Tribunal: TJES
Processo: 5029485-54.2021.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão julgador: CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação
Data de julgamento: 2025-10-13

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO EM CADASTROS RESTRITIVOS (CADIN-ES E SIGEFES) ANTES DO JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. IMPOSSIBILIDADE. CONTRADITÓRIO NA FASE INTERNA. CARÁTER INVESTIGATIVO. PROCEDÊNCIA PARCIAL MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas pelo ente estatal e pelas empresas autoras contra sentença que, em ação anulatória, declarou ilegal a inscrição destas no CADIN-ES e no SIGEFES antes do julgamento definitivo pelo Tribunal de Contas, mantendo hígido o procedimento da fase interna da Tomada de Contas Especial, e reconheceu a sucumbência recíproca.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível a inscrição de particular em cadastros de inadimplentes antes do julgamento de mérito pelo Tribunal de Contas, após encerrada apenas a fase interna da Tomada de Contas Especial; (ii) estabelecer se a procedência foi total ou parcial, para fins de distribuição dos ônus sucumbenciais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A inscrição em cadastros restritivos de crédito constitui sanção administrativa de natureza punitiva, somente admitida após decisão definitiva do Tribunal de Contas, em respeito ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.

4. A fase interna da Tomada de Contas Especial possui natureza meramente investigativa, não sendo obrigatória a instauração de contraditório pleno, o qual se exerce integralmente apenas na fase externa perante o Tribunal de Contas.

5. O acolhimento apenas do fundamento atinente à inscrição prematura, com rejeição do pedido de nulidade integral do procedimento, configura procedência parcial da demanda, justificando a sucumbência recíproca nos termos do art. 86 do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Recursos desprovidos.

Tese de julgamento
:

1. A Administração Pública não pode inscrever particular em cadastros restritivos de crédito antes de decisão definitiva do Tribunal de Contas em Tomada de Contas Especial.

2. O contraditório e a ampla defesa na fase interna da Tomada de Contas Especial são mitigados em razão de seu caráter investigativo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 85, § 11, 86 e 1.010.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 327 da Repercussão Geral; STF, AgR ACO 3173/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 20.03.2020, DJe 06.04.2020; TJ-ES, AI 5005447-50.2021.8.08.0000, Rel. Des. Fabio Clem de Oliveira, 1ª Câmara Cível; TRF-4, AC 5003398-54.2020.4.04.7101, Rel. Raphael de Barros Petersen, 3ª Turma, j. 05.11.2024; TJ-MG, AC 0004298-11.2018.8.13.0408, Rel. Des. Washington Ferreira, 1ª Câmara Cível, j. 12.11.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5029485-54.2021.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros (2)

APELADO: SONDOTECNICA ENGENHARIA DE SOLOS S A e outros (2)

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO EM CADASTROS RESTRITIVOS (CADIN-ES E SIGEFES) ANTES DO JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. IMPOSSIBILIDADE. CONTRADITÓRIO NA FASE INTERNA. CARÁTER INVESTIGATIVO. PROCEDÊNCIA PARCIAL MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas pelo ente estatal e pelas empresas autoras contra sentença que, em ação anulatória, declarou ilegal a inscrição destas no CADIN-ES e no SIGEFES antes do julgamento definitivo pelo Tribunal de Contas, mantendo hígido o procedimento da fase interna da Tomada de Contas Especial, e reconheceu a sucumbência recíproca.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível a inscrição de particular em cadastros de inadimplentes antes do julgamento de mérito pelo Tribunal de Contas, após encerrada apenas a fase interna da Tomada de Contas Especial; (ii) estabelecer se a procedência foi total ou parcial, para fins de distribuição dos ônus sucumbenciais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A inscrição em cadastros restritivos de crédito constitui sanção administrativa de natureza punitiva, somente admitida após decisão definitiva do Tribunal de Contas, em respeito ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.

4. A fase interna da Tomada de Contas Especial possui natureza meramente investigativa, não sendo obrigatória a instauração de contraditório pleno, o qual se exerce integralmente apenas na fase externa perante o Tribunal de Contas.

