Tribunal: TJES
Processo: 0018448-57.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão julgador: CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Subsídios; Provas em geral
Data de julgamento: 2025-12-16

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COLETIVA AJUIZADA POR SINDICATO DE POLICIAIS CIVIS. PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE DECRETO ESTADUAL QUE ALTEROU ATRIBUIÇÕES DO CARGO DE AGENTE DE POLÍCIA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL QUE REGULAMENTOU A MATÉRIA. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO PREJUDICADO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. ESTADO REQUERIDO QUE DEU CAUSA À PROPOSITURA DA AÇÃO COLETIVA COM A EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO QUE EXTRAPOLOU O SEU PODER REGULAMENTAR. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO DO ESTADO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença que, em ação coletiva ajuizada pelo Sindicato dos Investigadores de Polícia Civil (SINPOL), declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014, por ter modificado atribuições do cargo de Agente de Polícia Civil em desacordo com a Lei Complementar Estadual nº 04/1990, e condenou o ente público ao pagamento de honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a edição da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, que disciplinou em lei formal as atribuições dos cargos de Agente e Investigador de Polícia, acarretou a perda superveniente do objeto da demanda; (ii) estabelecer a quem incumbe a responsabilidade pelo pagamento dos honorários advocatícios, à luz do princípio da causalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A superveniência da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, que revogou tacitamente o Decreto Estadual nº 3.729-R/2014 ao disciplinar exaustivamente a matéria, acarreta a perda do objeto da demanda e do interesse de agir do sindicato autor, impondo a extinção do processo sem resolução de mérito (CPC, art. 485, VI).

4. A disciplina das atribuições dos cargos da Polícia Civil exige lei formal, não podendo o Executivo, por decreto, alterar a natureza dos cargos, sob pena de extrapolar o poder regulamentar.

5. A ação foi proposta porque o Estado editou decreto manifestamente ilegal, que equiparou atribuições de cargos distintos, sendo a superveniência de lei apenas a correção posterior da anomalia.

6. O princípio da causalidade impõe a condenação em honorários advocatícios sucumbenciais a quem deu causa à propositura da ação, ainda que o processo se extinga por perda superveniente do objeto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.
Processo extinto sem resolução do mérito. Recurso de apelação cível prejudicado. Condenação do Estado do Espírito Santo em honorários advocatícios sucumbenciais mantida com base no princípio da causalidade.

Tese de julgamento
: 1. A superveniência de lei que revoga o ato normativo impugnado acarreta a perda do objeto da demanda, cujo escopo era sua invalidação, e impõe a extinção do processo sem resolução do mérito, o que pode ser implementado de ofício, a qualquer tempo e grau de jurisdição. 2. O decreto estadual que redefine atribuições de cargo público, alterando substancialmente sua natureza, extrapola o poder regulamentar e é inválido desde a origem. 3. A responsabilidade pelo pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, em caso de perda superveniente do objeto, deve ser atribuída a quem deu causa à propositura da ação, nos termos do princípio da causalidade.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0018448-57.2017.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: SINDICATO DOS INVESTIGADORES DE POLICIA CIVIL DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COLETIVA AJUIZADA POR SINDICATO DE POLICIAIS CIVIS. PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE DECRETO ESTADUAL QUE ALTEROU ATRIBUIÇÕES DO CARGO DE AGENTE DE POLÍCIA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL QUE REGULAMENTOU A MATÉRIA. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO PREJUDICADO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. ESTADO REQUERIDO QUE DEU CAUSA À PROPOSITURA DA AÇÃO COLETIVA COM A EDIÇÃO DE ATO NORMATIVO QUE EXTRAPOLOU O SEU PODER REGULAMENTAR. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO DO ESTADO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Estado do Espírito Santo contra sentença que, em ação coletiva ajuizada pelo Sindicato dos Investigadores de Polícia Civil (SINPOL), declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014, por ter modificado atribuições do cargo de Agente de Polícia Civil em desacordo com a Lei Complementar Estadual nº 04/1990, e condenou o ente público ao pagamento de honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a edição da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, que disciplinou em lei formal as atribuições dos cargos de Agente e Investigador de Polícia, acarretou a perda superveniente do objeto da demanda; (ii) estabelecer a quem incumbe a responsabilidade pelo pagamento dos honorários advocatícios, à luz do princípio da causalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A superveniência da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, que revogou tacitamente o Decreto Estadual nº 3.729-R/2014 ao disciplinar exaustivamente a matéria, acarreta a perda do objeto da demanda e do interesse de agir do sindicato autor, impondo a extinção do processo sem resolução de mérito (CPC, art. 485, VI).

