Tribunal: TJES
Processo: 0002198-77.2020.8.08.0012
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Adicional de Produtividade; Liminar
Data de julgamento: 2025-03-20

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS APOSENTADOS. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE FISCAL. DECADÊNCIA AFASTADA. NATUREZA PROPTER LABOREM. IMPOSSIBILIDADE DE INCORPORAÇÃO AOS PROVENTOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por servidores públicos aposentados do Município de Cariacica contra sentença que extinguiu mandado de segurança sob o fundamento de decadência, diante do transcurso do prazo de 120 dias contados da aposentadoria dos impetrantes. No mérito, postulam a incorporação da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF) aos seus proventos, alegando paridade constitucional com os servidores ativos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve decadência do direito de impetração do mandado de segurança; e (ii) determinar se a Gratificação de Produtividade Fiscal possui natureza vencimental, permitindo sua incorporação aos proventos dos aposentados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança impetrado contra ato omissivo da Administração Pública, quando relacionado à manutenção ou incorporação de gratificação aos proventos de aposentadoria, configura relação de trato sucessivo, de modo que a decadência não se consuma, pois a omissão se renova a cada pagamento realizado sem a devida inclusão da verba.

A Gratificação de Produtividade Fiscal, instituída pela Lei Complementar Municipal nº 29/2010 e regulamentada pelo Decreto Municipal nº 41/2012, tem natureza propter laborem, pois está vinculada ao desempenho e à produtividade dos servidores em atividade, não sendo concedida de forma generalizada e automática.

A gratificação não possui caráter remuneratório fixo ou permanente, sendo destinada exclusivamente aos servidores em efetivo exercício como incentivo à produtividade, o que impede sua incorporação aos proventos dos aposentados.

A paridade remuneratória entre ativos e inativos, prevista no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41/2003, não abrange gratificações condicionadas ao desempenho funcional, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.

O princípio da legalidade impede a concessão de vantagem pecuniária a servidores aposentados sem expressa previsão normativa, vedando a extensão da gratificação sem amparo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido para afastar a decadência e, no mérito, denegar a segurança.

Tese de julgamento
:

O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato omissivo da Administração Pública, quando relacionado a prestações sucessivas, renova-se a cada pagamento realizado sem a inclusão da verba questionada.

A Gratificação de Produtividade Fiscal possui natureza propter laborem, estando vinculada ao desempenho funcional do servidor ativo, o que impede sua incorporação aos proventos de aposentadoria.

A paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos não abrange gratificações concedidas com base em produtividade ou desempenho funcional.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 40, § 4º; EC nº 41/2003, art. 7º; Lei Complementar Municipal nº 29/2010, art. 108; Decreto Municipal nº 41/2012.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp nº 1.831.961/CE, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 30/11/2020, DJe 03/12/2020; STF, ADI nº 3516, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário; TJES, Apelação Cível nº 0014207-08.2019.8.08.0012, Rel. Des. Raphael Americano Câmara, 2ª Câmara Cível, j. 17/10/2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0002198-77.2020.8.08.0012
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: ROBSON SCHAEFFER e outros (2)
APELADO: PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PREVIDENCIA SERVIDORES PUBLICOS e outros
RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS APOSENTADOS. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE FISCAL. DECADÊNCIA AFASTADA. NATUREZA PROPTER LABOREM. IMPOSSIBILIDADE DE INCORPORAÇÃO AOS PROVENTOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por servidores públicos aposentados do Município de Cariacica contra sentença que extinguiu mandado de segurança sob o fundamento de decadência, diante do transcurso do prazo de 120 dias contados da aposentadoria dos impetrantes. No mérito, postulam a incorporação da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF) aos seus proventos, alegando paridade constitucional com os servidores ativos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve decadência do direito de impetração do mandado de segurança; e (ii) determinar se a Gratificação de Produtividade Fiscal possui natureza vencimental, permitindo sua incorporação aos proventos dos aposentados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança impetrado contra ato omissivo da Administração Pública, quando relacionado à manutenção ou incorporação de gratificação aos proventos de aposentadoria, configura relação de trato sucessivo, de modo que a decadência não se consuma, pois a omissão se renova a cada pagamento realizado sem a devida inclusão da verba.

