Tribunal: TJES
Processo: 0007344-88.2018.8.08.0006
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-08-19

Ementa:
Ementa
: REMESSA NECESSÁRIA. LICITAÇÃO. PENALIDADE DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE CONTRATO FORMALIZADO. EXIGÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL NÃO PREVISTA NO EDITAL. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária da sentença que concedeu a segurança em mandado impetrado por empresa vencedora de procedimento de dispensa de licitação emergencial, cujo contrato não foi formalizado por suposta ausência de licença ambiental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Questão em discussão: (i) determinar se é legal a imposição de penalidade administrativa de suspensão com fundamento na suposta inexecução contratual, mesmo sem formalização de contrato.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A sanção prevista no art. 87, III, da Lei nº 8.666/1993 pressupõe a existência de contrato vigente e a sua inexecução total ou parcial, o que não se verifica no caso, já que a própria Administração impediu a formalização contratual.

Não se pode invocar o art. 81 da mesma lei para justificar a penalidade, pois não houve recusa injustificada da impetrante em assinar o contrato, mas sim impedimento imposto unilateralmente pela Administração.

A exigência de licença ambiental como condição para a assinatura do contrato no Lote 01 não constava expressamente do Termo de Referência.

A penalidade imposta mostrou-se desproporcional, pois a conduta da impetrante não constitui infração legalmente tipificada.

A matéria relativa à exigência da licença ambiental está judicializada em ação ordinária específica, o que, por cautela, deveria impedir a antecipação de sanções por parte da Administração sem decisão judicial definitiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Sentença confirmada.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0007344-88.2018.8.08.0006

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)

PARTE AUTORA: ESTRE SPI AMBIENTAL S.A. - EM RECUPERACAO JUDICIAL EM RECUPERACAO JUDICIAL

PARTE RE: MUNICIPIO DE ARACRUZ

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: REMESSA NECESSÁRIA. LICITAÇÃO. PENALIDADE DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE CONTRATO FORMALIZADO. EXIGÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL NÃO PREVISTA NO EDITAL. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária da sentença que concedeu a segurança em mandado impetrado por empresa vencedora de procedimento de dispensa de licitação emergencial, cujo contrato não foi formalizado por suposta ausência de licença ambiental.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Questão em discussão: (i) determinar se é legal a imposição de penalidade administrativa de suspensão com fundamento na suposta inexecução contratual, mesmo sem formalização de contrato.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A sanção prevista no art. 87, III, da Lei nº 8.666/1993 pressupõe a existência de contrato vigente e a sua inexecução total ou parcial, o que não se verifica no caso, já que a própria Administração impediu a formalização contratual.

Não se pode invocar o art. 81 da mesma lei para justificar a penalidade, pois não houve recusa injustificada da impetrante em assinar o contrato, mas sim impedimento imposto unilateralmente pela Administração.

A exigência de licença ambiental como condição para a assinatura do contrato no Lote 01 não constava expressamente do Termo de Referência.

A penalidade imposta mostrou-se desproporcional, pois a conduta da impetrante não constitui infração legalmente tipificada.

A matéria relativa à exigência da licença ambiental está judicializada em ação ordinária específica, o que, por cautela, deveria impedir a antecipação de sanções por parte da Administração sem decisão judicial definitiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Sentença confirmada.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, confirmar a sentença que concedeu a segurança, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO

Como relatado, trata-se de
remessa necessária
da sentença proferida nos autos de Mandado de Segurança impetrado por ESTRE SPI AMBIENTAL S.A. – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL contra suposto ato coator atribuído ao SECRETÁRIO MUNICIPAL DE TRANSPORTE E SERVIÇOS URBANOS DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ/ES, consubstanciado na aplicação da penalidade administrativa de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com o Poder Público, pelo prazo de 12 (doze) meses, nos moldes do artigo 87, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, tudo no bojo do Procedimento Administrativo n.º 14.890/2018.

