Tribunal: TJES
Processo: 5020146-37.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2025-04-14

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA E SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. PANDEMIA DA COVID-19 COMO EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE. RECONHECIMENTO NO CASO CONCRETO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, em ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c pedido de tutela de urgência, afastou penalidades impostas à empresa contratada para fornecimento de testes laboratoriais e equipamentos, sob o fundamento de que o inadimplemento decorreu de evento imprevisível e inevitável, sem culpa ou dolo da contratada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a pandemia da COVID-19 pode ser reconhecida como excludente de responsabilidade no descumprimento parcial do contrato administrativo; (ii) estabelecer se as penalidades aplicadas pelo ente público observam os princípios da legalidade e razoabilidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pandemia da COVID-19, embora conhecida à época da celebração do contrato, gerou impactos imprevisíveis na cadeia produtiva e na logística internacional, caracterizando hipótese de caso fortuito ou força maior, nos termos do art. 393 do Código Civil.

A contratada adotou medidas para mitigar os efeitos da escassez de insumos, providenciando equipamentos substitutos, transporte aéreo para reduzir atrasos e arcando com custos de exames na rede privada.

O reconhecimento da força maior afasta a caracterização da inexecução "injustificada" do contrato, o que inviabiliza a aplicação das penalidades previstas contratualmente, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

A razoabilidade impõe a revisão da penalidade, pois sua imposição desconsidera a excepcionalidade da situação vivenciada, conforme jurisprudência que admite a pandemia como fator imprevisível capaz de impactar obrigações contratuais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5020146-37.2022.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: LABINBRAZ COMERCIAL LTDA

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA E SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. PANDEMIA DA COVID-19 COMO EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE. RECONHECIMENTO NO CASO CONCRETO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, em ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c pedido de tutela de urgência, afastou penalidades impostas à empresa contratada para fornecimento de testes laboratoriais e equipamentos, sob o fundamento de que o inadimplemento decorreu de evento imprevisível e inevitável, sem culpa ou dolo da contratada.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a pandemia da COVID-19 pode ser reconhecida como excludente de responsabilidade no descumprimento parcial do contrato administrativo; (ii) estabelecer se as penalidades aplicadas pelo ente público observam os princípios da legalidade e razoabilidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pandemia da COVID-19, embora conhecida à época da celebração do contrato, gerou impactos imprevisíveis na cadeia produtiva e na logística internacional, caracterizando hipótese de caso fortuito ou força maior, nos termos do art. 393 do Código Civil.

A contratada adotou medidas para mitigar os efeitos da escassez de insumos, providenciando equipamentos substitutos, transporte aéreo para reduzir atrasos e arcando com custos de exames na rede privada.

O reconhecimento da força maior afasta a caracterização da inexecução "injustificada" do contrato, o que inviabiliza a aplicação das penalidades previstas contratualmente, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

A razoabilidade impõe a revisão da penalidade, pois sua imposição desconsidera a excepcionalidade da situação vivenciada, conforme jurisprudência que admite a pandemia como fator imprevisível capaz de impactar obrigações contratuais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Conforme relatado, trata-se de apelação cível interposta pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória-ES, que, nos autos da ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c pedido de tutela de urgência, julgou procedente o pedido formulado por
LABINBRAZ COMERCIAL LTDA.
, ora apelada, para afastar as penalidades administrativas a ela impostas, sob o fundamento de que o inadimplemento contratual decorreu de evento imprevisível e inevitável, sem demonstração de culpa ou dolo da contratada.

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que
(i)
a apelada deixou de cumprir as obrigações contratuais pactuadas, especialmente no que tange ao fornecimento do equipamento modular integrado de backup e dos kits/reagentes laboratoriais, caracterizando inadimplemento contratual;
(ii)
a alegação de escassez de insumos e dificuldades logísticas não caracteriza força maior, uma vez que a pandemia da COVID-19 já era um evento previsível no momento da licitação e da celebração do contrato;
(iii)
não há nos autos prova documental idônea capaz de demonstrar que a apelada estava impossibilitada de cumprir integralmente o contrato, sendo que outros fornecedores do mesmo segmento conseguiram atender às suas respectivas obrigações contratuais;
(iv)
a aplicação das penalidades decorreu do regular exercício do poder sancionador da Administração Pública, observando-se o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa;
(v)
a sentença recorrida afronta os princípios da moralidade administrativa e da vinculação ao instrumento convocatório, na medida em que exime a contratada de cumprir suas obrigações sem uma justificativa legalmente válida.

Após detido exame dos autos, entendo não merecer reforma a sentença submetida a esta instância revisora.

Extrai-se dos autos que, em 03/08/2021, a apelada obrigou-se, perante o Município de Vitória, ao “
fornecimento de testes para realização de exames bioquímicos, hormonais e imunológicos, com disponibilização dos equipamentos necessários a sua realização, conforme especificações e quantitativos e demais critérios constantes no Anexo I
”, nos termos da cláusula primeira do
Contrato de Fornecimento nº 151/2021
(id 6668194), no valor total de R$2.227.499,40 (dois milhões duzentos e vinte e sete mil quatrocentos e noventa e nove reais e quarenta centavos).

