Tribunal: TJES
Processo: 0032668-60.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FABIO BRASIL NERY
Órgão julgador: FABIO BRASIL NERY
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2025-06-24

Ementa:
Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO DE PROTOCOLO. LICENCIAMENTO URBANÍSTICO. PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DO PROTOCOLO DO PROJETO DE CONSTRUÇÃO. EXIGÊNCIA POSTERIOR FUNDADA EM DECRETO E PLANO DIRETOR. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por OZ LOCAÇÃO DE BENS IMÓVEIS LTDA. contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado para assegurar a aprovação de projeto construtivo protocolado em 15/03/2011 perante a Secretaria de Desenvolvimento da Cidade de Vitória/ES. A recorrente alegou que o indeferimento do projeto baseou-se em exigência introduzida por decreto posterior (Decreto nº 15.312/2012), o que violaria o direito de protocolo previsto no art. 161 da Lei Orgânica Municipal. Sustentou, ainda, vício formal na imposição de requisito por meio de decreto e a completa adequação do projeto à legislação vigente à época do protocolo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o direito de protocolo garante a aplicação da legislação vigente à época do requerimento, mesmo quando este se encontrava com pendências não sanadas; (ii) estabelecer se a exigência imposta por decreto municipal posterior à data do protocolo do projeto é legal e aplicável ao caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O direito de protocolo não garante, de forma absoluta, a aplicação da legislação vigente na data do requerimento, quando o projeto contém pendências que impedem sua apreciação, pois sua eficácia depende da regularidade formal e da completude do pedido apresentado.

4. A morosidade da requerente em sanar as exigências administrativas, com retiradas voluntárias do projeto para alterações substanciais, justifica a incidência de nova regulamentação editada durante a tramitação do processo administrativo.

5. A exigência de afastamento mínimo de 15 metros do canal, prevista no Decreto nº 15.312/2012, não configura inovação ilegítima, pois já constava, de forma similar, no Plano Diretor Urbano vigente à época do protocolo (Lei nº 6.705/2006, art. 191).

6.
A jurisprudência reconhece a inaplicabilidade do direito de protocolo quando o projeto apresentado não atende aos requisitos da legislação vigente à época do protocolo, afastando a existência de direito adquirido a regime jurídico urbanístico incompleto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O direito de protocolo não assegura a aplicação da legislação vigente à época do requerimento, quando o projeto estiver incompleto ou com pendências impeditivas de sua apreciação.

2. A exigência de afastamento mínimo imposta por decreto municipal é válida quando reflete normas já constantes no Plano Diretor vigente à época do protocolo.

3. A demora da requerente em promover as adequações necessárias ao projeto justifica a incidência da nova legislação superveniente.

Dispositivos relevantes citados
: Lei Orgânica do Município de Vitória, art. 161; Plano Diretor Urbano de Vitória (Lei nº 6.705/2006), art. 191; Código Florestal (Lei nº 4.771/1965), art. 2º.

Jurisprudência relevante citada
: TJSP, AC 1062354-89.2017.8.26.0053, Rel. Des. Nogueira Diefenthaler, Primeira Câmara Reservada ao Meio Ambiente, j. 20.02.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0032668-60.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: OZ LOCACAO DE BENS IMOVEIS LTDA

APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA

RELATOR(A):
FABIO BRASIL NERY

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EMENTA

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO DE PROTOCOLO. LICENCIAMENTO URBANÍSTICO. PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DO PROTOCOLO DO PROJETO DE CONSTRUÇÃO. EXIGÊNCIA POSTERIOR FUNDADA EM DECRETO E PLANO DIRETOR. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por OZ LOCAÇÃO DE BENS IMÓVEIS LTDA. contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado para assegurar a aprovação de projeto construtivo protocolado em 15/03/2011 perante a Secretaria de Desenvolvimento da Cidade de Vitória/ES. A recorrente alegou que o indeferimento do projeto baseou-se em exigência introduzida por decreto posterior (Decreto nº 15.312/2012), o que violaria o direito de protocolo previsto no art. 161 da Lei Orgânica Municipal. Sustentou, ainda, vício formal na imposição de requisito por meio de decreto e a completa adequação do projeto à legislação vigente à época do protocolo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o direito de protocolo garante a aplicação da legislação vigente à época do requerimento, mesmo quando este se encontrava com pendências não sanadas; (ii) estabelecer se a exigência imposta por decreto municipal posterior à data do protocolo do projeto é legal e aplicável ao caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O direito de protocolo não garante, de forma absoluta, a aplicação da legislação vigente na data do requerimento, quando o projeto contém pendências que impedem sua apreciação, pois sua eficácia depende da regularidade formal e da completude do pedido apresentado.

