Tribunal: TJES
Processo: 5000882-03.2022.8.08.0002
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-03-10

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE. LESÃO AO ERÁRIO E AFRONTA À MORALIDADE ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação Popular proposta em face do Município de Alegre para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da Lei Complementar nº 03/2022, que concederam revisão geral anual aos subsídios dos agentes políticos municipais. O autor alega afronta ao princípio da anterioridade legislativa (art. 29, VI, da Constituição Federal), violação à moralidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição) e lesão ao erário.

2)
O juízo de primeiro grau julgou procedente a ação, reconhecendo a inconstitucionalidade parcial da norma e determinando a nulidade dos reajustes concedidos, fundamentando a decisão no entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE 1.275.788/SP), que veda o reajuste dos subsídios dos agentes políticos na mesma legislatura, além de afastar a aplicação do art. 37, X, da Constituição Federal aos agentes políticos.

3)
O Município apelante sustenta: (i) a inadequação da Ação Popular para o controle de constitucionalidade da norma; (ii) a inexistência de majoração dos subsídios, mas apenas recomposição inflacionária permitida pelo art. 37, X, da Constituição; (iii) a ausência de afronta à moralidade administrativa, porquanto o reajuste tenha se estendido a todos os servidores; (iv) a inexistência de prejuízo ao erário; (v) a impossibilidade de devolução dos valores recebidos de boa-fé pelos agentes políticos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4)
Há três questões em discussão: (i) definir se a Ação Popular é meio processual adequado para a declaração incidental de inconstitucionalidade da norma municipal; (ii) estabelecer se a concessão de revisão geral anual aos agentes políticos municipais ofende o princípio da anterioridade legislativa e a moralidade administrativa; (iii) determinar se há prejuízo ao erário e se os valores pagos devem ser restituídos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5)
A Ação Popular é meio processual adequado para o controle incidental de constitucionalidade de norma municipal quando houver impacto concreto sobre o patrimônio público ou a moralidade administrativa, sendo desnecessária a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade.

6)
A concessão de reajuste aos subsídios dos agentes políticos dentro da mesma legislatura viola o princípio da anterioridade legislativa (inc. VI do art. 29 da Constituição Federal) e o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (RE 1.275.788/SP), que veda qualquer acréscimo remuneratório aos agentes políticos sob o pretexto de recomposição inflacionária.

7)
O inc. X do art. 37 da Constituição Federal, que assegura a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, não se aplica aos subsídios dos agentes políticos, os quais devem ser fixados exclusivamente para a legislatura subsequente.

8)
A lesão ao erário não depende da comprovação de prejuízo financeiro efetivo, pois a ilegalidade do reajuste já configura dano ao patrimônio público, conforme fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral 1.192 (RE 1.344.400/SP).

9)
A ilicitude da norma justifica sua nulidade, pois a vedação ao reajuste de subsídios na mesma legislatura é absoluta, independentemente da justificativa adotada.

10)
A restituição dos valores pagos indevidamente deve ser afastada em relação às quantias recebidas de boa-fé até a concessão da medida liminar, preservando-se, no entanto, a cessação imediata dos pagamentos inconstitucionais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1) A Ação Popular é meio processual adequado para o controle incidental de constitucionalidade de norma municipal quando houver impacto concreto sobre o patrimônio público ou a moralidade administrativa.

2) O reajuste dos subsídios dos agentes políticos municipais na mesma legislatura, sob qualquer justificativa, viola o princípio da anterioridade legislativa e é inconstitucional.

3) A revisão geral anual prevista no inc. X do art. 37 da Constituição Federal não se aplica aos agentes políticos.

4) A lesão ao erário não depende de prejuízo financeiro efetivo, bastando a ilegalidade do ato normativo para configurar dano ao patrimônio público.

5) Os valores recebidos de boa-fé até a concessão da medida liminar não são passíveis de restituição, devendo cessar imediatamente os pagamentos indevidos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 29, VI, e 37, X e caput.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 1.275.788/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 26.10.2020; STF, RE 1.344.400/SP (Tema 1.192), j. 2023; STF, RE 979.653 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 14.12.2018.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000882-03.2022.8.08.0002

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE ALEGRE

APELADO: JAMINSOM PIRES DE CARVALHO PAIVA e outros (5)

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE. LESÃO AO ERÁRIO E AFRONTA À MORALIDADE ADMINISTRATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação Popular proposta em face do Município de Alegre para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da Lei Complementar nº 03/2022, que concederam revisão geral anual aos subsídios dos agentes políticos municipais. O autor alega afronta ao princípio da anterioridade legislativa (art. 29, VI, da Constituição Federal), violação à moralidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição) e lesão ao erário.