Em razão da ausência do equipamento modular integrado de backup e de parte dos kits/reagentes laboratoriais, a apelada/contratada foi penalizada pelo ente público contratante, sendo-lhe aplicada a pena de multa no valor de R$445.499,88 (quatrocentos e quarenta e cinco mil, quatrocentos e noventa e nove reais e oitenta e oito centavos) – correspondente a 20% do valor global contratado -, bem como de suspensão temporária de licitar e contratar com o Município de Vitória pelo período de 180 dias.

As penalidades aplicadas encontram a seguinte previsão no instrumento contratual,
in litteris
:

“9.1.1 – multas, nos seguintes casos e percentuais:

[...]

d) por inexecução, total ou parcial, injustificada deste CONTRATO ou da Autorização de Fornecimento: 20% (vinte por cento) sobre o valor global contratado e, a critério do CONTRATANTE, rescisão deste CONTRATO e cancelamento da Autorização de Fornecimento.

[...]

9.1.2 – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração:

[...]

a) por atraso injustificado na entrega dos materiais superior a 30 (trinta) dias consecutivos contados do término dos prazos de entrega fixados neste CONTRATO ou na Autorização de Fornecimento: até 1 (um) ano e, a critério do CONTRATANTE, rescisão deste CONTRATO e cancelamento da Autorização de Fornecimento;”

Diante do conjunto probatório e das circunstâncias verificadas no curso do contrato administrativo em questão, a ilustre julgadora entendeu por acolher o pedido autoral a fim de afastar as penalidades aplicadas pelo Poder Público sob o fundamento central de que a inexecução parcial não seria “injustificada”, conforme previsão contratual, do que resultaria ofensa ao princípio da legalidade.

Vale conferir,
in litteris
:

“Em que pese o efetivo descumprimento contratual, entendo que a aplicação das penalidades não se mostram razoáveis, eis que, ao assim proceder, o Município de Vitória desconsiderou fatos relevantes e verificados no curso da execução, especificamente, a ocorrência da pandemia covid-19 e a medidas adotadas pela Autora para minimizar os efeitos decorrentes do inadimplemento.

No caso, não há como ignorar que a execução contratual se deu durante a pandemia covid 19, o que afetou a cadeia produtiva e dificultou o embarque do equipamento e insumos e que, no caso, pode ser classificado como caso fortuito e/ou força maior, afastando a responsabilidade pelo inadimplemento.

As hipóteses de caso fortuito e força maior atuam no âmbito do nexo de causalidade, provocando seu rompimento, por motivo alheio à vontade do devedor. Para a caracterização exigem a demonstração da inevitabilidade e da verificação do modo de produção do fato impositivo.

No caso, a pandemia consiste na produção do fato impeditivo. Excluindo-a da relação causal, os atrasos de entrega do equipamento e insumos não teria ocorrido.

De outro lado, a pandemia é fato inevitável e também imprevisível, inexistindo possibilidade de afastamento dessa circunstância. Ademais, trata-se de evento superveniente no que se refere a relação contratual.

A Autora trouxe aos autos documentos capazes de demonstrar que a aquisição do equipamento ocorreu em 19.04.2021 (ID nº 15417323) e, considerando o prazo para transporte e desembaraço aduaneiro, haveria o cumprimento do prazo contratual para a entrega, o que não foi possível em razão da escassez de componentes eletrônicos no mercado internacional e também pelas dificuldades de transporte marítimo.

Entretanto, verificada a situação, a Autora adotou medidas para minimizar os transtornos, providenciando o transporte do equipamento por via aérea (ID nº 15417333); disponibilizando “provisoriamente o mesmo equipamento ofertado, mas em módulos separados para bioquímica (Wiener lab CMD 800iX1) e imunoensaios quimioluminescentes (Wiener lab Clia 2000), de forma que o Laboratório Central não fique desassistido e garanta a ininterrupção dos serviços oferecidos aos munícipes” (ID nº 15417313), o que foi acolhido pela municipalidade, nos termos da ata de reunião nº 001/2021, realizada no Laboratório Central (ID nº 15417314); arcando com os custos da realização de exames na rede privada, sem custos adicionais para o Município Réu.

Por tudo o que foi dito, entendo inexistir culpa da Autora quanto aos atrasos verificados no cumprimento do contrato.”

O Município de Vitória, ao interpor apelação, busca reformar a sentença que afastou as penalidades impostas à empresa Labinbraz Comercial Ltda., sob o argumento de que a pandemia da COVID-19 não configura excludente de responsabilidade e de que as sanções administrativas decorrem do descumprimento contratual injustificado.

Todavia, entendo que a sentença vergastada reconheceu, com acerto, que o inadimplemento contratual imputado à apelada decorreu de circunstâncias excepcionais e imprevisíveis, caracterizando-se
no caso concreto
a força maior
ex vi
do art. 393 do Código Civil:

Art. 393. O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado.

Parágrafo único. O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir.

A pandemia da COVID-19, embora já conhecida à época da celebração do contrato (03/08/2021), provocou impactos globais no fornecimento de insumos laboratoriais e na logística internacional que perduraram no tempo.