5. O acolhimento apenas do fundamento atinente à inscrição prematura, com rejeição do pedido de nulidade integral do procedimento, configura procedência parcial da demanda, justificando a sucumbência recíproca nos termos do art. 86 do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Recursos desprovidos.

Tese de julgamento
:

1. A Administração Pública não pode inscrever particular em cadastros restritivos de crédito antes de decisão definitiva do Tribunal de Contas em Tomada de Contas Especial.

2. O contraditório e a ampla defesa na fase interna da Tomada de Contas Especial são mitigados em razão de seu caráter investigativo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 85, § 11, 86 e 1.010.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 327 da Repercussão Geral; STF, AgR ACO 3173/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 20.03.2020, DJe 06.04.2020; TJ-ES, AI 5005447-50.2021.8.08.0000, Rel. Des. Fabio Clem de Oliveira, 1ª Câmara Cível; TRF-4, AC 5003398-54.2020.4.04.7101, Rel. Raphael de Barros Petersen, 3ª Turma, j. 05.11.2024; TJ-MG, AC 0004298-11.2018.8.13.0408, Rel. Des. Washington Ferreira, 1ª Câmara Cível, j. 12.11.2019.

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ACÓRDÃO

A unanimidade, conhecer de ambos os recursos e, no merito, negar-lhes provimento, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Relator / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e por
SONDOTÉCNICA ENGENHARIA DE SOLOS S.A. e ÚNICA CONSULTORES DE ENGENHARIA LIMITADA
, em face da r. Sentença que, nos autos da Ação Anulatória, julgou parcialmente procedente o pedido para desconstituir as decisões administrativas na parte que determinaram a inscrição das empresas na conta de "Devedores Responsáveis" do SIGEFES e no CADIN-ES, confirmando a tutela de urgência anteriormente deferida. Em razão da sucumbência recíproca, condenou as partes ao pagamento de 50% das custas e honorários advocatícios, fixados por equidade em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

Contrarrazões dos apelados nos IDs 7255776 e 14305945.

É o breve relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

Vitória/ES, 13 de agosto de 2025.

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VOTO VENCEDOR

Como relatado, cuida-se de Recursos de Apelação Cível interpostos pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e por
SONDOTÉCNICA ENGENHARIA DE SOLOS S.A. e ÚNICA CONSULTORES DE ENGENHARIA LIMITADA
, em face da r. Sentença que, nos autos da Ação Anulatória, julgou parcialmente procedente o pedido para desconstituir as decisões administrativas na parte que determinaram a inscrição das empresas na conta de "Devedores Responsáveis" do SIGEFES e no CADIN-ES, confirmando a tutela de urgência anteriormente deferida. Em razão da sucumbência recíproca, condenou as partes ao pagamento de 50% das custas e honorários advocatícios, fixados por equidade em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

Antes de adentrar no mérito recursal, mostra-se pertinente tecer breves considerações sobre a demanda originária.

Na origem, trata-se de Ação Anulatória ajuizada pelas empresas apelantes em face do Estado do Espírito Santo, objetivando a anulação das decisões proferidas pela Secretaria de Estado da Agricultura (SEAG/ES) no encerramento da fase interna das Tomadas de Contas Especiais (TCEs) nº 87582880 e nº 87672570. As autoras sustentaram a ilegalidade do ato por dois fundamentos principais: (i) a impossibilidade de inscrição em cadastros restritivos antes do julgamento definitivo pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE-ES); e (ii) a nulidade do procedimento administrativo por cerceamento de defesa e violação ao contraditório substancial.

A r. Sentença acolheu o primeiro fundamento, declarando a ilegalidade da inscrição prematura, mas rejeitou o segundo, entendendo que o contraditório na fase interna da TCE é mitigado por sua natureza investigativa.

Irresignado, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO apela, sustentando, em síntese, a legalidade da inscrição nos cadastros de devedores, argumentando que tal medida é um requisito previsto em normas infralegais (Instrução Normativa TCEES nº 32/2014) e que o contraditório e a ampla defesa foram devidamente observados na esfera administrativa, tornando inaplicável o Tema 327 do STF ao caso. Pugna pela reforma da sentença para que a ação seja julgada totalmente improcedente.

