Tribunal: TJES
Processo: 5016566-03.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Ausência de Legitimidade para propositura de Ação Civil Pública
Data de julgamento: 2025-10-15

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DE ALVARÁS DE FUNCIONAMENTO DE UNIDADES SOCIOEDUCATIVAS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTADO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto por ente estatal contra decisão que, em sede de ação civil pública, deferiu tutela de urgência para determinar, solidariamente ao Estado e à autarquia de atendimento socioeducativo, a adoção de providências para a regularização dos alvarás de funcionamento de unidades de internação, no prazo de 60 (sessenta) dias.

2. O recorrente argui, em suma: (i) a sua ilegitimidade passiva, por se tratar de obrigação afeta à autarquia com autonomia administrativa; (ii) a inexistência de omissão, ante a adoção de medidas administrativas para a regularização; e (iii) a violação ao princípio da separação dos poderes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A controvérsia cinge-se a duas questões principais: (i) analisar, em sede preliminar, a alegação de supressão de instância quanto à tese de ilegitimidade passiva; e (ii) no mérito, definir a extensão da responsabilidade do ente estatal pela regularização de unidades socioeducativas geridas por autarquia e, por conseguinte, a possibilidade de lhe serem impostas obrigações de fazer em sede de tutela de urgência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A legitimidade das partes, por constituir matéria de ordem pública, é cognoscível a qualquer tempo e grau de jurisdição, não se sujeitando à preclusão, o que afasta a alegação de supressão de instância, nos termos do art. 485, § 3º, do Código de Processo Civil.

5. A intervenção do Poder Judiciário é legítima para assegurar a efetivação de direitos fundamentais, notadamente a segurança e a integridade física de adolescentes sob custódia estatal, quando verificada a omissão ou morosidade do Poder Público em adotar as providências necessárias à regularização de instalações, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

6. O ente federado instituidor possui responsabilidade subsidiária pelas obrigações de suas autarquias, o que lhe confere legitimidade para figurar no polo passivo da demanda em que se discutem tais obrigações. A participação na fase de conhecimento é recomendável para que possa influir na formação do título executivo.

7. A natureza subsidiária da responsabilidade do Estado impede, contudo, que lhe seja imposta, em sede de tutela provisória, obrigação de fazer de caráter imediato e operacional, cuja execução compete primariamente à autarquia dotada de autonomia administrativa e financeira.

IV. DISPOSITIVO

8. Recurso de agravo de instrumento conhecido e parcialmente provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5016566-03.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
ALEXANDRE PUPPIM

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DE ALVARÁS DE FUNCIONAMENTO DE UNIDADES SOCIOEDUCATIVAS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTADO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto por ente estatal contra decisão que, em sede de ação civil pública, deferiu tutela de urgência para determinar, solidariamente ao Estado e à autarquia de atendimento socioeducativo, a adoção de providências para a regularização dos alvarás de funcionamento de unidades de internação, no prazo de 60 (sessenta) dias.

2. O recorrente argui, em suma: (i) a sua ilegitimidade passiva, por se tratar de obrigação afeta à autarquia com autonomia administrativa; (ii) a inexistência de omissão, ante a adoção de medidas administrativas para a regularização; e (iii) a violação ao princípio da separação dos poderes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A controvérsia cinge-se a duas questões principais: (i) analisar, em sede preliminar, a alegação de supressão de instância quanto à tese de ilegitimidade passiva; e (ii) no mérito, definir a extensão da responsabilidade do ente estatal pela regularização de unidades socioeducativas geridas por autarquia e, por conseguinte, a possibilidade de lhe serem impostas obrigações de fazer em sede de tutela de urgência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A legitimidade das partes, por constituir matéria de ordem pública, é cognoscível a qualquer tempo e grau de jurisdição, não se sujeitando à preclusão, o que afasta a alegação de supressão de instância, nos termos do art. 485, § 3º, do Código de Processo Civil.

5. A intervenção do Poder Judiciário é legítima para assegurar a efetivação de direitos fundamentais, notadamente a segurança e a integridade física de adolescentes sob custódia estatal, quando verificada a omissão ou morosidade do Poder Público em adotar as providências necessárias à regularização de instalações, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

6. O ente federado instituidor possui responsabilidade subsidiária pelas obrigações de suas autarquias, o que lhe confere legitimidade para figurar no polo passivo da demanda em que se discutem tais obrigações. A participação na fase de conhecimento é recomendável para que possa influir na formação do título executivo.

7. A natureza subsidiária da responsabilidade do Estado impede, contudo, que lhe seja imposta, em sede de tutela provisória, obrigação de fazer de caráter imediato e operacional, cuja execução compete primariamente à autarquia dotada de autonomia administrativa e financeira.