A Gratificação de Produtividade Fiscal, instituída pela Lei Complementar Municipal nº 29/2010 e regulamentada pelo Decreto Municipal nº 41/2012, tem natureza propter laborem, pois está vinculada ao desempenho e à produtividade dos servidores em atividade, não sendo concedida de forma generalizada e automática.

A gratificação não possui caráter remuneratório fixo ou permanente, sendo destinada exclusivamente aos servidores em efetivo exercício como incentivo à produtividade, o que impede sua incorporação aos proventos dos aposentados.

A paridade remuneratória entre ativos e inativos, prevista no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41/2003, não abrange gratificações condicionadas ao desempenho funcional, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.

O princípio da legalidade impede a concessão de vantagem pecuniária a servidores aposentados sem expressa previsão normativa, vedando a extensão da gratificação sem amparo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido para afastar a decadência e, no mérito, denegar a segurança.

Tese de julgamento
:

O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato omissivo da Administração Pública, quando relacionado a prestações sucessivas, renova-se a cada pagamento realizado sem a inclusão da verba questionada.

A Gratificação de Produtividade Fiscal possui natureza propter laborem, estando vinculada ao desempenho funcional do servidor ativo, o que impede sua incorporação aos proventos de aposentadoria.

A paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos não abrange gratificações concedidas com base em produtividade ou desempenho funcional.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 40, § 4º; EC nº 41/2003, art. 7º; Lei Complementar Municipal nº 29/2010, art. 108; Decreto Municipal nº 41/2012.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp nº 1.831.961/CE, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 30/11/2020, DJe 03/12/2020; STF, ADI nº 3516, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário; TJES, Apelação Cível nº 0014207-08.2019.8.08.0012, Rel. Des. Raphael Americano Câmara, 2ª Câmara Cível, j. 17/10/2024.

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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO
Composição de julgamento: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
Consoante se denota dos presentes autos, os Recorrentes, servidores públicos aposentados do Município de Cariacica, ajuizaram a presente ação mandamental objetivando a revisão de seus proventos de aposentadoria, com a consequente inclusão da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF), instituída pelo Decreto Municipal nº 41/2012.

O Juízo de origem acolheu a prejudicial de decadência, declarando a extinção do feito, sob o entendimento de que os impetrantes ultrapassaram o prazo de 120 dias para impetração do
writ
, considerando como termo inicial a data de suas respectivas aposentadorias.

Inconformados, os apelantes pleiteiam o provimento da presente Apelação, reformando-se a r. sentença
a quo
para afastar a decadência e reconhecer o direito dos apelantes à inclusão da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF) em seus proventos de aposentadoria, observada a paridade constitucional com os servidores ativos.

Pugnam, ainda, pela condenação do IPC ao pagamento retroativo das diferenças devidas, respeitada a prescrição quinquenal aplicável às obrigações de trato sucessivo.