2)
O juízo de primeiro grau julgou procedente a ação, reconhecendo a inconstitucionalidade parcial da norma e determinando a nulidade dos reajustes concedidos, fundamentando a decisão no entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE 1.275.788/SP), que veda o reajuste dos subsídios dos agentes políticos na mesma legislatura, além de afastar a aplicação no inc. X do art. 37 da Constituição Federal aos agentes políticos.

3)
O Município apelante sustenta: (i) a inadequação da Ação Popular para o controle de constitucionalidade da norma; (ii) a inexistência de majoração dos subsídios, mas apenas recomposição inflacionária permitida pelo inc. X do art. 37 da Constituição; (iii) a ausência de afronta à moralidade administrativa, porquanto o reajuste tenha se estendido a todos os servidores; (iv) a inexistência de prejuízo ao erário; (v) a impossibilidade de devolução dos valores recebidos de boa-fé pelos agentes políticos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4)
Há três questões em discussão: (i) definir se a Ação Popular é meio processual adequado para a declaração incidental de inconstitucionalidade da norma municipal; (ii) estabelecer se a concessão de revisão geral anual aos agentes políticos municipais ofende o princípio da anterioridade legislativa e a moralidade administrativa; (iii) determinar se há prejuízo ao erário e se os valores pagos devem ser restituídos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5)
A Ação Popular é meio processual adequado para o controle incidental de constitucionalidade de norma municipal quando houver impacto concreto sobre o patrimônio público ou a moralidade administrativa, sendo desnecessária a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade.

6)
A concessão de reajuste aos subsídios dos agentes políticos dentro da mesma legislatura viola o princípio da anterioridade legislativa (inc. VI do art. 29 da Constituição Federal) e o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (RE 1.275.788/SP), que veda qualquer acréscimo remuneratório aos agentes políticos sob o pretexto de recomposição inflacionária.

7)
O inc. X do art. 37 da Constituição Federal, que assegura a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, não se aplica aos subsídios dos agentes políticos, os quais devem ser fixados exclusivamente para a legislatura subsequente.

8)
A lesão ao erário não depende da comprovação de prejuízo financeiro efetivo, pois a ilegalidade do reajuste já configura dano ao patrimônio público, conforme fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral 1.192 (RE 1.344.400/SP).

9)
A ilicitude da norma justifica sua nulidade, pois a vedação ao reajuste de subsídios na mesma legislatura é absoluta, independentemente da justificativa adotada.

10)
A restituição dos valores pagos indevidamente deve ser afastada em relação às quantias recebidas de boa-fé até a concessão da medida liminar, preservando-se, no entanto, a cessação imediata dos pagamentos inconstitucionais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1) A Ação Popular é meio processual adequado para o controle incidental de constitucionalidade de norma municipal quando houver impacto concreto sobre o patrimônio público ou a moralidade administrativa.

2) O reajuste dos subsídios dos agentes políticos municipais na mesma legislatura, sob qualquer justificativa, viola o princípio da anterioridade legislativa e é inconstitucional.

3) A revisão geral anual prevista no inc. X do art. 37 da Constituição Federal não se aplica aos agentes políticos.

4) A lesão ao erário não depende de prejuízo financeiro efetivo, bastando a ilegalidade do ato normativo para configurar dano ao patrimônio público.

5) Os valores recebidos de boa-fé até a concessão da medida liminar não são passíveis de restituição, devendo cessar imediatamente os pagamentos indevidos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 29, VI, e 37, X e caput.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 1.275.788/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 26.10.2020; STF, RE 1.344.400/SP (Tema 1.192), j. 2023; STF, RE 979.653 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 14.12.2018.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, negar provimento ao apelo.

Órgão julgador vencedor
: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / 010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Na origem, trata-se de Ação Popular proposta em face do Município de Alegre com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da Lei Complementar nº 03/2022, que concederam revisão geral anual aos subsídios dos agentes políticos municipais.

Extrai-se da exordial que a norma viola o princípio da anterioridade legislativa (inciso VI do art. 29 da Constituição Federal), afrontando a moralidade administrativa (artigo 37 da Constituição) e causando lesão ao erário.

