Tribunal: TJES
Processo: 0017534-96.2014.8.08.0347
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2025-04-09

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. EXECUÇÃO FISCAL EXTINTA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VITÓRIA contra sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública Privativa de Execuções Fiscais Municipais de Vitória/ES que, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal nº 0014092-25.2014.808.0347, opostos por BANCO ITAULEASING S.A., acolheu os embargos, invalidou a Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 323/2014 e extinguiu a execução fiscal, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC. O Município sustenta que o embargante não juntou aos autos a íntegra do processo administrativo, o que inviabilizaria a alegação de ausência de notificação da decisão que impôs a multa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se houve violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em razão da ausência de comprovação da regular notificação do BANCO ITAULEASING S.A. acerca da decisão administrativa que resultou na inscrição do débito em dívida ativa e na consequente execução fiscal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O controle judicial sobre atos administrativos limita-se à verificação da legalidade, não alcançando o mérito administrativo, salvo quando constatada violação a direitos fundamentais, como o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

4. A ausência de comprovação da regular notificação do embargante sobre a decisão administrativa que lhe impôs a multa configura ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o que acarreta a nulidade do processo administrativo e, por conseguinte, da CDA dele decorrente.

5. O ônus da prova da regularidade da notificação é da Administração Pública, detentora do processo administrativo completo, sendo insuficiente transferir essa responsabilidade ao administrado.

6. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) reconhece que a falta de notificação adequada em processos administrativos sancionadores impõe a nulidade da sanção e da execução fiscal correspondente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A ausência de comprovação da regular notificação do administrado acerca da decisão administrativa sancionadora viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, ensejando a nulidade da sanção e da execução fiscal dela decorrente.

2. O ônus de demonstrar a regularidade da notificação em processo administrativo sancionador é da Administração Pública, parte detentora dos documentos e informações pertinentes.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 85, § 11, e 487, I; CDC, arts. 30, 35 e 57.

Jurisprudência relevante citada:
TJES, Apelação Cível nº 0032063-17.2017.8.08.0024, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, 2ª Câmara Cível, j. 22.03.2024; TJES, Apelação Cível nº 0042834-93.2013.8.08.0024, Rel. Desª. Heloisa Cariello, 2ª Câmara Cível, j. 21.11.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0017534-96.2014.8.08.0347

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: BANCO ITAULEASING S.A.

RELATOR(A):
DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. EXECUÇÃO FISCAL EXTINTA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VITÓRIA contra sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública Privativa de Execuções Fiscais Municipais de Vitória/ES que, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal nº 0014092-25.2014.808.0347, opostos por BANCO ITAULEASING S.A., acolheu os embargos, invalidou a Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 323/2014 e extinguiu a execução fiscal, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC. O Município sustenta que o embargante não juntou aos autos a íntegra do processo administrativo, o que inviabilizaria a alegação de ausência de notificação da decisão que impôs a multa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se houve violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em razão da ausência de comprovação da regular notificação do BANCO ITAULEASING S.A. acerca da decisão administrativa que resultou na inscrição do débito em dívida ativa e na consequente execução fiscal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O controle judicial sobre atos administrativos limita-se à verificação da legalidade, não alcançando o mérito administrativo, salvo quando constatada violação a direitos fundamentais, como o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

4. A ausência de comprovação da regular notificação do embargante sobre a decisão administrativa que lhe impôs a multa configura ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o que acarreta a nulidade do processo administrativo e, por conseguinte, da CDA dele decorrente.

5. O ônus da prova da regularidade da notificação é da Administração Pública, detentora do processo administrativo completo, sendo insuficiente transferir essa responsabilidade ao administrado.

6. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) reconhece que a falta de notificação adequada em processos administrativos sancionadores impõe a nulidade da sanção e da execução fiscal correspondente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A ausência de comprovação da regular notificação do administrado acerca da decisão administrativa sancionadora viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, ensejando a nulidade da sanção e da execução fiscal dela decorrente.

2. O ônus de demonstrar a regularidade da notificação em processo administrativo sancionador é da Administração Pública, parte detentora dos documentos e informações pertinentes.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, arts. 85, § 11, e 487, I; CDC, arts. 30, 35 e 57.

Jurisprudência relevante citada:
TJES, Apelação Cível nº 0032063-17.2017.8.08.0024, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, 2ª Câmara Cível, j. 22.03.2024; TJES, Apelação Cível nº 0042834-93.2013.8.08.0024, Rel. Desª. Heloisa Cariello, 2ª Câmara Cível, j. 21.11.2024.

