Tribunal: TJES
Processo: 0020424-31.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-08-25

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. ATO ADMINISTRATIVO SECUNDÁRIO. PORTARIA QUE PROÍBE O USO DE BARBA E CAVANHAQUE. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença proferida nos autos de Ação Ordinária ajuizada pelo Sindicato dos Servidores dos Agentes de Trânsito e Servidores das Guardas Municipais do Estado do Espírito Santo (SIGMATES), que declarou a nulidade do art. 8º da Portaria nº 52/2007 da Secretaria Municipal de Segurança Urbana de Vitória, norma que proíbe o uso de barba ou cavanhaque pelos integrantes da Guarda Civil Municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar a legalidade e a constitucionalidade do art. 8º da Portaria nº 52/2007, à luz dos princípios da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O art. 8º da Portaria nº 52/2007 extrapola os limites da norma legal que visa regulamentar — o art. 7º, IX, da Lei Municipal nº 6.035/2003 — ao impor vedação não prevista em lei, violando o princípio da legalidade estrita (CF/1988, art. 5º, II).

Atos administrativos secundários não podem inovar no ordenamento jurídico ou impor obrigações não autorizadas por norma legal, sob pena de nulidade por vício de legalidade, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

A norma impugnada também se mostra desproporcional e irrazoável, pois não há demonstração concreta de que o uso de barba comprometa a disciplina ou a imagem institucional da Guarda Civil Municipal.

A restrição estética imposta pela portaria atinge direitos fundamentais ligados à identidade pessoal e à liberdade de expressão, exigindo, para ser válida, a observância dos critérios de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito — o que não se verifica no caso.

A permissão para uso de bigode, constante no mesmo regulamento, evidencia a incoerência da restrição à barba, enfraquecendo a justificativa da padronização visual.

Guardas municipais não estão sujeitos ao regime disciplinar militar, nos termos do art. 14, parágrafo único, da Lei nº 13.022/2014, sendo ilegítima a imposição de padrões estéticos próprios desse regime.

O controle judicial de legalidade e constitucionalidade não configura violação ao princípio da separação dos poderes, pois está inserido nas competências constitucionais do Judiciário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

Portaria municipal que proíbe o uso de barba e cavanhaque por guardas civis municipais, sem amparo legal, viola o princípio da legalidade estrita e é nula por vício de competência normativa.

A restrição à aparência pessoal do servidor público somente é válida se demonstrada sua adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, o que não se verifica na hipótese.

Guardas civis municipais não estão submetidos a regime disciplinar militar, sendo ilegítimas restrições estéticas desprovidas de fundamento legal e justificativa racional.

O controle jurisdicional de legalidade e constitucionalidade de atos administrativos secundários não afronta o princípio da separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, II; 37, caput; Lei nº 13.022/2014, art. 14, parágrafo único; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1.817.715/SP, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 06.05.2020, DJe 14.05.2020; TJRS, IncArgInc 0016824-58.2022.8.21.7000, rel. Des. Carlos Eduardo Richinitti, j. 02.12.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0020424-31.2019.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: SIND DOS SERV DOS AGENTES DE TRANS E SERV DAS GUARDAS MUN ES e outros

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. ATO ADMINISTRATIVO SECUNDÁRIO. PORTARIA QUE PROÍBE O USO DE BARBA E CAVANHAQUE. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença proferida nos autos de Ação Ordinária ajuizada pelo Sindicato dos Servidores dos Agentes de Trânsito e Servidores das Guardas Municipais do Estado do Espírito Santo (SIGMATES), que declarou a nulidade do art. 8º da Portaria nº 52/2007 da Secretaria Municipal de Segurança Urbana de Vitória, norma que proíbe o uso de barba ou cavanhaque pelos integrantes da Guarda Civil Municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar a legalidade e a constitucionalidade do art. 8º da Portaria nº 52/2007, à luz dos princípios da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O art. 8º da Portaria nº 52/2007 extrapola os limites da norma legal que visa regulamentar — o art. 7º, IX, da Lei Municipal nº 6.035/2003 — ao impor vedação não prevista em lei, violando o princípio da legalidade estrita (CF/1988, art. 5º, II).

Atos administrativos secundários não podem inovar no ordenamento jurídico ou impor obrigações não autorizadas por norma legal, sob pena de nulidade por vício de legalidade, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

A norma impugnada também se mostra desproporcional e irrazoável, pois não há demonstração concreta de que o uso de barba comprometa a disciplina ou a imagem institucional da Guarda Civil Municipal.

