Tribunal: TJES
Processo: 0035551-09.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Parcelas de benefício não pagas
Data de julgamento: 2025-08-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CARGO COMISSIONADO. ACUMULAÇÃO ILÍCITA. EXERCÍCIO DE FATO. INDENIZAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de indenização formulado em Ação Ordinária, na qual a autora buscava o pagamento da remuneração referente ao exercício do cargo comissionado de Secretária Executiva do CONSEMA, no período de 14/07/2015 a 18/01/2019, cumulativamente com o cargo de Secretária Executiva do CERH, ambos vinculados à Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEAMA, além dos respectivos reflexos legais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é devida remuneração ao agente público que exerceu, de fato, cargo comissionado de forma cumulativa e com ciência da Administração; (ii) estabelecer se a vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos impede o pagamento por serviços efetivamente prestados à Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O exercício de fato de cargo comissionado, ainda que em cumulação ilícita segundo o art. 37, XVI e XVII, da CF/1988, não afasta, por si só, o direito à remuneração quando os serviços forem efetivamente prestados e usufruídos pela Administração Pública.

O direito à contraprestação decorre dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa, previstos no art. 884 do Código Civil, que impedem que a Administração se beneficie da força de trabalho sem a devida compensação.

Restou comprovado nos autos que a Apelante exerceu, com conhecimento da Administração, as funções do cargo de Secretária Executiva do CONSEMA, inclusive com nomeação formal por portaria e participação ativa em reuniões colegiadas, sem que lhe fosse oportunizada a opção por um dos cargos.

A jurisprudência reconhece que, mesmo em situações de nulidade do vínculo funcional, persiste o direito ao pagamento pelos serviços prestados, a exemplo de casos de desvio de função e exercício de fato, conforme precedentes do STJ e do TJES.

O pedido da Apelante limita-se à remuneração pelos serviços efetivamente prestados, sem pretensão de reconhecimento de vínculo estatutário ou extensão de efeitos previdenciários, tratando-se de obrigação indenizatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

O agente público que exerce de fato cargo comissionado, com ciência da Administração, faz jus à remuneração correspondente, ainda que a cumulação seja vedada pelo art. 37, XVI e XVII, da Constituição.

A vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos não legitima o enriquecimento sem causa da Administração Pública.

A contraprestação devida em razão do exercício de fato tem natureza indenizatória e não implica reconhecimento de vínculo funcional ou efeitos previdenciários.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, incisos XVI e XVII; CC, art. 884; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 205.021/RS, Rel. Min. Edson Vidigal, 5ª Turma, j. 25/05/1999; TJES, Apelação Cível nº 0007995-86.2019.8.08.0006, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 21/09/2023; TJES, Apelação / Remessa Necessária nº 5004925-68.2022.8.08.0006, Rel.ª Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva, 3ª Câmara Cível, j. 09/04/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0035551-09.2019.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MARIA APARECIDA DOS SANTOS CHIESA

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CARGO COMISSIONADO. ACUMULAÇÃO ILÍCITA. EXERCÍCIO DE FATO. INDENIZAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de indenização formulado em Ação Ordinária, na qual a autora buscava o pagamento da remuneração referente ao exercício do cargo comissionado de Secretária Executiva do CONSEMA, no período de 14/07/2015 a 18/01/2019, cumulativamente com o cargo de Secretária Executiva do CERH, ambos vinculados à Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEAMA, além dos respectivos reflexos legais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é devida remuneração ao agente público que exerceu, de fato, cargo comissionado de forma cumulativa e com ciência da Administração; (ii) estabelecer se a vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos impede o pagamento por serviços efetivamente prestados à Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O exercício de fato de cargo comissionado, ainda que em cumulação ilícita segundo o art. 37, XVI e XVII, da CF/1988, não afasta, por si só, o direito à remuneração quando os serviços forem efetivamente prestados e usufruídos pela Administração Pública.

O direito à contraprestação decorre dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa, previstos no art. 884 do Código Civil, que impedem que a Administração se beneficie da força de trabalho sem a devida compensação.

Restou comprovado nos autos que a Apelante exerceu, com conhecimento da Administração, as funções do cargo de Secretária Executiva do CONSEMA, inclusive com nomeação formal por portaria e participação ativa em reuniões colegiadas, sem que lhe fosse oportunizada a opção por um dos cargos.

