Tribunal: TJES
Processo: 5017808-94.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Agências/órgãos de regulação
Data de julgamento: 2025-04-11

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DETRAN/ES. REVOGAÇÃO DE INSTRUÇÃO DE SERVIÇO SEM PERÍODO DE TRANSIÇÃO E EDIÇÃO DE NOVA NORMATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MOTIVAÇÃO, PROPORCIONALIDADE E SEGURANÇA JURÍDICA. AFRONTA À COMPETÊNCIA NORMATIVA DO CONTRAN. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA IS 38/2024. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que manteve os efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024, editada pelo DETRAN/ES, alterando as regras de credenciamento de empresas prestadoras de serviços de telemetria e fiscalização de Centros de Formação de Condutores (CFCs).

Alegação da agravante de que houve a revogação abrupta das normas vigentes, e sua posterior alteração, sem período de transição ou estudo de impacto regulatório, comprometendo a segurança jurídica e contrariando, nesta hipótese, a decisão judicial anterior proferida no AI nº 5016209-23.2024.8.08.0000.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a edição da IS 38/2024 pelo DETRAN/ES, configura burla à decisão judicial anteriormente proferida e se a referida norma extrapola o poder regulamentar do órgão estadual, afrontando a competência normativa exclusiva do CONTRAN prevista no Código de Trânsito Brasileiro (CTB).

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O art. 2º da Lei nº 9.784/1999 impõe aos atos administrativos a observância dos princípios da legalidade, motivação, proporcionalidade e segurança jurídica, os quais foram violados na edição da IS 38/2024.
5. A Lei Estadual nº 11.499/2021 e o art. 21 da LINDB exigem análise de impacto regulatório para alterações normativas significativas, o que não foi observado pelo DETRAN/ES.
6. O Código de Trânsito Brasileiro (CTB), em seus arts. 22, X, e 156, atribui exclusivamente ao CONTRAN a normatização do credenciamento de entidades para a formação de condutores, cabendo aos DETRANs apenas a execução das regras estabelecidas. A IS 38/2024 extrapolou essa competência.
7. A IS 38/2024, embora formalmente revogue a IS 36/2024, mantém os mesmos efeitos restritivos sob nova roupagem, configurando burla à decisão judicial anteriormente proferida.
8. Precedentes do TJES reconhecem a impossibilidade de inovação normativa por parte do DETRAN em matéria de credenciamento de CFCs, restringindo sua atuação à execução das normas estabelecidas pelo CONTRAN.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Agravo de Instrumento provido. Determinada a imediata suspensão dos efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024, restabelecendo a obrigatoriedade dos relatórios eletrônicos e dos serviços de telemetria até a conclusão dos estudos regulatórios e edição de nova normativa.
Tese de julgamento:
"Os Departamentos Estaduais de Trânsito não possuem competência normativa para inovar no credenciamento de entidades de formação de condutores, limitando-se à execução das diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN, sob pena de violação aos princípios da legalidade, segurança jurídica e proporcionalidade."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 22, XI; CTB, arts. 22, X, e 156; Lei nº 9.784/1999, art. 2º; LINDB, art. 21; Lei Estadual nº 11.499/2021.
Jurisprudência relevante citada:
TJES, AI nº 5006585-47.2024.8.08.0000; AI nº 0030174-57.2019.8.08.0024; AI nº 0009607-39.2018.8.08.0024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5017808-94.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: INSTITUTO TECNOLOGICO DE TRANSPORTES E TRANSITO LTDA

AGRAVADO: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DETRAN/ES. REVOGAÇÃO DE INSTRUÇÃO DE SERVIÇO SEM PERÍODO DE TRANSIÇÃO E EDIÇÃO DE NOVA NORMATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MOTIVAÇÃO, PROPORCIONALIDADE E SEGURANÇA JURÍDICA. AFRONTA À COMPETÊNCIA NORMATIVA DO CONTRAN. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA IS 38/2024. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de Instrumento interposto contra decisão que manteve os efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024, editada pelo DETRAN/ES, alterando as regras de credenciamento de empresas prestadoras de serviços de telemetria e fiscalização de Centros de Formação de Condutores (CFCs).