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ACÓRDÃO

A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Cuida-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA/ES
contra a r. sentença proferida pelo d. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Privativa de Execuções Fiscais Municipais de Vitória/ES que, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal de nº nº 0014092-25.2014.808.0347, opostos por
BANCO ITAULEASING S.A.
em face do apelante, acolheu os embargos e, por conseguinte, invalidou a CDA n.º 323/2014 e extinguiu a referida execução, resolvendo o mérito na forma do art. 487, inciso I, do CPC.

Em suas razões recursais, o
MUNICÍPIO DE VITÓRIA/ES
alega, em apertada síntese, que o apelado não juntou aos autos a cópia integral do processo administrativo, sendo, portanto, incabível a alegação de ausência de notificação da decisão administrativa que impôs a multa.

Aduz que, para confirmar a ausência de notificação da decisão que lhe aplicou a multa que deu origem à CDA de n.º 323/2014, a empresa embargante/apelada deveria ter colacionado aos autos a íntegra do Processo Administrativo de n.º 812/2006, não sendo suficiente a mera alegação de nulidade.

Contrarrazões apresentadas no ID 10941038, pugnando pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

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VOTO VENCEDOR

Nos termos do relatório, cuida-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
contra a r. sentença proferida pelo d. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Privativa de Execuções Fiscais Municipais de Vitória/ES que, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal de nº nº 0014092-25.2014.808.0347, opostos por
BANCO ITAULEASING S.A.
em face do apelante, acolheu os embargos e, por conseguinte, invalidou a CDA n.º 323/2014 e extinguiu a referida execução, resolvendo o mérito na forma do art. 487, inciso I, do CPC.

Em suas razões recursais, o
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
alega, em apertada síntese, que o apelado não juntou aos autos a cópia integral do processo administrativo, sendo, portanto, incabível a alegação de ausência de notificação da decisão administrativa que impôs a multa.

Aduz que, para confirmar a ausência de notificação da decisão que lhe aplicou a multa que deu origem à CDA de n.º 323/2014, a empresa embargante/apelada deveria ter colacionado aos autos a íntegra do Processo Administrativo de n.º 812/2006, não sendo suficiente a mera alegação de nulidade.

Contrarrazões apresentadas no ID 10941038, pugnando pelo desprovimento do recurso.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à análise do mérito, adiantando que entendo pelo
desprovimento
do recurso.

Trata-se, na origem, de embargos opostos pelo
BANCO ITAULEASING S/A
à execução fiscal nº 0014092-25.2014.808.0347, que lhe move o
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
, a fim de obter crédito público, vencido e supostamente exigível de R$ 55.907,63 (cinquenta e cinco mil e novecentos e sete reais e sessenta e três centavos), expressado na CDA nº 323/2014, referente à multa aplicada pelo PROCON nos autos de número 121/2010.

O embargante sustentou que não foi regularmente notificado da decisão que lhe aplicou multa no processo administrativo instaurado pelo Procon, uma vez que não consta naqueles autos nenhum aviso de recebimento, ou mesmo assinatura acusando a notificação. Relatou, assim, que houve cerceamento de defesa, acarretando na nulidade da sua inscrição em dívida ativa.

Alegou, em seguida, que o seguro prestamista objeto da reclamação no Procon teria sido firmado com a Itaú Seguros e com a Itauleasing, razão pela qual afirma a sua ilegitimidade para responder pelo débito.

Arguiu, no mérito, a inexistência de qualquer prática infrativa, uma vez que o embargante teria celebrado contrato de financiamento de veículo, e que, por outro lado, a reclamação era atinente a pagamento de seguro.

Por fim, suscitou a exorbitância da reprimenda pecuniária arbitrada.

Assim, requereu o acolhimento das preliminares, e, caso ultrapassadas essas questões, que fosse reconhecida a ilegalidade da aplicação da penalidade e extinta a execução. Subsidiariamente, pediu a redução do valor da multa.

Conforme mencionado alhures, seguindo o
iter
procedimental, sobreveio sentença, tendo o MM. Juiz de Direito acolhido os embargos e, por conseguinte, invalidado a CDA n.º 323/2014 e extinguido a referida execução, resolvendo o mérito na forma do art. 487, inciso I, do CPC.

In casu
, sem delongas,
corroboro com a conclusão alcançada pelo Juízo sentenciante
. Explico.

É sabido que a atuação do PROCON, notadamente quanto à competência para aplicação de sanção administrativa, decorre do Poder de Polícia fundado no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, independente do número de consumidores lesados.

