Tribunal: TJES
Processo: 0006565-51.2009.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário; Enriquecimento ilícito; Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-07-28

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÃO. PADRONIZAÇÃO DE MÓVEIS ESCOLARES. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. INEXISTÊNCIA DE CONDUTA TIPIFICADA NO NOVO ART. 11. IMPOSSIBILIDADE DE REENQUADRAMENTO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em ação civil pública por improbidade administrativa, fundada na alegação de direcionamento do procedimento administrativo nº 12.829/2005 e dos Pregões Presenciais nº 100/2005 e nº 174/2007 para beneficiar a empresa Desk Móveis Escolares Ltda.

2)
O apelante requer a condenação dos agentes públicos e particulares envolvidos com base no inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (redação original), sustentando a inaplicabilidade da nova redação da norma ao caso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3)
Há duas questões em discussão: (i) definir se as condutas imputadas aos réus, consistentes em suposto direcionamento de licitação e violação aos princípios da Administração Pública, subsistem como atos de improbidade à luz da nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) estabelecer se é possível o reenquadramento das condutas nos artigos 9º ou 10 da referida lei, não indicados na petição inicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4)
A nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, promovida pela Lei nº 14.230/2021, exige tipicidade estrita e descreve de forma taxativa as condutas que configuram violação aos princípios da Administração Pública, afastando a responsabilização por atos genericamente imorais ou ilegais.

5)
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989 (Tema 1.199) e o ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, firmou entendimento no sentido da aplicação imediata da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, com fundamento no inciso XL do art. 5º da CF/1988.

6)
A conduta atribuída aos réus — suposto direcionamento de certames licitatórios — não se enquadra nas hipóteses taxativas do novo art. 11, razão pela qual não subsiste como ato ímprobo no atual regime jurídico.

7)
A jurisprudência do STJ, notadamente no julgamento do EDcl no AgInt no AREsp 1.350.813/PR, veda o reenquadramento das condutas em dispositivos diversos, como os artigos 9º ou 10, quando não indicados expressamente na inicial, sob pena de violação ao princípio da congruência e ao devido processo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992 aplicam-se de forma retroativa aos processos em curso sem trânsito em julgado, afastando a responsabilização por atos genéricos e exigindo tipicidade estrita.

2. A conduta de direcionamento de certame licitatório não se enquadra nas hipóteses taxativas do novo art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

3. É vedado o reenquadramento das condutas nos artigos 9º ou 10 da Lei nº 8.429/1992 quando não invocados na petição inicial, em respeito ao princípio da congruência.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 22.08.2023; STF, ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 22.08.2023; STJ, EDcl no AgInt no AREsp 1.350.813/PR, rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 27.05.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0006565-51.2009.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ADEMAR COUTINHO DEVENS e outros (11)

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIRECIONAMENTO DE LICITAÇÃO. PADRONIZAÇÃO DE MÓVEIS ESCOLARES. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. INEXISTÊNCIA DE CONDUTA TIPIFICADA NO NOVO ART. 11. IMPOSSIBILIDADE DE REENQUADRAMENTO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em ação civil pública por improbidade administrativa, fundada na alegação de direcionamento do procedimento administrativo nº 12.829/2005 e dos Pregões Presenciais nº 100/2005 e nº 174/2007 para beneficiar a empresa Desk Móveis Escolares Ltda.

2)
O apelante requer a condenação dos agentes públicos e particulares envolvidos com base no inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (redação original), sustentando a inaplicabilidade da nova redação da norma ao caso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3)
Há duas questões em discussão: (i) definir se as condutas imputadas aos réus, consistentes em suposto direcionamento de licitação e violação aos princípios da Administração Pública, subsistem como atos de improbidade à luz da nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) estabelecer se é possível o reenquadramento das condutas nos artigos 9º ou 10 da referida lei, não indicados na petição inicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4)
A nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, promovida pela Lei nº 14.230/2021, exige tipicidade estrita e descreve de forma taxativa as condutas que configuram violação aos princípios da Administração Pública, afastando a responsabilização por atos genericamente imorais ou ilegais.

5)
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989 (Tema 1.199) e o ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, firmou entendimento no sentido da aplicação imediata da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado, com fundamento no inciso XL do art. 5º da CF/1988.

6)
A conduta atribuída aos réus — suposto direcionamento de certames licitatórios — não se enquadra nas hipóteses taxativas do novo art. 11, razão pela qual não subsiste como ato ímprobo no atual regime jurídico.

7)
A jurisprudência do STJ, notadamente no julgamento do EDcl no AgInt no AREsp 1.350.813/PR, veda o reenquadramento das condutas em dispositivos diversos, como os artigos 9º ou 10, quando não indicados expressamente na inicial, sob pena de violação ao princípio da congruência e ao devido processo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. Aplicam-se, de forma retroativa, as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso sem trânsito em julgado, afastando a responsabilização por atos genéricos e exigindo tipicidade estrita.

2. A conduta de direcionamento de certame licitatório não se enquadra nas hipóteses taxativas do novo art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

3. É vedado o reenquadramento das condutas nos artigos 9º ou 10 da Lei nº 8.429/1992 quando não invocados na petição inicial, em respeito ao princípio da congruência.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 22.08.2023; STF, ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 22.08.2023; STJ, EDcl no AgInt no AREsp 1.350.813/PR, rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 27.05.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade de votos, negar provimento ao recurso.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

O Ministério Público Estadual busca, em sede recursal, a condenação dos apelados na ação civil pública por improbidade administrativa, com fundamento no inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, por suposta condução fraudulenta de procedimento de padronização de móveis escolares (nº 12.829/2005) e dos processos licitatórios subsequentes (Pregões Presenciais nº 100/2005 e nº 174/2007), com o intuito de direcionar as contratações em benefício da empresa Desk Móveis Escolares e Produtos Plásticos Ltda e seus associados, em afronta aos princípios da administração pública.

