Tribunal: TJES
Processo: 5000365-06.2022.8.08.0064
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Assistência Social; Financiamento do SUS
Data de julgamento: 2025-07-22

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE MENTAL. INSTALAÇÃO DE CAPS I. OMISSÃO ADMINISTRATIVA NÃO COMPROVADA. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 -
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente ação civil pública ajuizada para compelir o Município de Ibatiba e o Estado do Espírito Santo à implementação de um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I – CAPS I, sob o argumento de omissão estatal inconstitucional na garantia do direito à saúde mental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 -
Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de implementação do CAPS I no Município de Ibatiba configura omissão estatal inconstitucional apta a justificar intervenção judicial; (ii) estabelecer se é juridicamente possível impor ao Poder Executivo, via decisão judicial, a obrigação de implementar equipamento público específico de saúde, considerando a reserva do possível e os limites da separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

2 -
O direito à saúde é fundamental e de eficácia imediata, exigindo atuação estatal positiva, especialmente quando direcionado à população em situação de vulnerabilidade.

3 -
A implementação de Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), inclusive do tipo I, é prevista em normas ministeriais com caráter programático, orientadas por critérios populacionais e parâmetros de organização da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS).

4 -
A Portaria nº 336/2002/MS e o Anexo V da Portaria de Consolidação nº 03/2017 não impõem obrigação jurídica cogente para a instalação de CAPS I, tratando-se de diretrizes sujeitas à deliberação administrativa local.

5 -
A autonomia dos entes federativos na gestão de políticas públicas em saúde, prevista na Lei nº 8.080/1990, assegura liberdade para planejamento e execução conforme a realidade orçamentária e as prioridades locais.

6 -
A jurisprudência do STF (Tema 698, RE 684.612/RJ e RE 565.089/SP) admite a intervenção judicial em hipóteses de omissão estatal inaceitável, desde que comprovada a ausência total de prestação do serviço e a inviabilidade de atendimento por outras vias.

7 -
No caso concreto, o Município de Ibatiba apresentou justificativa administrativa fundamentada em limitações orçamentárias e prioridades locais, não sendo demonstrada omissão absoluta ou desvio de finalidade na decisão de não instalar o CAPS I.

8 -
A ausência de comprovação de omissão grave ou injustificada impede a substituição da escolha administrativa pelo juízo judicial, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

9 -
A judicialização de políticas públicas complexas demanda, preferencialmente, a construção de soluções por meio do diálogo institucional entre os entes federativos e os órgãos de controle, como o Ministério Público, antes da imposição de obrigações estruturais pelo Judiciário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10 -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A implementação de CAPS I, embora recomendada por diretrizes ministeriais, não configura obrigação jurídica cogente, dependendo da viabilidade administrativa e orçamentária local.

A intervenção judicial na formulação e execução de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão estatal grave e comprovada, nos termos da jurisprudência do STF.

A atuação jurisdicional não pode substituir o juízo de conveniência e oportunidade do administrador público quando este está fundamentado e em conformidade com os limites legais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 6º, 23, II, e 196; Lei nº 8.080/1990; Lei nº 10.216/2001, art. 2º, VIII e IX; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 565.089/SP, rel. Min. Celso de Mello, j. 27.08.2009 (Tema 698); TJES, Agravo de Instrumento nº 5009392-74.2023.8.08.0000, rel. Des. Aldary Nunes Junior, j. 11.02.2025; TJES, Agravo de Instrumento nº 5005556-59.2024.8.08.0000, rel. Des. Raphael Americano Camara, j. 20.09.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000365-06.2022.8.08.0064

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE IBATIBA e outros

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE MENTAL. INSTALAÇÃO DE CAPS I. OMISSÃO ADMINISTRATIVA NÃO COMPROVADA. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 -
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente ação civil pública ajuizada para compelir o Município de Ibatiba e o Estado do Espírito Santo à implementação de um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I – CAPS I, sob o argumento de omissão estatal inconstitucional na garantia do direito à saúde mental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 -
Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de implementação do CAPS I no Município de Ibatiba configura omissão estatal inconstitucional apta a justificar intervenção judicial; (ii) estabelecer se é juridicamente possível impor ao Poder Executivo, via decisão judicial, a obrigação de implementar equipamento público específico de saúde, considerando a reserva do possível e os limites da separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

2 -
O direito à saúde é fundamental e de eficácia imediata, exigindo atuação estatal positiva, especialmente quando direcionado à população em situação de vulnerabilidade.