A restrição estética imposta pela portaria atinge direitos fundamentais ligados à identidade pessoal e à liberdade de expressão, exigindo, para ser válida, a observância dos critérios de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito — o que não se verifica no caso.

A permissão para uso de bigode, constante no mesmo regulamento, evidencia a incoerência da restrição à barba, enfraquecendo a justificativa da padronização visual.

Guardas municipais não estão sujeitos ao regime disciplinar militar, nos termos do art. 14, parágrafo único, da Lei nº 13.022/2014, sendo ilegítima a imposição de padrões estéticos próprios desse regime.

O controle judicial de legalidade e constitucionalidade não configura violação ao princípio da separação dos poderes, pois está inserido nas competências constitucionais do Judiciário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

Portaria municipal que proíbe o uso de barba e cavanhaque por guardas civis municipais, sem amparo legal, viola o princípio da legalidade estrita e é nula por vício de competência normativa.

A restrição à aparência pessoal do servidor público somente é válida se demonstrada sua adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, o que não se verifica na hipótese.

Guardas civis municipais não estão submetidos a regime disciplinar militar, sendo ilegítimas restrições estéticas desprovidas de fundamento legal e justificativa racional.

O controle jurisdicional de legalidade e constitucionalidade de atos administrativos secundários não afronta o princípio da separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, II; 37, caput; Lei nº 13.022/2014, art. 14, parágrafo único; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1.817.715/SP, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 06.05.2020, DJe 14.05.2020; TJRS, IncArgInc 0016824-58.2022.8.21.7000, rel. Des. Carlos Eduardo Richinitti, j. 02.12.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0020424-31.2019.8.08.0024

APELANTE:
MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO:
SINDICATO DOS SERVIDORES DOS AGENTES DE TRÂNSITO E SERVIDORES DAS GUARDAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR:
DESEMBARGADOR
ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Conforme relatado, trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
em face da r. sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, nos autos da Ação Ordinária ajuizada pelo
SINDICATO DOS SERVIDORES DOS AGENTES DE TRÂNSITO E SERVIDORES DAS GUARDAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (SIGMATES)
.

Em suas razões recursais (id 12652620), o Município de Vitória pugna pela reforma da sentença, sustentando, em síntese, que:
(1)
a Portaria nº 52/2007 é um ato administrativo válido, editado no exercício do poder discricionário da Administração, e visa à padronização visual, à disciplina e à preservação da imagem coletiva da Guarda Municipal perante a sociedade;
(2)
a norma não é discriminatória, pois se aplica a todos os agentes do sexo masculino, e tem como finalidade transmitir maior segurança ao cidadão; e
(3)
a decisão judicial representa uma interferência indevida no mérito administrativo, violando o princípio da separação dos poderes.

O cern
e da controvérsia reside na análise da legalidade e constitucionalidade do artigo 8º da Portaria nº 52/2007, da Secretaria Municipal de Segurança Urbana de Vitória, que veda o uso de barba ou cavanhaque por parte dos integrantes da Guarda Civil Municipal.

A referida Portaria dispõe:

Art. 7º.
É permitido o uso de bigode, devidamente aparado e que não ultrapasse as comissuras (junções) labiais.

Art. 8º.
Não será permitido o uso de barba ou cavanhaque.

O Município Apelante defende a validade da norma com base em seu poder discricionário, na necessidade de padronização visual da corporação e na ausência de discriminação.

Contudo, em que pesem os argumentos apresentados, a sentença não merece reparos.

O primeiro fundamento para a manutenção da sentença é a flagrante violação ao princípio da legalidade estrita, insculpido no art. 5º, II, da Constituição Federal, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

A Portaria nº 52/2007 foi editada para regulamentar a Lei Municipal nº 6.035/2003, que instituiu o regulamento disciplinar da Guarda Civil Municipal. O dispositivo legal que a portaria pretende detalhar é o art. 7º, IX, da referida lei:

Artigo 7º.
São deveres do servidor da Guarda Civil Municipal de Vitória, além dos demais enumerados neste regulamento:

[...]

IX - Apresentar-se convenientemente trajado em serviço e com o uniforme determinado, quando for o caso;

A interpretação do texto legal é clara: o dever do servidor refere-se à vestimenta, ao uniforme ("trajado"), e não a aspectos de sua aparência pessoal e fisionômica.

Ao proibir o uso de barba e cavanhaque, a Portaria inovou no ordenamento jurídico, criando uma restrição que não encontra qualquer respaldo na lei que visava regulamentar.