Por sua vez, SONDOTÉCNICA ENGENHARIA DE SOLOS S.A. e ÚNICA CONSULTORES DE ENGENHARIA LIMITADA também apelam, aduzindo, como tese principal, que a procedência da ação foi total, e não parcial, pois o único pedido formulado – a anulação da determinação de inscrição nos cadastros – foi integralmente acolhido. Argumentam que a discussão sobre a nulidade do procedimento era um fundamento (causa de pedir), e não um pedido autônomo. Requerem, assim, a reforma da sentença para que a procedência seja declarada integral, com a condenação exclusiva do Estado nos ônus da sucumbência, em observância ao princípio da causalidade. Subsidiariamente, caso mantido o entendimento de procedência parcial, pedem a reforma da sentença para que se reconheça também a nulidade do procedimento administrativo por violação ao contraditório, comprovada pelo posterior arquivamento das TCEs pelo TCE-ES.

Pois bem. Analiso os recursos em conjunto.

PRELIMINAR ARGUIDA EM CONTRARRAZÕES: DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE

As empresas Apeladas (Sondotécnica e Única) suscitam, em sede de contrarrazões ao apelo do Estado, preliminar de não conhecimento do recurso por violação ao princípio da dialeticidade recursal. Alegam que o ente estatal se limitou a reproduzir os argumentos de sua contestação, sem impugnar especificamente os fundamentos da sentença.

A preliminar não merece acolhida.

Embora o recurso do Estado reitere teses já defendidas, ele se contrapõe diretamente ao fundamento central da sentença que lhe foi desfavorável, qual seja, a ilegalidade da inscrição nos cadastros de inadimplentes antes do julgamento pelo Tribunal de Contas. O Apelante expõe as razões de fato e de direito pelas quais entende que a decisão está equivocada, permitindo a este Tribunal compreender a controvérsia e o alcance do inconformismo.

Dessa forma, estando preenchidos os requisitos do art. 1.010 do CPC,
rejeito a preliminar
e passo à análise do mérito dos recursos.

DO RECURSO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

A controvérsia central do apelo do Estado reside em definir o momento a partir do qual a Administração Pública pode inscrever um particular em cadastros de inadimplentes em decorrência de apuração em Tomada de Contas Especial.

De início, cumpre assentar que é fato incontroverso nos autos que a inscrição das empresas nos cadastros CADIN-ES e SIGEFES ocorreu após a conclusão da fase interna da Tomada de Contas Especial e antes de qualquer julgamento de mérito pelo Tribunal de Contas do Estado.

A r. Sentença, neste ponto, não merece reparos.

A Tomada de Contas Especial (TCE) é um processo administrativo complexo, que se desdobra em duas fases distintas: uma fase interna, de caráter investigativo e preparatório, conduzida pelo órgão onde a suposta irregularidade ocorreu; e uma fase externa, de natureza judicante, que tramita perante o Tribunal de Contas, onde o contraditório e a ampla defesa são exercidos em sua plenitude.

A inscrição em cadastros como o CADIN e o SIGEFES representa uma sanção, uma medida restritiva de direitos com graves consequências para a vida civil e comercial das empresas, impedindo-as de contratar com o Poder Público e obter crédito. Tal medida, por sua natureza punitiva, não pode ser imposta com base em um juízo preliminar e não definitivo, como o que encerra a fase interna da TCE.

A jurisprudência pátria, inclusive desta Egrégia Corte e dos Tribunais Superiores, é sólida nesse sentido. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 327 da Repercussão Geral, fixou tese que, aplicada analogicamente ao caso, exige o respeito ao devido processo legal, que só se perfectibiliza após o julgamento pelo Tribunal de Contas.

No mesmo sentido, o Plenário do STF já assentou que “[...]
a tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito"
(STF - AgR ACO: 3173 MT - MATO GROSSO 0078885-12.2018.1.00 .0000, Relator.: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 20/03/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-083 06-04-2020)

Este Tribunal de Justiça também já se manifestou sobre a matéria, decidindo que
"no procedimento de tomada de contas especial, antes da decisão final que determinar o ressarcimento ao erário ou aplicar penalidade devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa ao interessado"
(TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5005447-50.2021.8.08.0000, Relator: FABIO CLEM DE OLIVEIRA, 1ª Câmara Cível).