3 -
A implementação de Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), inclusive do tipo I, é prevista em normas ministeriais com caráter programático, orientadas por critérios populacionais e parâmetros de organização da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS).

4 -
A Portaria nº 336/2002/MS e o Anexo V da Portaria de Consolidação nº 03/2017 não impõem obrigação jurídica cogente para a instalação de CAPS I, tratando-se de diretrizes sujeitas à deliberação administrativa local.

5 -
A autonomia dos entes federativos na gestão de políticas públicas em saúde, prevista na Lei nº 8.080/1990, assegura liberdade para planejamento e execução conforme a realidade orçamentária e as prioridades locais.

6 -
A jurisprudência do STF (Tema 698, RE 684.612/RJ e RE 565.089/SP) admite a intervenção judicial em hipóteses de omissão estatal inaceitável, desde que comprovada a ausência total de prestação do serviço e a inviabilidade de atendimento por outras vias.

7 -
No caso concreto, o Município de Ibatiba apresentou justificativa administrativa fundamentada em limitações orçamentárias e prioridades locais, não sendo demonstrada omissão absoluta ou desvio de finalidade na decisão de não instalar o CAPS I.

8 -
A ausência de comprovação de omissão grave ou injustificada impede a substituição da escolha administrativa pelo juízo judicial, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

9 -
A judicialização de políticas públicas complexas demanda, preferencialmente, a construção de soluções por meio do diálogo institucional entre os entes federativos e os órgãos de controle, como o Ministério Público, antes da imposição de obrigações estruturais pelo Judiciário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10 -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A implementação de CAPS I, embora recomendada por diretrizes ministeriais, não configura obrigação jurídica cogente, dependendo da viabilidade administrativa e orçamentária local.

A intervenção judicial na formulação e execução de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão estatal grave e comprovada, nos termos da jurisprudência do STF.

A atuação jurisdicional não pode substituir o juízo de conveniência e oportunidade do administrador público quando este está fundamentado e em conformidade com os limites legais.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 6º, 23, II, e 196; Lei nº 8.080/1990; Lei nº 10.216/2001, art. 2º, VIII e IX; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 565.089/SP, rel. Min. Celso de Mello, j. 27.08.2009 (Tema 698); TJES, Agravo de Instrumento nº 5009392-74.2023.8.08.0000, rel. Des. Aldary Nunes Junior, j. 11.02.2025; TJES, Agravo de Instrumento nº 5005556-59.2024.8.08.0000, rel. Des. Raphael Americano Camara, j. 20.09.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000365-06.2022.8.08.0064

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADOS: MUNICÍPIO DE IBATIBA E ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DESEMBARGADOR ALEXANDRE PUPPIM

VOTO

C
onsoante relatado, c
uida-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a sentença (ID n. 11504467) proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ibatiba/ES, nos autos da ação civil pública cumulada com obrigação de fazer ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE IBATIBA
e do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, que julgou improcedentes os pedidos formulados na exordial, com fundamento no art. 487, I, do CPC.

Em suas razões recursais (ID n. 11504470), o apelante sustenta, em síntese, que: I) a população do Município de Ibatiba carece de serviços de saúde mental, sendo omissiva a conduta dos entes públicos quanto à implementação do Centro de Atenção Psicossocial I – CAPS I, equipamento essencial à política pública de saúde; II) a sentença recorrida fundamentou-se indevidamente na separação dos poderes, ignorando a possibilidade de intervenção judicial diante de omissão estatal inconstitucional; III) o direito à saúde é fundamental, de aplicação imediata, e não pode ser restringido por alegações genéricas de reserva do possível; IV) foram juntados aos autos documentos que comprovam a demanda reprimida e a ausência de estrutura adequada, inclusive com reiteradas manifestações do CREAS e dados de internações compulsórias; V) os próprios entes públicos reconheceram a viabilidade técnica e a previsão orçamentária do projeto, mas não executaram as medidas necessárias, sem apresentar prova da alegada insuficiência financeira; VI) há precedentes do STF e STJ admitindo a intervenção judicial em hipóteses de omissão administrativa grave, sobretudo quando compromete o mínimo existencial.