4. A morosidade da requerente em sanar as exigências administrativas, com retiradas voluntárias do projeto para alterações substanciais, justifica a incidência de nova regulamentação editada durante a tramitação do processo administrativo.

5. A exigência de afastamento mínimo de 15 metros do canal, prevista no Decreto nº 15.312/2012, não configura inovação ilegítima, pois já constava, de forma similar, no Plano Diretor Urbano vigente à época do protocolo (Lei nº 6.705/2006, art. 191).

6.
A jurisprudência reconhece a inaplicabilidade do direito de protocolo quando o projeto apresentado não atende aos requisitos da legislação vigente à época do protocolo, afastando a existência de direito adquirido a regime jurídico urbanístico incompleto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O direito de protocolo não assegura a aplicação da legislação vigente à época do requerimento, quando o projeto estiver incompleto ou com pendências impeditivas de sua apreciação.

2. A exigência de afastamento mínimo imposta por decreto municipal é válida quando reflete normas já constantes no Plano Diretor vigente à época do protocolo.

3. A demora da requerente em promover as adequações necessárias ao projeto justifica a incidência da nova legislação superveniente.

Dispositivos relevantes citados
: Lei Orgânica do Município de Vitória, art. 161; Plano Diretor Urbano de Vitória (Lei nº 6.705/2006), art. 191; Código Florestal (Lei nº 4.771/1965), art. 2º.

Jurisprudência relevante citada
: TJSP, AC 1062354-89.2017.8.26.0053, Rel. Des. Nogueira Diefenthaler, Primeira Câmara Reservada ao Meio Ambiente, j. 20.02.2020.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY

Composição de julgamento: 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Relator / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Vogal / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal
VOTOS VOGAIS
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0032668-60.2017.8.08.0024

APELANTE: OZ LOCAÇÃO DE BENS IMÓVEIS LTDA

APELADO: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

RELATOR: DES. FÁBIO BRASIL NERY

VOTO

Trata-se de apelação cível interposta por
OZ LOCAÇÃO DE BENS IMÓVEIS LTDA
em razão da sentença de fls. 255/256, proferida pelo MM. Juiz de Direito da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que denegou a segurança.

Nas razões de fls. 260/267, a recorrente afirma que o projeto, protocolizado perante a Secretaria de Desenvolvimento da Cidade em 15/03/2011, deixou de ser aprovado com fundamento em requisito construtivo criado por legislação posterior e, portanto, inaplicável, nos termos do art. 161, da Lei Orgânica do Município de Vitória, que deve ser interpretado em sua literalidade.

Sustenta, nesse passo, que de acordo com a legislação vigente à época do protocolo seu projeto seria aprovado, pois atenderia a todos os requisitos impostos.

E mais: o requisito ao qual se pautou a negativa de autorização administrativa foi introduzido via decreto, o que representa vício formal.

Contrarrazões, fls. 271/274, pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria de Justiça, no parecer id. 8184638, se manifestou pela confirmação da sentença.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, passo a analisar o mérito do recurso.

A controvérsia diz respeito à apontada abusividade na rejeição do projeto construtivo apresentado pela impetrante.

Denota-se da narrativa exordial que a recorrente apresentou, junto à Secretaria de Desenvolvimento da Cidade, do Município de Vitória,
em 15/03/2011,
requerimento para aprovação de projeto de construção de prédio comercial.

Inicialmente foram realizadas algumas exigências por parte da administração e, após a apelante sanar todas elas, a autoridade proferiu decisão na qual indicou que o projeto não poderia ser aprovado, em razão da necessária alteração do alinhamento da edificação à média de 15 (quinze) metros da borda do canal da passagem, nos termos do Decreto nº 15.312/2012.

Sustenta a apelante, nesse cenário, que o ato administrativo é ilegal porque viola frontalmente o disposto no art. 161, da Lei Orgânica Municipal,
in verbis:

Art. 161. Aplicar-se-á aos requerimentos e projetos de parcelamento, construções, edificações e obras em geral, bem como de expedição de alvarás e de certificado de conclusão, a legislação vigente à época do protocolo do requerimento, salvo disposição em contrário no texto de nova norma.

A sentença denegou a segurança, sob o argumento de que a exigência se fez, no curso do processo administrativo, com lastro na legislação vigente ao tempo em que a impetrante sanou todas as pendências existentes no requerimento por ela protocolizado.

Pois bem.

O chamado "direito de protocolo" no campo urbanístico, também conhecido como "direito adquirido", assegura que projetos de construção ou pedidos de licenciamento sejam avaliados conforme a legislação vigente na data em que foram apresentados junto ao órgão competente, independentemente de mudanças legislativas posteriores.