IV. DISPOSITIVO

8. Recurso de agravo de instrumento conhecido e parcialmente provido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5016566-03.2024.8.08.0000

AGRAVANTE: ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. ALEXANDRE PUPPIM

VOTO

Conforme brevemente relatado, c
uida-se de recurso de agravo de instrumento interposto pelo
Estado do Espírito Santo
contra a decisão

que, nos autos da Ação Civil Pública nº 5027363-63.2024.8.08.0024, deferiu o pedido de tutela de urgência
e
determinou que o Agravante e o Instituto de Atendimento Socioeducativo do Espírito Santo (IASES) adotassem, no prazo de 60 (sessenta) dias, todas as providências necessárias à regularização dos alvarás de licença do Corpo de Bombeiros Militar (CBMES) referentes às unidades de internação que compõem o Conjunto de Cariacica (UFI, UNIS, UNIP I e UNIP II).

Em suas razões recursais, sustenta o Agravante, em síntese, (a) que não restou configurada qualquer omissão estatal a justificar a intervenção judicial, uma vez que providências administrativas já vêm sendo adotadas com vistas à regularização das unidades, incluindo a realização de vistorias, contratação de empresa especializada, adoção de medidas compensatórias e emissão de alvarás provisórios; (b) que a tutela deferida implica indevida ingerência do Judiciário sobre políticas públicas e afronta o princípio da separação dos poderes, além de não haver risco iminente que justifique a medida antecipatória e (c) a sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que o IASES é autarquia estadual com autonomia administrativa e personalidade jurídica própria
.

Pois bem.

PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO POR SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA

A Douta Procuradoria de Justiça sustenta, em seu parecer, a impossibilidade de apreciação da tese de ilegitimidade passiva, ao argumento de que a matéria não teria sido analisada pela decisão agravada, o que configuraria supressão de instância.

Consoante cediço, a
legitimidade das partes constitui uma das condições da ação e, como tal, consubstancia matéria de ordem pública, cognoscível a qualquer tempo e grau de jurisdição, inclusive de ofício pelo julgador, não se sujeitando aos efeitos da preclusão.

Tal entendimento é extraído da exegese do art. 485, § 3º, do Código de Processo Civil, que assim dispõe: "
O juiz conhecerá de ofício da matéria constante dos incisos IV, V, VI e IX, em qualquer tempo e grau de jurisdição, enquanto não ocorrer o trânsito em julgado
". O inciso VI do referido artigo trata, justamente, da ausência de legitimidade ou de interesse processual.

Dessa forma, por se tratar de matéria de ordem pública que pode e deve ser analisada a qualquer momento, não há que se falar em supressão de instância quando a questão é devolvida à apreciação deste Tribunal, ainda que não tenha sido objeto de capítulo específico na decisão interlocutória de primeiro grau.

Ademais, a matéria relativa à responsabilidade do Estado do Espírito Santo pelo cumprimento das diligências administrativas é questão ínsita ao próprio mérito da demanda, confundindo-se com a questão substancial debatida.

Pelo exposto, rejeito a preliminar de supressão de instância e passo à análise da questão de fundo.

MÉRITO

Como visto, cinge-se a controvérsia à extensão dos efeitos da decisão liminar que impôs obrigações imediatas tanto ao Estado quanto ao IASES, consistentes na adoção de providências administrativas destinadas à obtenção dos alvarás de funcionamento das unidades socioeducativas referidas.

Inicialmente, no que concerne à suposta ausência de omissão administrativa que ampare a intervenção judicial, a alegação não encontra, neste momento processual, respaldo suficiente nos elementos constantes dos autos.

Isto porque, ainda que providências administrativas tenham sido noticiadas, como reuniões institucionais, contratação de empresa especializada e a emissão de alvarás provisórios, tais medidas revelam-se insuficientes para infirmar a circunstância de que, ao menos desde Novembro de 2022, as unidades vêm operando à margem das exigências mínimas de segurança determinadas pelos órgãos competentes.

A eventual adoção de ações após o ajuizamento da ação civil pública, por si só, não descaracteriza o estado de irregularidade denunciado, tampouco elide a constatação da significativa morosidade na condução dos procedimentos necessários à regularização das instalações, circunstância que legitima, em tese, a atuação judicial para compelir a Administração à observância do marco legal protetivo.

Resta evidenciada, portanto, a necessidade da intervenção judicial a fim de conferir concretude à atuação estatal e romper com a situação de contumácia da Administração Pública quanto à adoção das medidas de segurança necessárias à preservação da incolumidade física de todos os que trabalham e transitam nas unidades de atendimento socioeducativo.

Por sua vez, em relação à alegação de indevida interferência judicial na seara das políticas públicas, tampouco se vislumbra, nesta fase embrionária, a plausibilidade da tese.

A jurisprudência pátria consolidou-se no sentido de que a atuação do Poder Judiciário é legítima quando se constata omissão do Poder Executivo na efetivação de direitos fundamentais, especialmente quando se trata de situações que envolvam a integridade física de pessoas sob custódia estatal, como é o caso dos adolescentes privados de liberdade.

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema de Repercussão Geral nº. 698 (RE 684.612), fixou a tese segundo a qual "
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado
."

No presente caso, a decisão limitou-se a exigir dos demandados o cumprimento de um conjunto mínimo de obrigações normativas já impostas pelo próprio órgão técnico competente — o Corpo de Bombeiros Militar —, cuja execução é condição prévia e indispensável para o funcionamento regular das unidades.

