Tribunal: TJES
Processo: 5000779-28.2017.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2025-09-26

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB SEM LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. MULTA AMBIENTAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade apresentada por TNL PCS S/A, reconhecendo a insubsistência da Certidão de Dívida Ativa (CDA) e extinguindo a execução fiscal ajuizada para cobrança de multa ambiental. O município sustenta o cabimento da execução com base em sua competência para legislar sobre uso do solo urbano e aplicação de sanções administrativas em razão da instalação de estação rádio base (ERB) sem licenciamento ambiental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível a exceção de pré-executividade para impugnar a multa ambiental imposta por ente municipal sem necessidade de dilação probatória; (ii) estabelecer se o Município possui competência para aplicar multa administrativa decorrente da instalação de ERB sem licenciamento ambiental, mesmo diante da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A exceção de pré-executividade é admissível quando a matéria arguida puder ser conhecida de ofício pelo juízo e independer de dilação probatória, conforme entendimento consolidado no REsp 1.110.925/SP (Tema 262, STJ).

A alegação de inconstitucionalidade da legislação municipal que fundamenta a cobrança da multa ambiental pode ser apreciada em sede de exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública, nos termos da jurisprudência da Terceira Câmara Cível do TJES.

A discussão nos autos não trata da instituição de taxa pela fiscalização de telecomunicações — matéria de competência exclusiva da União (CF, art. 22, IV) —, mas sim da imposição de multa ambiental pela ausência de licenciamento municipal, com base na legislação local.

A competência da União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência municipal para legislar e fiscalizar atividades que impactem o meio ambiente urbano, o uso do solo e o ordenamento territorial local, conforme previsto nos arts. 30, I e VIII, da CF e em precedentes do STF (RE 989025 AgR) e do próprio TJES.

A aplicação da multa ambiental pela instalação de ERB sem licença está amparada no exercício regular do poder de polícia ambiental municipal, não sendo possível ao Judiciário reavaliar, em sede de exceção de pré-executividade, os aspectos técnicos da infração sem incorrer em indevida análise probatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A exceção de pré-executividade é cabível para arguição de inconstitucionalidade de lei municipal, desde que não demande dilação probatória.

O Município possui competência para fiscalizar e sancionar a instalação de estações rádio base (ERB) sem licenciamento ambiental, com fundamento no interesse local e na proteção ao meio ambiente urbano.

A multa ambiental aplicada pelo ente municipal, quando lastreada em legislação local e no exercício regular do poder de polícia, é juridicamente válida, não cabendo ao Judiciário reavaliar seu mérito técnico-administrativo em sede de exceção de pré-executividade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 22, IV; 30, I e VIII; Decreto Municipal nº 078/2000, arts. 18, III, e 19, III; Lei Municipal nº 2.199/1999, art. 56.

Jurisprudência relevante citada:

STJ, REsp 1.110.925/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 22.04.2009 (Tema 262);

STF, RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 24.03.2017;

TJES, AI 5000905-18.2023.8.08.0000, Rel. Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho, j. 26.07.2023;

TJES, Apelação nº 048160020110, Rel. ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON, j. 10.09.2019;

TJES, Apelação Cível nº 5000100-62.2020.8.08.0035, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, j. 21.01.2022;

STJ, AgInt no REsp 1.995.800/PE, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 14.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000779-28.2017.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB SEM LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. MULTA AMBIENTAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade apresentada por TNL PCS S/A, reconhecendo a insubsistência da Certidão de Dívida Ativa (CDA) e extinguindo a execução fiscal ajuizada para cobrança de multa ambiental. O município sustenta o cabimento da execução com base em sua competência para legislar sobre uso do solo urbano e aplicação de sanções administrativas em razão da instalação de estação rádio base (ERB) sem licenciamento ambiental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível a exceção de pré-executividade para impugnar a multa ambiental imposta por ente municipal sem necessidade de dilação probatória; (ii) estabelecer se o Município possui competência para aplicar multa administrativa decorrente da instalação de ERB sem licenciamento ambiental, mesmo diante da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A exceção de pré-executividade é admissível quando a matéria arguida puder ser conhecida de ofício pelo juízo e independer de dilação probatória, conforme entendimento consolidado no REsp 1.110.925/SP (Tema 262, STJ).