Requer, ao final, o conhecimento e provimento do recurso para reformar integralmente a sentença recorrida, com a condenação dos apelados na obrigação de fazer consistente na adoção das providências necessárias à instalação do CAPS
I
no Município de Ibatiba, conforme delineado na petição inicial.

Contrarrazões não constam nos autos até o momento da elaboração deste relatório.

Brevemente relatado, e presentes os requisitos de admissibilidade, passo à análise do mérito recursal.

Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, visando compelir o Município de Ibatiba e o Estado do Espírito Santo à implementação de um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I –
CAPS
I
, sob o argumento de que a população local estaria desassistida no tocante à política pública de saúde mental, o que resultaria, entre outros fatores, em internações compulsórias reiteradas e ausência de atendimento ambulatorial adequado.

A sentença impugnada julgou improcedente o pedido inicial, com base no art. 487, I, do Código de Processo Civil, assentando que, não obstante a existência de necessidade social pela estrutura reclamada, a deliberação sobre sua implementação insere-se no âmbito de discricionariedade do administrador público, sendo vedado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração na formulação e execução de políticas públicas, salvo em hipóteses de omissão arbitrária e comprovadamente injustificada, o que não se verificou nos autos.

Analisando atentamente o caderno processual, constata-se que a controvérsia está centrada na possibilidade jurídica de se impor, judicialmente, a instalação de equipamento público específico de saúde mental – o
CAPS
I
– em Município com população superior a 20 mil habitantes, com base em diretrizes estabelecidas por portarias ministeriais e na invocação do direito fundamental à saúde, previsto no art. 196 da Constituição Federal.

No âmbito da saúde mental, a Lei nº 10.216/2001 foi editada com o objetivo de reformular o modelo assistencial vigente, adotando como diretriz a desinstitucionalização do cuidado. A norma estabelece a proteção dos direitos das pessoas com transtornos mentais, determinando que o tratamento deve respeitar sua condição de sujeitos de direitos, garantindo-lhes assistência integral à saúde, inserção na comunidade e convivência familiar.

Nos termos do artigo 2º, incisos VIII e IX, da mencionada lei, o atendimento deve ocorrer em ambientes terapêuticos apropriados, utilizando-se os meios menos invasivos possíveis, com prioridade para os serviços comunitários de saúde mental. A internação será indicada apenas quando os recursos extra-hospitalares forem insuficientes.

Com essa perspectiva, o Ministério da Saúde editou a Portaria de Consolidação nº 03, de 28 de setembro de 2017, instituindo, por meio do Anexo V, a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), com o propósito de organizar, ampliar e integrar os serviços voltados à atenção de pessoas com sofrimento psíquico ou transtornos mentais, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

Visando ao fortalecimento da rede substitutiva ao modelo hospitalocêntrico, a referida Portaria estabeleceu as atribuições de cada ponto de atenção integrante da RAPS, destacando-se, entre eles, os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), as Residências Terapêuticas, os Centros de Convivência e as Unidades de Acolhimento.

Conforme definição contida no próprio regulamento, os CAPS constituem serviços de saúde de base comunitária, com funcionamento em regime aberto, compostos por equipe multiprofissional e atuação interdisciplinar, tendo como foco principal o atendimento de pessoas com transtornos mentais graves e persistentes, bem como aquelas em sofrimento psíquico, inclusive usuários de álcool, crack e outras substâncias, tanto em situações de crise quanto em processos de reabilitação psicossocial (art. 7º, §1º, do Anexo V da Portaria Consolidada nº 03/2017).

