Tribunal: TJES
Processo: 5007961-68.2024.8.08.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: Reunidas - 2º Grupo Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-04-15

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA – FORNECIMENTO DE COLETES BALÍSTICOS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO CONTRATUAL EXPRESSA – INTERPRETAÇÃO AMPLA DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS – PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – SANÇÃO DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES – APLICAÇÃO DESPROPORCIONAL – PRESERVAÇÃO DA BOA-FÉ OBJETIVA E DA SEGURANÇA JURÍDICA – SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por empresa de segurança e vigilância patrimonial em face de ato administrativo que impôs a penalidade de suspensão temporária de participação em licitações e de contratação com a Administração Pública por dois anos, em razão de suposto descumprimento de obrigação contratual relativa ao fornecimento de coletes balísticos para vigilantes em postos desarmados.

2. Nos contratos administrativos, a clareza e precisão das obrigações pactuadas apresentam-se como premissas fundamentais para a validade de eventuais sanções aplicadas e a interpretação das cláusulas contratuais deve ter como vetores os princípios da legalidade e da segurança jurídica, de modo a garantir que as disposições sejam exequíveis e claras, evitando-se exigências que não estejam expressamente previstas no ajuste.

3. A cláusula contratual que faz menção genérica ao fornecimento de equipamentos, sem especificar a exigência de coletes balísticos para vigilantes em postos desarmados, não se presta como fundamento inequívoco para a penalidade administrativa imposta, especialmente quando a própria norma regulamentadora aplicável (Portaria nº 191 do MTE) prevê o referido equipamento apenas para vigilantes armados. A ausência de previsão explícita no contrato, autoriza interpretação favorável ao contratado.

4. A aplicação de sanções administrativas pressupõe a observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sendo imprescindível a adequação da sanção à gravidade da conduta imputada. Considerando as peculiaridades do caso concreto, a imposição de suspensão temporária de participação em licitações por dois anos, sem gradação de penalidades mais brandas, como advertências ou multas, mostra-se desproporcional e desarrazoada.

5. Segurança concedida.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5007961-68.2024.8.08.0000

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)

IMPETRANTE: SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI

IMPETRADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA – FORNECIMENTO DE COLETES BALÍSTICOS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO CONTRATUAL EXPRESSA – INTERPRETAÇÃO AMPLA DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS – PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – SANÇÃO DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES – APLICAÇÃO DESPROPORCIONAL – PRESERVAÇÃO DA BOA-FÉ OBJETIVA E DA SEGURANÇA JURÍDICA – SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por empresa de segurança e vigilância patrimonial em face de ato administrativo que impôs a penalidade de suspensão temporária de participação em licitações e de contratação com a Administração Pública por dois anos, em razão de suposto descumprimento de obrigação contratual relativa ao fornecimento de coletes balísticos para vigilantes em postos desarmados.

2. Nos contratos administrativos, a clareza e precisão das obrigações pactuadas apresentam-se como premissas fundamentais para a validade de eventuais sanções aplicadas e a interpretação das cláusulas contratuais deve ter como vetores os princípios da legalidade e da segurança jurídica, de modo a garantir que as disposições sejam exequíveis e claras, evitando-se exigências que não estejam expressamente previstas no ajuste.

3. A cláusula contratual que faz menção genérica ao fornecimento de equipamentos, sem especificar a exigência de coletes balísticos para vigilantes em postos desarmados, não se presta como fundamento inequívoco para a penalidade administrativa imposta, especialmente quando a própria norma regulamentadora aplicável (Portaria nº 191 do MTE) prevê o referido equipamento apenas para vigilantes armados. A ausência de previsão explícita no contrato, autoriza interpretação favorável ao contratado.

4. A aplicação de sanções administrativas pressupõe a observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sendo imprescindível a adequação da sanção à gravidade da conduta imputada. Considerando as peculiaridades do caso concreto, a imposição de suspensão temporária de participação em licitações por dois anos, sem gradação de penalidades mais brandas, como advertências ou multas, mostra-se desproporcional e desarrazoada.

5. Segurança concedida.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conceder a segurança, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
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007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
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009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
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011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
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013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
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025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
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027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuidam os presentes os autos de mandado de segurança impetrado por SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI em face de ato coator praticado pelo EXMº. SR. SECRETÁRIO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO DO ESPÍRITO SANTO, consubstanciado na aplicação de penalidade de suspensão e impedimento de participar de licitações públicas por dois anos, ao fundamento de que a Impetrante não estaria fornecendo coletes balísticos aos vigilantes de postos desarmados, conforme previsto no contrato celebrado com a Administração Pública.