A hipótese dos autos atrai a incidência do reexame obrigatório, e estando presentes os demais pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa e passo à análise de seu mérito.

A controvérsia cinge-se em aferir a legalidade do ato administrativo emanado do Secretário Municipal de Transporte e Serviços Urbanos de Aracruz, que, no bojo do Processo Administrativo nº 4.369/2018, aplicou à impetrante a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com o Poder Público pelo prazo de 12 (doze) meses.

A motivação do ato sancionador foi a suposta inexecução total do contrato que deveria ter sido firmado em decorrência do procedimento de Dispensa de licitação para contratação, em caráter emergencial, de empresa especializada em manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana, conforme disposto no Termo de Referência (anexo aos autos), no qual após credenciamento de empresas, a impetrante se sagrara vencedora.

Todavia, da detida análise dos autos, concluo que a r. sentença não merece qualquer reparo, porquanto aplicou de forma escorreita o direito aos fatos devidamente comprovados.

A impetrante narrou em sua inicial que logrou êxito no Procedimento de Dispensa de Licitação n.° 4.369/2018, que se prestava a contratação emergencial de empresa para execução dos serviços integrantes do sistema de manejo de resíduos sólidos do Município de Aracruz, e referido procedimento contemplava serviços divididos em 02 (dois) Lotes: Lote 01 para coleta, transporte de resíduos e varrição de vias e logradouros públicos; e Lote 02 – apenas para destinação final de resíduos, apresentando a melhor proposta para ambos os lotes.

Depreende-se dos autos que, durante a análise dos documentos de habilitação da impetrante os participantes apontaram supostos vícios à habilitação da empresa, dentre estes, a apresentação de licença ambiental por parte da empresa vencedora. Após Parecer Jurídico da PGM determinando análise minuciosa dos documentos de habilitação da empresa vencedora, foi feita análise técnica do envelope de habilitação da impetrante e decidido pela CPL – Comissão Permanente de Licitação, conforme Ata Sessão Extraordinária de fls. 80/87, por superar
TODAS
as impugnações e vícios verificados na documentação de habilitação, inclusive quanto à alegada ausência da licença ambiental para exercer as atividades de coleta e transporte de resíduos no âmbito do Estado do Espírito Santo. Vejamos:

“Quanto a arguição da empresa SA AMBENTAL de que a empresa: ESTRE SPI AMBIENTAL SA apresentou licença de destinação final de resíduos de saúde de titularidade da empresa Brasil Ambiental, registra a CPL que, tendo em vista que tal documento sequer fora exigido no Termo de Referência e que a proponente não obteve qualquer benefício com a apresentação do mesmo, tal documento não possui o condão de inabilitar a empresa proponente.

(...)

Embora a empresa ESTRE SPI AMBENTAL SA tenha apresentado esses erros em sua proposta, não se pode olvidar quo trata-se do proponente de menor preço, tendo proporcionado uma diferença do RS1.097.437,56 co, relação à segunda colocada, portanto, seria desarrazoado desclassificar, de plano, a proposta que, a primeira vista, é a mais vantajosa para a Administração Pública.

(...)

Quanto à arguição da empresa SÁ AMBIENTAL de que, com relação à exigência do item 12.8 do Termo de Referência (licença ambiental de operação), o documento apresentado pela empresa ESTRE SPI AMBIENTAL SA não possui legitimidade, uma vez que o representante do aterro sanitário, Sr. Peterson Felipe Souza Soares, não possui legitimidade para a emissão do documento, a proponente ESTRE SPI AMBIENTAL SA alega que, quanto ao Termo de Compromisso firmado com a AMPITEC, a carta de anuência é um documento acessório, não exigido para essa fase e que o texto do Termo de Referência é objetivo, pois “para a participação do lote 02 deverá apresentar o seguinte documento: licença ambiental de operação expedida por órgão ambiental para destinação final em aterro sanitário classe 2”, e que, para tanto, a ESTRE atendeu de forma satisfatória o item 8.12.2, encartando em sua documentação a licença. Quanto a esse apontamento, assiste razão à empresa ESTRE SPI AMBIENTAL SA, uma vez que o Termo de Referência não exigiu, dentre o rol de documentos de habilitação, a apresentação do Termo de Compromisso com o aterro.