4. A disciplina das atribuições dos cargos da Polícia Civil exige lei formal, não podendo o Executivo, por decreto, alterar a natureza dos cargos, sob pena de extrapolar o poder regulamentar.

5. A ação foi proposta porque o Estado editou decreto manifestamente ilegal, que equiparou atribuições de cargos distintos, sendo a superveniência de lei apenas a correção posterior da anomalia.

6. O princípio da causalidade impõe a condenação em honorários advocatícios sucumbenciais a quem deu causa à propositura da ação, ainda que o processo se extinga por perda superveniente do objeto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.
Processo extinto sem resolução do mérito. Recurso de apelação cível prejudicado. Condenação do Estado do Espírito Santo em honorários advocatícios sucumbenciais mantida com base no princípio da causalidade.

Tese de julgamento
: 1. A superveniência de lei que revoga o ato normativo impugnado acarreta a perda do objeto da demanda, cujo escopo era sua invalidação, e impõe a extinção do processo sem resolução do mérito, o que pode ser implementado de ofício, a qualquer tempo e grau de jurisdição. 2. O decreto estadual que redefine atribuições de cargo público, alterando substancialmente sua natureza, extrapola o poder regulamentar e é inválido desde a origem. 3. A responsabilidade pelo pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, em caso de perda superveniente do objeto, deve ser atribuída a quem deu causa à propositura da ação, nos termos do princípio da causalidade.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade e de ofício, extinguir o processo, sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do interesse de agir do sindicato autor, e, consequentemente, não conhecer o recurso de apelação cível interposto pelo Estado requerido, mantendo a condenação do ente estatal demandado ao pagamento dos honorários advocatícios sucumbenciais fixados na sentença, com base no princípio da causalidade, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, t
rata
-se de
recurso de
apelação cível

interposto p
elo

Estado do Espírito Santo

contra a r.
sentença

(
fls. 127/130
)
proferid
a
pelo
j
uízo da
5
ª
Vara
da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória
-ES,
integrada pela decisão ID 14424108,
que, nos autos d
a

ação
ordinária

proposta
p
el
o

Sindicato dos Investigadores de Polícia Civil do Estado do Espírito Santo
(
SINPOL
)
, julgou parcialmente procedente
a pretensão autoral
para declarar, incidentalmente, a i
nconstitucionalidade
do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014,
em relação a modificação das atribuições investigativas do cargo de Agente de Polícia Civil, e, com isso, condenar o ente estatal requerido ao pagamento dos honorários advocatícios sucumbenciais em 20% (vinte por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Depreende-se do caderno processual que
o Sindicato dos Investigadores de Polícia Civil do Estado do Espírito Santo ajuizou ação coletiva em desfavor do Estado do Espírito Santo, objetivando a declaração de nulidade do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014, sob o argumento que o referido ato normativo, ao redefinir as atribuições do cargo de Agente de Polícia Civil, extrapolou o poder regulamentar, equiparando suas funções às de Investigador de Polícia e violando a estrutura hierárquica e funcional estabelecida pela Lei Complementar Estadual nº 04/1990.

A sentença hostilizada (fls. 127-130, integrada pela decisão em embargos de declaração ID 14424108) julgou parcialmente procedente a pretensão, para declarar, de forma incidental, a inconstitucionalidade do Decreto nº 3.729-R/2014, por entender que o Executivo transbordou os limites do poder regulamentar ao modificar substancialmente a natureza de um cargo público, condenando o ente estatal ao pagamento de honorários advocatícios.

Cinge-se a controvérsia, em sede recursal, a aferir, precipuamente, a perda superveniente do objeto da demanda e do interesse recursal, em razão da edição da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, e, consequentemente, a quem incumbe a responsabilidade pelos ônus da sucumbência, à luz do princípio da causalidade.

D
urante o trâmite d
a
presente
demanda, mais especificamente logo após a prolação da sentença objurgada
, sobreveio fato novo de notável relevância jurídica
(art. 493 do CPC), qual seja,
a promulgação da Lei Complementar Estadual nº 988, de 13 de dezembro de 2021,
que
passou a dispor, de maneira específica e com força de lei em sentido formal, sobre as atribuições dos cargos de Agente de Polícia e de Investigador de Polícia
Civil
, revogando tacitamente, por consequência, as disposições do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014, que constituía o epicentro do litígio.