Por sua vez, os
CAPS
I
foram instituídos como política pública nacional voltada especificamente ao atendimento clínico-ambulatorial de crianças e adolescentes em sofrimento psíquico intenso, em razão de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, bem como outras condições clínicas que dificultem o estabelecimento de vínculos sociais e a construção de projetos de vida.

A propósito
:

Art. 7º Os Centros de Atenção Psicossocial nas suas diferentes modalidades, são serviços de saúde de caráter aberto e comunitário que compõe a Rede de Atenção Psicossocial. (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º)

§ 1º O Centro de Atenção Psicossocial de que trata o caput deste artigo é constituído por equipe multiprofissional que atua sob a ótica interdisciplinar e realiza prioritariamente atendimento às pessoas com transtornos mentais graves e persistentes e às pessoas com sofrimento ou transtorno mental em geral, incluindo aquelas com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, em sua área territorial, seja em situações de crise ou nos processos de reabilitação psicossocial. (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 1º)

§ 2º As atividades no Centro de Atenção Psicossocial são realizadas prioritariamente em espaços coletivos (grupos, assembleias de usuários, reunião diária de equipe), de forma articulada com os outros pontos de atenção da rede de saúde e das demais redes.
(Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 2º)

§ 3º O cuidado, no âmbito do Centro de Atenção Psicossocial, é desenvolvido por intermédio de Projeto Terapêutico Singular, envolvendo em sua construção a equipe, o usuário e sua família. (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 3º)

§ 4º Os Centros de Atenção Psicossocial estão organizados nas seguintes modalidades: (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º)

I -
CAPS I: atende pessoas de todas as faixas etárias que apresentam prioritariamente intenso sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com população acima de quinze mil habitantes;
(Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, I)

II - CAPS II: atende prioritariamente pessoas em intenso sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com população acima de setenta mil habitantes; (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, II)

III - CAPS III: atende prioritariamente pessoas em intenso sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida. Proporciona serviços de atenção contínua, com funcionamento vinte e quatro horas, incluindo feriados e finais de semana, ofertando retaguarda clínica e acolhimento noturno a outros serviços de saúde mental, inclusive CAPS AD. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com população acima de cento e cinquenta mil habitantes; (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, III)

IV - CAPS AD: atende pessoas de todas as faixas etárias, que apresentam intenso sofrimento psíquico decorrente do uso de crack, álcool e outras drogas. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com população acima de setenta mil habitantes; (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, IV)

V - CAPS AD III: atende pessoas de todas as faixas etárias que apresentam intenso sofrimento psíquico decorrente do uso de crack, álcool e outras drogas. Proporciona serviços de atenção contínua, com funcionamento vinte e quatro horas, incluindo feriados e finais de semana, ofertando retaguarda clínica e acolhimento noturno. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com população acima de cento e cinquenta mil habitantes; e (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, V)

VI - CAPS i: atende crianças e adolescentes que apresentam prioritariamente intenso sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida. Indicado para municípios ou regiões com população acima de setenta mil habitantes. (Origem: PRT MS/GM 3088/2011, Art. 7º, § 4º, VI)

VII - CAPS AD IV: atende pessoas com quadros graves e intenso sofrimento decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas.

Sua implantação deve ser planejada junto a cenas de uso em municípios com mais de 500.000 habitantes e capitais de Estado, de forma a maximizar a assistência a essa parcela da população. Tem como objetivos atender pessoas de todas as faixas etárias; proporcionar serviços de atenção contínua, com funcionamento vinte e quatro horas, incluindo feriados e finais de semana; e ofertar assistência a urgências e emergências, contando com leitos de observação. (Redação dada pela PRT GM/MS nº 3588 de 21.12.2017)

No âmbito estadual, Secretaria Estadual de Saúde publicou as Diretrizes Clínicas em Saúde Mental
(https://saude.es.gov.br/Media/sesa/Protocolo/Diretrizes%20Clinicas%20em%20saude%20mental.pdf
)
estabelecendo o seguinte parâmetro populacional para a implantação do “CAPS I”:

[...] Modalidades de CAPS

De acordo com a Portaria de Consolidação nº 03/2017 e Portaria nº 3.588/2017, os CAPS estão divididos em diversas modalidades, de acordo com o parâmetro populacional da região atendida.