Narra a Impetrante, em breve síntese, que o contrato firmado com a Secretaria de Estado da Educação não exige expressamente o fornecimento de coletes balísticos para vigilantes desarmados, e que a interpretação administrativa está em desacordo com as cláusulas contratuais e a legislação aplicável. Argumenta ainda que, em ato de boa-fé, passou a fornecer tais coletes a todos os postos de vigilância, mesmo não havendo previsão contratual explícita para tal.

Argumenta, ainda, que a penalidade de suspensão e impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública é inadequada, violando os princípios da legalidade e proporcionalidade, notadamente por inobservar a gradação prevista, partindo diretamente para a suspensão sem considerar advertências ou multas.

Pela decisão id 8790171, foi deferida a medida liminar pleiteada pelo Requerente, determinando-se a suspensão dos efeitos da penalidade imposta à Impetrante pela autoridade coatora até decisão final de mérito.

A autoridade indigitada coatora prestou as informações solicitadas (id 8957409).

Parecer apresentado pela douta Procuradoria-Geral de Justiça (id 9073425), manifestando-se pela desnecessidade de intervenção na lide.

É o Relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória, 08 de Outubro de 2024.

DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

RELATOR

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VOTO VENCEDOR

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 5007961-68.2024.8.08.0000

REQUERENTE: SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI

AUTORIDADE COATORA: SECRETÁRIO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

V O T O

Cuidam os presentes os autos de mandado de segurança impetrado por SVA SEGURANCA E VIGILANCIA ARMADA EIRELI em face de ato coator praticado pelo EXMº. SR. SECRETÁRIO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO DO ESPÍRITO SANTO, consubstanciado na aplicação de penalidade de suspensão e impedimento de participar de licitações públicas por dois anos, ao fundamento de que a Impetrante não estaria fornecendo coletes balísticos aos vigilantes de postos desarmados, conforme previsto no contrato celebrado com a Administração Pública.

Alega a Impetrante, na petição inicial, que celebrou contrato de prestação de serviços de vigilância patrimonial com a Secretaria de Estado da Educação (SEDU) do Espírito Santo (ids 8731001 e 8730998), com vigência no período de 01/03/2023 a 29/10/2025, o qual abrange 256 vigilantes, em postos armados e desarmados, nas unidades escolares e sede administrativa da SEDU.

Aduz que, em 18/09/2023, foi notificada sobre suposta falha no contrato, referente à não disponibilização de coletes balísticos para vigilantes desarmados.

Narra, ainda que, em resposta, apresentou defesa administrativa argumentando que o contrato vigente e a legislação correlata não exigem o fornecimento de coletes balísticos para vigilantes que atuam em postos desarmados. Apesar disso, afirma que, em conduta de boa-fé, decidiu fornecer os coletes a todos os vigilantes e buscou reequilíbrio contratual, mesmo antes da decisão final da administração.

Acrescenta que, no final do ano de 2023, a SEDU deflagrou nova licitação para a continuidade dos serviços, na qual a Impetrante sagrou-se vitoriosa. No entanto, aduz que a questão dos coletes balísticos foi retomada pela SEDU, culminando na aplicação de penalidade à Impetrante, com suspensão e impedimento de participar de licitações públicas por dois anos.

Alega a Impetrante que a penalidade aplicada é desproporcional e viola os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, causando danos irreparáveis, como a demissão de 256 vigilantes. Assim, requer a anulação da penalidade e seus efeitos, alegando que sua aplicação afronta a segurança jurídica e os termos contratuais e legais vigentes.

Impende registrar que a Lei nº 8.666/93, a que se submeteu o contrato que vincula as partes, enfatiza a necessidade de clareza e precisão nas cláusulas contratuais e nos editais de licitação, assegurando que todas as condições e obrigações sejam claramente definidas para evitar ambiguidades e garantir a transparência e a legalidade nos processos licitatórios e contratuais.

Neste sentido preceitua o §1º, do art. 54 da referida lei especial que “
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam
”.

No caso em apreço, observa-se que o contrato firmado entre a Impetrante e a Secretaria de Estado da Educação não é expresso quanto à obrigatoriedade do fornecimento de coletes balísticos para vigilantes desarmados, o que rende ensejo à existência de dúvida razoável que possibilita mais de uma interpretação sobre a respectiva obrigação.

