Tribunal: TJES
Processo: 5015914-83.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2025-10-08

Ementa:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5015914-83.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE MONTANHA, CAMARA MUNICIPAL DE MONTANHA

ACÓRDÃO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 796/2012 MUNICÍPIO DE MONTANHA. CARGO DE CONTROLADOR PÚBLICO INTERNO. CARGO COMISSIONADO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 32, II E V DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E 37, II E V DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA. ADI JULGADA PROCEDENTE COM EFEITOS

EX NUNC
.

I.CASO EM EXAME

1.O caso em exame se resume a verificar a compatibilidade do artigo 8º da Lei 796/2012 com os artigos 32, II e V da Constituição Estadual e 37, II e V da Constituição da República.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se o cargo de Controlador Público Interno pode ter natureza de cargo comissionado à luz dos dispositivos constitucionais mencionados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As normas constitucionais determinam que os cargos em comissão sejam relativos às funções de chefia, direção e assessoramento. O cargo de Controlador Público Interno não se enquadra em nenhuma dessas hipóteses.

4. Ademais, por ser função fiscalizatória, não faria sentido que a sua chefia fosse nomeada pelo administrador, autoridade pública cujos atos serão pela controladoria fiscalizados.

IV. DISPOSITIVO

5.Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 796/2012 com efeitos

ex nunc

por razões de segurança jurídica.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5015914-83.2024.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
REQUERIDO: MUNICIPIO DE MONTANHA e outros
RELATOR(A):
PEDRO VALLS FEU ROSA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5015914-83.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE MONTANHA, CAMARA MUNICIPAL DE MONTANHA

ACÓRDÃO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 796/2012 MUNICÍPIO DE MONTANHA. CARGO DE CONTROLADOR PÚBLICO INTERNO. CARGO COMISSIONADO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 32, II E V DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E 37, II E V DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA. ADI JULGADA PROCEDENTE COM EFEITOS

EX NUNC
.

I.CASO EM EXAME

1.O caso em exame se resume a verificar a compatibilidade do artigo 8º da Lei 796/2012 com os artigos 32, II e V da Constituição Estadual e 37, II e V da Constituição da República.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se o cargo de Controlador Público Interno pode ter natureza de cargo comissionado à luz dos dispositivos constitucionais mencionados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As normas constitucionais determinam que os cargos em comissão sejam relativos às funções de chefia, direção e assessoramento. O cargo de Controlador Público Interno não se enquadra em nenhuma dessas hipóteses.

4. Ademais, por ser função fiscalizatória, não faria sentido que a sua chefia fosse nomeada pelo administrador, autoridade pública cujos atos serão pela controladoria fiscalizados.

IV. DISPOSITIVO

5.Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 796/2012 com efeitos

ex nunc

por razões de segurança jurídica.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO
Decisão
: Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, o egrégio Tribunal Pleno, por unanimidade, acorda em julgar procedente o pedido formulado pela parte autora e declarar a inconstitucionalidade do artigo 8º da Lei 796/2012 do município de Montanha, nos termos do voto do eminente Relator, Desembargador Pedro Valls Feu Rosa.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA
Composição de julgamento: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5015914-83.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE MONTANHA, CAMARA MUNICIPAL DE MONTANHA

VOTO

Conforme relatado, cuidam os autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo ilustre Procurador-Geral de Justiça em face do artigo 8º da Lei 796/2012 do município de Montanha que criou o cargo em comissão de Controlador Público Interno.

Em sua fundamentação, o
Parquet
sustenta violação aos artigos 32, II e V da Carta Estadual e 37, II e V da Constituição Federal, os quais transcrevo na sequência:

Constituição Estadual

Art. 32
As administrações públicas direta e indireta de quaisquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, interesse público, razoabilidade, proporcionalidade e motivação, e também aos seguintes

II -
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexibilidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão, declarados em lei, de livre nomeação e exoneração;

V -
as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

Constituição Federal

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

Explicitado o parâmetro constitucional proposto, passo a reproduzir o texto normativo impugnado:

Art. 8º Deverá ser criado no Quadro Permanente de Pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo Municipal
cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração, a ser preenchido preferencialmente por servidor ocupante de cargo efetivo de controlador público interno
o qual responderá como titular da correspondente Unidade Central de Controle Interno.

