Tribunal: TJES
Processo: 5009893-92.2023.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Indenização por Dano Material; Indenização por Dano Moral
Data de julgamento: 2025-07-04

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. COMÉRCIO AMBULANTE. REVOGAÇÃO MOTIVADA POR INTERESSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DIREITO À INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por comerciante ambulante contra sentença que julgou improcedente pedido de indenização por danos morais e materiais decorrentes de sua retirada de quiosque situado no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim. O autor sustenta que ocupava o espaço há mais de vinte anos e que a revogação da permissão de uso foi abrupta, sem notificação adequada, resultando em prejuízos econômicos e psicológicos. Alega, ainda, cerceamento de defesa por não ter suas testemunhas ouvidas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a revogação da permissão de uso do quiosque pelo Município de Cachoeiro de Itapemirim foi legítima; (ii) estabelecer se há responsabilidade civil da Administração por danos morais e materiais supostamente sofridos pelo apelante.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A permissão de uso de bem público tem natureza precária, unilateral e discricionária, podendo ser revogada a qualquer tempo por razões de interesse público, conforme consolidada jurisprudência do STJ.

A desativação do Shopping Popular decorreu da necessidade de execução de obras de macrodrenagem, cuja relevância se justifica pelo interesse coletivo e pela prevenção de alagamentos.

O autor foi previamente informado da transferência dos permissionários para outro espaço, participando de reuniões e tendo ciência da realocação com razoável antecedência, não havendo elemento que comprove surpresa ou violação à confiança legítima.

A não adesão voluntária do autor à transferência proposta pelo Município, bem como sua recusa em sair do local, configuram resistência individual a uma medida geral tomada após deliberação coletiva.

Não se verifica cerceamento de defesa, pois o julgamento se deu com base em prova documental suficiente, e o indeferimento da oitiva de testemunhas não comprometeu o contraditório.

Inexistem elementos que indiquem abuso de poder ou atuação desproporcional da Administração que justifiquem reparação por danos materiais ou morais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A permissão de uso de bem público possui natureza precária e pode ser revogada unilateralmente pela Administração por motivo de interesse público, sem que disso decorra direito à indenização.

A revogação de permissão precária, precedida de comunicação razoável e justificada por obras de relevante interesse coletivo, não configura conduta ilícita da Administração Pública.

A recusa do permissionário em aceitar realocação ofertada após deliberação coletiva exclui o nexo de causalidade necessário à responsabilização do ente público por eventuais prejuízos.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009893-92.2023.8.08.0011

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDSON BAIENSE DOS SANTOS

APELADO: MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. COMÉRCIO AMBULANTE. REVOGAÇÃO MOTIVADA POR INTERESSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DIREITO À INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por comerciante ambulante contra sentença que julgou improcedente pedido de indenização por danos morais e materiais decorrentes de sua retirada de quiosque situado no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim. O autor sustenta que ocupava o espaço há mais de vinte anos e que a revogação da permissão de uso foi abrupta, sem notificação adequada, resultando em prejuízos econômicos e psicológicos. Alega, ainda, cerceamento de defesa por não ter suas testemunhas ouvidas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a revogação da permissão de uso do quiosque pelo Município de Cachoeiro de Itapemirim foi legítima; (ii) estabelecer se há responsabilidade civil da Administração por danos morais e materiais supostamente sofridos pelo apelante.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A permissão de uso de bem público tem natureza precária, unilateral e discricionária, podendo ser revogada a qualquer tempo por razões de interesse público, conforme consolidada jurisprudência do STJ.

A desativação do Shopping Popular decorreu da necessidade de execução de obras de macrodrenagem, cuja relevância se justifica pelo interesse coletivo e pela prevenção de alagamentos.

O autor foi previamente informado da transferência dos permissionários para outro espaço, participando de reuniões e tendo ciência da realocação com razoável antecedência, não havendo elemento que comprove surpresa ou violação à confiança legítima.

A não adesão voluntária do autor à transferência proposta pelo Município, bem como sua recusa em sair do local, configuram resistência individual a uma medida geral tomada após deliberação coletiva.

Não se verifica cerceamento de defesa, pois o julgamento se deu com base em prova documental suficiente, e o indeferimento da oitiva de testemunhas não comprometeu o contraditório.

Inexistem elementos que indiquem abuso de poder ou atuação desproporcional da Administração que justifiquem reparação por danos materiais ou morais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A permissão de uso de bem público possui natureza precária e pode ser revogada unilateralmente pela Administração por motivo de interesse público, sem que disso decorra direito à indenização.