Alegação da agravante de que houve a revogação abrupta das normas vigentes, e sua posterior alteração, sem período de transição ou estudo de impacto regulatório, comprometendo a segurança jurídica e contrariando, nesta hipótese, a decisão judicial anterior proferida no AI nº 5016209-23.2024.8.08.0000.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a edição da IS 38/2024 pelo DETRAN/ES, configura burla à decisão judicial anteriormente proferida e se a referida norma extrapola o poder regulamentar do órgão estadual, afrontando a competência normativa exclusiva do CONTRAN prevista no Código de Trânsito Brasileiro (CTB).

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O art. 2º da Lei nº 9.784/1999 impõe aos atos administrativos a observância dos princípios da legalidade, motivação, proporcionalidade e segurança jurídica, os quais foram violados na edição da IS 38/2024.
5. A Lei Estadual nº 11.499/2021 e o art. 21 da LINDB exigem análise de impacto regulatório para alterações normativas significativas, o que não foi observado pelo DETRAN/ES.
6. O Código de Trânsito Brasileiro (CTB), em seus arts. 22, X, e 156, atribui exclusivamente ao CONTRAN a normatização do credenciamento de entidades para a formação de condutores, cabendo aos DETRANs apenas a execução das regras estabelecidas. A IS 38/2024 extrapolou essa competência.
7. A IS 38/2024, embora formalmente revogue a IS 36/2024, mantém os mesmos efeitos restritivos sob nova roupagem, configurando burla à decisão judicial anteriormente proferida.
8. Precedentes do TJES reconhecem a impossibilidade de inovação normativa por parte do DETRAN em matéria de credenciamento de CFCs, restringindo sua atuação à execução das normas estabelecidas pelo CONTRAN.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Agravo de Instrumento provido. Determinada a imediata suspensão dos efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024, restabelecendo a obrigatoriedade dos relatórios eletrônicos e dos serviços de telemetria até a conclusão dos estudos regulatórios e edição de nova normativa.
Tese de julgamento:
"Os Departamentos Estaduais de Trânsito não possuem competência normativa para inovar no credenciamento de entidades de formação de condutores, limitando-se à execução das diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN, sob pena de violação aos princípios da legalidade, segurança jurídica e proporcionalidade."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 22, XI; CTB, arts. 22, X, e 156; Lei nº 9.784/1999, art. 2º; LINDB, art. 21; Lei Estadual nº 11.499/2021.
Jurisprudência relevante citada:
TJES, AI nº 5006585-47.2024.8.08.0000; AI nº 0030174-57.2019.8.08.0024; AI nº 0009607-39.2018.8.08.0024.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

Trata-se de
Agravo de Instrumento
, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo
Instituto Tecnológico de Transportes e Trânsito LTDA (ITT)
contra a decisão proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde da Comarca de Vitória/ES, que indeferiu o pedido de reconhecimento do descumprimento da liminar anteriormente concedida nos autos do Agravo de Instrumento nº 5016209-23.2024.8.08.0000.

A agravante sustenta que a Instrução de Serviço nº 38/2024, editada pelo
DETRAN/ES
, constitui um subterfúgio para continuar a produzir os mesmos efeitos da IS 36/2024, cuja suspensão já havia sido determinada em sede de liminar anterior, violando princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da motivação dos atos administrativos.

Argumenta que a decisão de primeiro grau ignorou o fato de que a nova normativa mantém a essência das ilegalidades apontadas na IS 36/2024, apenas modificando sua redação para tentar aparentar um cumprimento formal da ordem judicial.

Sustenta que a alteração abrupta das regras prejudica a continuidade de sua atividade empresarial, uma vez que as empresas de telemetria foram excluídas do processo de credenciamento sem um prazo adequado de transição ou análise de impacto regulatório.