Para tanto, alegam em suas razões recursais, em síntese, que: i) a obrigação de incluir a GPF nos proventos dos aposentados decorre de relação jurídica de trato sucessivo, pois a Administração Pública permanece reiteradamente omitindo-se na revisão dos proventos; ii) a Súmula nº 85 do STJ se aplica ao caso, reconhecendo que a omissão administrativa se renova mês a mês, afastando a decadência invocada pelo Juízo de origem; iii) a jurisprudência do STJ e do TJES é firme no sentido de que a contagem do prazo decadencial não pode ser iniciada a partir da aposentadoria, mas, sim, a cada novo pagamento realizado sem a devida atualização; iv) fazem jus ao direito constitucionalmente garantido da paridade entre servidores ativos e inativos, previsto no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41/2003, bem como no art. 123 da Lei Complementar nº 028/2009 do Município de Cariacica; v) a GPF tem caráter remuneratório, tendo sido concedida de forma indistinta a todos os fiscais de serviços municipais em atividade, independentemente do cumprimento de requisitos específicos, e integra a base de cálculo da contribuição previdenciária, do 13º salário, férias e licenças remuneradas, o que evidencia seu caráter permanente e salarial, de modo que deveria ser estendida também aos servidores aposentados, em observância ao princípio da isonomia; vi) há precedentes do STJ e do TJES reconhecendo a natureza salarial de gratificações semelhantes, devendo ser estendidas aos aposentados que se beneficiam da paridade; vii) violação ao princípio da legalidade e da moralidade administrativa, pois a Administração Pública não pode criar subterfúgios para conceder aumentos disfarçados apenas a servidores ativos, excluindo os aposentados, sem base legal que justifique tal distinção.

Inicialmente, registro que, a meu ver, a r. sentença
a quo
merece reforma no tocante ao acolhimento da prejudicial de decadência do
mandamus
.

Considerando que os Apelantes se insurgem contra ato omissivo da Administração, que teria deixado de incorporar aos seus proventos a gratificação a que entendem fazer
jus
, impõe-se a aplicação da jurisprudência firme do Colendo Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “(...)
o mandado de segurança impetrado contra ato omissivo (no caso, manutenção e consequente incorporação de gratificação extra-classe aos proventos de aposentadoria) caracteriza relação de trato sucessivo, devendo ser afastada a decadência
.” (AgInt no REsp n. 1.831.961/CE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 30/11/2020, DJe de 3/12/2020).

Considerando, ainda, que o processo está em condições de pronto julgamento, passo ao exame do mérito da demanda, em atenção ao disposto no art. 1.013, §§ 3º e 4º, do Código de Processo Civil.

Como visto, cumpre-nos analisar se a gratificação de produtividade fiscal recebida pelos ocupantes de cargos de Fiscal Municipal de Serviços do Município de Cariacica, por força da Lei local n.º 29/2010, regulamentada pelo Decreto n.º 41/2012, possui ou não natureza vencimental, autorizando a sua incorporação aos proventos de aposentadoria dos Apelantes.

Desde logo, registro que esta Egrégia 2ª Câmara Cível já teve oportunidade recente de apreciar a matéria em debate neste
writ
, conforme se denota do julgamento do recurso de Apelação Cível no Mandado de Segurança n°
0014207-08.2019.8.08.0012
, de Relatoria do eminente Desembargador Raphael Americano Câmara, cujo Acórdão restou assim ementado:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR APOSENTADO. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE FISCAL. NATUREZA PROPTER LABOREM. INCORPORAÇÃO AOS PROVENTOS. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Apelação cível interposta por Wilson Ribeiro Filho contra sentença que denegou a segurança no mandado de segurança impetrado em face do Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Município de Cariacica. O impetrante pleiteia a incorporação da Gratificação de Produtividade Fiscal aos seus proventos de aposentadoria, alegando o direito à paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos, com extensão das vantagens concedidas aos servidores em atividade. 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve correção adequada do valor da causa pelo magistrado; e (ii) determinar se a Gratificação de Produtividade Fiscal, concedida aos fiscais municipais de serviços, possui natureza vencimental, permitindo sua incorporação aos proventos de aposentadoria do impetrante. 3. (...) 4. A Gratificação de Produtividade Fiscal, instituída pela Lei Complementar Municipal n.º 29/2010 e regulamentada pelo Decreto n.º 41/2012, possui caráter propter laborem, vinculada ao desempenho e à produtividade dos servidores em atividade. Não se trata de verba de caráter generalista ou permanente, pois sua concessão depende de critérios específicos e pontuação obtida pelo exercício de funções de fiscalização. 5. A gratificação não ostenta natureza vencimental, sendo destinada exclusivamente aos servidores em atividade como incentivo à produtividade, o que afasta a possibilidade de incorporação automática aos proventos de aposentadoria. Precedentes confirmam que vantagens de produtividade não podem ser estendidas aos servidores inativos, por não terem caráter remuneratório fixo e não serem concedidas em caráter geral. 6. A paridade remuneratória entre servidores ativos e inativos, garantida pelo § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, não abrange gratificações propter laborem, que exigem a efetiva prestação de serviço para sua percepção, conforme entendimento do TJES. 7. Recurso desprovido.
Tese de julgamento
: 1. A Gratificação de Produtividade Fiscal, vinculada ao desempenho de atividades específicas, não possui natureza vencimental e não pode ser incorporada aos proventos de servidores aposentados. (TJES - Apelação Cível n°
0014207-08.2019.8.08.0012 - Relator Des. Raphael Americano Câmara - 2ª Câmara Cível - julg. 17/10/2024).