Todavia, a interpretação desse direito, previsto no aludido artigo da Lei Maior da municipalidade de Vitória, invocado pela recorrente, não pode ser realizada de forma literal, como pretendido.

A
mens legis
do dispositivo mencionado não alcança a hipótese sob exame, porquanto o projeto de construção, quando apresentado, estava pendente do atendimento a diversas exigências.

Do contrário, ter-se-ia sempre a po
ssibilidade de algum interessado, ciente da ocorrência de mudança legislativa, apresentar um projeto sem que ele reúna os requisitos mínimos para apreciação, somente para garantir a aplicação da legislação vigente.

O licenciamento urbanístico nada mais é que a faceta do poder-dever da administração de organizar o desenvolvimento da cidade de forma segura, planejada e sustentável.

Registro, então, que durante o trâmite do processo administrativo, a administração foi expressa em afirmar que algumas adequações se faziam necessárias para início de análise do projeto, conforme se observa, a título exemplificativo, à folha 70 dos autos.

Saliento, inclusive, que no curso do procedimento, a empresa requerente retirou o projeto para as devidas alterações, tendo se manifestado, após intimação para devolução, no sentido de que estava analisando a aquisição de terrenos adjacentes que, se efetivada, alteraria substancialmente o projeto apresentado e, nesse cenário, requereu o deferimento de alargamento do prazo para sua devolução.

O processo ficou com a requerente no período de junho de 2011 a fevereiro de 2012.

Em 09 março de 2012 a administração determinou outras correções, após a devolução do projeto modificado pela interessada, fazendo-o novamente em abril de 2012.

Em paralelo, o Decreto questionado entrou em vigor em 15/03/2012.

Evidencia-se, portanto, que à época do início de vigência do aludido decreto o projeto ainda estava sob análise formal de requisitos faltantes, para que então pudesse ser apreciado de acordo com as normas urbanísticas de construção, não sendo razoável admitir que o novo regramento não se aplicasse ao caso concreto, em especial pelo tempo em que o processo ficou sem trâmite junto ao órgão público, porquanto em poder da própria apelante.

Entendimento contrário implicaria na compreensão de que a requerente poderia se beneficiar da própria desídia em dar andamento ao procedimento, que não o fez, como expressamente consignou, porque tinha interesse em adquirir outros imóveis e modificar substancialmente o projeto.

Repito, então: o simples ato de protocolo de projeto, que não atenda a requisitos mínimos para a sua apreciação, não pode gerar direito adquirido ao regime urbanístico então vigente, mormente porque sequer atendeu ao regramentos anterior.

A propósito:

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DIREITO DE PROTOCOLO. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Irresignação contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos pelo Ministério Público estadual, em ação civil pública, obstando as empresas acionadas de prosseguirem com a implantação de empreendimento imobiliário, em imóvel situado em zona de proteção ambiental. Pretensão de reforma fundada no direito de protocolo, ao argumento de que o pedido de aprovação do empreendimento precedeu a alteração da Lei que passou a classificar a área como Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM) e Zona Mista de Proteção Ambiental (ZMP). Descabimento.
Inexistência de direito adquirido à edificação com fundamento no direito de protocolo, tendo em conta a ausência de preenchimento dos requisitos constantes da Lei revogada à época do protocolo do pedido
. Sentença mantida. Recursos desprovidos. (TJSP; AC 1062354-89.2017.8.26.0053; Ac. 13400935; São Paulo; Primeira Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Rel. Des. Nogueira Diefenthaler; Julg. 20/02/2020; DJESP 23/03/2020; Pág. 1193)

Outrossim, consigno, nos termos do parecer do Ministério Público de 1º grau, que o Plano Diretor Urbano vigente à época (Lei nº 6.705/2006) já previa a faixa
non aedificandi
de 15 (quinze) metros das águas, correntes ou dormentes, aplicando-se, portanto, ao canal da passagem.

Veja-se:

Art. 191. Ao longo das águas, correntes e dormentes, e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa "non aedificandi" de 15,00m (quinze metros) de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica.

Com efeito, sequer seria necessário discutir os termos do indigitado decreto, uma vez que o Plano Diretor Urbano já impedia as edificações sem observância da previsão acima transcrita.

Assim, correta a decisão administrativa que impôs a adequação do projeto, respeitando a área
non aedificandi
.

De conseguinte,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

Sem honorários recursais, por se tratar de mandado de segurança.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho integralmente o voto do Eminente Relator.

Acompanho o Voto de Relatoria.