Requer, assim, a reforma da decisão agravada, com o reconhecimento do descumprimento da liminar anteriormente concedida e a suspensão dos efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024.

Em contrarrazões, o agravado DETRAN/ES sustenta que a IS 38/2024 teria cumprido a decisão judicial anteriormente proferida, mantendo o credenciamento das empresas prestadoras de serviço de telemetria, mas sem a obrigatoriedade dos relatórios eletrônicos, que passaram a ser facultativos.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

De início, cumpre destacar que o presente
Agravo de Instrumento
atende aos requisitos processuais de admissibilidade, razão pela qual

dele conheço.

A controvérsia trazida nos autos cinge-se à
validade da Instrução de Serviço nº 38/2024
, editada pelo
DETRAN/ES
, que revogou as disposições da
IS 36/2024
.

Pois bem. A legislação que rege a atuação dos órgãos de trânsito impõe obrigações claras quanto à fiscalização e controle dos Centros de Formação de Condutores (CFCs), mas não há, em momento algum, autorização para que tais normativas sejam alteradas de forma abrupta, sem garantir aos agentes econômicos envolvidos um período de transição adequado para adaptação às novas regras.

O art. 2º da Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e é aplicável subsidiariamente no caso dos estados, estabelece que os atos administrativos devem observar os princípios da
legalidade
,
razoabilidade
,
motivação
,
proporcionalidade
,
segurança jurídica
e
interesse público
.

Neste caso, a revogação repentina da Instrução de Serviço que regulamentava o credenciamento das empresas para a prestação dos serviços de telemetria, violou diretamente esses princípios, assim como a edição repentina da IS 38/2024 a qual, aparentemente, visa burlar o cumprimento da ordem judicial expedida no AI 5016209-23.2024.8.08.0000,

onde foi determinada a suspensão dos efeitos da IS 36/2024, permitindo, até o julgamento do referido recurso, que a Agravante continuasse a desenvolver suas atividades junto a Autarquia Estadual.

As empresas, incluindo a agravante, estavam operando em conformidade com as normativas vigentes, tendo realizado significativos investimentos para o cumprimento das exigências impostas pelo próprio
DETRAN/ES
. O término imediato da vigência dos credenciamentos, a liberalidade estabelecida quanto aos serviços prestados a Autarquia pela Agravante, sem qualquer justificativa plausível ou tempo de adaptação, compromete gravemente a confiança legítima das empresas no poder público e gera instabilidade jurídica no setor.

É importante salientar que a
Lei Estadual nº 11.499/2021
prevê que qualquer alteração regulatória de grande impacto, como a promovida pela Instrução de Serviço nº 38/2024, deve ser precedida de uma
Análise de Impacto Regulatório
, conforme também exige a
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB), em seu art. 21, que exige a explicitação das consequências jurídicas e econômicas de atos administrativos que provoquem alterações significativas no status quo. A decisão do DETRAN/ES, contudo, foi tomada sem a devida análise das repercussões, em manifesta afronta ao ordenamento jurídico.

Portanto, há fortes indícios de que o ato administrativo impugnado foi editado em desrespeito aos princípios da legalidade, motivação e proporcionalidade, conferindo ao pedido da agravante um elevado grau de probabilidade do direito.

Ademais, a competência normativa para estabelecer os critérios, requisitos e procedimentos para o credenciamento é reservada por lei à União Federal, por intermédio do CONTRAN.

Nesse tocante, merece destaque a redação do artigo 22, inciso X, bem como do artigo 156, ambos do Código de Trânsito Brasileiro, vejamos:

Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição: [...]

X - credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN.

Art. 156. O CONTRAN regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas auto-escolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador.

Por sua vez, a Resolução CONTRAN nº 789/2020, que consolida normas sobre o processo de formação de condutores, inclusive quanto aos critérios de credenciamento das entidades públicas e privadas a que se refere o art. 156 do Código de Trânsito Brasileiro, assim disciplina:

“Art. 1º. Esta Resolução consolida normas sobre o processo de formação de condutores de veículos automotores e elétricos.