Nessa mesma linha, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ao aplicar o entendimento do STF, decidiu que
"na hipótese de descumprimento total ou parcial de convênio, não é possível a inscrição no CADIN antes do julgamento da Tomada de Contas Especial, em razão da necessidade de observância do contraditório e ampla defesa. Tema 327 do STF"
(TRF-4 - AC - Apelação Cível: 50033985420204047101 RS, Relator.: RAPHAEL DE BARROS PETERSEN, Data de Julgamento: 05/11/2024, 3ª Turma, Data de Publicação: 05/11/2024).

Ademais, o desfecho das TCEs no âmbito do TCE-ES, que culminou no arquivamento de ambos os processos, corrobora a temeridade do ato administrativo impugnado. Portanto, o recurso do Estado do Espírito Santo deve ser desprovido.

DO RECURSO DAS EMPRESAS AUTORAS

As empresas apelantes se insurgem contra o reconhecimento da sucumbência recíproca, argumentando que obtiveram êxito integral em seu pleito.

Sem razão as apelantes.

O pedido formulado na emenda à inicial foi expresso ao requerer a
"nulidade das decisões de encerramento das Tomadas de Contas Especiais 87582880 e 87672570
[...]
por nulidade dos procedimentos adotados"
. Para tanto, as autoras se valeram de dois fundamentos distintos: (i) a nulidade de todo o procedimento por cerceamento de defesa na fase interna; e (ii) a ilegalidade da inscrição nos cadastros antes do julgamento pelo TCE-ES.

A d. Magistrada sentenciante, de forma tecnicamente precisa, analisou os dois fundamentos como capítulos autônomos que sustentavam o pedido mais amplo de anulação das "decisões de encerramento".

Acolheu o segundo fundamento, o que resultou na anulação parcial do ato administrativo, especificamente "no que se refere à determinação pela inscrição das empresas". Contudo, rejeitou o primeiro fundamento, mantendo hígida a validade do procedimento administrativo interno e, consequentemente, a conclusão da apuração naquela esfera, que seria submetida ao TCE-ES. A jurisprudência, de fato, ampara a tese de que o contraditório na fase interna da TCE é mitigado por sua natureza investigativa. A título de ilustração:

EMENTA: REEXAME NECESSÃRIO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA . TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INOCORRÊNCIA . SENTENÇA CASSADA. REMESSA DOS AUTOS À ORIGEM.
I. Na fase interna da Tomada de Contas Especial, que é provocada no âmbito do Órgão em que as apontadas irregularidades ocorreram, não existe litígio, mas tão somente apuração de fatos e autoria. Logo, estabelecimento do contraditório e da ampla defesa na fase interna da Tomada de Contas Especial não é obrigatória, o que é necessário somente na fase externa, que ocorre no TCE/MG. II. Considerando que várias teses levantadas pelas partes não foram apreciadas na origem, em razão da nulidade do procedimento investigatório, mostra-se necessária a remessa dos autos à origem, sob pena de supressão de instância.

(TJ-MG - AC: 00042981120188130408 Matias Barbosa, Relator.: Des .(a) Washington Ferreira, Data de Julgamento: 12/11/2019, 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 26/11/2019)

Dessa forma, o pedido das autoras – anulação das "decisões de encerramento" – não foi integralmente atendido. Elas não obtiveram a anulação completa dos atos, mas apenas de uma parte de seus efeitos. A sentença, portanto, acertou ao reconhecer a procedência parcial da demanda e, por consequência, a sucumbência recíproca, nos termos do art. 86 do CPC.

3. CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO DE AMBOS OS RECURSOS
para, no mérito,
NEGAR-LHES PROVIMENTO
, mantendo-se integralmente a r. Sentença de primeiro grau.

Em razão do desprovimento de ambos os apelos, majoro os honorários advocatícios devidos por cada parte em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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