Tribunal: TJES
Processo: 0004721-76.2018.8.08.0030
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FABIO BRASIL NERY
Órgão julgador: FABIO BRASIL NERY
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Antecipação de Tutela / Tutela Específica
Data de julgamento: 2025-12-18

Ementa:
Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DA PESSOA IDOSA. ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL. OMISSÃO ESTATAL. DISTINÇÃO ENTRE “CASA LAR” E “ILPI”. IMPERTINÊNCIA DO FORMALISMO ESTRITO. NECESSIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL. RESPONSABILIDADE MUNICIPAL. DETERMINAÇÃO DE APRESENTAÇÃO DE PLANO/CRONOGRAMA. INTERVENÇÃO ESTRUTURAL. APLICAÇÃO DO TEMA 698/STF. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em ação civil pública movida em face do Estado do Espírito Santo e do Município de Linhares, cujo objeto consistia na implementação de serviço de acolhimento institucional para pessoas idosas, diante da superlotação e insuficiência da rede local de proteção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se a distinção técnica entre as modalidades de acolhimento institucional (Casa Lar e ILPI) é fundamento suficiente para afastar o dever estatal de prestar acolhimento a idosos em situação de risco;
(ii) estabelecer a responsabilidade dos entes públicos e o modelo de intervenção judicial adequado, à luz da omissão constatada e dos limites fixados no Tema 698 do STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A proteção integral da pessoa idosa, prevista no art. 230 da Constituição Federal e no Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003), impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar acolhimento adequado e digno, sendo inadmissível que formalismos técnicos inviabilizem o acesso ao serviço essencial.

A distinção entre Casa Lar e ILPI não pode servir de óbice à tutela dos direitos fundamentais, porque ambas as modalidades têm a finalidade comum de acolher idosos vulneráveis sem retaguarda familiar, devendo o pedido ser interpretado conforme o art. 322, § 2º, do CPC e os princípios da boa-fé e da primazia da realidade.

O conjunto probatório evidencia a omissão inconstitucional do Município de Linhares, que não possui serviço próprio de acolhimento e depende exclusivamente de entidade filantrópica saturada, com limite máximo autorizado pelo CEDDOPI/ES já atingido, resultando na recusa de novos acolhimentos.

A reserva do possível não afasta o dever estatal quando está em jogo o mínimo existencial, notadamente o direito ao abrigo, segurança e cuidado de idosos em situação de vulnerabilidade.

O Tema 698 do STF orienta que, em políticas públicas estruturantes, a atuação judicial deve privilegiar decisões que indiquem finalidades e determinem à Administração a apresentação de plano ou cronograma, ao invés de impor diretamente medidas pontuais e imediatas.

A determinação de implementação imediata de Casa Lar mostra-se inadequada frente aos limites financeiros e à necessidade de planejamento; porém, é legítimo e necessário impor ao Município a apresentação de cronograma para criação de serviço de acolhimento, preservando o diálogo institucional e o controle judicial de resultados.

A responsabilidade pela implementação do serviço recai sobre o Município de Linhares, cabendo ao Estado apenas o confinanciamento de serviços já existentes, conforme Portaria 090-S/2011 e Decreto nº 2781-R/2011.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido. Determinada a apresentação, pelo Município de Linhares, no prazo de 100 dias, de cronograma para implementação de serviço de acolhimento institucional para pessoas idosas, a ser detalhado na fase de cumprimento de sentença, inclusive quanto à escolha entre Casa Lar, ILPI ou ambas, segundo a demanda real.

Tese de julgamento
:

A distinção técnica entre modalidades de acolhimento (“Casa Lar” e “ILPI”) não afasta o dever estatal de garantir acolhimento digno a idosos em situação de risco, prevalecendo a proteção integral e a primazia da realidade.

Comprovada a omissão municipal e a saturação da rede existente, é legítima a intervenção judicial para determinar a elaboração de plano ou cronograma de implementação do serviço, conforme parâmetros estruturantes fixados no Tema 698 do STF.

