Tribunal: TJES
Processo: 5001755-97.2023.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação de Débito Fiscal; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2025-09-26

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL nº 5001755-97.2023.8.08.0024

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: ITAÚ UNIBANCO S.A.

JUÍZO PROLATOR: MM. JUIZ DE DIREITO DA 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. COBRANÇA DE TARIFAS BANCÁRIAS REPUTADAS ABUSIVAS. CRITÉRIOS OBJETIVOS OBSERVADOS. INEXISTÊNCIA DE FLAGRANTE DESPROPORCIONALIDADE. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, nos autos de Ação Anulatória ajuizada por Itaú Unibanco S.A., reconheceu a abusividade da cobrança das rubricas “Serviços de Terceiros” e “Seguro de Proteção do Arrendatário” e reduziu a multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal no Processo Administrativo n.º 0114-003.579-2 (0638/2014) de R$ 57.272,39 para R$ 28.636,20. O Município sustenta a legalidade e proporcionalidade do arbitramento da sanção, defendendo que a dosimetria observou, de forma estrita, os critérios objetivos fixados no Decreto Municipal n.º 11.738/03 e demais normas aplicáveis.

II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se:
(i) a redução da multa administrativa promovida pelo juízo de origem encontra respaldo no ordenamento jurídico; e
(ii) o procedimento de dosimetria adotado pelo PROCON Municipal observou os critérios legais e regulamentares aplicáveis, afastando a alegação de desproporcionalidade.

III. Razões de decidir
3. O PROCON Municipal é competente para apurar infrações e aplicar penalidades previstas na legislação consumerista, ainda que decorrentes de reclamação individual, nos termos do CDC e do Decreto Federal n.º 2.181/97.
4. A multa foi fixada com base no procedimento bifásico do art. 40 do Decreto Municipal n.º 11.738/03, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida, a condição econômica do infrator, bem como agravantes e ausência de atenuantes.
5. O controle jurisdicional não autoriza a substituição do mérito administrativo quando inexistem vícios de legalidade ou flagrante desproporcionalidade.
6. A redução promovida pela sentença baseou-se em critério não previsto no sistema sancionatório municipal, afastando-se da metodologia vinculante prevista em lei e regulamento.

IV. Dispositivo e tese
7. Recurso provido para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido autoral, restabelecendo a multa originalmente fixada pelo PROCON Municipal.

Tese de julgamento: “1. O procedimento de dosimetria da multa administrativa aplicado pelo PROCON Municipal, quando observado estritamente o Decreto Municipal n.º 11.738/03 e demais normas pertinentes, não pode ser substituído por critério judicial subjetivo de proporcionalidade. 2. Inexistindo ilegalidade ou flagrante desproporcionalidade, o controle jurisdicional dos atos sancionatórios limita-se à verificação da legalidade formal e material.”

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5001755-97.2023.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: ITAU UNIBANCO S.A.

RELATOR(A): DES. CONVOCADO
ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL nº 5001755-97.2023.8.08.0024

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: ITAÚ UNIBANCO S.A.

JUÍZO PROLATOR: MM. JUIZ DE DIREITO DA 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. COBRANÇA DE TARIFAS BANCÁRIAS REPUTADAS ABUSIVAS. CRITÉRIOS OBJETIVOS OBSERVADOS. INEXISTÊNCIA DE FLAGRANTE DESPROPORCIONALIDADE. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, nos autos de Ação Anulatória ajuizada por Itaú Unibanco S.A., reconheceu a abusividade da cobrança das rubricas “Serviços de Terceiros” e “Seguro de Proteção do Arrendatário” e reduziu a multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal no Processo Administrativo n.º 0114-003.579-2 (0638/2014) de R$ 57.272,39 para R$ 28.636,20. O Município sustenta a legalidade e proporcionalidade do arbitramento da sanção, defendendo que a dosimetria observou, de forma estrita, os critérios objetivos fixados no Decreto Municipal n.º 11.738/03 e demais normas aplicáveis.

II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se:
(i) a redução da multa administrativa promovida pelo juízo de origem encontra respaldo no ordenamento jurídico; e
(ii) o procedimento de dosimetria adotado pelo PROCON Municipal observou os critérios legais e regulamentares aplicáveis, afastando a alegação de desproporcionalidade.