Com bem fundamentado pelo
Parquet
, necessária se faz a análise das funções do mencionado cargo para que se saiba ao certo se se trata de chefia, direção ou assessoramento ou, por outro lado, se seria o caso de se tratar de um cargo com atribuições eminentemente burocráticas.

As atribuições do cargo de Controlador Público Interno estão dispostas no artigo 5º da Lei 796 do município de Montanha que passo a reproduzir:

Art. 5º São responsabilidades da Unidade Central de Controle Interno referida no artigo 7º, além daquelas dispostas nos art. 74 da Constituição Federal e art. 76 da Constituição Estadual, também as seguintes:

I - Coordenar as atividades relacionadas com o Sistema de Controle Interno da Prefeitura Municipal, abrangendo as administrações Direta e Indireta, ou da Câmara Municipal, promover a integração operacional e orientar a elaboração dos atos normativos sobre procedimentos de controle;

II - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, supervisionando e auxiliando as unidades executoras no relacionamento com o Tribunal de Contas do Estado, quanto ao encaminhamento de documentos e informações, atendimento às equipes técnicas, recebimento de diligências, elaboração de respostas, tramitação dos processos e apresentação dos recursos;

III - Assessorar a administração nos aspectos relacionados com os controles interno e externo e quanto à legalidade dos atos de gestão, emitindo relatórios e pareceres sobre os mesmos;

IV - Interpretar e pronunciar-se sobre a legislação concernente à execução orçamentária, financeira e patrimonial;

V - Medir e avaliar a eficiência, eficácia e efetividade dos procedimentos de controle interno, através das atividades de auditoria interna a serem realizadas, mediante metodologia e programação próprias, nos diversos sistemas administrativos da Prefeitura Municipal, abrangendo as administrações Direta e Indireta, expedindo relatórios com recomendações para o aprimoramento dos controles;

VI - Avaliar o cumprimento dos programas, objetivos e metas espelhadas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento, inclusive quanto a ações descentralizadas executadas à conta de recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e de Investimentos;

VII - Exercer o acompanhamento sobre a observância dos limites constitucionais, da Lei de Responsabilidade Fiscal e os estabelecidos nos demais instrumentos legais;

VIII - Estabelecer mecanismos voltados a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e economicidade na gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nos correspondentes da Prefeitura Municipal, abrangendo as administrações Direta e Indireta, bem como, na aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

IX - Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Ente;

X - Supervisionar as medidas adotadas pelos Poderes, para o retomo da despesa total com pessoal ao respectivo limite, caso necessário, nos termos dos artigos 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

XI - Tomar as providências, conforme o disposto no art. 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

XII - Aferir a destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da Lei de Responsabilidade Fiscal;

XIII - Acompanhar a divulgação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial quanto ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária e ao Relatório de Gestão Fiscal, aferindo a consistência das informações constantes de tais documentos;

XIV - Participar do processo de planejamento e acompanhar a elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária;

XV - Manifestar-se, quando solicitado pela administração, acerca da regularidade e legalidade de processos licitatórios, sua dispensa ou inexigibilidade e sobre o cumprimento e/ou legalidade de atos, contratos e outros instrumentos congêneres;

XVI - Propor a melhoria ou implantação de sistemas de processamento eletrônico de dados em todas as atividades da administração pública, com o objetivo de aprimorar os controles internos, agilizar as rotinas e melhorar o nível das informações;

VII - Instituir e manter sistema de informações para o exercício das atividades finalísticas do Sistema de Controle Interno;

XVIII - Verificar os atos de admissão de pessoal, aposentadoria, reforma, revisão de proventos e pensão para posterior registro no Tribunal de Contas;

XIX - Manifestar através de relatórios, auditorias, inspeções, pareceres e outros pronunciamentos voltados a identificar e sanar as possíveis irregularidades;