A alegação de inconstitucionalidade da legislação municipal que fundamenta a cobrança da multa ambiental pode ser apreciada em sede de exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública, nos termos da jurisprudência da Terceira Câmara Cível do TJES.

A discussão nos autos não trata da instituição de taxa pela fiscalização de telecomunicações — matéria de competência exclusiva da União (CF, art. 22, IV) —, mas sim da imposição de multa ambiental pela ausência de licenciamento municipal, com base na legislação local.

A competência da União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência municipal para legislar e fiscalizar atividades que impactem o meio ambiente urbano, o uso do solo e o ordenamento territorial local, conforme previsto nos arts. 30, I e VIII, da CF e em precedentes do STF (RE 989025 AgR) e do próprio TJES.

A aplicação da multa ambiental pela instalação de ERB sem licença está amparada no exercício regular do poder de polícia ambiental municipal, não sendo possível ao Judiciário reavaliar, em sede de exceção de pré-executividade, os aspectos técnicos da infração sem incorrer em indevida análise probatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

A exceção de pré-executividade é cabível para arguição de inconstitucionalidade de lei municipal, desde que não demande dilação probatória.

O Município possui competência para fiscalizar e sancionar a instalação de estações rádio base (ERB) sem licenciamento ambiental, com fundamento no interesse local e na proteção ao meio ambiente urbano.

A multa ambiental aplicada pelo ente municipal, quando lastreada em legislação local e no exercício regular do poder de polícia, é juridicamente válida, não cabendo ao Judiciário reavaliar seu mérito técnico-administrativo em sede de exceção de pré-executividade.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 22, IV; 30, I e VIII; Decreto Municipal nº 078/2000, arts. 18, III, e 19, III; Lei Municipal nº 2.199/1999, art. 56.

Jurisprudência relevante citada:

STJ, REsp 1.110.925/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 22.04.2009 (Tema 262);

STF, RE 989025 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 24.03.2017;

TJES, AI 5000905-18.2023.8.08.0000, Rel. Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho, j. 26.07.2023;

TJES, Apelação nº 048160020110, Rel. ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON, j. 10.09.2019;

TJES, Apelação Cível nº 5000100-62.2020.8.08.0035, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, j. 21.01.2022;

STJ, AgInt no REsp 1.995.800/PE, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 14.10.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO Nº 5000779-28.2017.8.08.0048

RECORRENTE
: MUNICÍPIO DE SERRA

RECORRIDO
: TNL PCS S/A

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
MUNICÍPIO DE SERRA
contra a r. Sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal da Comarca de Serra/ES, nos autos da
execução fiscal
, ajuizada pelo
recorrente
em face de
TNL PCS S/A
, que julgou procedente a exceção de pré-executividade apresentada, reconhecendo a insubsistência da CDA e extinguindo a execução fiscal.

Em seu recurso (id. 14350436), o recorrente alega o não cabimento da exceção de pré-executividade por demandar dilação probatória, configurando-se, assim, cerceamento do seu direito constitucional à ampla defesa.

Também sustenta que a autuação ambiental decorre do exercício da competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, prevista no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal.

Afirma que o município não legislou sobre telecomunicações, mas sim sobre controle do uso do solo urbano, ao exigir licença para instalação de estação rádio base, com fundamento em razões urbanísticas, ambientais e paisagísticas.

Com isso, requer o provimento do recurso para reformar a r. sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

Contrarrazões pelo apelado pugnando pelo desprovimento do recurso (id. 14350439)

Muito bem.