Destarte, por uma questão de coerência jurídica, já que naquela ocasião acompanhei o voto do insigne Relator, valho-me dos fundamentos então esposados, senão vejamos:

O art. 108, § 2º, da Lei Complementar Municipal nº 29/2010 do Município de Cariacica, prevê que:

Art. 108. A gratificação de produtividade será concedida aos servidores municipais
a título de um melhor desempenho e alcance de resultados no exercício das atividades de sua competência
.

§ 2º Decreto Municipal ou Resolução regulamentará os procedimentos para a concessão desta gratificação, os valores, os critérios e percentuais, bem como as categorias de servidores que a ela farão jus.

Por sua feita, o Decreto n.º 41/2012, que regulamenta o art. 108, da Lei Complementar Municipal nº 20/2010 do Município de Cariacica estabelece que:

Art. 1º. Fica instituído no âmbito do Poder Executivo Municipal a Gratificação de Produtividade Fiscal — GPF, concedida aos servidores municipais ocupantes dos cargos de Fiscal Municipal de Serviços I e II.

Art. 2º. A Gratificação de Produtividade Fiscal a ser concedida aos servidores investidos no cargo de Fiscal Municipal de Serviços, terá por base o resultado individual ou coletivo do trabalho fiscal, decorrente do exercício regular do poder de polícia e atividades, relativas à vigilância sanitária, a defesa do consumidor, à fiscalização urbanística, a fiscalização de posturas, de meio ambiente e transporte.

(...)

Art. 5º. Serão aferidos pontos positivos e negativos ao exercício das atividades de fiscal dos Fiscais Municipais de Serviços, para efeitos de aferição e pagamento da Gratificação de Produtividade Fiscal.

Art. 6º. A GPF será aferida por meio de pontos que serão atribuídos em razão da complexidade e da peculiaridade das atividades desenvolvidas, bem como, da dedução de pontos, pela ação fiscal, observados os critérios estabelecidos neste Decreto e seus respectivos anexos.

§1º A somatória da arrecadação dos valores pagos de GPF, conforme art. 2º deste decreto, não excederá ao teto de 80% (oitenta por cento) do valor arrecadado pela Gerência e/ou Coordenação correspondente.

(...)

§2º Os pontos a que se refere o caput deste artigo serão atribuídos ao Fiscal Municipal de Serviços decorrentes do resultado das ações do trabalho fiscal pelo exercício do poder de polícia e excepcionalmente aos servidores especificados nos incisos I, II e III em atividades técnicas e administrativas consideradas relevantes às ações dos órgãos em que prestam serviço.

Observa-se, ainda, que o referido Decreto possui também um anexo descritivo das atividades que, uma vez exercidas pelos ocupantes do cargo, receberão uma pontuação sobre a qual será calculado o montante relativo à produtividade do servidor.

Destarte, conclui-se forçosamente que a gratificação de produtividade prevista na Lei Complementar n.º 29/2010, e regulamentada pelo Decreto n.º 41/2012, além de possuir variação na remuneração dependendo das atividades desempenhadas, não é concedida de forma geral e irrestrita para todos os servidores ocupantes do cargo de Fiscal de Serviços do Município de Cariacica, sendo clara, assim, a sua natureza
propter laborem
(ou
pro labore faciendo
), e não vencimental, como querem fazer crer os Apelantes.