Para municípios ou regiões de saúde com mais de 15 mil habitantes:

- CAPS I: atendem pessoas de todas as faixas etárias, funcionando de segunda à sexta-feira, das 8h às 18h.
[...]

É amplamente reconhecido que a saúde representa um direito de todos e um dever do Estado, devendo ser assegurada por meio de políticas sociais e econômicas voltadas à diminuição dos riscos de doenças e demais agravos, bem como por meio do acesso universal e equitativo às ações e serviços destinados à sua promoção, proteção e recuperação, nos termos do artigo 196 da Constituição Federal.

Tal prerrogativa configura-se como direito social previsto no artigo 6º da Constituição da República, estando intrinsecamente ligada à proteção da vida e à preservação da dignidade da pessoa humana, fundamentos essenciais da ordem constitucional.

Em observância ao mandamento constitucional, compete ao Estado implementar medidas que assegurem o exercício do direito à saúde, inclusive mediante o fornecimento, às pessoas em situação de vulnerabilidade, dos tratamentos necessários às suas condições de saúde.

Nesse contexto, é imprescindível que aqueles que demandam cuidados voltados à saúde mental contem com suporte efetivo no âmbito do Sistema Único de Saúde, por meio de estruturas adequadas e qualificadas, nos termos da Lei nº 8.080/1990, sob pena de caracterização de grave omissão estatal.

Por sua vez, cabe ao Poder Judiciário, quando instado, garantir a efetividade do direito fundamental à saúde, resguardando os cidadãos em situação de necessidade e impedindo que fiquem desassistidos.

Assim, a consolidação e o aperfeiçoamento da Rede de Atenção Psicossocial constituem expressão concreta do cumprimento desse dever constitucional e elemento essencial à garantia da saúde mental da população.

Apesar da notória precariedade do sistema público de saúde, constatada não apenas de forma isolada no Município Agravado, mas de maneira persistente em todo o território nacional, é necessário observar, em situações dessa natureza, os limites da atuação do Poder Judiciário ao fiscalizar a implementação, pelo Poder Executivo, das políticas públicas voltadas à efetivação de direitos individuais.

Nessa esteira, a orientação jurisprudencial consolidada no Supremo Tribunal Federal, especialmente no julgamento do RE 565.089/SP (
Tema 698
da repercussão geral), estabelece que a atuação judicial em matéria de políticas públicas somente se justifica em casos de omissão inaceitável, desde que respeitados os critérios da razoabilidade, da proporcionalidade e da viabilidade orçamentária, sendo imprescindível a demonstração concreta da incapacidade do Estado em atender a direitos fundamentais por meios idôneos.

No presente caso, a sentença recorrida reconheceu expressamente que o Município, embora ciente da importância do serviço, deliberou pelo cancelamento do projeto em virtude de fatores como perda de royalties, impacto de sentenças judiciais e previsão de despesa mensal elevada, optando, no exercício de sua liberdade administrativa, por alocar os recursos públicos em outras frentes consideradas prioritárias.

Vale dizer, que a decisão administrativa encontra-se inserida no âmbito de juízo de conveniência e oportunidade, próprio do Executivo municipal, inexistindo prova nos autos de que tenha sido adotada de forma abusiva ou desconectada dos limites legais.

Com efeito, a Portaria n.º 336/2002/MS, que define os tipos de CAPS, possui natureza
programática e orientadora
, não se tratando de norma cogente que imponha, de forma imperativa, a obrigatoriedade de sua instalação em todos os municípios que atendam ao critério populacional.

Além disso, a própria lógica federativa do Sistema Único de Saúde, prevista na Lei n.º 8.080/1990, consagra a autonomia administrativa dos entes federados para implementar ações e serviços de saúde segundo o planejamento local, observadas as disponibilidades orçamentárias e a pactuação interfederativa.