III. Razões de decidir
3. O PROCON Municipal é competente para apurar infrações e aplicar penalidades previstas na legislação consumerista, ainda que decorrentes de reclamação individual, nos termos do CDC e do Decreto Federal n.º 2.181/97.
4. A multa foi fixada com base no procedimento bifásico do art. 40 do Decreto Municipal n.º 11.738/03, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida, a condição econômica do infrator, bem como agravantes e ausência de atenuantes.
5. O controle jurisdicional não autoriza a substituição do mérito administrativo quando inexistem vícios de legalidade ou flagrante desproporcionalidade.
6. A redução promovida pela sentença baseou-se em critério não previsto no sistema sancionatório municipal, afastando-se da metodologia vinculante prevista em lei e regulamento.

IV. Dispositivo e tese
7. Recurso provido para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido autoral, restabelecendo a multa originalmente fixada pelo PROCON Municipal.

Tese de julgamento: “1. O procedimento de dosimetria da multa administrativa aplicado pelo PROCON Municipal, quando observado estritamente o Decreto Municipal n.º 11.738/03 e demais normas pertinentes, não pode ser substituído por critério judicial subjetivo de proporcionalidade. 2. Inexistindo ilegalidade ou flagrante desproporcionalidade, o controle jurisdicional dos atos sancionatórios limita-se à verificação da legalidade formal e material.”

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL nº 5001755-97.2023.8.08.0024

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: ITAÚ UNIBANCO S.A.

JUÍZO PROLATOR: MM. JUIZ DE DIREITO DA 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE DE VITÓRIA - DR. CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

V O T O

Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que, nos autos da Ação Anulatória ajuizada por Itaú Unibanco S.A., julgou parcialmente procedentes os pedidos para reconhecer a abusividade da cobrança das rubricas “Serviços de Terceiros” e “Seguro de Proteção do Arrendatário” e reduzir a multa aplicada no Processo Administrativo nº 0114-003.579-2 (0638/2014) para o montante de R$ 28.636,20 (vinte e oito mil, seiscentos e trinta e seis reais e vinte centavos).

Irresignado, o Município apelante sustenta, em síntese, que a redução da penalidade pecuniária determinada pelo juízo de origem não encontra amparo legal, porquanto o arbitramento da sanção observou, de forma criteriosa, todos os parâmetros objetivos previstos no Decreto Municipal n.º 11.738/2003, com as alterações introduzidas pelos Decretos n.ºs 11.843/2004, 12.302/2005 e 12.939/2006, bem como as diretrizes estabelecidas nos arts. 24 a 26 do Decreto Federal n.º 2.181/1997 e no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor.

Alega que o PROCON Municipal, autoridade competente para a aplicação da penalidade, procedeu à dosimetria da multa considerando: o grau de culpabilidade, a intensidade do dolo, os antecedentes, a conduta e os motivos do infrator, as consequências e a extensão da infração, além das circunstâncias agravantes e atenuantes, de forma a assegurar a adequada repressão e prevenção de práticas abusivas.

Defende que a decisão administrativa enquadrou corretamente a infração conforme a natureza e o potencial ofensivo, nos termos do Anexo Único do Decreto Municipal supracitado, levando em conta a inexistência de fatores atenuantes e a presença de agravantes, tais como a reincidência e a omissão do fornecedor em evitar ou mitigar os danos, apesar de ter ciência do ilícito.

Afirma que a redução imposta pelo juízo
a quo
baseou-se em critérios subjetivos, em descompasso com a normatividade municipal, e que a fixação de multas em patamares ínfimos compromete a função punitiva e pedagógica da sanção, fragilizando a atuação do PROCON na defesa dos consumidores.

Argumenta, ainda, que a empresa apelada, integrante de conglomerado financeiro de grande porte, obteve lucro líquido de R$ 27,7 bilhões no exercício de 2021, circunstância que reforça a necessidade de aplicação de multa em valor apto a produzir efetivo impacto econômico e desestimular a reiteração de condutas lesivas.

Por fim, assevera que qualquer mitigação do valor da multa, com fundamento nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, implicaria afastar, sem observância da cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição Federal e consagrada na Súmula Vinculante n.º 10 do STF, a aplicação do Decreto Municipal n.º 11.738/2003 e suas alterações.

Requer, assim, o provimento do recurso para que seja reformada a sentença e restabelecido integralmente o valor da multa fixada no processo administrativo, por reputá-la plenamente compatível com o ordenamento jurídico e com a jurisprudência pátria.

É cediço que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, de modo que a intervenção do Poder Judiciário deve limitar-se ao controle de legalidade, vedada a substituição do mérito administrativo, sob pena de afronta à separação e independência dos Poderes (CF, art. 2º).

Nos termos do art. 5º, XXXII, da Constituição Federal,
“o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.
O art. 105 do Código de Defesa do Consumidor (CDC) integra os órgãos municipais ao Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), conferindo-lhes atribuição para fiscalizar e aplicar as sanções previstas na legislação consumerista, o que é reiterado pelo Decreto Federal nº 2.181/1997.

Assim, é inequívoca a competência do PROCON Municipal para apurar infrações às normas de defesa do consumidor e impor as penalidades administrativas correspondentes, ainda que decorrentes de reclamação individual.

No caso vertente, o
Auto de Infração nº 203/2022
originou a aplicação de multa no valor de R$ 57.272,39, em razão da cobrança, pela instituição financeira, de:

a) Tarifa de Cadastro (R$ 598,00);
b) Seguro de Proteção do Arrendatário (R$ 298,52);
c) Inclusão de Gravame Eletrônico (R$ 42,11);
d) Ressarcimento de Serviços de Terceiros (R$ 2.496,00).

Ao proceder ao exame da legalidade das cobranças objeto da lide, o Juízo
a quo
consignou que o PROCON Municipal incorreu em equívoco ao sancionar a instituição financeira em relação à cobrança da tarifa de cadastro e do gravame eletrônico. Considerando que, das quatro tarifas impugnadas na ação originária, apenas duas se revelaram indevidas, entendeu que a multa administrativa deveria ser reduzida proporcionalmente, na razão de dois quartos, mantendo-se hígida a cobrança correspondente aos outros dois quartos originalmente fixados. Com tal medida, buscou-se resguardar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na aplicação da penalidade.

Entretanto, prosseguindo na análise, o magistrado de origem ponderou que, não obstante a constatação de infrações às normas consumeristas, o valor da multa — mesmo após a redução em dois quartos — mostrava-se ainda destoante de sua finalidade, porquanto excessivamente desproporcional à conduta praticada, especialmente diante da gravidade e expressividade do dano aos consumidores. Assim, reconheceu-se que, embora legítima a sanção, impunha-se nova adequação do montante, de modo a harmonizá-lo com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, evitando, ao mesmo tempo, o risco de enriquecimento sem causa por parte do ente sancionador. Nessa linha, reduziu-se a penalidade para R$ 14.318,10 por cada tarifa indevidamente cobrada, totalizando R$ 28.636,20, valor reputado suficiente para desestimular a repetição da conduta ilícita, sem exceder os limites da razoabilidade.

O apelante, contudo, sustenta que a dosimetria da multa não pode se pautar exclusivamente no número de tarifas reputadas lícitas ou ilícitas, devendo observar, com rigor, os critérios objetivos estabelecidos pelo Decreto Municipal n.º 11.738/03 (Capítulo IV, arts. 36 e seguintes), com as alterações introduzidas pelos Decretos n.º 11.843/04, 12.302/05 e 12.393/06. Argumenta que o diploma regulamentar estabelece parâmetros vinculantes para a fixação da penalidade, não conferindo margem à discricionariedade subjetiva da Administração ou do julgador.

Defende que, no caso concreto, a autoridade administrativa observou corretamente as diretrizes normativas, aplicando a sanção com base no grau de culpabilidade, na intensidade do dolo, nos antecedentes, na conduta, nos motivos, nas consequências e na extensão da infração, bem como nas circunstâncias agravantes e atenuantes, em conformidade com o art. 40 do Decreto Municipal n.º 11.738/03. Acrescenta que a multa foi devidamente ajustada, nos termos dos arts. 24 a 26 do Decreto Federal n.º 2.181/97, e que a infração foi classificada, nos moldes do art. 37 do Decreto Municipal, de acordo com sua natureza e potencial ofensivo, conforme critério do Anexo Único.

Salienta, ainda, que foram considerados, de forma expressa: (i) o caráter individual da vantagem auferida, nos termos do art. 38, alínea “d”, e § 5.º do art. 40 do Decreto Municipal; (ii) a inexistência de atenuantes e a presença de agravantes, previstas no art. 26 do Decreto Federal n.º 2.181/97, quais sejam, a reincidência e a omissão em adotar providências para evitar ou mitigar o dano; e (iii) a ordem de aplicação dos percentuais de atenuantes e agravantes, nos termos do § 2.º do art. 41 do Decreto Municipal, alterado pelo Decreto n.º 11.843/04. Por fim, aduz que também foi considerado o faturamento da empresa infratora para fins de cálculo do fator de ajuste, em estrita observância às fórmulas previstas no § 3.º do art. 40 do regulamento.

Do exame do Auto de Infração
(ID
20941216)
, extrai-se que a dosimetria observou o procedimento bifásico previsto no art. 40 do Decreto Municipal n.º 11.738/03, consistindo, na primeira etapa, na fixação da pena-base a partir da média aritmética entre os limites mínimo e máximo aplicáveis à conduta, considerando-se a gravidade da infração (classificada como prática abusiva, art. 39 do CDC, grupo III do Anexo Único), a vantagem auferida de caráter individual, e a condição econômica do infrator. Na segunda etapa, procedeu-se à aplicação das agravantes legalmente previstas, elevando-se o montante até o patamar de R$ 102.272,12, sobre o qual incidiu o fator de ajuste correspondente à classificação do infrator como grande empresa, resultando na multa final de R$ 57.272,39.

Com efeito, a leitura minuciosa do ato sancionatório revela que todos os critérios legalmente previstos foram considerados, desde a tipificação da conduta até a quantificação final da multa, mediante aplicação rigorosa das fórmulas matemáticas estabelecidas pelo Decreto Municipal n.º 11.738/03 e suas alterações. Tal circunstância afasta qualquer alegação de arbitrariedade ou subjetividade na atuação da Administração, uma vez que o cálculo realizado pelo Procon Municipal se apoiou integralmente em parâmetros previamente fixados em norma de caráter vinculante.

Cumpre salientar que o controle jurisdicional dos atos administrativos sancionadores não autoriza a substituição do juízo técnico da autoridade competente por apreciação meramente substitutiva do magistrado, sobretudo quando inexistem vícios de legalidade ou de razoabilidade manifesta.

Nesse sentido, o Colendo Superior Tribunal de Justiça tem assentado que a revisão judicial da dosimetria deve se restringir a hipóteses excepcionais, nas quais reste comprovado que a multa se mostra flagrantemente desproporcional ou destituída de fundamento legal, o que não se verifica na hipótese dos autos.

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 . APLICABILIDADE. MULTA PROCON. VALOR. CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE . INOBSERVÂNCIA. VALOR EXORBITANTE. REDUÇÃO. REVISÃO . IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA . ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1 .021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03 .2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.II - E "pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual a sanção administrativa prevista no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor funda-se no Poder de Polícia que o PROCON detém para aplicar multas relacionadas à transgressão dos preceitos da Lei n. 8 .078/1990, independentemente da reclamação ser realizada por um único consumidor, por dez, cem ou milhares de consumidores.III - Não se ignora
a possibilidade de o Poder Judiciário, em casos excepcionais, redefinir o valor de multa administrativa em hipóteses de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes
.IV - In casu, rever o entendimento do Tribunal de origem, que consignou o cumprimento dos requisitos de dosimetria estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ .V - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.VI - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso .VII - Agravo Interno improvido. (STJ - AgInt no REsp: 2063730 GO 2022/0266839-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 14/08/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/08/2023)

Afigura-se, pois, que a redução promovida pela sentença recorrida decorreu de um critério alheio à previsão normativa, qual seja, a proporcionalidade direta entre o número de tarifas declaradas ilegais e o valor da multa originalmente fixada. Tal raciocínio não encontra amparo no sistema sancionatório consumerista municipal, que estabelece metodologia própria para aferição do
quantum debeatur
, baseada na gravidade abstrata da infração, na vantagem obtida e na condição econômica do fornecedor, independentemente de eventual quantificação aritmética de itens cobrados indevidamente.

Assim, inexistindo ilegalidade formal ou material na dosimetria procedida pelo PROCON Municipal, e tendo a penalidade sido fixada com observância estrita aos comandos legais e regulamentares, impõe-se a reforma da sentença, para restabelecer a multa originalmente arbitrada pela autoridade administrativa, nos termos do Auto de Infração.

Ante o exposto, conheço do apelo interposto e dou
provimento ao recurso
para julgar improcedente o pedido autoral formulado pelo apelado na ação de origem. Considerando o provimento do recurso, os honorários sucumbenciais serão devidos unicamente pela instituição bancária apelada, majorando-se em 2% o percentual fixado na origem, que deverá incidir sobre o valor atualizado da causa (que é o próprio valor da multa em sua integralidade).

É como voto.

DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

Relator

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 15.09.2025 a 19.09.2025:

Acompanho o E. Relator.