A responsabilidade direta pela implementação do serviço é do Município, competindo ao Estado apenas o confinanciamento de ações já existentes, segundo normas estaduais pertinentes.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 230; Lei nº 10.741/2003; CPC, art. 322, § 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 698; voto do Min. Luís Roberto Barroso no julgamento do Tema 698 (controle judicial de políticas públicas).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0004721-76.2018.8.08.0030

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR: DES.
FÁBIO BRASIL NERY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DA PESSOA IDOSA. ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL. OMISSÃO ESTATAL. DISTINÇÃO ENTRE “CASA LAR” E “ILPI”. IMPERTINÊNCIA DO FORMALISMO ESTRITO. NECESSIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL. RESPONSABILIDADE MUNICIPAL. DETERMINAÇÃO DE APRESENTAÇÃO DE PLANO/CRONOGRAMA. INTERVENÇÃO ESTRUTURAL. APLICAÇÃO DO TEMA 698/STF. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em ação civil pública movida em face do Estado do Espírito Santo e do Município de Linhares, cujo objeto consistia na implementação de serviço de acolhimento institucional para pessoas idosas, diante da superlotação e insuficiência da rede local de proteção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se a distinção técnica entre as modalidades de acolhimento institucional (Casa Lar e ILPI) é fundamento suficiente para afastar o dever estatal de prestar acolhimento a idosos em situação de risco;
(ii) estabelecer a responsabilidade dos entes públicos e o modelo de intervenção judicial adequado, à luz da omissão constatada e dos limites fixados no Tema 698 do STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A proteção integral da pessoa idosa, prevista no art. 230 da Constituição Federal e no Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003), impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar acolhimento adequado e digno, sendo inadmissível que formalismos técnicos inviabilizem o acesso ao serviço essencial.

A distinção entre Casa Lar e ILPI não pode servir de óbice à tutela dos direitos fundamentais, porque ambas as modalidades têm a finalidade comum de acolher idosos vulneráveis sem retaguarda familiar, devendo o pedido ser interpretado conforme o art. 322, § 2º, do CPC e os princípios da boa-fé e da primazia da realidade.

O conjunto probatório evidencia a omissão inconstitucional do Município de Linhares, que não possui serviço próprio de acolhimento e depende exclusivamente de entidade filantrópica saturada, com limite máximo autorizado pelo CEDDOPI/ES já atingido, resultando na recusa de novos acolhimentos.

A reserva do possível não afasta o dever estatal quando está em jogo o mínimo existencial, notadamente o direito ao abrigo, segurança e cuidado de idosos em situação de vulnerabilidade.

O Tema 698 do STF orienta que, em políticas públicas estruturantes, a atuação judicial deve privilegiar decisões que indiquem finalidades e determinem à Administração a apresentação de plano ou cronograma, ao invés de impor diretamente medidas pontuais e imediatas.

A determinação de implementação imediata de Casa Lar mostra-se inadequada frente aos limites financeiros e à necessidade de planejamento; porém, é legítimo e necessário impor ao Município a apresentação de cronograma para criação de serviço de acolhimento, preservando o diálogo institucional e o controle judicial de resultados.

A responsabilidade pela implementação do serviço recai sobre o Município de Linhares, cabendo ao Estado apenas o confinanciamento de serviços já existentes, conforme Portaria 090-S/2011 e Decreto nº 2781-R/2011.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido. Determinada a apresentação, pelo Município de Linhares, no prazo de 100 dias, de cronograma para implementação de serviço de acolhimento institucional para pessoas idosas, a ser detalhado na fase de cumprimento de sentença, inclusive quanto à escolha entre Casa Lar, ILPI ou ambas, segundo a demanda real.

Tese de julgamento
:

A distinção técnica entre modalidades de acolhimento (“Casa Lar” e “ILPI”) não afasta o dever estatal de garantir acolhimento digno a idosos em situação de risco, prevalecendo a proteção integral e a primazia da realidade.

Comprovada a omissão municipal e a saturação da rede existente, é legítima a intervenção judicial para determinar a elaboração de plano ou cronograma de implementação do serviço, conforme parâmetros estruturantes fixados no Tema 698 do STF.

A responsabilidade direta pela implementação do serviço é do Município, competindo ao Estado apenas o confinanciamento de ações já existentes, segundo normas estaduais pertinentes.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 230; Lei nº 10.741/2003; CPC, art. 322, § 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 698; voto do Min. Luís Roberto Barroso no julgamento do Tema 698 (controle judicial de políticas públicas).