Ademais, não se pode perder de vista que o controle judicial sobre políticas públicas deve observar os limites da legalidade estrita e da separação dos poderes, sob pena de o Judiciário substituir-se ao gestor público na definição de prioridades, escolha de estratégias e alocação de recursos, em afronta direta ao art. 2º da Constituição Federal.

A atuação jurisdicional, embora legítima para coibir
omissões intoleráveis
, não pode imiscuir-se no mérito administrativo quando este se revela fundamentado, mesmo que eventualmente se divirja de seu conteúdo sob a ótica da conveniência.

Portanto, no caso dos autos, ainda que se reconheça a relevância da política pública reclamada e a existência de demanda social significativa, não se pode afirmar que o Município de Ibatiba, ao decidir pela não implementação do CAPS I, tenha incorrido em omissão inconstitucional ou em inércia administrativa arbitrária.

Ao contrário, a documentação acostada aos autos evidencia que houve deliberação administrativa respaldada em razões de ordem financeira e orçamentária, ausente qualquer demonstração de que o ente municipal tenha se furtado integralmente à prestação dos serviços de saúde mental por meio de outras estratégias ou redes de apoio.

Ademais, o argumento relativo à não comprovação da escassez de recursos pelo Município, ainda que digno de ponderação, não se mostra suficiente, por si só, para caracterizar ilegalidade manifesta ou omissão inconstitucional, ante a presunção de legitimidade dos atos administrativos e a ausência de prova de desvio de finalidade ou má-fé, que devem prevalecer em favor da autonomia do gestor, notadamente diante do cenário de restrições orçamentárias enfrentado por diversos entes federativos.

Com efeito, é preciso ressaltar que a concretização de políticas públicas dessa natureza exige, antes da imposição judicial de obrigações estruturais, o incentivo ao diálogo institucional entre os entes da federação e os órgãos legitimados à defesa dos direitos fundamentais.

Tal ocorre pois, a judicialização da política pública, se dissociada da articulação técnica entre os gestores e da realidade orçamentária dos entes envolvidos, pode resultar em decisões de difícil cumprimento e em prejuízo ao equilíbrio sistêmico do SUS, de modo que o espaço de diálogo interinstitucional deve ser estimulado como via preferencial de construção de soluções, inclusive com a participação do Ministério Público como fiscal das políticas públicas, conforme previsão do art. 129, II e III, da Constituição Federal.

Ex positis
, afigura-se evidente que o Judiciário pode e deve intervir diante da omissão absoluta ou da completa ausência de prestação de serviços, mas, na hipótese dos autos, não se comprova a inexistência de qualquer política pública voltada à saúde mental no Município de Ibatiba, tampouco se demonstrou que a Administração Pública tenha desconsiderado a matéria em seus instrumentos de planejamento.

Corroborando com tal entendimento, colaciono a jurisprudência deste egrégio Tribunal de Justiça,
in verbis:

CIVIL E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – TUTELA DE URGÊNCIA – ATENDIMENTO À SAÚDE MENTAL DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES – MUNICÍPIO DE VILA VELHA – CAPS I – OMISSÃO ESTATAL – REQUISITOS PARA O DEFERIMENTO DA TUTELA NÃO VERIFICADOS – LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – SEPARAÇÃO DOS PODERES – AUSÊNCIA DE CLARA VIOLAÇÃO OU OMISSÃO GRAVE DO PODER EXECUTIVO – TEMA 698 DO STF – RECURSO DESPROVIDO.

1 - Cumpre ao Poder Público adotar as medidas tendentes a viabilizar o direito à saúde, fornecendo aos cidadãos tratamentos indispensáveis às suas enfermidades, inclusive para que aqueles que necessitam de auxílio para tratamento à saúde mental, encontrem amparo no Sistema Único de Saúde, com a disponibilização de equipamentos qualificados na prestação deste tipo de assistência, conforme regulamentado pela Lei nº 8.080/90.

2 - Os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) são serviços de saúde de caráter aberto e comunitário constituídos por equipe multiprofissional que atua sob a ótica interdisciplinar e realizam, prioritariamente, atendimento às pessoas com transtornos mentais graves e persistentes e às pessoas com sofrimento ou transtorno mental em geral, incluindo aquelas com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, estejam elas em situações de crise ou nos processos de reabilitação psicossocial (artigo 7º, §1º, do Anexo V, da Portaria Consolidada nº 03/2017).