Convém destacar que não se desconhece que compete ao Poder Judiciário analisar tão somente se o ato administrativo foi praticado dentro dos cânones legais, sem avançar, porém, sobre o mérito administrativo, em cujo âmago a Administração Pública pode, dentro das balizas legais, adotar a melhor escolha que lhe é franqueada pelo ordenamento jurídico (conveniência e oportunidade). A respeito do assunto, eis o magistério de Hely Lopes Meirelles, verbo ad verbum:

O controle judiciário é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza uma atividade administrativa. É um controle a posteriori, unicamente de legalidade, por restrito à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Mas sobretudo é um meio de preservação de direitos individuais, porque visa impor a observância da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus beneficiários. (...) Não se permite ao Judiciário pronunciar-se sobre o mérito administrativo, ou seja, sobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de administração, e não de jurisdição judiciária. O mérito administrativo, relacionando-se com conveniências do governo ou com elementos técnicos, refoge do âmbito do Poder Judiciário (...). (in Direito administrativo brasileiro, 22ª ed., São Paulo: Malheiros, p. 610/612)

Dessa forma, o exame jurisdicional não pode, sob pena de interferência indevida no mérito da decisão, alterar o conteúdo do pronunciamento do Poder Público, sobretudo quando o ato administrativo for praticado dentro das balizas do sistema normativo.

Portanto, o exame de legalidade do ato administrativo deve restringir-se à apuração se a decisão do PROCON que sancionou a empresa autora/apelada atendeu aos ditames da legislação consumerista, porque, se proferida dentro dos limites legais, descabe ao Judiciário analisar o mérito do ato e interferir na conclusão a que se chegou.

Feitas estas considerações, e, nada obstante a limitação da atuação do Poder Judiciário em casos tais, tenho que
é impositiva a
manutenção da anulação
da decisão meritória proferida no processo administrativo questionado na origem
e, por conseguinte,
da multa ali cominada
.

Como bem pontuou o magistrado sentenciante:

O embargante sustentou que não foi regularmente notificado da decisão que lhe aplicou multa nos autos do Procon, o que resultou, no seu entender, em cerceamento de defesa e nulidade da inscrição de seu nome em dívida ativa.

Analisando os autos administrativos, verifico que o Procon de Vitória entendeu pela imposição da reprimenda em virtude de prática, pelo embargante, de descumprimento de oferta, conforme estabelecem os artigos 30 e 35 do CDC.

Entretanto, não consta do processo administrativo nenhuma notificação do BANCO ITAULEASING S/A acerca da decisão de fls. 76/82, proferida pelo agente do Procon (evento 4.1 dos embargos). Assim, tenho que, de fato, o embargante não teve ciência tempestiva da decisão que lhe imputou multa.

Nítida, portanto, a ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa

Em primeiro lugar, é importante frisar que, embora o Município de Vitória transfira ao apelado o ônus de juntar a cópia integral do processo administrativo, em nenhum momento negou ou comprovou a regularidade da notificação.

Sendo o apelante o detentor do processo administrativo completo, bastaria a simples juntada do comprovante de notificação para afastar a alegação do Banco Itauleasing, o que não ocorreu. O Município, ao não apresentar tal prova, fragiliza seus próprios argumentos.

Em segundo lugar, observa-se que o magistrado de primeiro grau examinou detidamente os autos do processo administrativo, concluindo pela ausência de prova da notificação do apelado acerca da decisão sancionadora.
Tal circunstância caracteriza violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa
, o que enseja a nulidade do processo administrativo e, por consequência, da execução fiscal dele decorrente.

Ademais, com razão o apelado ao afirmar que, "
se o feito estivesse instruído com documentos insuficientes para a análise do mérito, seria impossível a análise pelo juízo e consequente sentença de procedência
". O juízo de origem analisou o processo administrativo e, com base nos documentos disponíveis, proferiu sentença favorável ao Banco Itauleasing,
demonstrando que havia elementos suficientes para reconhecer a nulidade da notificação.