Atos normativos secundários, como portarias, resoluções e decretos, não podem criar obrigações ou impor vedações que não estejam previstas em lei, sob pena de usurpação da competência do Poder Legislativo.

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao afirmar que é vedado ao ato administrativo extrapolar os limites da legislação em sede regulamentar, sob pena de ofensa ao princípio da reserva legal.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TÉCNICOS EM SEGURANÇA DO TRABALHO. EXIGÊNCIA DE REGISTRO E FISCALIZAÇÃO PELO CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA DO ESTADO DE SÃO PAULO. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO FUNDADO EM MATÉRIA CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL. NÃO INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 126/STJ. RESOLUÇÃO 437/1999 DO CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CONFEA. NORMA QUE NÃO SE AMOLDA AO CONCEITO DE LEI FEDERAL. 1. Não se configura a alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, uma vez que o Tribunal a quo julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. 2. [...]. Ora,
resolução é ato normativo secundário e sua abrangência não pode extrapolar os limites da lei, tendo em vista a hierarquia das normas e o princípio da legalidade
. Dessa maneira, há de ser mantida a r. sentença de primeiro grau" (fl. 443, e-STJ, grifos acrescentados). 5. [...]. 7. Para efeito de admissibilidade do Recurso Especial, à luz de consolidada jurisprudência do STJ, o conceito de lei federal (art. 105, III, "a", da CF) compreende tanto atos normativos (de caráter geral e abstrato) produzidos pelo Congresso Nacional (lei complementar, ordinária e delegada), como medidas provisórias e decretos expedidos pelo Presidente da República. Logo, o apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de ofensa a atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, quando analisados isoladamente - sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais -, tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos das autarquias, regimentos internos de Tribunais, enunciado de súmula (cf. Súmula 518/STJ) ou notas técnicas. 8. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.817.715/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/5/2020, DJe de 14/5/2020.)

Portanto, o ato administrativo questionado extrapolou seu poder regulamentar, o que o macula de ilegalidade.

Prosseguindo, ainda que se pudesse superar o vício de legalidade, a norma impugnada não resistiria a uma análise sob a ótica dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

A restrição a um direito fundamental – no caso, o direito à imagem, à identidade pessoal e à liberdade de expressão, que são corolários da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88) – somente se justifica se for adequada, necessária e proporcional em sentido estrito.

O Município não logrou demonstrar, de forma concreta, a adequação e a necessidade da medida. Não há qualquer evidência ou estudo técnico que comprove que o uso de barba por um guarda municipal comprometa a disciplina, a eficiência do serviço ou a percepção de segurança pela população. A permissão do uso de bigode, contida no art. 7º da mesma portaria, torna a proibição da barba ainda mais arbitrária e carente de lógica.

A medida também se mostra desproporcional em sentido estrito, pois o sacrifício imposto ao direito fundamental à imagem e à identidade do servidor é excessivo quando comparado ao suposto benefício de uma padronização estética genérica e de validade questionável.

A jurisprudência pátria tem se posicionado nesse sentido em casos análogos, reconhecendo a inconstitucionalidade de normas que impõem restrições estéticas desarrazoadas a guardas municipais:

"PROIBIÇÃO DO USO DE BARBA QUE JÁ TRAZ CONSIGO UM PADRÃO DE RIGIDEZ ESTÉTICA PRÓPRIO DA DISCIPLINA MILITAR – REGIME QUE, COMO É CEDIÇO, NÃO PODE SER ESTENDIDO ÀS GUARDAS MUNICIPAIS POR FORÇA DE COMANDO EXPRESSO DO PRÓPRIO ESTATUTO GERAL DO ÓRGÃO (ARTIGO 14, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 13.022/2014). VIOLAÇÃO, NO PONTO, AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE (EM SENTIDO ESTRITO). [...]" (TJRS; IncArgInc 0016824-58.2022.8.21.7000; Rel. Des. Carlos Eduardo Richinitti; Julg. 02/12/2022)

Por fim, não há que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Ao Poder Judiciário não cabe imiscuir-se no mérito do ato administrativo (conveniência e oportunidade), mas lhe compete, por dever constitucional, o controle da legalidade e da constitucionalidade dos atos de todos os Poderes.

No presente caso, o que se fez foi exatamente isso: controlar um ato administrativo que extrapolou os limites da lei e violou direitos fundamentais, em pleno exercício da função jurisdicional.

DO EXPOSTO
, conheço do recurso de apelação e a ele nego provimento, majorando os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Município Apelante para o valor de R$700,00 (setecentos reais).

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de Relatoria para negar provimento ao recurso.