Tribunal: TJES
Processo: 0027971-98.2014.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-11-07

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL (198) 0027971-98.2014.8.08.0024

APELANTE: ANTONIO CARLOS BARBOSA COUTINHO

APELADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

JUÍZO PROLATOR:
3ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTRO PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. MÁRIO DA SILVA NUNES NETO

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONDUTA DOLOSA CONFIGURADA. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando o réu às sanções de suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
2. O apelante, ex-comandante da Polícia Militar, foi condenado pelo extravio doloso de processo administrativo disciplinar instaurado contra seu subordinado direto.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a alegação de prescrição poderia ser analisada em sede de apelação, após decisão interlocutória que a rejeitara sem interposição do recurso cabível; e (ii) saber se o extravio do processo administrativo configura ato de improbidade administrativa doloso após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A questão da prescrição não pode ser reapreciada em apelação, pois decidida em decisão interlocutória anterior e não impugnada por recurso próprio, estando acobertada pela preclusão.
5. O conjunto probatório demonstra que o processo disciplinar foi requisitado e retido pessoalmente pelo apelante, permanecendo por anos em seu gabinete até o completo desaparecimento, o que revela conduta dolosa para favorecer seu subordinado.
6. O extravio deliberado de processo disciplinar amolda-se ao caput do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo após a reforma da Lei nº 14.230/2021, pois caracteriza ação dolosa que viola os deveres de legalidade, imparcialidade e lealdade.
7. A configuração do ato de improbidade administrativa por violação a princípios prescinde da demonstração de dano ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso conhecido em parte e, na parte conhecida, desprovido.
Tese de julgamento: “1. Questão de prescrição já decidida e não impugnada por recurso próprio encontra-se acobertada pela preclusão. 2. O extravio doloso de processo administrativo disciplinar configura ato de improbidade administrativa por violação a princípios, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.”
_________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC/2015, arts. 356, 487, II, e 1.015, II; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 21, I (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 04.03.2022 (Tema 1199); STJ, AgInt no REsp nº 1.905.487/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 17.05.2021, DJe 19.05.2021; STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 1.809.050/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 12.08.2024, DJe 20.08.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0027971-98.2014.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ANTONIO CARLOS BARBOSA COUTINHO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
DES. ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0027971-98.2014.8.08.0024

APELANTE: ANTONIO CARLOS BARBOSA COUTINHO

APELADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

JUÍZO PROLATOR:
3ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTRO PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. MÁRIO DA SILVA NUNES NETO

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXTRAVIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONDUTA DOLOSA CONFIGURADA. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando o réu às sanções de suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
2. O apelante, ex-comandante da Polícia Militar, foi condenado pelo extravio doloso de processo administrativo disciplinar instaurado contra seu subordinado direto.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a alegação de prescrição poderia ser analisada em sede de apelação, após decisão interlocutória que a rejeitara sem interposição do recurso cabível; e (ii) saber se o extravio do processo administrativo configura ato de improbidade administrativa doloso após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A questão da prescrição não pode ser reapreciada em apelação, pois decidida em decisão interlocutória anterior e não impugnada por recurso próprio, estando acobertada pela preclusão.
5. O conjunto probatório demonstra que o processo disciplinar foi requisitado e retido pessoalmente pelo apelante, permanecendo por anos em seu gabinete até o completo desaparecimento, o que revela conduta dolosa para favorecer seu subordinado.
6. O extravio deliberado de processo disciplinar amolda-se ao caput do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo após a reforma da Lei nº 14.230/2021, pois caracteriza ação dolosa que viola os deveres de legalidade, imparcialidade e lealdade.
7. A configuração do ato de improbidade administrativa por violação a princípios prescinde da demonstração de dano ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso conhecido em parte e, na parte conhecida, desprovido.
Tese de julgamento: “1. Questão de prescrição já decidida e não impugnada por recurso próprio encontra-se acobertada pela preclusão. 2. O extravio doloso de processo administrativo disciplinar configura ato de improbidade administrativa por violação a princípios, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mesmo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.”
_________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC/2015, arts. 356, 487, II, e 1.015, II; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 21, I (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 04.03.2022 (Tema 1199); STJ, AgInt no REsp nº 1.905.487/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 17.05.2021, DJe 19.05.2021; STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 1.809.050/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 12.08.2024, DJe 20.08.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer em parte o recurso, e, nesta parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0027971-98.2014.8.08.0024

APELANTE: ANTONIO CARLOS BARBOSA COUTINHO

APELADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

JUÍZO PROLATOR:
3ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTRO PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. MÁRIO DA SILVA NUNES NETO

RELATOR:
DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

Como relatado, cuidam-se os autos de apelação cível por meio da qual pretende,
ANTÔNIO CARLOS BARBOSA COUTINHO
(fls. 229/240), ver reformada a sentença (fls. 216/222) que, em sede de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou procedente a pretensão autoral para condená-lo nas sanções de suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos, pagamento de multa civil correspondente a 01 (uma) vez o valor da remuneração percebida à época, e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 03 (três) anos.