O entendimento adotado pelo magistrado está em consonância com a jurisprudência consolidada, que exige a comprovação inequívoca da notificação para garantir o contraditório e a ampla defesa no âmbito administrativo. Em casos semelhantes, já decidiu este este Egrégio Tribunal de Justiça:

EMENTA: APELAÇÃO – AÇÃO ANULATÓRIA –
MULTA APLICADA PELO PROCON – VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO NA SEARA ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO ADEQUADA DA RECLAMADA
– RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO – HONORÁRIOS RECURSAIS. 1. O Poder Judiciário pode exercer o controle externo sobre os atos administrativos, desde que limitado exclusivamente ao critério da legalidade. Em outras palavras, o Judiciário pode realizar o juízo de conformidade do ato impugnado com a Constituição Federal e as leis de regência. 2. O Procon Municipal de Vitória remeteu a notificação para comparecimento na primeira audiência de conciliação para o antigo endereço da reclamada/apelada e procedeu à notificação por edital para a segunda audiência conciliatória sem observar o prazo do art. 42, §2º, do Decreto nº 2.181/97. 3. O não comparecimento à audiência foi sopesado na decisão administrativa que aplicou a multa à empresa, que somente teve ciência do processo administrativo quando foi regularmente cientificada em seu novo endereço para o pagamento da referida sanção. 4.
A afronta ao contraditório na seara administrativa impõe o reconhecimento da nulidade da multa estabelecida pelo órgão de proteção ao consumidor, que foi alertado na esfera recursal administrativa sobre os vícios no procedimento, mas não tomou as providências adequada
s. 5. Recurso conhecido e improvido. Condenação do apelante ao pagamento de honorários recursais.

(TJES, Apelação Cível nº 0032063-17.2017.8.08.0024, Magistrado: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data: 22/03/2024)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO.
APLICAÇÃO DE MULTA PELO PROCON MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA
. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação anulatória de ato administrativo, anulou multa aplicada pelo PROCON Municipal em desfavor de empresa fornecedora, em razão de violação ao contraditório e ampla defesa, no processo administrativo n.º 1764/2011. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão cinge-se a aferir se houve violação ao devido processo legal no âmbito do processo administrativo que resultou na aplicação da multa pelo PROCON. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O processo administrativo apresenta violação ao devido processo legal, uma vez que, embora o fornecedor tenha sido devidamente notificado para a audiência de conciliação, não lhe foi oportunizada a apresentação de defesa após sua ausência, conforme prevê o art. 13 do Decreto Municipal n.º 11.738/2003. 4. A ausência de notificação acerca da decisão que inadmitiu o recurso administrativo interposto pela parte autora configura nova violação ao contraditório, em desacordo com o art. 21 do Decreto Municipal n.º 11.738/2003. 5. Além disso, a multa administrativa imposta pelo PROCON viola o princípio constitucional implícito da proporcionalidade, considerando que o fornecedor, poucos dias após a audiência à qual deixou de comparecer, manifestou boa-fé e cooperou com a resolução do conflito ao aceitar devolver o valor pago pelo consumidor - manifestação que fora desconsiderada, preferindo-se o julgamento administrativo mais de um ano após, em detrimento da satisfação imediata dos interesses do consumidor. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1.
A imposição de multa administrativa pelo PROCON sem conceder oportunidade de defesa ao fornecedor após sua ausência em audiência de conciliação viola o devido processo lega
l. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC, art. 85, §11; Decreto Municipal n.º 11.738/2003, arts. 13, 21 e 27. Jurisprudência relevante citada: TJES, Apelação Cível n.º 0037720-71.2016.8.08.0024, rel. Des. José Paulo Calmon Nogueira da Gama, 2ª Câmara Cível, j. 19.07.2024; STJ, AgRg no AREsp n.º 820.768/PR, rel. Min. Og Fernandes, 2ª Turma, j. 05.12.2017.

(TJES, Apelação Cível nº 0042834-93.2013.8.08.0024, Magistrada: HELOISA CARIELLO, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data: 21/11/2024)

Nesse jaez, não há como afastar a irregularidade no processo administrativo em comento. Ainda que seja vedado ao Poder Judiciário, em observância ao princípio da separação dos poderes, adentrar no mérito do ato administrativo ora impugnado,
o Judiciário não pode fechar os olhos à eventual violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa perpetrada no ato punitivo pela Administração Pública
, a qual se observa no caso em apreço.

Logo, tal como concluído pelo juiz
a quo,
considero que a aplicação da multa administrativa à parte requerente foi indevida, motivo pelo qual não vislumbro fundamentos suficientes para ilidir as conclusões alcançadas na sentença.

Nestes termos, firme nas razões expostas, conheço do recurso e
NEGO-LHE PROVIMENTO
.

Na forma do §11 do artigo 85 do CPC, majoro os honorários sucumbenciais para 11% sobre o proveito econômico obtido.

É como voto
.

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VOTOS VOGAIS

005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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