Considerando que a única pretensão do sindicato
autor, ora
apelado, era a invalidação do referido ato normativo, a superveniência de lei em sentido formal que disciplina exaustivamente a matéria, promove
ndo
a reorganização da
quelas
carreiras e a redefinição legal das respectivas atribuições, revogando,
consequentemente,
de forma tácita, as disposições do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014,
acarretou
a perda do objeto d
esta
ação
coletiva
e, por conseguinte, a ausência superveniente do interesse de agir da entidade sindical.

A nova legislação esvaziou por completo a utilidade e a necessidade de um provimento jurisdicional que versasse sobre a validade ou invalidade do decreto impugnado, uma vez que este já não mais produz efeitos no ordenamento jurídico. Configura-se, pois, a inequívoca perda superveniente do objeto da ação, o que acarreta a prejudicialidade do recurso de apelação
interposto pelo Estado requerido
e
impõe a extinção do processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485,
inciso
VI, do Código de Processo Civil
.

Vencido esse ponto, remanesce a questão atinente aos ônus sucumbenciais.
O Código de Processo Civil, em seu art. 85, § 10, positivou o
princípio da causalidade
ao dispor que,
“nos casos de perda do objeto, os honorários serão devidos por quem deu causa ao processo”
.
Referida norma já era consagrada pela jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça
, a qual orienta que
“Nos termos da jurisprudência desta Corte, a sucumbência é atribuída à luz do princípio da causalidade, o qual impõe a quem deu causa à propositura da ação o dever de arcar com os honorários advocatícios, mesmo ocorrendo a superveniente perda do objeto. Precedentes”
(AgInt no AREsp n. 2.758.115/SP, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 10/2/2025, DJEN de 21/2/2025, STJ) e que
“Nas hipóteses de extinção do processo, sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do objeto, a condenação em honorários de sucumbência há de ser fixada com arrimo no princípio da causalidade”
(AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.509.630/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 11/11/2024, DJe de 14/11/2024, STJ).

No caso, a ação foi ajuizada porque o Estado do Espírito Santo, por meio do Decreto nº 3.729-R/2014, promoveu uma alteração substancial nas atribuições do cargo de Agente de Polícia, equiparando-o, na prática, ao cargo de Investigador de Polícia, em aparente descompasso com a Lei Complementar
Estadual
nº 04/1990. A própria superveniência da Lei Complementar nº 988/2021 para regular a matéria reforça a tese, acolhida em primeira instância, de que a alteração pretendida pelo decreto demandava, de fato, um veículo normativo de hierarquia superior, e não um mero ato regulamentar.

É imperativo distinguir a competência para regulamentar a fiel execução de uma lei da prerrogativa de inovar originariamente no ordenamento jurídico, que é exclusiva do Poder Legislativo. A Lei Complementar
Estadual
nº 04/1990, em sua redação original, de fato autorizava, em seu artigo 24, que as atribuições dos cargos fossem definidas por decreto. Contudo, tal delegação não confere um cheque em branco ao Poder Executivo para transmutar a natureza de um cargo, subvertendo a própria estrutura funcional desenhada na lei que o autorizou.

A referida lei estabeleceu uma clara distinção funcional: de um lado, os Investigadores de Polícia, classificados como “agentes da autoridade policial”; de outro, os Agentes de Polícia (originalmente Agentes de Presídio), categorizados como “auxiliares da autoridade policial”. O Decreto
Estadual
nº 3.819-N/1995, em linha com essa estrutura, definia as atribuições dos Agentes de Polícia de forma predominantemente ligada à “guarda, cuidado e transporte de presos, além de auxiliar os Delegados de Polícia em eventuais missões”.

O Decreto
Estadual
nº 3.729-R/2014, contudo, foi muito além de uma mera especificação ou detalhamento,
pois, a
o prever de maneira expressa a execução de tarefas como “apoio à autoridade policial em operações, de cumprimento de mandados e ordens de serviço, de elaboração de relatórios de inquérito policia
l
”, o ato administrativo atribuiu aos Agentes funções de natureza eminentemente investigativa
e, com isso,
na prática, promoveu uma fusão funcional, modificando a essência do cargo e o “equivalendo ao cargo de Investigador de Polícia”.