Irresignado, o apelante sustenta, em síntese:
(i)
a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, à luz das novas disposições da Lei nº 14.230/2021;
(ii)
a atipicidade da conduta, argumentando que a sentença se baseou no revogado inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92 e que o julgamento estaria em desacordo com a tese firmada pelo STF no ARE 843.989 (Tema 1199); e
(iii)
a ausência de comprovação do dolo, atribuindo o extravio do processo administrativo a falhas estruturais e à desídia de terceiros, e não a um ato intencional para beneficiar seu subordinado.

Contrarrazões pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
(fls. 634/639) e pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
(fls. 247/252), ambos pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Douta Procuradoria de Justiça, em parecer de lavra do Dr. Eliezer Siqueira de Sousa (ID 11950902), opinou pelo conhecimento e não provimento do apelo.

Pois bem.

(PRELIMINAR – DE OFÍCIO – CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO)

Antes de adentrar ao mérito recursal, submeto à apreciação desta Colenda Câmara preliminar de conhecimento parcial do recurso, que suscito de ofício.

Segundo se depreende, o apelante reitera em suas razões recursais a tese de prescrição da pretensão punitiva. Ocorre que tal matéria foi expressamente analisada e rechaçada na decisão interlocutória de fls. 40/44, que, ao receber a petição inicial, afastou a prejudicial de mérito.

Nos termos da legislação processual vigente à época, tal decisão possuía natureza interlocutória e versava sobre o mérito (art. 487, II, c/c art. 356, do CPC/15), sendo, portanto, impugnável por meio de agravo de instrumento, nos termos do art. 1.015, II, do mesmo diploma. Contudo, o ora apelante não interpôs o recurso cabível no momento oportuno, permitindo que a questão se tornasse preclusa no âmbito desta instância ordinária.

A esse respeito, sublinhe-se que a rediscussão de matéria já decidida e não impugnada por recurso próprio encontra óbice na preclusão, instituto que visa à segurança jurídica e à regular tramitação do processo, impedindo o retorno a etapas já superadas.

Conforme já decidido neste E. Sodalício, as questões decididas na fase de saneamento, se não impugnadas pelo recurso adequado, são cobertas pela preclusão, não podendo ser reexaminadas em sede de apelação. Veja-se:

AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANTIDA A DECISÃO UNIPESSOAL QUE NEGOU SEGUIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, POR PRECLUSÃO CONSUMATIVA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1)
Na esteira da orientação firmada no âmbito do Colendo Superior Tribunal de Justiça, “[ ...] ainda que de ordem pública, as questões decididas não impugnadas em momento oportuno não podem ser rediscutidas, uma vez configurada a preclusão consumativa
[...]” (STJ, AgInt no REsp n. 1.905.487/RJ, Relator.: Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, J 17/5/2021, DJ 19/5/2021). 2) “In casu”, dessume-se dos autos que a
prescrição
havia sido acolhida, de ofício, pelo juízo “a quo”, porém, foi
rejeitada
por esta Egrégia Segunda Câmara Cível, quando do julgamento da primitiva apelação interposta. 3) Frente ao delineado cenário, na medida em que a matéria suscitada no recurso de agravo de instrumento encontra-se abarcada pela preclusão, tem-se por inviável a sua apreciação nesta oportunidade a tornar imperiosa a preservação da decisão unipessoal que inadmitiu o agravo de instrumento, objeto deste agravo interno. 4) Agravo interno conhecido e improvido, com a preservação da decisão monocrática impugnada, que negou seguimento ao agravo de instrumento, por preclusão consumativa. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5005784-39 .2021.8.08.0000, Relator: RAPHAEL AMERICANO CAMARA, 2ª Câmara Cível, 01/09/2023)

Desse modo, como o novo regime prescricional da Lei n.º 14.230/2021 é irretroativo (Tema 1199 STF), a discussão sobre a matéria não pode ser alcançada para nova análise.

Do exposto, suscita-se e acolhe-se a preliminar de pr
eclusão, pelo que se
conhece apenas parcialmente do recurso
, excluindo-se da apreciação a matéria relativa à prescrição.