Ressaltar que, consoante art. 6º, inciso XVI, compete à CPL receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações, não podendo exceder sua competência, exigindo documentos além do arrolados pela SETRANS como essenciais à habilitação da empresa. Porém, visando dirimir quaisquer dúvidas, fora realizada diligência junto à empresa AMBITEc no dia 28/05/2018, entrando em contato pelo telefone nº (11) 3429-5000 com a funcionária Camila Mendes da Silva, a qual declarou à CPL que o Sr. Peterson Felipe Souza Soares é o gerente operacional da unidade do aterro de Aracruz e possui procuração com amplos poderes para resolver quaisquer situações que envolvam compromissos firmados pelo referido aterro. Comprovando o acima afirmado: a mesma encaminhou a procuração do Sr. Peterson Felipe Souza Soares, acostada às fls. 827 e 828 desse processo.

Quanto ao registro da empresa SÁ AMBIENTAL, de que pesquisou no site do IEMA pelo CNPJ informado na sessão pela licitante ESTRE SPI AMBIENTAL SA e constatou que a empresa não possui licenciamento ambiental para exercer as atividades de coleta e transporte de resíduos no âmbito do Estado do Espírito Santo. E, em contrapartida, registrou a empresa ESTRE SPI AMBIENTAL SA que tal documento não foi exigido no instrumento convocatório e que, portanto, atenderá ao solicitado no Termo de Referência.
Assiste razão à empresa ESTRE SPI AMBIENTAL SA, uma vez que não pode a CPL exigir documentos não arrolados no Termo de Referência como exigência de habilitação, além disso, consoante informação da servidora da SETRANS, Francine Aparecida Souza, tal licença é procedimento posterior à fase de habilitação
”
. Grifei.

Todavia, quando da assinatura do contrato, a impetrante restou surpreendida por notificação de servidor da municipalidade informando sobre a
impossibilidade de assinar o instrumento de contrato
, haja vista ter verificado que esta não reuniria condição indispensável para a execução do serviço, tendo apresentado apenas um “
Requerimento de Licença por procedimento Simplificado”
, e não licença ambiental. Classificando a conduta da impetrante como negligente e danosa ao Município, solicitando deflagração de processo para aplicação de penalidade prevista no art. 87 da antiga Lei 8.666/93.

Após apresentação de defesa pela empresa impetrante, houve decisão por aplicar a penalidade contida no art. 81 c/c art. 87, III da Lei 8666/93 e item 11, alínea “c” do Termo de Referência, de suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a Administração. Vejamos:

Art. 81.
A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administração, caracteriza o descumprimento total da obrigação assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente estabelecidas
.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos licitantes convocados nos termos do art. 64, § 2
o

desta Lei, que não aceitarem a contratação, nas mesmas condições propostas pelo primeiro adjudicatário, inclusive quanto ao prazo e preço.

Art. 87.
Pela inexecução total ou parcial do contrato
a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

O pressuposto para a aplicação das sanções previstas no
art. 87 da Lei nº 8.666/93
(legislação aplicável à época) é, textualmente, a
"
inexecução total ou parcial do contrato"
, sendo a penalidade aplicada
"ao contratado"
. Foi fato incontroverso e documentalmente comprovado que
não houve a celebração de qualquer contrato
entre a impetrante e o Município de Aracruz. A relação jurídica foi obstada em fase pré-contratual, por ato da própria Administração, que impediu a impetrante de assinar o ajuste por não dispor, naquele momento, de licença ambiental para a execução dos serviços.