O apelante devolve as questões sobre o cabimento da exceção de pré-executividade e também acerca da competência do ente municipal para aplicar multa por atividade potencialmente poluidora decorrente da instalação de estações de rádio base - ERB sem licenciamento ambiental.

Sem delongas, entendo que não assiste razão ao apelante quanto à alegação de não cabimento da exceção de pré-executividade.

Isso porque a exceção de pré-executividade é cabível quando atendidos simultaneamente dois requisitos, um de ordem material e outro de ordem formal, ou seja: (a) é indispensável que a matéria invocada seja suscetível de conhecimento de ofício pelo juiz; e (b) é indispensável que a decisão possa ser tomada sem necessidade de dilação probatória (RESP 1.110.925/SP, Recurso Repetitivo, Tema 262, Rel. : Min. Teori Albino Zavascki. J. Em: 22-4-2009).

No caso, o principal argumento do excepto é de que o município não detém competência para legislar acerca de telecomunicações, configurando inconstitucionalidade da lei municipal, ponto que não exige dilação probatória.

Além disso, há entendimento jurisprudencial desta Eg. Câmara quanto à possibilidade de utilização da exceção de pré-executividade para arguição de inconstitucionalidade, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. CABIMENTO. ANULAÇÃO DA DECISÃO OBJURGADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1.
A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça tem admitido a veiculação da inconstitucionalidade dos fundamentos legais que ensejaram a autuação fiscal no bojo da exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública que independe de dilação probatória
. 2.
Deste modo, ao contrário do que consignado na r. decisão objurgada, é perfeitamente cabível a oposição de exceção de pré-executividade para discutir a (in)constitucionalidade das Leis Municipais e Decreto Municipal que fundamentaram a autuação fiscal em cotejo
. 3. Contudo, levando-se em consideração que o juízo primevo rejeitou o incidente processual sem que fossem enfrentadas as matérias suscitadas pela agravante, inclusive prejudicial à aferição das demais matérias veiculadas pela empresa, a meu sentir, os autos devem retornar a instância singular para que aprecie os pontos suscitados pela recorrente, sob pena de indevida supressão de instância. 4. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJES; AI 5000905-18.2023.8.08.0000, Terceira Câmara Cível, Rel.: Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho; DJe: 26/07/2023)

Desse modo, é plenamente cabível o instrumento processual utilizado pela recorrida.

Quanto aos argumentos sobre a compentência do ente municipal, observo que o
auto de infração acostado ao feito (id. 14350389), de nº 5789/2012, indica que a empresa apelante infringiu o estabelecido nos artigos 18, inciso III e 19, inciso III, do Decreto Municipal nº 078/2000 e art. 56 da Lei Municipal 2.199/1999,
in verbis
:

Art. 18 .
Construir, instalar ou reformar, no território municipal, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ambiental, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:

Multa simples do:

[...]

III - Grupo X para as demais empresas.

Art. 19.
Fazer funcionar ou ampliar, no território municipal, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ambiental, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:

Multa simples do:

[...]

III- Grupo VIII para as demais empresas.

Art. 56
- O início de instalação, operação ou ampliação de empreendimento, atividade ou serviço sujeito a licenciamento ambiental, sem a expedição da licença respectiva, implicará na aplicação de penalidades administrativas previstas neste Código e a adoção de medidas judiciais cabíveis se necessário, além de comunicação do fato pela SEMMA às entidades financiadoras do estabelecimento ou atividade, quando for o caso.

Na descrição da infração ambiental autuada consta que fora apurada a
“instalação e funcionamento de estação rádio base (ERB), contrariando as normas legais e regulamentares”.
(id. 14350389 - pág. 3)
.

Diante desses motivos, a empresa apelante foi multada, conforme previsto nos artigos 18, inciso III e 19, inciso III, do Decreto Municipal nº 078/2000 e art. 56 da Lei Municipal 2.199/1999.

Com a devida vênia, o MM. Juízo
a quo
adotou premissas equivocadas, discutindo a eventual competência do ente municipal a partir do prisma da competência legislativa privativa da União sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF) e da extensão da competência do ente municipal no que se refere ao interesse local (art. 30, I, da CF).