3 – Encontra-se normatizada, igualmente, a criação de um modelo de atendimento específico para atender as demandas das crianças e dos adolescentes, denominados “CAPS i”, que foram instituídos como política pública nacional, objetivando o cuidado clínico/ambulatorial de crianças e adolescentes que apresentam intenso sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida.

4 - Embora seja incontroverso que o Município de Vila Velha possua, na atualidade, apenas um Centro de Atenção Psicossocial voltado ao atendimento infanto-juvenil (“CAPS i”), verifica-se não haver, nos autos, substrato probatório suficiente para deferir a tutela pretendida, especialmente por não estar devidamente comprovada a ausência ou grave deficiência do serviço público na área em questão, decorrente de inércia ou excessiva morosidade do Poder Público.

5 - Nos termos do decidido pelo excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684612/RJ (Tema 698), embora seja possível o controle judicial sobre a omissão do Estado na implementação de políticas públicas essenciais para a efetivação dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição da República, essa intervenção só poderá ocorrer de maneira excepcional, de modo que, se a violação de direitos individuais e coletivos não é clara e imediatamente verificável, não cabe ao magistrado interferir nas escolhas inerentes à discricionariedade administrativa.

6 - Não resta verificada, ao menos nesta fase processual, grave violação ou omissão do Município na garantia do atendimento à saúde mental das crianças e adolescentes, havendo, ao contrário, demonstração da prestação do serviço de atendimento, além do evidente direcionamento de recursos financeiros para sua efetivação, através da construção do “CAPS i” Jabaeté em atendimento às diretrizes traçadas pelo Ministério da Saúde.

7 - Recurso desprovido.

(TJES - Agravo de instrumento nº 5009392-74.2023.8.08.0000; Relator: ALDARY NUNES JUNIOR; Órgão Julgador: 1ª Câmara Cível; Data: 11.02.2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MATERIAIS PARA OFICINAS TERAPÊUTICAS EM CAPS. INDEFERIMENTO DE TUTELA DE URGÊNCIA. PROCESSO ESTRUTURAL. NECESSIDADE DE DIÁLOGO INSTITUCIONAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público do Espírito Santo contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência para compelir o Município de Vila Velha a fornecer materiais necessários para a realização de oficinas terapêuticas nos Centros de Atenção Psicossocial (CAPS). O Ministério Público sustenta que a ausência desses materiais compromete o tratamento terapêutico dos pacientes, enquanto o Município defende que já existe processo licitatório em andamento e que o fornecimento desses materiais deve seguir as diretrizes administrativas e orçamentárias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Poder Judiciário pode impor medidas pontuais ao Poder Executivo para garantir a disponibilização imediata de materiais para as oficinas terapêuticas promovidas pelo CAPS; (ii) estabelecer se a decisão que indeferiu a tutela de urgência deve ser mantida, considerando a necessidade de maior análise do contexto administrativo e de efetivação das políticas públicas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A concessão de medidas liminares em demandas estruturais, como a presente, exige maior prudência, especialmente quando há processos licitatórios em andamento que demonstram a intenção de resolver a questão administrativa.

4.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Tema 698) estabelece que, ao tratar de políticas públicas, o Judiciário deve apontar as finalidades a serem alcançadas, promovendo um diálogo institucional com a Administração Pública, ao invés de determinar medidas pontuais que possam não ser suficientes para a solução completa do problema.

5.
Antes de se determinar a adoção de práticas específicas, deve-se buscar a elaboração de um plano que assegure a efetivação das políticas públicas de forma abrangente e sustentável.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Recurso desprovido.

(TJES - Agravo de instrumento nº 5005556-59.2024.8.08.0000; Relator: RAPHAEL AMERICANO CAMARA; Órgão Julgador: 2ª Câmara Cível; Data: 20.09.2024)

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença proferida pelo Juízo
a quo.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)