Se não houve contrato, não há que se falar em "inexecução contratual", não podendo, por uma impossibilidade lógica e legal, ser-lhe aplicada uma sanção destinada exclusivamente a quem se encontra sob o jugo de um vínculo contratual com a Administração. A conduta da impetrante não se subsume às hipóteses normativas invocadas pela autoridade coatora, o que, realmente, torna o ato nulo de pleno direito.

Ainda que se pretendesse enquadrar a conduta da impetrante na hipótese do
art. 81 da Lei nº 8.666/93
– dispositivo que fundamenta a aplicação das sanções pré-contratuais –, a ilegalidade do ato coator persistiria de forma igualmente manifesta, já que o referido artigo estabelece como fato gerador da sanção a
"recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato [...] dentro do prazo estabelecido pela Administração"
.

A análise do acervo probatório coligido aos autos revela, de forma inequívoca, a ausência de qualquer ato volitivo por parte da impetrante que possa ser tecnicamente qualificado como "recusa" à celebração do contrato. O que se extrai da Ata da Sessão Extraordinária é que a Comissão Permanente de Licitação, a despeito das impugnações apresentadas por concorrentes, superou as questões formais atinentes à habilitação e declarou a impetrante vencedora do certame, e posteriormente, em ato unilateral e superveniente, houve "Manifestação/Notificação" obstando a formalização do ajuste, ao assentar que a empresa não reunia as "condições indispensáveis à execução do serviço", criando, assim, o próprio impedimento à contratação. Nesse cenário, a
impetrante não se negou a contratar; foi, em verdade, impedida de fazê-lo por ato da própria Administração.

Aliás, ainda que se pudesse cogitar de uma recusa tácita, esta
não seria "injustificada",
pois

a
exigência de apresentação da licença ambiental para o Lote 01, como condição para a assinatura do contrato, foi um requisito não previsto no instrumento convocatório – “Termo de Referência”, que apenas o exigia para o
Lote 02
, como “documentação complementar necessária”, isso em item disposto posteriormente aos documentos de habilitação e classificação, no item 12.8.2.

A presente Corte de Justiça detém jurisprudência nesse sentido:
“(...).
2. Na hipótese, não resta evidenciado o motivo
que

alicerçou
a penalidade administrativa imposta pelo órgão municipal de
proteção
ao consumidor, o
que
torna
nulo
o ref
erido
ato administrativo
.” (TJES, Classe: Apelacão, 024120135280, Relator : ANNIIBAL DE REZENDE LIMA, Orgo julgador: PRIMEIRA CAMARA CfVEL, Data de Julgamento: 02/07/2019, Data da Publicação no Diário: 17/07/2019).

Inclusive esta Câmara, no prévio julgamento do Agravo de Instrumento 0007392-47.2018.8.08.0006 contra decisão que indeferiu o pedido liminar da impetrante, já havia, em sumária cognição, identificado o que chamou de “
assimetria da manifestação da administração pública, quando da aplicação da penalidade em relação ao quadro fático que já está delimitado perante esta corte e nos autos da ação que tramitam em primeiro grau”,
dando provimento ao recurso interposto pela impetrante, na época. Vejamos trechos do voto condutor do julgamento, à época:

“(...)

Ocorre que, entretanto, dentro da análise que me foi reproduzida pela peca de irresignação, entendo pela existência de uma assimetria da manifestação da administração pública, quando da aplicação da penalidade em relação ao quadro fático que já está delimitado perante esta corte e nos autos da ação que tramitam em primeiro grau.

Segundo consta nos sistemas desta corte, o recurso de Agravo de Instrumento de número 0003236-16.2018.8.08.0006 ainda não foi julgado por este sodalício, conforme se extrai do seu andamento. Ou seja, a decisão liminar, que foi proferida nos autos da ação de número 0003228-39.2018.8.08.0006, ainda no foi submetida a preclusão, tendo sido objeto de embargos de declaração, manifestação das partes e, atualmente, encontra-se na Câmara para conclusão e posterior análise de relatório e voto.