A r. sentença fundamentou a competência do ente municipal na tese jurídica firmada no Recurso Extraordinário n. 776.594/SP (Tema 919), que enuncia que
“[a] instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”.

Analisando o inteiro teor do voto condutor, vejo que o Ministro Relator apenas estabeleceu premissa no sentido de que
“sendo respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas e a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e da ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz”.

No entanto, a conclusão alcançada não tangencia o presente caso, visto que, nesta hipótese, estamos a analisar a multa ambiental aplicada pelo apelado pela instalação de ERB sem
licenciamento ambiental
, enquanto naquela situação havia discussão sobre tributação sobre a fiscalização e licença para funcionamento das torres e antenas de transmissão.

Assim, compreendo que o fato de competir à União legislar sobre as atividades de telecomunicações não afasta a possibilidade de o Município, frente a sua competência concorrente, legislar sobre interesse local relativo ao meio ambiente e áreas urbanas.

Isso porque, muito embora a instalação de torres e antenas de transmissão de som e imagem seja inerente à Lei de Telecomunicação e Lei Geral das Antenas, tal atividade enseja indubitavelmente em eventuais danos ao meio ambiente florestal e urbano que justificam a intervenção municipal pelo evidente interesse local.

Ao analisar a competência do Município sobre disposição de solo urbano, o Ex. STF já se manifestou no sentido
“a competência para legislar sobre instalação de torres de telefonia é municipal [...]”
(RE 989025 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24-03-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 18-04-2017 PUBLIC 19-04-2017).

Este Eg. Tribunal de Justiça também já se manifestou em sentido similar:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTAS AMBIENTAIS - INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB) – INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS MUNICIPAIS – COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR – RECURSO DESPROVIDO . 1. Conforme já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça, “O fato de o art. 22, IV, da Constituição Federal atribuir competência privativa à União para legislar sobre telecomunicações não afasta a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como promover o ordenamento da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, I e VIII, da Carta da República. Precedentes do STF.” (TJES, Classe: Apelação, 048160020110, Relator: ÁLVARO MANOEL ROSINDO BOURGUIGNON - Relator Substituto: RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 10/09/2019, Data da Publicação no Diário: 17/09/2019) 2. As repercussões da exploração do serviço de telecomunicação abrangem danos que podem alcançar, em maior ou menor extensão, diversas ordens, como urbanísticas, paisagísticas, bem como a degradação da fauna e flora, bens de uso comum cujo interesse pode circunscrever-se ao âmbito estritamente local, atraindo a competência municipal para legislar e fiscalizar. (APELAÇÃO CÍVEL nº 5000100-62.2020.8.08.0035, Rel. Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 21/01/2022).

Portanto, corrigindo os fundamentos da r. Sentença, rejeito a alegação de usurpação da competência da União, estando o auto de infração, que resultou na CDA ora executada, em conformidade com as atribuições constitucionais destinadas ao Município de Serra.

Ademais, também não subsiste o argumento da apelada de que a operação de ERBs não é potencialmente poluidora.

Isso porque,
o controle jurisdicional do processo administrativo deve se limitar a aferir a regularidade do procedimento e à legalidade do ato, com espeque nos princípios de ordem constitucional do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. É nesse sentido que caminha a jurisprudência do Col. STJ:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024.)

Assim, não há que se falar em discussão sobre a eventual impropriedade da multa aplicada, sobretudo porque reflete em verdadeira análise probatória e técnica sobre a hipótese de incidência da penalidade.

Por todo o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso, para julgar improcedente a exceção de pré-executividade, anulando a sentença e determinando o prosseguimento do feito.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA: (DESEMBARGADORA SUBS.ª CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO)

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora, no sentido de DAR PROVIMENTO ao recurso, para julgar improcedente a exceção de pré-executividade, anulando a sentença e determinando o prosseguimento do feito.