Na sentença, fora julgado procedente a ação, reconhecendo a inconstitucionalidade parcial da Lei Complementar nº 03/2022 e determinando a nulidade dos reajustes concedidos aos agentes políticos municipais. O magistrado de primeiro grau houve por bem fundamentar a decisão no entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (RE 1.275.788/SP), que veda o reajuste dos subsídios dos agentes políticos dentro da mesma legislatura, além de reafirmar que a revisão geral anual prevista no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal não se aplica aos agentes políticos.

Irresignado, o Município apelante alega, em síntese: (i) a Ação Popular não é meio processual adequado para o controle de constitucionalidade da norma municipal, exigindo-se a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI); (ii) a Lei Complementar nº 03/2022 não fixa novos subsídios, mas apenas promove a revisão geral anual, permitida pelo inciso X do artigo 37 da Constituição; (iii) o reajuste concedido não afronta a moralidade administrativa, pois estendido a todos os servidores municipais; (iv) não há prejuízo ao erário, uma vez que o reajuste apenas recompôs perdas inflacionárias; (v) caso a sentença seja mantida, deve-se afastar a devolução dos valores recebidos de boa-fé pelos agentes políticos.

Pois bem. A despeito dos judiciosos argumentos, balizados em valorosa análise jurídica do caso, nenhum merece prosperar.

Inicialmente, a alegação de inadequação da via eleita não se sustenta, tendo em vista que é pacífico o cabimento da declaração incidental de inconstitucionalidade em sede de Ação Popular, desde que a norma impugnada tenha efeitos concretos sobre o patrimônio público ou a moralidade administrativa.

Nesses termos, não é necessária a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade quando a norma contestada gera impacto financeiro direto à Administração Pública, sendo possível a análise incidental na Ação Popular.

Confira-se a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 356/STF. PREQUESTIONAMENTO FICTO. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 1.022 DO CPC. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 305/17. INCONSTITUCIONALIDADE. VERIFICAÇÃO. AÇÃO POPULAR. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRECEDENTES. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. 1. A matéria pertinente aos arts. 4º, 9 e 10 do CPC não foi apreciada pela instância judicante de origem, tampouco constou dos embargos declaratórios opostos para suprir eventual omissão. Portanto, ante a falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 356/STF. 2. O Superior Tribunal de Justiça firmou a compreensão de que "a admissão de prequestionamento ficto (art. 1.025 do CPC), em recurso especial, exige que no mesmo recurso seja indicada violação ao art. 1.022 do CPC, para que se possibilite ao Órgão julgador verificar a existência do vício inquinado ao acórdão, que uma vez constatado, poderá dar ensejo à supressão de grau facultada pelo dispositivo de lei" (REsp 1.639.314/MG, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 10/4/2017). 3. É possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes: AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 4/11/2022; AgInt no AREsp n. 1.299.825/MG, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 25/9/2019; e AgInt no REsp n. 1.352.498/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 8/6/2018. 4. Caso concreto em que a ação popular ajuizada originalmente se volta contra a constitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 305/17, que instituiu a base de cálculo do ITBI, sendo patente a inadequação da via eleita. 5. Estando o acórdão recorrido em conformidade com a orientação deste STJ, resta prejudicado o dissídio jurisprudencial ora suscitado. Nesse sentido: REsp n. 2.017.064/SP, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe de 14/4/2023; e AgInt no REsp 1.597.716/CE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24/9/2020. 6. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.802.748/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 23/6/2023.)

No caso concreto, a Lei Complementar nº 03/2022 fez gerar aumento nos subsídios dos agentes políticos, comprometendo os cofres públicos, o que justifica plenamente a adequação da via processual adotada.

Quanto à tese de que a norma impugnada apenas teria concedido revisão geral anual dos subsídios, e não a fixação de novos valores, tal argumento contraria diretamente a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.

A distinção entre revisão e majoração de subsídios, sustentada pelos apelantes, é artificial e insubsistente, pois a Constituição impõe critério objetivo e vinculante: qualquer alteração nos subsídios dos agentes políticos só pode ser feita para vigorar na legislatura subsequente, independentemente da justificativa adotada.

Nesse contexto, o pretexto da revisão inflacionária não autoriza a mitigação da regra, sob pena de esvaziar a finalidade constitucional, que é impedir que mandatários legislem em causa própria para ajustar a própria remuneração ao longo do mandato.