Ou seja,
não
há
decisão judicial sobre a existência do descumprimento ou não por parte da recorrente para que se entenda como hábil a imposição de penalidade a mesma
por, supostamente, descumprir as regras do edital.
S
ó
por este fundamento carece o ato administrativo de premissa fática hábil a impor a penalidade apresentad
a.

Isto porque a demanda deflagrada pela impetrante, naquela ocasião, diz respeito a exatamente, os pressupostos que foram eleitos pela decisão administrativa como hábil a impor a sanção já que a coisa julgada está atrelada a esfera judicial.

(...)

Observando o teor da decisão administrativa,
ausente a motivação quanto ao fundamento que leva a considerar coma proporcional a suspensão temporária de participação em licitação, pelo prazo de 02 (dois) anos, eis que ha, na dicção normativa vigente, ainda 03 (três) outras hipóteses
. ”

Ademais, a conduta da Administração revela-se manifestamente contraditória, já que a Comissão Permanente de Licitação, órgão técnico para análise da fase de habilitação, após debate, decidiu por superar os vícios formais apontados, notadamente, quanto às licenças ambientais, e declarou a impetrante vencedora.

Soma-se a isso a
manifesta desproporcionalidade
da sanção imposta. A penalidade de suspensão do direito de licitar por 12 (doze) meses é das mais severas do ordenamento, reservada a infrações de notória gravidade, e no caso vertente, buscou-se aplicar tal penalidade máxima a uma conduta que, como já exaustivamente demonstrado, sequer encontra tipificação legal, pois não houve recusa injustificada. Punir com o alijamento do mercado a empresa que apresentou a proposta mais vantajosa, por uma falha induzida pela própria Administração, não apenas é desproporcional, mas atenta contra a própria finalidade do processo licitatório.

O c.STJ entende possível e necessária a análise da proporcionalidade e razoabilidade do ato administrativo de aplicação de penalidades aos licitantes/contratantes, senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA DESATENDIDA. IMPEDIMENTO DE LICITAR. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. VERIFICAÇÃO. SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. INCIDÊNCIA.
(...)
2).
Hipótese em que a Corte Regional reputou desproporcional e contrária à razoabilidade impedir a empresa de licitar com a União pelo prazo de um ano e reduziu a multa pecuniária para 10% do valor do contrato, com base no exame de regra editalícia e na constatação de que a própria Administração reconheceu que o licitante/agravado não agiu de má-fé.
(...). (AgInt no AREsp 357.734/RS, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/11/2017, DJe 19/12/2017)

Finalmente, cumpre afastar por completo o nexo de causalidade entre a conduta da impetrante e os prejuízos decorrentes da interrupção dos serviços de limpeza urbana alegados, haja vista que a causa adequada para tal infortúnio administrativo foi a cadeia de atos da própria Administração: a deflagração do certame emergencial em prazo exíguo, e a criação de óbice não previsto no edital – ao menos para o lote de serviços mais robustos e urgentes-, o de limpeza urbana e coleta de resíduos, os quais prescindiam da exigência contestada.

E ainda, como bem salientado pelo douto magistrado de piso na sentença, a questão subjacente à
legalidade da exigência da licença ambiental
já havia sido levada à apreciação do Poder Judiciário pela impetrante em outro processo judicial prévio - ação ordinária n.º 0003228-39.2018.8.08.0006 e a Magistrada a quo adotou o entendimento proferido por esta colenda Câmara no julgamento do Agravo de Instrumento n. 0003236-16.2018.8.08.0006, segundo o qual a Administração, ao aplicar a penalidade com base em premissa fática cuja legalidade estava
sub judice
, violou a ampla defesa e agiu de forma precipitada, antecipando-se a um desfecho judicial que poderia (e ainda pode) ser-lhe desfavorável.

Ante o exposto, por reconhecer a manifesta ilegalidade do ato coator,
em sede de Remessa Necessária, confirmo integralmente a r. sentença
, por seus próprios fundamentos, a qual concedeu a segurança.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto proferido pela Eminente Relatora.

Des. Robson Luiz Albanez