XX - Alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure imediatamente a Tomada de Contas, sob pena de responsabilidade solidária, as ações destinadas a apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais, ilegítimos ou antieconômicos que resultem em prejuízo ao erário, praticados por agentes públicos, ou quando não forem prestadas as contas ou, ainda, quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;

XXI - Revisar e emitir parecer sobre os processos de Tomadas de Contas Especiais instauradas pela Prefeitura Municipal, incluindo suas administrações Direta e Indiretas, determinadas pelo TCEES;

XXII - Representar ao TCEES, sob pena de responsabilidade solidária, sobre as irregularidades e ilegalidades identificadas e as medidas adotadas;

XXIII - Emitir parecer conclusivo sobre as contas anuais prestadas pela administração;

XXIV - Realizar outras atividades de manutenção e aperfeiçoamento do Sistema de Controle Interno.

Ao me debruçar sobre as funções acima elencadas, posso verificar que, na esteira do que sustenta o Ministério Público, o cargo em questão não possui as atribuições próprias de chefia, direção ou assessoramento.

A única exceção aparente é o inciso III do dispositivo, no entanto, ao analisá-lo em conjunto com os demais incisos, chego à conclusão de que não se trata de chefia, direção ou assessoramento.

Além disso, a sólida jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é no sentido de que a Chefia de Controle Interno deve ser exercida por servidor efetivo e, por isso, tem considerado inconstitucional, de forma geral e reiterada, o cargo de Controlador Público Interno exercido em função comissionada (RE nº 1.443.836/MT, ADI nº 3.602/GO e RE nº 1.264.676/SC).

Evidentemente, é necessário que em cada caso se faça uma análise das atribuições legais do cargo em questão, uma vez que o
nomen iuris
nada vale se comparado com a essência do objeto em apreço. Justamente por isso foi feita a análise acima no presente feito.

Não obstante, chama a atenção que, de uma forma geral, não faz sentido do ponto de vista sistêmico que o cargo de Controlador Público Interno seja exercido por servidor de cargo em comissão.

Isso porque, como bem salientado pelo
Parquet
, as funções do controle interno não podem estar subordinadas aos interesses do administrador, pois é justamente sobre os atos desta autoridade que a fiscalização interna deve recair. Se a chefia da fiscalização fosse nomeada por aquele a ser fiscalizado, o sistema entraria em colapso e o controle interno perderia a razão de ser, esvaziando-se de sua missão constitucional (artigo 74 da Constituição Federal).

Desse modo, resto-me convencido pela inconstitucionalidade do dispositivo em comento.

Ademais, verifico que a legislação objurgada data do ano de 2012 e a simples declaração de inconstitucionalidade se daria, via de regra, com efeitos
ex tunc
, tendo em vista se tratar de vício de natureza absoluta.

No entanto, os efeitos jurídicos e financeiros de uma decisão como a presente teriam o condão de causar grande insegurança jurídica. Cito um exemplo, qual seja, a nulidade por arrastamento de todos os atos emanados por aqueles que ocuparam até o presente momento o cargo de Controlador Público Interno. Isso traria um incalculável transtorno e fortíssima insegurança jurídica.

Atento à ocorrência de cenários como este, o legislador autorizou a modulação dos efeitos de declarações de inconstitucionalidade. É o que dispõe o artigo 27 da Lei 9.868/99:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

Desse modo, caso seja prevalecente o entendimento ora apresentado, penso que dever-se-ia conceder-lhe efeitos
ex nunc
.

Por essas razões, julgo procedente o pedido formulado na petição inicial e declaro a inconstitucionalidade do artigo 8º da Lei 796/2012 do município de Montanha com efeitos
ex nunc
.

É como voto.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Eminente Relator.

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
julgar procedente
o pedido deduzido na
ação declaratória de inconstitucionalidade.

Voto com o relator
Acompanho o Voto do Relator.
Acompanho o relator para julgar procedente a ação.

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 29.09.2025.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o Eminente Relator.

É como voto.
Sessão Virtual 29.09.2025 a 03.10.2025- Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto do Eminente Desembargador Relator.

Acompanho o eminente Relator, para julgar procedente o pedido.