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Sentença reformada em remessa necessária.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

REMESSA NECESSÁRIA E
APELAÇÃO CÍVEL

Nº 0004721-76.2018.8.08.0030

APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADO
:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e MUNICÍPIO DE LINHARES

RELATOR: DES. FÁBIO BRASIL NERY

VOTO

Trata-se de remessa necessária e recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em razão da sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Linhares, nos autos da ação civil pública ajuizada em face do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e do
MUNICÍPIO DE LINHARES
, que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Em suas razões de fls. 521/525v., aduz o recorrente, em síntese, a aplicação do princípio da fungibilidade das medidas protetivas e da primazia da realidade, sustentando que a distinção técnica não pode obstar a garantia do direito fundamental ao acolhimento.

Destaca que a norma utilizada pelo magistrado de origem, como fundamento da improcedência do pedido, não apresenta distinção entre o público acolhido pela Casa Lar e pelas Instituições de Longa Permanência, ambas destinadas a idosos que não possuem condições de permanecer com a família, seja por situações de rua, abandono, violência, negligência e vínculos familiares fragilizados.

E mais: a diferença está somente na ausência de família, requisito exigido no caso dos beneficiários da Casa Lar.

Contrarrazões às fls. 530/534 e id. 6625807 e pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria de Justiça (id. 7254338) manifestou-se pelo provimento do apelo.

Preenchidos os requisitos extr
ínsecos e intrínsecos de admissibilidade, passo a analisar o mérito do recurso.

Cinge-se a controvérsia a verificar se a distinção técnica entre as modalidades de acolhimento institucional ("Casa Lar"
versus
"ILPI") é fundamento suficiente para afastar o dever do Poder Público de fornecer abrigo a idosos em situação de risco, bem como analisar a responsabilidade dos entes federados diante da comprovada saturação da rede de atendimento local.

Na origem, constatou-se que o Município de Linhares não executa de forma direta o serviço de acolhimento institucional de pessoas idosas, valendo-se da Instituição Lar do Idoso – Abrigo de Luz, entidade beneficente de longa permanência para idosos.

Contudo, o regimento interno da Instituição Lar do Idoso – Abrigo de Luz prevê a possibilidade de acolher e abrigar até 50 (cinquenta) idosos, enquanto o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa – CEDDOPI/ES limita o número máximo a 40 (quarenta) beneficiários.

Nesse sentido, considerando que o Município de Linhares não possui nenhuma outra instituição para acolhimento, seja na modalidade Casa Lar ou ILPI, pugnou o
Parquet
pela implantação de uma Casa Lar na localidade.

Posteriormente, o ente municipal manifestou interesse em uma composição, consistente na construção/implementação de Casa Lar para acolhimento institucional, desde que o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO custeasse em parte o orçamento necessário.

O ente estadual, por sua vez, evoca a Portaria 090-S de 16/06/2011 e Decreto nº 2781-R, de 14/06/2011, que regulamentam o cofinanciamento das despesas de custeio das ações continuadas da Assistência Social, competindo ao Estado cofinanciar serviços existentes já implantados ou em funcionamento, por meio do Fundo Estadual de Assistência Social.

Pontua, ainda, que o abrigamento de idosos, conforme Lei nº 8742/93, é de atribuição do Município, não podendo ser compelido o Estado do Espírito Santo a fazê-lo.

Proferida sentença, o magistrado de origem julgou improcedente o pedido, fundamentando sua decisão tão somente na distinção técnica entre a ILPI e a Casa Lar.

Pois bem.

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 230, impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. No mesmo sentido, o Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) estabelece a proteção integral e a prioridade absoluta na efetivação desses direitos.

No caso em apreço, a sentença de improcedência fundou-se em um formalismo que,
concessa venia
, distancia-se da finalidade precípua da jurisdição em demandas de direitos sociais.

Ao negar o pedido porque o Ministério Público solicitou "Casa Lar" (tecnicamente para idosos independentes) para atender idosos que necessitam de cuidados permanentes (perfil de ILPI), o Juízo
a quo
privilegiou a nomenclatura técnica em detrimento da proteção da vida.

Conforme Decreto Federal nº 9921/2019, a Casa Lar é entidade não asilar, sendo “
residência, em sistema participativo, cedida por órgãos ou entidades da administração pública, ou por entidades privadas, destinada às pessoas idosas detentoras de renda insuficiente para a sua mantutenção e sem família.”
É primordialmente distinada àqueles que possuem maior autonomia.