Cuida-se, pois, de medida orientada à realização de um fim legítimo e previamente estabelecido pela própria Administração Pública, com base em parâmetros objetivos de segurança.

Além disso, necessário frisar que a iniciativa judicial deflagrada pelo Ministério Público decorreu da prolongada contumácia da autarquia quanto à apresentação de solução efetiva, mesmo após as interpelações extrajudiciais, o que permite inferir que a decisão judicial conferiu prazo razoável para o cumprimento da ordem judicial e conferiu margem de atuação técnica e discricionária à Administração, não havendo imposição de solução única ou substituição direta da função administrativa pelo Judiciário.

Neste contexto, à míngua de demonstração clara de lesão grave ou de difícil reparação, e diante da prevalência do interesse público e da proteção da dignidade de adolescentes sob a custódia do Estado, não se revela, neste momento, adequada a reforma da decisão.

De outro lado, quanto à alegação de ilegitimidade passiva do Estado do Espírito Santo, não se pode perder de vista que, embora o IASES detenha natureza jurídica de autarquia estadual, com autonomia administrativa e financeira, tal circunstância não afasta, por si só, o dever de fiscalização e de garantia de condições mínimas de segurança por parte do ente estadual, notadamente quando se cuida da efetivação de direitos fundamentais de adolescentes em regime de privação de liberdade, cuja tutela é incumbência constitucional do Estado.

A criação de entes da administração indireta não exonera o ente federado de sua responsabilidade institucional, que, no entanto, é subsidiária em relação à concretização de políticas públicas ínsitas à observância a direitos fundamentais.

A despeito de tal conclusão, não se pode olvidar que a referida responsabilidade subsidiária do ente federado instituidor em relação às obrigações de suas autarquias também lhe confere legitimidade para atuar em juízo na defesa dos seus interesses.

Neste sentido já decidiu o Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria ínsita à legitimidade do ente estatal em contexto que envolve responsabilidade subsidiária:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ACIDENTE DE TRÂNSITO. MÁ CONSERVAÇÃO DA RODOVIA ESTADUAL. AUTARQUIA RESPONSÁVEL PELA CONSERVAÇÃO DAS ESTRADAS. LEGITIMIDADE PASSIVA SUBSIDIÁRIA DO ESTADO.

1. A jurisprudência do STJ considera que, muito embora a autarquia seja responsável pela preservação das estradas estaduais, e pelos danos causados a terceiros em decorrência de sua má-conservação, o Estado possui responsabilidade subsidiária. Assim, possui este legitimidade para figurar no polo passivo da demanda. Confiram-se os precedentes: AgRg no AREsp 203.785/RS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 03/06/2014; AgRg no AREsp 539.057/MS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 09/10/2014; REsp 1137950/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 30/03/2010; AgRg no REsp 875.604/ES, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 25/06/2009.

2. Na hipótese dos autos, o acórdão recorrido reconheceu a ilegitimidade passiva ad causam do Estado do Paraná nos seguintes termos (fl. 413, e-STJ): "Reconheço a ilegitimidade passiva do Estado do Paraná, tendo em vista que o DER, autarquia que tem a função de manutenção e conservação das rodovias paranaenses, tem autonomia financeira e administrativa e, somente nos casos comprovados de exaustão de seu patrimônio, é possível o ajuizamento de indenizações também contra o Estado do Paraná".

3. Dessa forma, por estar em dissonância com a jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça, é imperiosa a reforma do acórdão recorrido, de modo a reconhecer a legitimidade passiva ad causam do Estado do Paraná.

4. Recurso Especial provido.

(REsp n. 1.595.141/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/8/2016, DJe de 5/9/2016.)

A propósito, ademais, já decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justiça que, “
em razão dos princípios da ampla defesa, do contraditório e da economia processual, é em todo recomendável que o Ente Federado instituidor participe da fase cognitiva do processo, para que possa aduzir suas razões e influir na formação do título executivo que poderá ser chamado a cumprir, caso a Autarquia [...] não tenha condições de fazê-lo
” (AgInt no AREsp n. 1.834.069/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 6/12/2023.), evitando-se, com isso, o ajuizamento de nova ação para que lhe seja imputada responsabilidade.

Diante deste contexto, conquanto a responsabilidade subsidiária seja suficiente para justificar a permanência do Estado no polo passivo da demanda, não autoriza, por si só, a imposição imediata de obrigações materiais ou operacionais em sede de tutela provisória, as quais, à luz da jurisprudência, devem recair, em primeiro plano, sobre a autarquia responsável pela execução direta da atividade estatal em questão.

Afigura-se, assim, inviável, no atual estágio da demanda, compelir o ente federado a cumprir, de forma solidária e indistinta, obrigação cuja titularidade operacional pertence, de maneira originária e exclusiva, à autarquia especializada — neste caso, o IASES.

Ante o exposto, conheço do recurso e lhe dou parcial provimento para excluir o Agravante dos efeitos obrigacionais imediatos impostos pela decisão recorrida, sem prejuízo de sua manutenção em relação à autarquia estadual.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
d
ar
parcial
provimento ao
agravo
de instrumento.

Voto com o relator