O cenário global decorrente do evento pandêmico, é verdade, não autoriza a compreensão de que a COVID-19 constitui,
de per si
, fato capaz de autorizar o reconhecimento automático de circunstância de força maior em toda e qualquer relação contratual.

Ocorre que, no caso, o objeto contratual está diretamente vinculado a insumos e equipamentos cuja demanda sofreu um aumento exponencial em escala global, resultando em notórias dificuldades logísticas.

Segundo assentado no julgamento do REsp n.º 2.032.878/GO, relatoria da Ministra Nancy Andrighi,
cuja
ratio decidendi
pode ser aplicada ao presente caso
, entende-se que "
a situação de pandemia não constitui, por si só, justificativa para o inadimplemento da obrigação, mas é circunstância que, por sua imprevisibilidade, extraordinariedade e por seu grave impacto na situação socioeconômica mundial, não pode ser desprezada pelos contratantes, tampouco pelo Poder Judiciário
".

A prova documental constante dos autos comprova que a empresa contratada adotou medidas para mitigar os efeitos da escassez (ids 6668211 e 6668212), ao promover a disponibilização de equipamento de capacidade similar ao primeiro que havia sido entregue e buscar alternativas para assegurar a continuidade dos serviços, inclusive mediante a terceirização de exames laboratoriais sem custos adicionais para o ente público.

Eis o que constou, inclusive, do pedido de reconsideração formulado em sede administrativa (id 6668201):

“A escassez de componentes eletrônicos, de matéria prima, de contêineres e paralizações logísticas decorrentes da pandemia causada pela Covid-19 afetou o mundo como um todo, prejudicou os processos produtivos de diversas indústrias e não pode ser ignorada pela Prefeitura Municipal de Vitória/ES. Não faltou empenho da contratada em minimizar os impactos negativos. Antecipou a entrega do primeiro equipamento e para substituir temporariamente o segundo, ofertou equipamento similar ao ofertado e entregou aquele autorizado pela Chefia do Laboratório. Para a falta de reagentes, providenciou a realização dos exames em laboratório particular de reconhecida excelência, arcando com todos os custos de envio de amostras e devolução dos resultados.”

Tais circunstâncias fáticas foram registradas e ressaltadas na sentença objurgada, pontuando-se que a apelada/contratada “
adotou medidas para minimizar os transtornos, providenciando o transporte do equipamento por via aérea (ID nº 15417333); disponibilizando ‘provisoriamente o mesmo equipamento ofertado, mas em módulos separados para bioquímica (Wiener lab CMD 800iX1) e imunoensaios quimioluminescentes (Wiener lab Clia 2000), de forma que o Laboratório Central não fique desassistido e garanta a ininterrupção dos serviços oferecidos aos munícipes’ (ID nº 15417313), o que foi acolhido pela municipalidade, nos termos da ata de reunião nº 001/2021, realizada no Laboratório Central (ID nº 15417314); arcando com os custos da realização de exames na rede privada, sem custos adicionais para o Município Réu
” (id 6668441).

Com efeito, a alegação do recorrente de que a pandemia não constituiria evento imprevisível não resiste à análise criteriosa dos fatos.

A previsibilidade do evento pandêmico no momento da celebração do contrato, pois já em curso no mês de agosto de 2021, não se confunde com a imprevisibilidade de seus efeitos específicos sobre o mercado global de insumos, notadamente em face das “ondas” advindas das variantes do vírus, a exemplo da Ômicron, o que tornou ainda mais lento o retorno à estabilidade social e econômica, sendo certo que o fim do estado de emergência em saúde pública no Brasil foi decretado apenas em maio/2022 (Portaria n. 913 do Ministério da Saúde).

Colha-se, a propósito, da jurisprudência pátria:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. INEXECUÇÃO DO OBJETO CONTRATADO. RESCISÃO . PANDEMIA DO COVID-19. ÁLEA EXTRAORDINÁRIA. FORÇA MAIOR. A crise sanitária deflagrada pela pandemia do COVID-19 deve ser levada em consideração para justificar o inadimplemento do contrato administrativo, mediante prova de que seus efeitos prejudicaram substancialmente o negócio jurídico.
Comprovada, no caso concreto, típica hipótese de álea extraordinária, em que as onerações externas, imprevisíveis e supervenientes causadas pela pandemia repercutiram diretamente na continuidade do contrato, impõe-se a aplicação da teoria da imprevisão para reconhecer a ocorrência de força maior e justificar a inexecução do ajustado.
Recurso de apelação conhecido e provido. (TJ-MG - Apelação Cível: 50001636120218130343, Relator.: Des.(a) Leopoldo Mameluque, Data de Julgamento: 17/09/2024, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/09/2024)

Assim, ao reconhecer a excludente de responsabilidade da contratada pelo inadimplemento parcial, pois justificada e não injustificada a inexecução parcial do contrato, a sentença respeitou o princípio da legalidade, vedando a imposição de penalidades desprovidas de fundamento jurídico válido.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação e lhe
NEGO PROVIMENTO
.

Em consequência, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais de 10% para 11% do valor atualizado da causa, na forma do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)