A jurisprudência reconhece que, mesmo em situações de nulidade do vínculo funcional, persiste o direito ao pagamento pelos serviços prestados, a exemplo de casos de desvio de função e exercício de fato, conforme precedentes do STJ e do TJES.

O pedido da Apelante limita-se à remuneração pelos serviços efetivamente prestados, sem pretensão de reconhecimento de vínculo estatutário ou extensão de efeitos previdenciários, tratando-se de obrigação indenizatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

O agente público que exerce de fato cargo comissionado, com ciência da Administração, faz jus à remuneração correspondente, ainda que a cumulação seja vedada pelo art. 37, XVI e XVII, da Constituição.

A vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos não legitima o enriquecimento sem causa da Administração Pública.

A contraprestação devida em razão do exercício de fato tem natureza indenizatória e não implica reconhecimento de vínculo funcional ou efeitos previdenciários.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, incisos XVI e XVII; CC, art. 884; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 205.021/RS, Rel. Min. Edson Vidigal, 5ª Turma, j. 25/05/1999; TJES, Apelação Cível nº 0007995-86.2019.8.08.0006, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 21/09/2023; TJES, Apelação / Remessa Necessária nº 5004925-68.2022.8.08.0006, Rel.ª Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva, 3ª Câmara Cível, j. 09/04/2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0035551-09.2019.8.08.0024

APELANTE
: MARIA APARECIDA DOS SANTOS CHIESA

APELADO:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se de Apelação Cível em razão da sentença por meio da qual o MM Juiz julgou improcedente a pretensão deduzida na presente Ação Ordinária, por meio da qual a Apelante objetivava obter o pagamento de indenização correspondente à remuneração pelo exercício do cargo comissionado de Secretária Executiva do CONSEMA no período de 14/07/2015 a 18/01/2019, bem como os respectivos reflexos legais (gratificações, décimos terceiros, férias etc).

A sentença recorrida destacou que:

In casu
, verifica-se que, ainda que comprovado eventual o exercício das funções de dois cargos públicos distintos, a hipótese dos autos não se enquadra nas exceções previstas no artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal, o que inviabiliza a aplicação da cumulação remunerada de cargos públicos.

Assim, ante a inexistência do direito constitucional, entendo que eventual cumulação remunerada de cargos públicos pela parte autora,
in casu
, é ilícita.

[...]

Não há que se falar, portanto, no direito à indenização correspondente à remuneração do cargo exercido em cumulação, com acréscimo dos reflexos pecuniários pertinentes, sob pena de convalidação do ato inconstitucional e da situação jurídica verificada pelo decurso do tempo:

Seguiu-se o presente recurso.

A matéria devolvida à instância
ad quem
diz respeito à possibilidade de percepção de contraprestação pecuniária por parte da Apelante em razão do exercício de fato do cargo comissionado de Secretária Executiva do Conselho Estadual de Meio Ambiente – CONSEMA, cumulativamente com o exercício de cargo igualmente comissionado no Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH, ambos no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEAMA, no período compreendido entre 14/07/2015 e 18/01/2019.

Consoante se depreende dos autos, a ora recorrente foi designada para exercer, simultaneamente, os cargos de Secretária Executiva do CONSEMA e do CERH, situação esta que – ainda que à luz do art. 37, incisos XVI e XVII, da Constituição da República, seja considerada inconstitucional por configurar acumulação ilícita de cargos comissionados – não afasta, por si só, o direito à remuneração pelos serviços efetivamente prestados. Isso porque se revela inaceitável, à luz dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil), que a Administração Pública se beneficie gratuitamente da força de trabalho de um agente público.

A prova constante nos autos demonstra que a Apelante exerceu de forma concomitante os cargos em comissão de Secretária Executiva do CERH e do CONSEMA, com ciência da Administração, sem que lhe fosse oportunizada a opção por um deles. A documentação acostada comprova o exercício efetivo das funções no CONSEMA durante o período alegado.

A Apelante foi nomeada para exercer o cargo comissionado de Secretária Executiva do CONSEMA, por meio da Portaria n.º 023-S, de 06 de agosto de 2015, com efeitos retroativos a 14/07/2015 e apenas foi exonerada em 18/01/2019, por meio da Portaria n.º 06-S (fl. 34).