(MÉRITO)

Segundo se depreende, a presente controvérsia cinge-se a aferir se a conduta do apelante – extravio de um Processo Administrativo Disciplinar (PAD-RS) instaurado contra seu subordinado direto – configura ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública, especialmente no que tange à comprovação do dolo e à tipicidade da conduta após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

A sentença hostilizada julgou procedente a pretensão, sob o fundamento de que o extravio do procedimento foi doloso e premeditado, com o nítido propósito de beneficiar o militar, configurando ato ímprobo que atenta contra os princípios da moralidade e da impessoalidade.

Para o deslinde da controvérsia, é imperativo analisar a materialidade e o elemento subjetivo da conduta.

A materialidade do extravio do PAD-RS é incontroversa nos autos, admitida pelo próprio apelante. O ponto nevrálgico da defesa reside na negação do dolo, atribuindo o desaparecimento dos autos a uma falha administrativa decorrente do caótico fluxo de documentos em seu gabinete.

No caso, observa-se que o conjunto probatório aponta em sentido diametralmente oposto à tese defensiva. Conforme depoimento da testemunha Hélio Alexandre Lima Holanda, à época lotado no gabinete do Comando Geral, o PAD-RS foi requisitado e entregue diretamente nas mãos do apelante, antes mesmo de sua conclusão.

A requisição de procedimento disciplinar referente a um subordinado direto e de estrita confiança (seu motorista pessoal), de forma anômala ao trâmite regular, já constitui forte indício de interesse pessoal na causa. Some-se a isso o fato de que os autos permaneceram sob a guarda do gabinete do Comandante por mais de dois anos, sem qualquer providência para sua devolução, vindo o extravio a ser constatado apenas por um levantamento interno do setor de origem.

A alegação de que a devolução competia a outros militares do gabinete não se sustenta, pois a responsabilidade pela guarda de documento requisitado pessoalmente é de quem o avocou, ou, no mínimo, de quem detinha o dever de vigilância sobre seus subordinados diretos.

A conduta de reter um processo por tempo tão desarrazoado, até seu completo desaparecimento, extrapola a mera negligência e configura, sim, o dolo, ao menos em sua modalidade genérica, que é a vontade livre e consciente de praticar o ato que viola os deveres de imparcialidade, legalidade e lealdade. O objetivo de beneficiar o militar, impedindo a apuração de sua responsabilidade, emerge como a única explicação plausível para a cadeia de eventos.

Noutro viés, quanto à tipicidade da conduta frente às inovações da Lei nº 14.230/2021, o argumento do apelante de que a revogação do inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92 teria tornado o fato atípico não prospera.

O C. Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199 da repercussão geral, firmou entendimento de que a exclusão da modalidade culposa pela Lei 14.230/2021 não retroage para situações que já tenham transitado em julgado. Nos casos praticados sob a vigência da legislação anterior sem condenação transitada em julgado, deve-se aferir a conduta com base na configuração da culpa ou do dolo do agente, concluindo-se pela exclusão da tipicidade apenas no caso de se verificar a culpa.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGANTE CONDENADO COM BASE NO ART . 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. DESTIPIFICAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI 14.230/21 . PRECEDENTES DO STF. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS MODIFICATIVOS. RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. HISTÓRICO DA DEMANDA. (...) 6. Quanto ao mais, no julgamento do já citado Tema 1.199/ STF (ARE 843989 RG, Rel . Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 4.3.2022), fixou-se o entendimento vinculante de que "
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
". (...) (STJ - EDcl no AgInt no AREsp: 1809050 SP 2020/0336332-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 12/08/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/08/2024)

À luz do exposto, conclui-se que a conduta do apelante se amolda perfeitamente ao
caput
do novo art. 11, que define como ato de improbidade a ação dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. Neste tocante, o extravio deliberado de processo administrativo para favorecer subordinado é a própria antítese desses deveres.

Ademais, ante a tipificação da conduta, o prejuízo ao erário é irrelevante para a configuração do tipo em tela, conforme ora disposto no art. 21, I, da Lei nº 8.429/92, reafirmado, em essência, pelo §4º do art. 11, na redação atual da LIA. A improbidade por violação a princípios tutela a moralidade e a retidão na gestão pública, bens imateriais cuja lesão prescinde de repercussão patrimonial.

Nesse contexto, a manutenção da sentença impugnada é medida que se impõe, na medida em que a conduta dolosa do apelante restou devidamente comprovada, amoldando-se ao tipo de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública.

(DISPOSITIVO)

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta, conheço parcialmente do recurso e, na parte conhecida, a ele
NEGO PROVIMENTO
.

Deixo de majorar os honorários advocatícios, na forma do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, uma vez que não foram arbitrados na origem por se tratar de ação ajuizada pelo Ministério Público.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 29.10.2025 a 04.11.2025:

Acompanho o E. Relator.