

É dizer, o local onde fica situada a residência inclusiva nada mais é do que uma residência, instituto que não está inserido no âmbito de incidência do art. 19 da Lei
Municipal n. 6.080/2003, não se exigindo o alvará em questão de residências particulares.

Nessa esteira, acerca do
alvará de localização e funcionamento, trago à baila elucidativo aresto deste Sodalício:

[...]
O Alvará de Localização e Funcionamento é um documento emitido pelo município, no exercício do seu poder de polícia, que autoriza a pessoa, física ou jurídica, a exercer suas atividades em determinado local. Ou seja, o Alvará de Localização e Funcionamento comprova que a pessoa, física ou jurídica, está autorizada a exercer suas atividades naquele determinado estabelecimento, de acordo com o atendimento às normas básicas de segurança que envolvem, por exemplo, questões ambientais, de saúde pública, de trânsito, uso e ocupação do solo.
[...] (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0042451-18 .2013.8.08.0024, Relator.: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, 4ª Câmara Cível. DATA 20/11/2023)

Nesse diapasão, ressalto que a Apelada é organização social que atua na administração de residências inclusivas, decerto que sua sede, ou seja, o local onde exerce suas atividades possui alvará de localização e funcionamento (ID 9033889).

Ainda, chamo atenção para o fato de que
, como bem salientou o Órgão Ministerial,
“equivocado está o município ao caracterizar os serviços prestados pela aludida residência inclusiva, como sendo eventos de natureza particular, isso porque resta clarividente a atuação com cunho social de tais serviços. Não se verifica, sob nenhum ângulo, margem para considerar a atuação de residências inclusivas como evento particular, tal como refere a municipalidade”
. (ID 9033975)

Por todo o arrazoado, não é viável que a Administração Pública Municipal imponha o dever de obtenção de alvará de localização e funcionamento em face de local de residência inclusiva.

Ante o exposto, sem maiores delongas, conheço

do recurso de apelação interposto, mas

NEGO-LHE PROVIMENTO,
para manter incólume a sentença de procedência proferida na ação anulatória em epígrafe.

Por conseguinte, nos termos do art. 85, §11, do CPC e do tema repetitivo n. 1.059 do STJ, majoro os honorários advocatícios de sucumbência em 02% (dois por cento), de sorte que a verba honorária totalizará 12% (doze por cento) do valor da causa.

É
como voto.

DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

RELATOR

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 20/03/2025 às 14:50:19, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
56025220032025
.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator para negar provimento ao recurso.