A revogação de permissão precária, precedida de comunicação razoável e justificada por obras de relevante interesse coletivo, não configura conduta ilícita da Administração Pública.

A recusa do permissionário em aceitar realocação ofertada após deliberação coletiva exclui o nexo de causalidade necessário à responsabilização do ente público por eventuais prejuízos.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Eminentes Pares, cinge-se o caso em tela a analisar a juridicidade da sentença que julgou improcedente o pleito indenizatório formulado por Edson Baiense dos Santos em face do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

O autor/recorrente alega que possuía uma loja no Shopping Popular do Município de Cachoeiro de Itapemirim há mais de vinte anos e que por opção da nova administração local esse centro de comércio seria desativado para dar lugar a obras de macrodrenagem. Aventa que não foi informado previamente para sair do local, bem como que a ação truculenta dos servidores municipais culminaram em prejuízos de grande monta. Sustenta que o local que lhe foi disponibilizado não propicia o mesmo volume de vendas de outrora. Por fim, sustenta que não foram ouvidas as suas testemunhas.

Pois bem.

Analisando os autos, verifico que a questão central resume-se ao descontentamento do recorrente quanto a alteração do seu local de trabalho, dada a reformulação da estrutura urbana promovida pela Prefeitura do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

Nesse jaez, em que pese a relevância de toda a sua história de perseverança ao longo do tempo, penso que não há fundamento jurídico para acolher a tese vertida pelo apelante.

Isto, porque as provas acostadas ao caderno processual demonstram que a desativação do Shopping Popular decorreu da necessidade de realização de obras imprescindíveis à melhoria do espaço urbano para a coletividade, já que o investimento em macrodrenagem tem o condão de extirpar, ou ao menos, reduzir os riscos de alagamentos na região.

Decerto, considerando as intempéries climáticas vividas nos últimos anos, investimentos dessa natureza deverão ser cada vez mais vistos nos municípios de todo o país, ante a necessidade de redução dos impactos a serem sentidos pelos cidadãos.

E ao contrário do que é alegado pelo recorrente, não se trata de mera vontade de realizar a implementação de galerias pluviais em uma rua ou outra, uma vez que obras dessa magnitude decorrem de substanciosos estudos, os quais vão além da mera liberalidade do Administrador.

Outrossim, não se pode perder de vista que a permanência do recorrente no Shopping Popular decorria de permissão do uso do espaço pela Administração Municipal.

A permissão de uso de bem público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público para fins de interesse público – sendo este o traço distintivo da autorização (interesse particular) –, revogável, portanto, a qualquer tempo, não gerando nenhuma obrigação para a Administração Pública.

Em outras palavras, com a permissão de uso de bem público,
a Administração
cede o domínio deste bem no interesse coletivo para a exploração precária do particular, como é o caso dos autos, em que as áreas (“boxes”) do Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES foram disponibilizadas pelo
recorrido aos
comerciantes,
entre eles o recorrente,
como forma de implementar o direito fundamental à assistência social e, por consectário, promover a integração ao mercado de trabalho, mas sempre modificável e revogável unilateralmente, quando o interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de orientar que o ato administrativo de autorização e de permissão de uso de imóvel municipal por particular possui natureza precária e discricionária,
podendo ser revogado a qualquer momento
, vejamos:

“
[...]7.
A jurisprudência desta Corte entende que a modalidade de permissão de uso consiste em instituto de direito administrativo caracterizado pela unilateralidade por parte do ente público, discricionariedade e precariedade, podendo a Administração Pública promover, a qualquer momento, a retomada do bem, bastando, para tanto, a verificação de que a revogação da permissão se demonstrava conveniente e oportuna, nos termos da Súmula 473 do STF.[...
]
(REsp n. 1.164.419/DF, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 4/11/2010, DJe de 10/11/2010.)

No mesmo sentido orienta este Tribunal, gize-se:

[...]
A permissão de uso de bem público é ato administrativo precário e discricionário, podendo ser revogado ou alterado pela Administração Pública, nos termos do interesse público, inclusive no que se refere à atualização dos valores de contraprestação
.[...] (Apelação Cível 0011073-63.2021.8.08.0024, Rel. Des. Marianne Judice de Mattos, 1ª Câmara Cível, Publicado em 01/05/2025)

“
[...]1 –
A permissão de uso é o ato administrativo pelo qual a Administração consente a utilização privativa de bem, atendendo, ao mesmo tempo, interesse público e privado. Trata-se de ato unilateral, discricionário e precário, podendo a Administração revogá-lo a qualquer tempo, mediante razões de interesse público, não havendo, em regra, direito à indenização em favor do administrado
.[...] (Agravo de Instrumento 5004209-30.2020.8.08.0000, Rel. Des. Manoel Alves Rabelo, 4ª Câmara Cível, Publicado em 27/04/2022)