A controvérsia subjacente refere-se à aplicabilidade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que reformulou profundamente o artigo 11, conferindo-lhe caráter taxativo e restringindo o alcance das condutas consideradas ímprobas.

Pois bem. No julgamento do ARE 803.568 AgR-segundo-Edv-ED, o Supremo Tribunal Federal fixou como princípio orientador a aplicação imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos de improbidade administrativa em curso,
desde que inexista condenação transitada em julgado
.

A Suprema Corte destacou, fundamentando no inciso XL do art. 5° da CF, que assegura a retroatividade da lei penal mais benéfica, que a nova redação do artigo 11 aboliu a possibilidade de responsabilização por violações genéricas aos princípios da Administração Pública, exigindo que as condutas sejam estritamente enquadradas nas hipóteses descritas nos incisos.

Esse entendimento reflete o esforço do legislador em conferir maior segurança jurídica às ações de improbidade, alinhando-se ao princípio da tipicidade estrita, essencial em matéria sancionatória.

Ademais, o STF rejeitou a aplicação automática do princípio da continuidade normativo-típica, pontuando que a nova estrutura do artigo 11 não se limita a reorganizar as condutas, senão a restringir seu alcance.

Por isso, a delimitação exclui do âmbito da improbidade administrativa atos que, embora reprováveis sob o ponto de vista ético ou moral, não se ajustem ao rol taxativo estabelecido pela nova legislação.

Dessa forma, o Excelso Tribunal deixou claro que a norma anterior, que permitia responsabilizações amplas e genéricas com base no caput do artigo 11, não deve mais ser utilizada para sustentar condenações sob a égide do novo regime normativo. Confira-se:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado
. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente.
5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto.
6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023)

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça também se firmou a orientação da necessidade de observar a
tipicidade estrita
introduzida pela Lei nº 14.230/2021, destacando a Corte que, com a adoção do rol taxativo, a caracterização de improbidade administrativa depende de subsunção exata entre a conduta imputada e as hipóteses previstas no novo artigo 11.

Além disso, fora enfatizado que o princípio da continuidade normativo-típica não pode ser invocado quando a conduta analisada não encontra correspondência clara na legislação reformada, ou seja, nos casos em que o ato não subsiste como ilícito administrativo sob a nova redação, impõe-se o reconhecimento da improcedência da ação.

Outro aspecto relevante é a vedação de reenquadramento da conduta em dispositivos diversos da Lei de Improbidade, como os artigos 9º e 10, quando tais hipóteses não foram indicadas na petição inicial, tendo em vista que o princípio da congruência vincula o julgamento ao pedido formulado pelo autor e garante que o réu não seja surpreendido por nova tipificação no curso do processo.

A respeito, cite-se o paradigmático julgamento do EDcl no AgInt no AREsp n. 1.350.813/PR:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO COM FUNDAMENTO NO ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/92. VEREADORES QUE EXIGIRAM DO ENTÃO PREFEITO MUNICIPAL VANTAGENS PECUNIÁRIAS EM TROCA DA APROVAÇÃO DE PROJETOS DE LEI. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/21 NA LIA. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS CASOS SEM CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA. INAPLICABILIDADE À ESPÉCIE.
1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação segundo a qual as "alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado"(ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator Ministro Luiz Fux, Relator para o acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe de 6/9/2023). 2. A mesma linha de percepção foi adotada pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no AREsp 2.380.545/SP, Relator Ministro Gurgel de Faria (sessão de 6/2/2024). 3. Nada obstante a sua elevada reprovabilidade, não há correspondência entre a conduta imputada aos réus e as hipóteses elencadas no rol taxativo do art. 11 da LIA, com a nova redação dada pela Lei n. 14.230/2021, razão pela qual não se revela possível a aplicação do princípio da continuidade normativo-típica ao caso em testilha.
4. Embargos de declaração acolhidos, para anular as decisões até então proferidas por esta Corte Superior e assentar a improcedência dos pedidos veiculados na exordial da subjacente ação civil pública, com efeito expansivo ao litisconsorte passivo, nos termos do art. 1.005 do CPC. (EDcl no AgInt no AREsp n. 1.350.813/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/5/2024, DJe de 3/6/2024.)

Aplicando esses fundamentos ao caso concreto, verifica-se que as condutas imputadas aos apelados — consistentes no alegado direcionamento de procedimento de padronização de mobiliário escolar e dos certames licitatórios que lhe sucederam (Pregões Presenciais nº 100/2005 e nº 174/2007) —, não se enquadram no rol taxativo do artigo 11, porquanto as hipóteses atualmente previstas se limitem à condutas como obstrução de fiscalização, favorecimento em concursos públicos e divulgação de informações sigilosas.

Em outras palavras, não há previsão para enquadramento de atos de caráter genérico, como a alegada violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

Além disso, não se pode proceder ao reenquadramento nos artigos 9º ou 10, pois a inicial não indicou enriquecimento ilícito ou dano ao erário como fundamentos da pretensão ministerial.

Dessa forma, na ausência de subsunção exata da conduta ao novo artigo 11, a ação civil pública deve ser julgada improcedente.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e
a
ele nego

provimento
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão de 15/07/2025

Voto: Acompanho o relator

Desembargadora Janete Vargas Simões

Sessão do dia 15.07.2025.

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Acompanhar a Relatoria.