No julgamento do RE 1.275.788/SP, o Supremo Tribunal Federal houve por bem reafirmar que qualquer acréscimo remuneratório concedido a agentes políticos dentro da mesma legislatura é inconstitucional, ainda que sob a roupagem de revisão geral anual. O Tribunal fora categórico ao afastar a incidência do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal para agentes políticos, pois a natureza de seus subsídios não se confunde com a dos vencimentos dos servidores públicos, que possuem regime jurídico próprio.

Com efeito, a vedação constitucional ao reajuste no curso do mandato é salvaguarda contra favorecimentos indevidos e vincula diretamente a Administração Pública, tornando irrelevante a justificativa utilizada para disfarçar o aumento.

Portanto, a Lei Complementar nº 03/2022 é flagrantemente inconstitucional, pois, ao instituir aumento remuneratório em pleno exercício dos mandatos, acabou por permitir o favorecimento indevido dos próprios agentes políticos, contrariando o princípio da anterioridade legislativa e os pilares da moralidade administrativa e da impessoalidade.

Sobre o tema, a jurisprudência da Suprema Corte, como subsegue:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS, PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. FIXAÇÃO PARA A LEGISLATURA SUBSEQUENTE: OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO DOS SUBSÍDIOS PARA A MESMA LEGISLATURA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 1275788 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 26-10-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-263 DIVULG 03-11-2020 PUBLIC 04-11-2020)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – É vedado às Câmaras Municipais a majoração do subsídio dos respectivos Vereadores para a mesma legislatura, nos termos do art. 29, VI, da Constituição. II – Redução anterior do subsídio dos Vereadores não legitima posterior majoração para a mesma legislatura. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 979653 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 14-12-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2019 PUBLIC 01-02-2019)

Também não pode ser acolhida a tese recursal no sentido de que não houve prejuízo ao erário, pois o reajuste apenas recompôs perdas inflacionárias.

No julgamento do RE 1.344.400/SP, que fundamentou o Tema de Repercussão Geral 1.192, o Supremo Tribunal Federal consolidara a tese de que a mera ilegalidade do ato normativo já configura lesão ao patrimônio público, independentemente da comprovação de prejuízo financeiro efetivo.

Tal diretriz se fundamenta no reconhecimento de que normas que concedem reajustes remuneratórios indevidos a agentes políticos, sem observância do princípio da anterioridade legislativa, violam não apenas regras orçamentárias, mas também os princípios estruturantes da Administração Pública, especialmente os da moralidade, impessoalidade e legalidade.

Nesse cenário, o controle jurisdicional do ato não pode se restringir à análise do impacto financeiro imediato, pois a violação da ordem constitucional já constitui, por si só, dano à integridade do sistema jurídico e ao interesse público.

No caso em exame, a Lei Complementar nº 03/2022 do Município de Alegre concedera aumento remuneratório aos agentes políticos em plena legislatura, utilizando-se do argumento da recomposição inflacionária como justificativa formal.

No entanto, como assentado pelo STF, o aumento de subsídios concedido sem observância dos limites constitucionais representa gasto público inconstitucional e injustificado, sendo irrelevante a ausência de demonstração de dano material concreto.

Em outras palavras, o prejuízo ao erário não se mede apenas pela saída indevida de recursos financeiros, mas pelo comprometimento da higidez do orçamento público e pela concessão ilegítima de vantagens pecuniárias àqueles que aprovaram a própria majoração remuneratória.

Assim sendo, a ilicitude da norma é, por si só, suficiente para justificar a declaração de nulidade, na medida em que a vedação à majoração de subsídios dentro da mesma legislatura é absoluta e independe de demonstração de impacto financeiro específico.

Por fim, quanto à restituição dos valores recebidos pelos agentes políticos, a sentença analisou corretamente a questão ao determinar a cessação imediata dos pagamentos indevidos e a impossibilidade de novos repasses futuros, resguardados os valores recebidos de boa-fé até a concessão da medida liminar, dada a existência de norma vigente à época.

Do exposto, por tudo mais que dos autos consta, conheço do recurso e a ele nego provimento.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão virtual do dia 24.02.2025 a 28.02.2025

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Acompanhar a Relatoria.

Sessão plenário virtual: 24-28/02/2025

Voto: Acompanho a relatoria

Vogal: Desembargadora Janete Vargas Simões