Tal medida representa um
evidente
excesso do poder regulamentar,
tendo em vista que a
autorização para “definir” atribuições não se confunde com o poder para “transformá-la
s”. Ao alterar substancialmente o perfil do cargo, o
D
ecreto
Estadual nº 3.729-R/2014
incorreu em manifesta ilegalidade, pois invadiu matéria reservada à lei em sentido formal.
Nesse sentido, inclusive, já tive a oportunidade de ser a Relatora de julgamento no qual foi reconhecida a ilegalidade do Decreto Estadual nº 3.729-R/2014 desde a sua edição, sob o fundamento que
“Ainda que o art. 24 da Lei Complementar Estadual nº 04/90, vigente à época dos fatos, tenha estabelecido que as atribuições do cargo de Agente de Polícia seriam definidas por meio de Decreto, ao alterar substancialmente as atribuições originais do referido cargo por meio da edição dos Decretos Estaduais nº 3.729-R/2014 e nº 3.771-R/2015, o Estado do Espírito Santo transbordou os limites do poder regulamentar, na medida em que acabou modificando a natureza do cargo de Agente de Polícia, praticamente o equivalendo ao cargo de Investigador de Polícia, descortinando a sua manifesta ilegalidade”
(TJES; Apl 0009320-81.2015.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Relª Desª Eliana Junqueira Munhos Ferreira; Julg. 15/10/2019; DJES 23/10/2019)
.

Ademais, a alteração promovida na Lei Complementar
Estadual
nº 04/1990 em 2018, que passou a exigir que as atribuições dos cargos da Polícia Civil fossem estabelecidas por
lei
, não deve ser interpretada como o marco inicial da invalidade do decreto. Pelo contrário, essa alteração legislativa funciona como uma norma de corroboração, que evidencia e corrige a anomalia jurídica preexistente. O Poder Legislativo, ao avocar para si a competência para definir as atribuições, implicitamente reconheceu que a matéria possuía densidade e relevância que não comportavam disciplina por ato infralegal, reforçando a tese de que o Decreto nº 3.729-R/2014 sempre foi viciado em sua origem.

A posterior edição da Lei Complementar
Estadual
nº 988, em 2021, que finalmente estabeleceu por via legislativa as atribuições dos
cargos de
Agente e Investigador
de Polícia Civil
, é o ato que consuma essa correção de rumos, demonstrando que o veículo normativo adequado para tal modificação era, desde o início, a lei, e não o decreto.

Portanto, a invalidade do Decreto
Estadual
nº 3.729-R/2014 não é uma consequência
exclusiva
da
modificação legislativa implementada em
2018, mas, sim, uma condição original e intrínseca ao ato, que se limitou a ser confirmada e sanada pelas alterações legislativas subsequentes.

É importante ressaltar, neste ponto, que, ao contrário do asseverado pelo Estado apelante, no julgamento do recurso de apelação cível nº 5024085-59.2021.8.08.0024
a
colenda Terceira Câmara Cível deste Sodalício também reconheceu que, pelo menos desde 2018, com a modificação da Lei Complementar Estadual nº 04/1990, a definição das atribuições do cargo de Agente de Polícia Civil deveria se dar por meio de lei em sentido formal, tornando, por consectário, inválido o Decreto Estadual nº 3.729-R/2014.

Nesse contexto, foi a conduta do ente estatal requerido, ao editar um ato normativo que extrapolou seu poder regulamentar, que deu causa à instauração da demanda pelo sindicato autor, que se viu compelido a buscar a tutela jurisdicional para resguardar a estrutura de cargos e atribuições de seus substituídos, interesse este que somente se esvaiu com a edição da Lei Complementar Estadual nº 988/2021, anos após a propositura desta demanda coletiva. Assim, ainda que haja a necessidade de reformar a sentença para reconhecer a perda superveniente do interesse de agir da entidade sindical,
deve ser preservado o capítulo referente à condenação do Estado requerido ao pagamento dos honorários advocatícios sucumbenciais, com base no princípio da causalidade
.

Nesse sentido, é importante ressaltar que,
“Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, ‘a análise da causalidade para condenação em honorários sucumbenciais nas hipóteses de perda de objeto, não se faz a partir da perquirição de quem deu causa à extinção do processo, mas sim de quem deu causa à sua propositura’ (AgInt no AREsp n. 2.315.883/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/9/2023, DJe de 18/12/2023)”
(AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.509.630/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 11/11/2024, DJe de 14/11/2024, STJ).

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
de ofício, extingo o processo, sem resolução do mérito,
na forma do
art. 485,
inciso
VI, do CPC,
ante a perda superveniente do interesse de agir do sindicato autor, e, consequentemente,

julgo prejudicado o recurso de apelação
cível interposto pelo Estado requerido
. Com base no princípio da causalidade,
mantenho a condenação do Estado do Espírito Santo ao pagamento dos honorários advocatícios fixados na sentença
.

Inviável o arbitramento de honorários advocatícios recursais (art. 85, § 11, do CPC), na medida em que aquela verba sucumbencial já foi arbitrada no percentual máximo previsto em lei.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto proferido pela Relatoria.