Oportuno registrar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, recentemente, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3516, anulou o pagamento do Prêmio por Desempenho Fiscal (PDF) para servidores aposentados e pensionistas da Fazenda Pública do Ceará, aplicando o entendimento de que a Constituição Federal só permite a vinculação da receita de impostos ao pagamento de prêmio ou gratificação
para quem exerce atividades de administração tributária
.

Segundo o Relator, Ministro Edson Fachin, trata-se de uma forma de incentivo à produtividade e à eficiência fiscal,
que não alcança quem não exerce a função, como aposentados e pensionistas
, acrescentando, ainda, que há outro fator que impede o pagamento da gratificação para quem não está em atividade, que é a falta de previsão de recolhimento de contribuição previdenciária sobre a respectiva parcela, “sob pena de desvirtuamento do equilíbrio atuarial e financeiro”.

Também por tais razões, não se afigura aplicável o disposto no art. 18, do Decreto n.º 41/2012, sendo firme no âmbito deste Egrégio Sodalício o entendimento de que só é possível atribuir natureza vencimental à gratificação quando se verifica o seu caráter permanente e generalista, ou seja, quando é percebida por todos que ocupam determinado cargo, “
não exigindo nenhum pressuposto fático, como o efetivo trabalho
” (TJES; Apl-RN 0030830-20.2011.8.08.0048; Terceira Câmara Cível; Relª Desª Eliana Junqueira Munhos Ferreira; Julg. 10/09/2019; DJES 04/10/2019).

Vejamos, pois:

ADMINISTRATIVO. CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE FISCAL. NATUREZA PROPTER LABOREM. EXTENSÃO AOS INATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. GRATIFICAÇÃO NÃO CONCEDIDA EM CARÁTER GERAL. INCORPORAÇÃO AOS PROVENTOS DOS INATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. 1. Nos moldes constitucionais, o pagamento de adicional ou prêmio de produtividade relaciona-se com o desempenho de atividades destinadas à concretização do princípio da eficiência. (artigo 37, caput, da Constituição Federal e artigo 38, § 6º, da Constituição do Estado do Espírito Santo). 2. A gratificação de produtividade visa a estimular a concretização do primeiro aspecto do princípio da eficiência, na medida em que configura uma bonificação a ser paga ao servidor público que, segundo critérios legalmente fixados, desempenha as atribuições inerentes ao cargo que ocupa, de forma eficiente. 3. O pagamento da gratificação de produtividade deve estar atrelado ao atingimento, pelo servidor público, de um nível de produtividade na prestação de serviços considerado eficiente, segundo critérios específicos e objetivos fixados pela lei. Relaciona-se, portanto, ao desempenho funcional do servidor público, que deve ser avaliado durante determinado período de tempo. 4.
Evidenciada a natureza propter laborem e pro labore faciendo da vantagem pecuniária em exame, que é paga em caráter precário/transitório, e destituída de generalidade e linearidade, mostra-se incabível a sua incorporação aos proventos do Impetrante, não obstante estar assegurado ao mesmo o direito a integralidade e paridade, decorrente da aposentadoria anterior à EC 20/1998
. 5. Recurso desprovido. (TJES; Apelação Cível 0000201-59.2020.8.08.0012; Órgão julgador: 2ª Câmara Cível; Rel. Samuel Meira Brasil Junior; data 28/04/2024).

Dessa forma, verificada a ausência de violação a direito líquido e certo, a denegação da segurança é medida que se impõe.

Diante do exposto,
conheço

do recurso de Apelação e DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO,
para afastar a decadência e, na forma do art. 1.013, §§ 3º e 4º, do CPC, DENEGAR a segurança postulada neste
writ
.

Deixo de fixar honorários advocatícios em atenção ao disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/09.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)