Por sua vez, a Instituição de Longa Permanência para Idosos – ILPI é definida como atendimento integral institucional "
prestado em uma instituição asilar, prioritariamente aos idosos sem famílias, em situação de vulnerabilidade, oferecendo-lhes serviços nas áreas social, psicológica, médica, de fisioterapia, de terapia ocupacional, de enfermagem, de odontologia e outras atividades especificas para este segmento social".

O público alvo é voltado aos
"idosos dependentes e ou independentes em estado de vulnerabilidade social, com e ou sem vinculo familiar que não dispõe de condições de permanecer em sua família ou em seu domicílio
".

Não obstante o entendimento do juízo de origem,
há de se considerar que a demanda reprimida da ILPI não é fator primordial para a implementação de uma Casa-Lar no Município de Linhares,

mas referida situação deve ser levada em consideração
, já que todos os idosos necessitados são encaminhados ao Lar do Idoso Abrigo de Luz,
indistintamente.

Sendo assim, o pedido deve ser interpretado em consonância com o conjunto da postulação e o princípio da boa-fé (art. 322, § 2º, do CPC).

A pretensão do
Parquet
é clara: garantir teto e cuidados a idosos vulneráveis que não possuem retaguarda familiar.

O Poder Judiciário, constatada a omissão estatal e a necessidade do serviço, possui legitimidade e prerrogativa para determinar a implementação da medida mais adequada à realidade fática, não ficando adstrito rigidamente à qualificação técnica dada na inicial, mormente quando se trata de direitos indisponíveis.

E, restando comprovado nos autos de origem a necessidade de ampliação dos serviços de acolhimento aos idosos, considerando que os procedimentos administrativos anexados aos autos indicam necessidade crescente de acolhimento, bem como os ofícios nº 0156/2021, 454/2021 e 0179/2021 (fls. 509 e 513/515), imperioso o parcial provimento do recurso.

Os autos demonstram, de forma inequívoca, a superlotação da entidade filantrópica local e a recusa de novos acolhimentos por falta de vagas.

A invocação da "reserva do possível" não socorre a Administração quando está em jogo o mínimo existencial.

A ausência de vagas públicas para acolhimento de idosos em um município do porte de Linhares configura omissão que deve ser repelida.

Contudo, embora o Ministério Público alegue que o Município falhe no acolhimento das pessoas idosas, fato é que a intervenção pleiteada deve respeitar a disponibilidade financeira do ente público, bem como a razoabilidade da medida, em cotejo com as demais necessidades da população.

No ponto, em julgado de observância obrigatória (Tema 698), o Supremo Tribunal Federal ratificou que “
a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado
“.

Naquele
leading case,
pleiteava-se a contratação de pessoal, correção dos procedimentos e saneamento de irregularidades em hospital municipal, com fixação de prazo e multa pelo descumprimento, tendo o voto condutor destacado que “
a atuação casuística do Poder Judiciário atende às necessidades imediatas do jurisdicionado,
mas, globalmente, pode interferir nas possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública
”.

E prosseguiu o Ministro Luís Roberto Barroso: “
o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o “estado de coisas ideal” – o resultado a ser alcançado –,
o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma
. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis”.

Assim, adoto o entendimento no sentido de ser impertinente a determinação para que o apelado realize, de imediato e em curto lapso temporal, a implantação da casa de acolhimento, haja vista a finitude dos recursos públicos e a discricionariedade administrativa.

Contudo, referidas limitações não impedem que se determine que o ente público apresente um cronograma para realização das providencias devidas para implementação da instituição de acolhida.

Ressalvo que referida demanda deverá ser dirigida ao Município de Linhares, porquanto compete ao Estado do Espírito Santo cofinanciar serviços existentes já implantados ou em funcionamento, por meio do Fundo Estadual de Assistência Social.

De conseguinte,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
para determinar a apresentação na origem, pelo Município de Linhares,
no prazo máximo de
12
0 (
cento e vinte
) dia
s
, de um cronograma para implementação de serviço de acolhimento, cabendo à fase de cumprimento de sentença, mediante estudos técnicos atualizados, definir se a estrutura física obedecerá aos parâmetros de "Casa Lar" ou "ILPI", ou ambos, conforme a demanda real, garantindo-se o resultado prático equivalente
.

Descabida no caso a remessa necessária, porquanto a sentença foi de improcedência do pleito autoral.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
dar parcia
l provimento ao recurso de
apelação
.