[...]

Art. 40. Compete ao órgão ou entidade executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal
credenciar
instituições ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito a respeito do processo de formação de condutores de veículos automotores e elétricos,
na forma estabelecida pelo CONTRAN.
[...]” (destaquei)

Disso se extrai que a atuação dos Departamentos Estaduais de Trânsito devem se dar, estritamente, “
na forma estabelecida pelo CONTRAN”,
remanescendo-lhes, portanto, apenas o poder de regulamentar as disposições contidas na Resolução nº 789/2020.

Vale dizer: não cabe ao órgão estadual de trânsito inovar nas hipóteses de exigências para credenciamento, mas tão somente complementar aquelas já existentes, de maneira a torná-las operacionalmente viáveis, tanto para o órgão público exigir a implementação, quanto para os administrados preenchê-las.

Cito, por oportuno, precedentes deste e. Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo no mesmo sentido,
mutatis mutandi
:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. CREDENCIAMENTO DE AUTOESCOLA. NORMAS ESTABELECIDAS PELO CONTRAN. ART. 22, X E ART. 156, CTB. RESOLUÇÃO N° 789/2020. PODER REGULAMENTAR. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO N° 15/2024. ILEGALIDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Dispõe o art. 156, do CTB, que o CONTRAN regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas autoescolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador. 2. No mesmo giro, a Resolução no 789/2020 do CONTRAN, em seu art. 40, estabelece que “
compete ao órgão ou entidade executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal credenciar instituições ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito a respeito do processo de formação de condutores de veículos automotores e elétricos
,
na forma estabelecida pelo CONTRAN
. 3. No caso dos autos, a revogação amplíssima e incondicionada operada por meio da IS n° 15/2024 traduz, por subterfúgio, verdadeira negativa de vigência à normatividade do CONTRAN, órgão competente para estabelecer as condições para o credenciamento das autoescolas. 4. Assim, tenho que o DETRAN-ES excedeu o exercício do seu poder regulamentar, afinal, “remanesce-lhes, neste particular, apenas a possibilidade de praticarem atos executórios e fiscalizatórios, sem a possibilidade, portanto, de inovarem o ordenamento jurídico, devendo, outrossim, em atenção ao princípio da legalidade, aterem-se ao fiel cumprimento da lei e das normativas exaradas pelo CONTRAN.” (TJES, Agravo de Instrumento 0030174-57.2019.8.08.0024, Relator: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Órgão julgador: Terceira Câmara Cível, Data da Publicação: 19/07/2021). 5. Recurso conhecido e provido. (Data: 17/Jul/2024 - Órgão julgador: 1ª Câmara Cível - Número: 5006585-47.2024.8.08.0000 - Magistrado: EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO - Assunto: Inquérito / Processo / Recurso Administrativo) (destaquei)

AGRAVO DE INSTRUMENTO ARTIGO 22 C/C 156, DO CTB - RESOLUÇÃO Nº 358/10, CONTRAN - DETRAN/ES SEM PODER DE INOVAR EDITANDO REGRAS CONDICIONANTES - RECURSO IMPROVIDO. 1 - Trata-se a controvérsia dos autos na exigência da aquisição de 01 (um) veículo adaptado para portadores de necessidades especiais, da contratação de 01 (um) intérprete de líbras, bem como da exigência que todas as autoescolas do Estado tenham sua estrutura física completamente adaptada a todos os tipos de mobilidade reduzida, como condição para o credenciamento dos Centros de Formação de Condutores do Espírito Santo. 2 - O artigo 22, incisos II e X, do Código de Trânsito Brasileiro prevê ser atribuição dos Departamentos Estaduais de Trânsito realizar, fiscalizar e controlar o processo de formação, aperfeiçoamento e reciclagem dos condutores no âmbito de suas respectivas circunscrições, bem como proceder ao credenciamento dos órgãos ou entidades destinados à execução das atividades previstas na legislação de trânsito, segundo as normativas estabelecidas pelo CONTRAN. 3 - O artigo 156 do CTB, por sua vez, dispõe que a regulamentação do processo de credenciamento de autoescolas representa atribuição exclusiva do CONTRAN, cujas prescrições deverão ser seguidas pelos Departamentos de Trânsito Estaduais. 4 - A resolução nº 358/2010, do CONTRAN, não prevê todas as exigências analisadas nesses autos, realizadas pelo DETRAN, como condição para o credenciamento dos Centros de Formação de Condutores. 5 -
Não pode o DETRAN inovar editando regras condicionantes que possam inviabilizar o credenciamento de autoescolas.
6 - Recurso improvido. (TJ-ES - AI: 00096073920188080024, Relator: MANOEL ALVES RABELO, Data de Julgamento: 09/07/2018, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 17/07/2018) (destaquei)

EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. ARTIGO 156, DO CTB. Resolução nº 358⁄10, do CONTRAN. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DETRAN⁄ES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. I. O artigo 156, do CTB, é expresso ao dispor que a regulamentação do processo de credenciamento de autoescolas representa atribuição exclusiva do CONTRAN, cujas prescrições deverão ser seguidas pelos Departamentos de Trânsito Estaduais. II.
Na hipótese, em virtude da ausência de poder normativo do DETRAN para a edição das regras destinadas à regulamentação do processo de credenciamento de autoescolas e por não haver correspondência normativa na Resolução nº 358⁄10, do CONTRAN,
a exigência disposta no artigo 9º, da Instrução de Serviço nº 067⁄2014, do agravante, não poderá inviabilizar o credenciamento do agravado
. III. Recurso conhecido e improvido. (TJ-ES - AI: 00106954920178080024, Relator: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Data de Julgamento: 15/08/2017, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 23/08/2017) (destaquei)

Assim, tenho que o DETRAN-ES excedeu o exercício do seu poder regulamentar. Afinal, “
face

a ausência de poder normativo conferido aos Detrans pela Lei nº 9.503/97 para a edição das regras destinadas à regulamentação do processo de credenciamento de auto-escolas, consignou-se que remanesce-lhes, neste particular, apenas a possibilidade de praticarem
atos executórios
e
fiscalizatórios
, sem a possibilidade, portanto, de inovarem o ordenamento jurídico,
devendo, outrossim, em atenção ao princípio da legalidade, aterem-se ao fiel cumprimento da lei e das normativas exaradas pelo CONTRAN
”
. (TJES, Agravo de Instrumento n° 0030174-57.2019.8.08.0024, Relator: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Órgão julgador: Terceira Câmara Cível, Data de Julgamento: 06/04/2021, Data da Publicação: 19/07/2021)

Desta feita, a modificação introduzida pela IS 38/2024, representa, em verdade, uma continuidade da violação já perpetrada pela IS 36/2024.

Assim, não há como reconhecer que a IS 38/2024 efetivamente cumpriu a decisão judicial proferida no Agravo de Instrumento nº 5016209-23.2024.8.08.0000, pois, embora formalmente tenha revogado a normativa anterior, na prática manteve os mesmos efeitos restritivos, apenas sob nova roupagem.

Dessa forma, a manutenção da decisão agravada acarretaria evidente risco de dano irreparável à agravante, inviabilizando a continuidade de sua atividade empresarial e afetando a regularidade dos serviços prestados às autoescolas do Estado.

CONCLUSÃO

Diante do exposto,
dou provimento ao Agravo de Instrumento
, para determinar a
imediata suspensão dos efeitos da Instrução de Serviço nº 38/2024
,
mantendo a obrigatoriedade dos relatórios eletrônicos e dos serviços de telemetria até a conclusão dos estudos regulatórios e edição de nova normativa
, ficando prejudicado o agravo Interno ID 11143587.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS VOGAIS

005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar