Tribunal: TJES
Processo: 0022971-79.2017.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2025-05-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE DAS PESSOAS PORTADORAS DE TRANSTORNOS MENTAIS. IMPLEMENTAÇÃO DA REDE DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (RAPS). OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO DE VILA VELHA-ES. OMISSÃO GRAVE E INJUSTIFICADA QUANTO ALGUNS PONTOS. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA ADEQUAÇÃO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA INDEVIDA, POIS APENAS DETERMINA A IMPLEMENTAÇÃO DE OBRIGAÇÃO ASSUMIDA PELO PRÓPRIO PODER PÚBLICO. RETIFICAÇÃO DE ERROS MATERIAIS. AUSÊNCIA DE OMISSÃO INJUSTIFICADA A RESPEITO DA CRIAÇÃO DE UNIDADE DE ACOLHIMENTO ADULTO. AÇÕES ADOTADAS VOLUNTARIAMENTE PELA MUNICIPALIDADE APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA E CITAÇÃO. RECONHECIMENTO JURÍDICO DO PEDIDO, E NÃO PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. RECURSO INTERPOSTO PELO
PARQUET
PROVIDO PARCIALMENTE. RECURSO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público Estadual e pelo Município de Vila Velha-ES contra sentença que homologou o reconhecimento parcial dos pedidos de criação do Centro de Atenção Psicossocial Infanto Juvenil (CAPS II) em Itapuã e do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) no Novo México, da formação de equipes de consultório de ruas e do núcleo de apoio a saúde da família; bem como acolheu de forma parcial a pretensão de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III, determinando ao Município de Vila Velha que proceda a adequação, no prazo de 01 (um) ano contado do trânsito em julgado, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há 04 (quatro) questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município de Vila Velha-ES na implementação da RAPS justifica a intervenção do Poder Judiciário; (ii) estabelecer se a sentença deve ser reformada para corrigir equívocos relativos à identificação das unidades da RAPS mencionadas; (iii) determinar se a criação de unidade de acolhimento adulto pode ser imposta judicialmente ao ente municipal; e (iv) aferir se houve o reconhecimento do pedido pelo município requerido ou a perda superveniente do interesse de agir.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
O Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais quando houver omissão grave e injustificada do ente responsável, sem violação ao princípio da separação dos Poderes (Tema 698/STF).

4. O Município de Vila Velha-ES descumpriu compromissos assumidos na Portaria nº 223/SAS, de 2014, e não demonstrou justificativa plausível para a não implementação das estruturas da RAPS, caracterizando omissão na garantia do direito fundamental à saúde.

5. O reconhecimento parcial de pedidos na sentença foi correto, mas houve equívocos na sua redação quanto à denominação das unidades da RAPS, devendo ser corrigida a referência ao CAPS i de Itapuã para CAPS i de Jabaeté, bem como o acolhimento do pedido deve ser retificado para constar a obrigação de qualificação da CAPS AD para CAPS AD III.

6. A alegação de insuficiência orçamentária não justifica o descumprimento de obrigação previamente assumida e constitucionalmente imposta, pois o direito à saúde não pode ser inviabilizado sob o argumento da reserva do possível quando configurada omissão estatal.

7. A criação de unidade de acolhimento adulto não pode ser imposta ao município, pois há diretriz estadual indicando a gestão desse serviço em regime de consórcio entre os municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória, tornando inadequada a condenação do ente municipal.

8. Somente ocorre a perda superveniente do interesse de agir quando a parte ré cumpre o pedido da ação de forma espontânea antes de ter sido citada, visto que o atendimento daquele pleito após a citação configura o reconhecimento da procedência do pedido, como ocorreu no caso destes autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Recurso de apelação cível interposto pelo município de Vila Velha-ES desprovido. Recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual provido parcialmente a fim de reformar em parte a sentença objurgada somente para esclarecer a imposição da obrigação do ente municipal requerido de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III e que houve a homologação do reconhecimento parcial do pedido acerca do CAPS i localizado no bairro Jabaeté, e não no bairro Itapuã.

Tese de julgamento
: 1. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima quando constatada omissão grave e injustificada do ente responsável, sem violação ao princípio da separação dos Poderes. 2. O Município de Vila Velha-ES tem a obrigação de implementar a qualificação do CAPS AD para CAPS AD III e demais serviços da RAPS pactuados, no prazo fixado, sob pena de multa. 3. A alegação de insuficiência orçamentária não afasta o dever constitucional do ente público de garantir o direito fundamental à saúde, quando a obrigação já foi assumida e devidamente pactuada. 4. A criação de unidade de acolhimento adulto não pode ser imposta ao município, considerando a diretriz estadual de gestão compartilhada desse serviço.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 6º, 196 e 197; Lei nº 10.216/2001, arts. 2º, VIII e IX, e 3º; Portaria de Consolidação nº 03/2017/MS, Anexo V.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 684.612/RJ, Tema 698 de Repercussão Geral.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0022971-79.2017.8.08.0035

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE DAS PESSOAS PORTADORAS DE TRANSTORNOS MENTAIS. IMPLEMENTAÇÃO DA REDE DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (RAPS). OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO DE VILA VELHA-ES. OMISSÃO GRAVE E INJUSTIFICADA QUANTO ALGUNS PONTOS. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA ADEQUAÇÃO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA INDEVIDA, POIS APENAS DETERMINA A IMPLEMENTAÇÃO DE OBRIGAÇÃO ASSUMIDA PELO PRÓPRIO PODER PÚBLICO. RETIFICAÇÃO DE ERROS MATERIAIS. AUSÊNCIA DE OMISSÃO INJUSTIFICADA A RESPEITO DA CRIAÇÃO DE UNIDADE DE ACOLHIMENTO ADULTO. AÇÕES ADOTADAS VOLUNTARIAMENTE PELA MUNICIPALIDADE APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA E CITAÇÃO. RECONHECIMENTO JURÍDICO DO PEDIDO, E NÃO PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. RECURSO INTERPOSTO PELO
PARQUET
PROVIDO PARCIALMENTE. RECURSO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público Estadual e pelo Município de Vila Velha-ES contra sentença que homologou o reconhecimento parcial dos pedidos de criação do Centro de Atenção Psicossocial Infanto Juvenil (CAPS II) em Itapuã e do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) no Novo México, da formação de equipes de consultório de ruas e do núcleo de apoio a saúde da família; bem como acolheu de forma parcial a pretensão de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III, determinando ao Município de Vila Velha que proceda a adequação, no prazo de 01 (um) ano contado do trânsito em julgado, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há 04 (quatro) questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município de Vila Velha-ES na implementação da RAPS justifica a intervenção do Poder Judiciário; (ii) estabelecer se a sentença deve ser reformada para corrigir equívocos relativos à identificação das unidades da RAPS mencionadas; (iii) determinar se a criação de unidade de acolhimento adulto pode ser imposta judicialmente ao ente municipal; e (iv) aferir se houve o reconhecimento do pedido pelo município requerido ou a perda superveniente do interesse de agir.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
O Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais quando houver omissão grave e injustificada do ente responsável, sem violação ao princípio da separação dos Poderes (Tema 698/STF).

4. O Município de Vila Velha-ES descumpriu compromissos assumidos na Portaria nº 223/SAS, de 2014, e não demonstrou justificativa plausível para a não implementação das estruturas da RAPS, caracterizando omissão na garantia do direito fundamental à saúde.

5. O reconhecimento parcial de pedidos na sentença foi correto, mas houve equívocos na sua redação quanto à denominação das unidades da RAPS, devendo ser corrigida a referência ao CAPS i de Itapuã para CAPS i de Jabaeté, bem como o acolhimento do pedido deve ser retificado para constar a obrigação de qualificação da CAPS AD para CAPS AD III.

6. A alegação de insuficiência orçamentária não justifica o descumprimento de obrigação previamente assumida e constitucionalmente imposta, pois o direito à saúde não pode ser inviabilizado sob o argumento da reserva do possível quando configurada omissão estatal.

7. A criação de unidade de acolhimento adulto não pode ser imposta ao município, pois há diretriz estadual indicando a gestão desse serviço em regime de consórcio entre os municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória, tornando inadequada a condenação do ente municipal.

8. Somente ocorre a perda superveniente do interesse de agir quando a parte ré cumpre o pedido da ação de forma espontânea antes de ter sido citada, visto que o atendimento daquele pleito após a citação configura o reconhecimento da procedência do pedido, como ocorreu no caso destes autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Recurso de apelação cível interposto pelo município de Vila Velha-ES desprovido. Recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público Estadual provido parcialmente a fim de reformar em parte a sentença objurgada somente para esclarecer a imposição da obrigação do ente municipal requerido de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III e que houve a homologação do reconhecimento parcial do pedido acerca do CAPS i localizado no bairro Jabaeté, e não no bairro Itapuã.

Tese de julgamento
: 1. A intervenção judicial em políticas públicas é legítima quando constatada omissão grave e injustificada do ente responsável, sem violação ao princípio da separação dos Poderes. 2. O Município de Vila Velha-ES tem a obrigação de implementar a qualificação do CAPS AD para CAPS AD III e demais serviços da RAPS pactuados, no prazo fixado, sob pena de multa. 3. A alegação de insuficiência orçamentária não afasta o dever constitucional do ente público de garantir o direito fundamental à saúde, quando a obrigação já foi assumida e devidamente pactuada. 4. A criação de unidade de acolhimento adulto não pode ser imposta ao município, considerando a diretriz estadual de gestão compartilhada desse serviço.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 6º, 196 e 197; Lei nº 10.216/2001, arts. 2º, VIII e IX, e 3º; Portaria de Consolidação nº 03/2017/MS, Anexo V.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 684.612/RJ, Tema 698 de Repercussão Geral.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer ambos os recurso de apelação cível e negar provimento ao interposto pelo município e dar provimento parcial ao interposto pelo Ministério Público Estadual, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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________________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de
remessa necessária
e de recursos de
apelação cível

interpostos pelo
Ministério Público Estadual
,
autor da
ação civil pública
, e pelo
Município de Vila Velha-ES
, requerido na demanda,

contra a r. sentença proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha (fls. 510/511 e ID 6480513), integrada pela decisão aclaratória de fl. 516, que homologou o reconhecimento parcial dos pedidos de criação do Centro de Atenção Psicossocial Infanto Juvenil (CAPS II) em Itapuã e do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) no Novo México, da formação de equipes de consultório de ruas e do núcleo de apoio a saúde da família; bem como acolheu de forma parcial a pretensão de qualificação do CAPS AD em CAPS ADIII, determinando ao Município de Vila Velha que proceda a adequação, no prazo de 01 (um) ano contado do trânsito em julgado, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

Depreende-se dos autos que o Ministério Público Estadual instaurou Procedimento Preparatório, convolado no Inquérito Civil nº 2015.0013.8186-23, visando apurar a efetiva proteção das pessoas portadoras de transtornos mentais e o modelo assistencial em saúde mental adotado pelo município de Vila Velha-ES, com escopo de fiscalizar a implementação da Rede de Atenção Psicossocial.

Naquele expediente, apurou-se que a Portaria nº 223/SAS aprovou o Plano de Ação da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS) do Estado do Espírito Santo e Municípios e que o desenho da rede foi feito de acordo com o que cada Município afirmou ser possível assumir no momento de sua construção, destacando que o município de Vila Velha-ES assumiu o compromisso de, no ano de 2013, providenciar a criação de 02 (duas) equipes de consultório na rua e o Núcleo de Apoio à Saúde da Família – NASF, qualificar o CAPS AD II em CAPS AD III, criar um CAPS infanto-juvenil e um CAPS II, e mais ainda, uma unidade de acolhimento adulto, todavia, segundo informou a Coordenadora Estadual de Saúde Mental, Álcool e outras Drogas, da Secretaria de Estado da Saúde, nenhum desses compromissos foi providenciado pela municipalidade até a data do ajuizamento da presente ação (2017).

Foi constatado, ainda, junto à Secretaria Municipal de Saúde que Vila Velha teria um CAPS AD e estaria em andamento a construção do CAPS i, cuja obra foi paralisada devido a problemas no convênio celebrado junto à Secretaria Estadual de Saúde, além de possuir um consultório de rua e não teria sido possível a criação de unidade de acolhimento de adultos até o ano de 2016, de forma que seria necessário promover a ampliação do CAPS.

O
parquet
sustenta, então, que o município de Vila Velha-ES assumiu o compromisso de adotar providências para garantir a efetiva assistência a pacientes com transtorno mental, bem como de implantar equipamentos e serviços específicos, por meio da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), devidamente aprovada pelo Ministério da Saúde, que não foram concretizadas por total descaso, razão pela qual ajuizou a presente ação civil pública com o objetivo de compelir o ente municipal demandado a adotar as providências necessárias para adequar o modelo assistencial em saúde mental e, com isso, garantir a efetiva proteção das pessoas acometidas por problema mental que residam naquela municipalidade, o que deveria ser implementado por meio da observância das obrigações pactuadas quando da elaboração da RAPS, aprovada por meio da Portaria nº 223/SAS, de 25/03/2014, as quais consistem em:

(i) implantação do CAPS II;

(ii) qualificação do CAPS AD em CAPS AD III;

(iii) conclusão do CAPS infanto juvenil localizado em Jabaeté;

(iv) criar mais uma equipe de consultório de rua;

(v) implementar o núcleo de apoio à saúde da família – NASF;

(vi) criação de unidade de acolhimento adulto.

Após a apresentação de contestação pelo ente municipal requerido e de réplica pelo
parquet
autor, a tentativa infrutífera de conciliação entre as partes litigantes e nova manifestação destas, com a juntada de novos documentos, o juízo a quo proferiu a sentença objurgada, posteriormente integrada pela decisão aclaratória, que homologou o reconhecimento parcial dos pedidos de criação do Centro de Atenção Psicossocial Infanto Juvenil (CAPS II) em Itapuã e do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) no Novo México, da formação de equipes de consultório de ruas e do núcleo de apoio a saúde da família, e acolheu de forma parcial a pretensão de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III, determinando ao município requerido que proceda a adequação, no prazo de 01 (um) ano contado do trânsito em julgado, sob pena de aplicação de multa diária, o que ensejou a interposição de recursos de apelação cível por ambas as partes e o reexame obrigatório deste
decisum
.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora cinge-se em aferir se seria possível a
intervenção do Poder Judiciário
para impor ao município de Vila Velha-ES a implementar as obrigações pactuadas para o pleno funcionamento da Rede de Atenção Psicossocial, considerando as tentativas frustradas de resolução da matéria na via extrajudicial, o que
somente seria legítimo e justificado caso constatada omissão
grave e
injustificável do Poder Executivo
Municipal
no tocante a efetivação do direito fundamental à saúde das pessoas portadoras de transtornos mentais, o que implicaria em afronta à garantia disposta nos arts. 6º,
caput
, 196 e 197, todos da Constituição da República, e afastaria a violação ao postulado da separação de Poderes (art. 2º da CF/88 e art. 17 da CE)
1
.

Nesse sentido, inclusive, o
Supremo Tribunal Federal
estabeleceu o
Tema Repercussão Geral nº
698
, de observância obrigatória e vinculante, segundo o qual
“
A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”
.

Dessa forma, a intervenção do Poder Judiciário no presente caso depende da constatação da comprovação da alegação do Ministério Público Estadual no sentido que o município de Vila Velha-ES não cumpriria com a sua obrigação constitucional de assegurar às pessoas portadoras de transtornos mentais o direito à saúde por intermédio da disponibilização da Rede de Atenção Psicossocial, em substituição ao modelo hospitalocêntrico, no escopo de efetivar o disposto nos arts. 6º,
caput
, 196 e 197, todos da Constituição da República.

É forçoso destacar que a Constituição da República (art. 196) preceitua que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

No âmbito infraconstitucional, a Lei da Reforma Psiquiátrica (Lei nº 10.216/2001) dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde mental, de modo que possui como finalidade humanizar o tratamento aos acometidos de distúrbios mentais, além de evitar que instituições de longa permanência continuassem a funcionar para apenas segregar seus internos e negar a eles possibilidade real de tratamento.

De acordo com o disposto no art. 3º da Lei nº 10.216/2001, é responsabilidade do Estado o desenvolvimento da política de saúde mental, a assistência e a promoção de ações de saúde aos portadores de transtornos mentais, com a devida participação da sociedade e da família, a qual será prestada em estabelecimento de saúde mental, assim entendidas as instituições ou unidades que ofereçam assistência em saúde aos portadores de transtornos mentais.

Já o art. 2º, incisos VIII e IX, da citada lei, dispõe que as pessoas portadoras de transtornos mentais devem ser tratadas em ambiente terapêutico adequado, e pelos meios menos invasivos possíveis, preferencialmente em serviços comunitários de saúde mental, de modo que a medida de internação somente será indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes.

Como forma de estruturar e instrumentalizar o atendimento à parcela da população acometida por tais enfermidades, o Ministério da Saúde publicou a Portaria de Consolidação nº 03/2017, instituindo, por meio do Anexo V, a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), cuja finalidade é a criação, ampliação e articulação de pontos de atenção à saúde para pessoas com sofrimento ou transtorno mental, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

No escopo de fortalecer a rede extra-hospitalar de tratamento de transtornos psíquicos, a Portaria fixou as responsabilidades dos pontos de atendimento em cada um dos componentes da RAPS, dentre os quais se encontram os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), Residências Terapêuticas, Centros de Convivência e Unidades de Acolhimento.

De acordo com a definição contida no mencionado regulamento, os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) são serviços de saúde de caráter aberto e comunitário constituídos por equipe multiprofissional que atua sob a ótica interdisciplinar e realizam, prioritariamente, atendimento às pessoas com transtornos mentais graves e persistentes e às pessoas com sofrimento ou transtorno mental em geral, incluindo aquelas com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, estejam elas em situações de crise ou nos processos de reabilitação psicossocial (artigo 7º, § 1º, do Anexo V, da Portaria Consolidada nº 03/2017).

Os Centros de Atenção Psicossocial estão organizados em diversas modalidades, conforme disposto no art. 6º, § 4º, inciso III, do Anexo V, da Portaria de Consolidação nº 03/2017 do Ministério da Saúde, e nas Diretrizes Clínicas em Saúde Mental publicada pela Secretaria Estadual de Saúde
2
, sendo que, no caso, conforme pontuado na sentença objurgada, desde março de 2014, o município de Vila Velha-ES não tem agido de forma suficiente para implementar todas as demandas necessárias para efetiva constituição das CAPS II, CAPS AD III e CAPS i, além de outras estruturas que compõem a Rede de Atenção Psicossocial, a qual se comprometeu por meio da Portaria nº 223/SAS, caracterizando omissão/negligência indevida do ente público frente ao direito fundamental à saúde,
justificando, assim, a intervenção judicial
.

Pelo que se extrai do caderno processual, o município de Vila Velha-ES se limitou a informar as metas previstas no Plano Municipal de Saúde 2018/2021 e a justificar a sua omissão na necessidade de realizar “estudos” e outras ações burocráticas, de maneira que o tempo transcorrido desde a protocolização de manifestação do município sobre as providências a serem adotadas para a qualificação da CAPS AD II (Centro de Atenção Psicossocial destinado ao atendimento de todas as faixas etárias, para transtornos mentais graves e persistentes, inclusive pelo uso de substâncias psicoativas) para CAPS AD III (atendimento de 8 a 12 vagas de acolhimento noturno e observação, funcionamento 24 horas, para todas as faixas etárias, para transtornos pelo uso de álcool e outras drogas), deixa evidente a omissão do Município de Vila Velha em promover e assegurar o efetivo direito dos pacientes portadores de doença mental à saúde.

Muito embora o Ministério Público Estadual tenha buscado solucionar a questão extrajudicialmente junto ao ente municipal desde o ano de 2013, inclusive com a propositura de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), a inoperância e a omissão injustificável do município de Vila Velha-ES, que não demonstrou a implementação de medidas efetivas para cumprir todas as obrigações pactuadas na Portaria nº 223/SAS, de março de 2014, justificou a propositura da presente ação civil pública e autoriza, como corretamente fez o magistrado
a quo
, a intervenção do Poder Judiciário para fazer cessar a infringência manifesta aos direitos fundamentais dos cidadãos portadores de transtornos mentais daquela municipalidade.

É verdade que, após a propositura desta ação civil pública, o ente municipal requerido promoveu adequações de algumas irregularidades indicadas na exordial, tanto que houve a homologação do reconhecimento parcial dos pedidos na sentença objurgada, entretanto teve tempo suficiente para implementar todas as medidas necessárias à implementação da Rede de Atenção Psicossocial que a própria municipalidade se comprometeu a realizar por meio da Portaria nº 223/SAS, não sendo viável a reforma da sentença hostilizada para que sejam fixados “parâmetros objetivos e razoáveis” para o cumprimento do comando sentencial.

Não desconheço que o
Supremo Tribunal Federal
, no julgamento do RE nº 684.612/RJ (
Tema Repercussão Geral nº 698
3
), ao discutir os limites da intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, também estabeleceu como
tese vinculante
que a decisão judicial que reconheça a omissão grave e injustificada do Poder Público, no lugar de determinar medidas específicas, estabeleça os objetivos a serem atingidos e instruir a Administração Pública a apresentar um plano e/ou os meios adequados para alcançar esses objetivos.

Dessa forma, por não ser competência constitucional do Poder Judiciário ordenar a contratação de profissionais ou a execução de obras, quando reconheça a falha na implementação de políticas públicas voltadas a concretizar o direito fundamental à saúde, deverá conceder à Administração Pública prazo razoável e determinado para que sejam providenciados os meios necessários para atender à demanda considerada procedente, o que foi devidamente observado no comando sentencial hostilizado, pois o juízo
a quo
concedeu ao município de Vila Velha-ES prazo de 01 (um) ano a contar do trânsito em julgado da sentença para providenciar a qualificação da CAPS AD para CAPS AD III, no escopo de efetivar uma obrigação já assumida pela própria municipalidade anos atrás, de modo que não houve intromissão nas escolhas administrativas do gestor público pelo judiciário.

Ademais, a alegada insuficiência orçamentária não pode ser utilizada como justificativa para afastar a obrigação do Poder Público de cumprir direitos assegurados na Constituição Federal, visto que a reserva do possível não pode prevalecer sobre o mínimo existencial relacionado a implementação de serviços de atendimento básico às pessoas com transtornos mentais.

É verdade que a implementação de políticas públicas não pode desmerecer o princípio da reserva do possível e deve se atentar para a circunstância de ser iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo apresentar projeto de lei que estabeleça aumento de despesa ou impacto na gestão e organização da Administração Pública (arts. 63, parágrafo único, inciso V, 150, 152, todos da Constituição Estadual, art. 165 da CF/88 e Lei de Responsabilidade Fiscal).

Acontece que o município requerido não se desincumbiu do seu ônus processual de demonstrar a sua inequívoca incapacidade econômico-financeira para cumprimento de seu dever constitucional e legal. Na verdade, a alegação de ausência de previsão orçamentária chega a ser curiosa, uma vez que o Ministério Público Estadual apenas almeja que o município recorrente cumpra obrigações constitucionalmente, legalmente e regularmente já asseguradas e pactuadas, de modo que já deveriam estar previstas habitualmente no orçamento municipal. Outrossim, o prazo de 01 (um) ano concedido na sentença hostilizada para implementar a obrigação de fazer é razoável e suficiente para que o ente municipal busque os investimentos necessários para cumprir com as obrigações por ele próprias assumidas, inclusive por meio da celebração de convênio junto ao Governo do Estado.

A sentença somente deve ser reformada, neste ponto, para
esclarecer
que a obrigação imposta ao município requerido é para providenciar
a
qualificação da CAPS AD para
CAPS AD
III
, visto que houve menção equivocada a categoria de CAPS por ocasião da prolação daquele
decisum
e da decisão que acolheu os embargos de declaração.

Da mesma forma,
houve equívoco na sentença objurgada ao homologar o reconhecimento parcial do pedido em relação a inauguração e funcionamento de CAPS i localizado no bairro Itapuã
, unidade que não constou dos pedidos formulados nesta ação civil pública, tanto que o próprio juízo a quo reconheceu este erro na decisão dos embargos de declaração, mas deixou de providenciar a
reparação da sentença, o que deve ser feito, nesta oportunidade, para que passe a constar o reconhecimento parcial do pedido em relação ao CAPS i localizado no bairro Jabaeté
.

Em que pese o reconhecimento do pedido em relação a inauguração e funcionamento de CAPS i no bairro Itapuã não acarrete nenhum prejuízo, forçoso concluir que a sentença objurgada deixou de mencionar expressamente na parte dispositiva que houve o reconhecimento parcial do pedido acerca do CAPS i localizado no bairro Jabaeté, razão pela qual também deve ser retificada neste ponto para evitar a ocorrência do julgamento
extra petita
.

E, aqui, a despeito da alegação do
parquet
no sentido que o CAPS i em Jabaeté não teria sido inaugurado, além de a Coordenadora de Saúde Mental e a Coordenadora do Núcleo de Apoio Estratégico à Gestão, ambas da Secretaria de Saúde de Vila Velha, terem informado, em outubro de 2019, que os trâmites burocráticos para a construção daquela unidade finalmente evoluiu, o que permitiria a sua conclusão em menos de 01 (um) ano (fls. 479/483), nos autos da ação civil pública nº 5009378-82.2023.8.08.0035 proposta pelo
parquet
também em desfavor do município de Vila Velha-ES ficou comprovado, conforme se observa dos julgamentos dos recursos de Agravo de Instrumento nº 5009392-74.2023.8.08.0000 e nº 5010113-26.2023.8.08.0000, pela colenda Primeira Câmara Cível deste Sodalício, que
“
o desenvolvimento das atividades no ‘CAPS i’ de Itapoã foi descontinuado
após a conclusão das obras do ‘CAPS i’ de Jabaeté
, o qual contempla toda a estrutura física recomendada pela Portaria de Consolidação nº 03/2017”
.

Portanto, não há como acolher o pleito ministerial de reforma da sentença objurgada para condenar o ente municipal a construir e inaugurar o CAPS i do bairro Jabaeté, visto que tal obrigação já foi atendida voluntariamente pelo município de Vila Velha-ES durante o transcurso desta ação civil pública, tanto que desativou a CAPS i do bairro Itapuã, o que originou o ajuizamento de nova ação civil pública pelo
parquet
.

Noutro giro, muito embora tenha havido omissão no comando sentencial a respeito do pedido de criação de unidade de acolhimento adulto, na parte da fundamentação o juízo
a quo
registrou devidamente a
impossibilidade de acolhimento deste pleito ministerial
, tendo em vista a informação prestada pela Secretaria Estadual de Saúde (fl. 481) no sentido que os altos custos do investimento e da manutenção do equipamento, a dificuldade do recebimento de recursos financeiros do Ministério da Saúde e a baixa contrapartida, inviabilizariam a sua implementação pelos municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória, de modo que a própria SESA
“ponderou a possibilidade do investimento estadual em uma UAT sob a forma de consórcio entre os municípios”
.

Como se vê, ao contrário de outras medidas, a ausência de implementação da unidade de acolhimento adulto pelo município de Vila Velha-ES se trata de uma omissão injustificada, diante das diretrizes estaduais que aparentemente assumirá a gestão deste serviço, considerando o seu elevado custo e reduzida contrapartida, isto é, pouca utilização do serviço por adultos com transtornos mentais considerando-se os entes municipais individualizadamente, tornando inviável a intervenção do Poder Judiciário neste ponto, já que a efetivação da Rede de Atenção Psicossocial e, consequentemente, o direito à saúde, não passa por esta questão.

Em outras palavras, não restou constatada a grave violação ou omissão do município na garantia do atendimento à saúde mental dos adultos, havendo, ao contrário, demonstração mínima da prestação do serviço de atendimento, além do evidente direcionamento de recursos financeiros para sua efetivação.

Por derradeiro, acerca dos demais pleitos formulados pelo
parquet
na exordial, a sentença objurgada corretamente homologou o reconhecimento parcial do pedido pelo município de Vila Velha-ES, visto que este ente municipal promoveu/informou adequações de algumas irregularidades somente após o ajuizamento desta ação civil pública e a efetivação de sua citação, mesmo tendo sido instaurado Procedimento Preparatório, convolado em Inquérito Civil, e oficiado ao Secretário Municipal de Saúde para que fosse informado se a municipalidade tinha interesse em firmar Termo de Ajustamento de Conduta junto ao Ministério Público Estadual.

Diante da negativa administrativa e da implementação de parte das ações listadas na exordial pelo ente municipal requerido para efetivar a proteção dos direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais somente após a sua citação nesta ação civil pública, não há como reconhecer que houve a perda superveniente do interesse de agir (art. 485, inciso VI, do CPC/2015), revelando-se correta a homologação do reconhecimento parcial da procedência do pedido formulado nesta demanda.

Ao contrário do alegado pelo ente municipal requerido, somente ocorre a perda superveniente do interesse de agir quando a parte ré cumpre o pedido da ação de forma espontânea antes de ter sido citada, visto que o atendimento daquele pleito após a citação configura o reconhecimento da procedência do pedido, como ocorreu no caso destes autos.

Não fosse o bastante o acerto da sentença hostilizada neste ponto, o eventual acolhimento da pretensão recursal para modificar o fundamento da extinção do processo – com resolução do mérito para sem resolução – não traria nenhum resultado útil e prático para o município requerido (art. 90,
caput
e § 4º, do CPC/2015), visto que, por se tratar de ação civil pública na qual inexiste má-fé de quaisquer das partes, não houve condenação em custas e honorários sucumbenciais (art. 18 da Lei nº 7.347/1985), o que, inclusive, impossibilita o arbitramento de honorários advocatícios recursais (art. 85, § 11, do CPC/2015).

Ante o exposto,
conheço
dos recursos de apelação cível e
nego provimento ao interposto pelo município de Vila Velha-ES
e
dou provimento parcial ao interposto pelo Ministério Público Estadual
, a fim de reformar em parte a sentença objurgada somente para esclarecer a imposição da obrigação do ente municipal requerido de qualificação do CAPS AD em CAPS AD III e que houve a homologação do reconhecimento parcial do pedido acerca do CAPS i localizado no bairro Jabaeté, e não no bairro Itapuã, o que resulta na
prejudicialidade da remessa necessária
.

É como voto.

1
“(...) a Suprema Corte tem admitido, em princípio, a intervenção do Judiciário destinada a instigar o Poder Público a implementar medidas necessárias à execução de políticas públicas diante da constatação de inescusável omissão do Estado, sem que o comando judicial seja considerado uma afronta à autonomia administrativa e gerencial do órgão omisso” (RMS 59.413/DF, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA, QUINTA TURMA, julgado em 07/05/2019, DJe 20/05/2019, STJ).

2

https://saude.es.gov.br/Media/sesa/Protocolo/Diretrizes%20Clinicas%20em%20saude%20mental.pdf

3
Tema Repercussão Geral nº 968 – 1. (...). 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. (...).

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto proferido pela Eminente Relatora.

DES. SUBSTITUTO LUIZ GUILHERME RISSO