A cláusula 11.8 do contrato (id 8731001), ao tratar dos Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), faz menção ao fornecimento de coletes à prova de balas, dentre outros diversos equipamentos aos funcionários, sem discriminar, de forma específica, a obrigatoriedade para postos armados e desarmados. Veja-se:

“11.8 - Deverá, obrigatoriamente, fornecer a seus funcionários todo o material necessário para o desempenho da função, no posto de trabalho, inclusive, material de consumo (caneta, papel, livro de ponto, livro de ocorrências, baterias, etc.), bem como, EPI’s e Equipamentos, como: coldre; lanterna de mão tipo “LED”; capa de chuva e uniformes (camisa, calça, jaqueta, boné e botas); armamento e munição;
colete à prova de balas
; tonfa/cassetete; cinto operacional; telefone móvel para comunicação entre: os postos, bem como, destes com a base/empresa; vigilante com contratante (fiscal e gestor). A Contratada deverá, obrigatoriamente estar atenta ao estrito fornecimento dos uniformes, EPI’s, materiais e equipamentos, zelando sempre, no sentido que estes estejam sempre em condições de uso efetivo durante a prestação dos serviços, renovando-os sempre que a boa apresentação individual ou eficiência estiver comprometida”. (grifo nosso)

Com base na referida cláusula contratual, a Administração Pública afirmou que encontra-se prevista a obrigação de fornecer os coletes a todos os vigilantes.

Entretanto, à primeira vista, a interpretação da referida cláusula permite inferir que a referida disposição contratual estabelece uma lista meramente genérica de todos os materiais que envolvem a contratação, não especificando, necessariamente aqueles que devem ser distribuídos em cada situação pontual.

Ao realizar uma interpretação meramente do contexto literal da referida disposição, como pretende a Administração Pública, implicaria em também reconhecer a obrigação de fornecimento a todos os vigilantes, por exemplo, de “coldre”, “armamento e munição”, o que além de não ser razoável, não reflete a realidade do contrato, porquanto resta evidente, pelas próprias afirmações do ente público, que há vigilantes que atuam armados e, outros, não armados.

De outro lado, observa-se que a cláusula 12 do contrato, que versa especificamente sobre “MATERIAIS E EQUIPAMENTOS”, estabelece a obrigatoriedade de fornecimento de colete balístico, de acordo com a Portaria nº. 191, do Ministério do Trabalho e Emprego.

Veja-se:

"12. DOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS:

A contratada obrigatoriamente fornecerá os seguintes materiais e equipamentos para os postos:

(...)

12.6. Colete Balístico Nível II,
conforme Portaria 191 M.T.E
. (grifo nosso)"

Por sua vez, a referida Portaria 191, do Ministério do Trabalho e Emprego (id 8730994) incluiu o subitem E.2 na Norma Regulamentadora nº 6 (id 8730986), que regulamenta o uso de EPIs e prevê a obrigatoriedade de fornecimento de coletes balísticos apenas para vigilantes que portem arma de fogo no desempenho de sua função, conforme
in verbis:

“Portaria 191 do M.T.E.:

Art. 1º Incluir o subitem E.2, no item E, no Anexo I da Norma Regulamentadora nº 6, aprovada pela Portaria nº 25, de 15-10- 2001, com a seguinte redação:

(...)

E.2 Colete à prova de balas de uso permitido
para vigilantes que trabalhem portando arma de fogo
, para proteção do tronco contra riscos de origem mecânica” (grifo nosso)

“Anexo I da NR nº 6 (Norma Regulamentadora que define quais são os EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL obrigatórios).

(...)

E.2 - Colete à prova de balas de uso permitido para vigilantes
que trabalhem portando arma de fogo
, para proteção do tronco contra agentes mecânicos.” (grifo nosso)

Infere-se, assim, que a falta de clareza e especificidade no contrato suscita dúvida razoável sobre a exigibilidade do fornecimento dos coletes para todos os postos de vigilância, o que confere amparo ao questionamento suscitado pela Impetrante junto à Administração Pública sobre a real necessidade do fornecimento.

Impende salientar que afigura-se razoável considerar que a Impetrante, ao aplicar o comando da cláusula contratual que exige o cumprimento da Portaria 191, do Ministério do Trabalho e Emprego, sem qualquer ressalva, interprete que sua obrigação deve atender ao expressamente previsto no referido ato infralegal, sobretudo porque inexiste no contrato qualquer previsão, expressa ou implícita, em sentido contrário à normativa.

A necessidade de maior detalhamento das obrigações contratuais é corroborada pela ulterior adequação, pelo ente público, do instrumento contratual objeto do novo certame deflagrado no final do ano de 2023 (id 8730999), em que restou consignado, agora de forma expressa, a obrigação de fornecimento de colete balístico “para todos os postos inclusive os desarmados” (subitem 5.4.6).

“5. DA ESPECIFICAÇÃO DO OBJETO:

(...)

5.4. Quanto aos materiais e equipamentos, a contratada é obrigada a fornecer:

(...)

5.4.6. Colete Balístico Nível II,
para todos os postos inclusive os desarmados
;” (grifo nosso)

A despeito da ausência de clareza e especificidade das cláusulas contratuais relativas à obrigação de fornecimento dos coletes balísticos, a Administração Pública considerou que a Impetrante incorreu em grave inadimplemento contratual, razão pela qual impôs sanção de suspensão de contratar com a Administração Pública pelo prazo de dois anos.