Para a situação aqui verificada, na qual, aparentemente, a permissão de uso de bem público foi firmada sem prazo estabelecido, apesar da precariedade deste ato administrativo, deve a Administração Pública informar com antecedência razoável ao permissionário a respeito da sua opção discricionária em revogar a permissão, ainda que por questões de interesse público, no escopo de efetivar os postulados do contraditório e da legítima confiança do cidadão, evitando, assim, que aquele particular seja surpresado com a necessidade abrupta de se retirar do local, especialmente quando a permissão de uso do bem público envolve a promoção do direito fundamental à assistência social e se estende por considerável lapso de tempo.

Acontece que, ao contrário do alegado pelo recorrente, a revogação da sua permissão de uso de bem público e consequente retirada do espaço público até então ocupado para desenvolver sua atividade comercial não decorreu repentinamente com o recebimento da notificação enviada pelo município agravado em 15/06/2023 (id. 12865934), na medida em que da análise dos documentos verifica-se que o apelante já tinha ciência da opção discricionária da Administração Municipal em retirar todos os comerciantes do Shopping Popular e transferi-los para outro local há, pelo menos, mais de um mês antes do recebimento daquela notificação, entretanto o recorrente não concordou com tal opção administrativa e se recusou a sair do local.

De acordo com o redigido nas Atas de Reuniões realizadas, em 03 e 04 de maio de 2023, com representantes dos comerciantes do Shopping Popular,
dentre eles o agravante
, destinada à
“atualização das ações realizadas pelo município de Cachoeiro de Itapemirim para transferência dos ocupantes do Shopping Popular, para o Mercado da Pedra, bem como para cobrar dos ocupantes as ações acordadas nas reuniões anteriores”
,
restou

consignado
que,
“através de votação, ficou acordado e decidido pelos comerciantes do Shopping Popular que a definição da ocupação dos boxes dar-se-á mediante sorteio realizado pela prefeitura publicamente”
e
“procedeu-se também com a apresentação da Minuta do Termo de Seção de Espaço Público para a análise dos ambulantes
, tendo o recorrente ressaltado seu posicionamento individual que não concordava com a referida transferência, pois prejudicaria suas vendas em virtude da proximidade com vendedores de verduras e pela ausência de segurança do seu material (
id.
29585054).

Extrai-se do caderno processual, ainda, que Secretaria Municipal de Urbanismo, Mobilidade e Desenvolvimento Sustentável, convocou os responsáveis pelos boxes do Shopping Popular a comparecerem em determinado local para fins de cadastramento nos novos espaços cedidos no Mercado da Pedra, local este escolhido pela maioria dos comerciantes dentre 03 (três) opções ofertadas pelo município agravado (id’s 29584438 e 29584439).

Como se denota deste exame processual, o autor/recorrente, além de não ter sido surpresado pela notificação enviada pelo ene municipal com a ordem de imediata retirada do imóvel cedido, teve a oportunidade de transferir seu estabelecimento comercial para outro local – Mercado da Pedra –, escolhido pela maioria dos comerciantes retirados do Shopping Popular, todavia optou expressamente por não concordar e se recusou a realizar a mudança.

É preciso registrar que o objetivo do ente municipal não é o de prejudicar o recorrente, tampouco de obstar o exercício do seu labor, todavia, não se pode conceber que prevalece em situações como a dos autos o interesse particular em detrimento do coletivo.

Destarte, penso que não há falar-se em danos na hipótese em tela, seja de ordem moral ou material, sofridos pelo recorrente que possa ter decorrido da conduta da Administração municipal.

Em verdade, ao que se observa, os prejuízos amargados pelo apelante decorreram da sua própria recalcitrância em adotar os procedimentos implementados pelo ente municipal após diversos debates com todos os comerciantes do local.

Por fim, impende registrar que ante a ausência de liame entre os danos alegados pelo recorrente e os atos praticados pelo ente municipal, afigura-se inócua a realização de diligência probatória adicional, agindo com acerto o magistrado também neste ponto.

Destarte, por qualquer ângulo que se analise a questão, não há razão para fazer qualquer censura ao comando sentencial.

Diante de todo o exposto, conheço do recurso e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se a sentença de improcedência do pedido inicial.

Majoro a verba honorária em 3%, a teor do artigo 85, §11 do CPC, a qual restará suspensa ante a concessão da gratuidade de justiça.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o judicioso voto de relatoria.