Em situações como a presente, em que a interpretação restritiva da Administração não encontra respaldo claro e inequívoco no texto contratual, penso que a dúvida razoável sobre as obrigações e extensão das obrigações contratuais não pode ser sopesada, por si só, em desfavor do particular.

Nesta senda, deve ser vista com restrições a possibilidade de imposição de sanções pela Administração Pública em situações em que a obrigação do particular não está claramente definida, porquanto, na ausência de clareza contratual, a aplicação de penalidades ganha contornos de ilegalidade, afastando-se dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima dos administrados.

Há de se considerar, ademais, que a aplicação de penalidades deve ser proporcional à gravidade da infração. No caso
sub examine
, a penalidade de suspensão e impedimento de participar de licitações públicas revela-se, em uma primeira análise, desarrazoada, principalmente considerando que a Impetrante, de boa-fé, ajustou sua conduta ao fornecer os coletes balísticos para todos os vigilantes, após ser instada pela Administração Pública.

Conforme dispõe o artigo 87 da Lei nº 8.666/93, a Administração Pública tem o direito de aplicar sanções pela inexecução total ou parcial do contrato, desde que sejam observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade e haja correlação com a gravidade da infração cometida e com as circunstâncias do caso concreto.

Neste sentido já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESCISÃO CONTRATUAL UNILATERAL. SUSPENSÃO DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. RECURSO PROVIDO. DECISÃO REFORMADA PARCIALMENTE.

1. O contrato celebrado entre as partes além de prever os motivos para rescisão contratual, faz menção às hipóteses de aplicação de sanção administrativa, conforme expressamente consignado nas cláusulas décima quarta e décima quinta, observando, ainda, as consequências previstas na Lei 13.303/2016 e no Regulamento de Licitações da CESAN.

2. Não há divergência quanto à rescisão contratual, mas apenas e tão somente em relação a apuração de eventual responsabilidades e aplicação de sanção/multa.

3. A aplicação de penalidades ou sanções deve seguir as regras de proporcionalidade e legalidade. Além disso, apenas quando configurado o descumprimento contratual é que será aplicada as devidas sanções, sejam elas administrativas e/ou pecuniárias.

4. O Poder Público apenas poderá punir administrativamente a Agravante no caso de descumprimento contratual configurado judicialmente, sendo a via Judicial a forma procurada para resolução do conflito posto em juízo.

5. Prudente suspender os efeitos das penalidades impostas para impedir a ocorrência de dano grave e de difícil reparação até que seja possível efetivar a análise do mérito, após a instrução processual realizada sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, no Juízo de origem.

6. Ademais, anoto que a suspensão parcial do processo administrativo sancionador, nesta marcha processual, decorre unicamente do fato da presente demanda discutir as sanções administrativas previstas no Contrato nº 162/2018, ao passo que somente após a devida instrução probatória o juiz singular poderá averiguar a validade e a proporcionalidade da penalidade em litígio.

7. Recurso conhecido e parcialmente provido.

(TJES – Agravo de instrumento. Relatora: Des. Débora Maria Ambos Correa da Silva, Órgão julgador: 4ª Câmara Cível; Data: 14/12/2023)

Importante destacar, ainda, que a Impetrante se sagrou vencedora na nova licitação pública promovida pela Secretaria de Estado da Educação, realizada em janeiro de 2024, circunstância que reforça a qualificação técnica e a capacidade da Impetrante para atender aos interesses da Administração Pública. A aplicação de penalidade severa como a suspensão temporária de licitar e contratar com a Administração, em um contexto onde a empresa se mostrou habilitada e vencedora em novo certame, vai de encontro aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Neste contexto, entendo assistir razão à alegação de que a sanção de suspensão aplicada à Impetrante pela Secretaria de Estado da Educação não apenas afasta-se dos princípios de proporcionalidade e razoabilidade, mas também desconsidera a demonstração de boa-fé e a qualificação técnica da empresa, que continua a atender os interesses públicos de forma eficaz e eficiente.

Por todo o exposto, concedo a segurança requerida para declarar a ilegalidade da sanção aplicada à Impetrante, bem como os respectivos efeitos.

Sem honorários advocatícios,
ex vi
do disposto no art. 25, da Lei Federal nº 12.016/09.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Sérgio Ricardo de Souza

Acompanho a relatoria.

Voto para acompanhar o relator

Acompanho o voto de relatoria.

Acompanho o Voto proferido pelo Eminente Relator.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para conceder a segurança.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
CONCEDER A SEGURANÇA

requerida para declarar a ilegalidade da sanção aplicada à Impetrante, bem como os respectivos efeitos.