A título de exemplo, podemos citar a participação da Apelante nas seguintes reuniões do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema:

12/04/2016: participou da 1º Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 86-87)

12/05/2016: participou da 1º Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 84-85)

03/06/2016: participou da 2º Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 80-81)

05/10/2016: participou da 1º Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 82-83)

03/07/2017: participou da 1º Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 78-79)

20/09/2017: participou da 2º Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 76-77)

08/12/2017: participou da 1º Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 74-75)

07/03/2018: participou da 1º Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 72-73)

28/06/2018: participou da 1º Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 70-71)

07/08/2018: participou da 2º Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Meio Ambiente - Consema, na qualidade de Secretária Executiva (fls. 68-69)

Embora se reconheça a ilicitude administrativa da acumulação de cargos, essa irregularidade não se sobrepõe ao direito civil à contraprestação pelos serviços prestados e efetivamente usufruídos pelo ente público. A vedação constitucional à acumulação remunerada de cargos públicos não pode ser interpretada como fundamento para legitimar o enriquecimento sem causa da Administração, em flagrante afronta ao art. 884 do Código Civil.

É cediço que a inconstitucionalidade da acumulação remunerada de cargos públicos, nos termos do art. 37 da Constituição, não tem o condão de eximir o Estado de pagar por serviços de que efetivamente se beneficiou. Trata-se, na essência, de questão de responsabilidade civil objetiva da Administração Pública por atos de seus agentes, fundada nos princípios constitucionais da moralidade administrativa e da dignidade da pessoa humana.

A jurisprudência é pacífica no sentido de que, mesmo diante da nulidade administrativa ou constitucional do vínculo, subsiste o direito ao pagamento da remuneração pelos serviços efetivamente prestados de boa-fé. Cito, a propósito:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. DIFERENÇAS SALARIAIS. RECURSO ESPECIAL.
1. A remuneração recebida pelo servidor é a contraprestação pelos serviços prestados; não se pode desconsiderar o desvio do mesmo para uma função técnica, distinta da qual foi originalmente investido, e que exige certas atribuições e conhecimentos, devendo ser equilibrado com o pagamento das diferenças salariais, sob pena de locupletamento indevido do Estado. 2. Recurso conhecido e provido (STJ, REsp n. 205.021/RS, relator Ministro Edson Vidigal, Quinta Turma, julgado em 25/5/1999, DJ de 28/6/1999, p. 145.)

DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA COM APELAÇÃO CÍVEL.
DESVIO DE FUNÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. DIFERENÇAS SALARIAIS. POSSIBILIDADE.
RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME 1. Remessa necessária e apelação cível interpostas pelo Município de Aracruz contra sentença que reconheceu o desvio de função do servidor Ademir Silva de Jesus, condenado o ente público ao pagamento das diferenças salariais entre os cargos de Auxiliar de Obras e Serviços Públicos e Agente Administrativo, no período de 26/04/2008 a janeiro de 2011, com reflexos em férias, 13º salário e anuênios. O juízo de origem determinou o desconto do montante já pago administrativamente. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve desvio de função do servidor público municipal; (ii) estabelecer se é cabível o pagamento das diferenças salariais decorrentes do desvio de função. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O desvio de função do autor restou comprovado pelos depoimentos colhidos em audiência, os quais indicam que o servidor, embora formalmente ocupante do cargo de Auxiliar de Obras e Serviços Públicos, desempenhava atividades típicas de Agente Administrativo, como atendimento ao público e tramitação de processos administrativos. 4. O próprio Município reconheceu administrativamente o desvio de função no Processo Administrativo nº 6813/2012, tendo calculado um montante devido de R$ 9.539,55, dos quais apenas R$ 3.661,64 foram pagos. 5. O Superior Tribunal de Justiça, por meio da Súmula nº 378, consolidou o entendimento de que, reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes. 6.
O pagamento das diferenças salariais não viola os princípios da legalidade, moralidade e acesso a cargo público por concurso, pois não implica reenquadramento ou promoção funcional, mas apenas indeniza o servidor pelo labor efetivamente prestado, evitando o enriquecimento ilícito da Administração Pública
. 7. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo é pacífica quanto à possibilidade de pagamento das diferenças salariais em casos análogos, sem que isso configure burla às regras do concurso público. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O servidor público municipal que comprova desvio de função faz jus ao recebimento das diferenças salariais entre o cargo ocupado e o cargo cujas funções efetivamente exerceu. 2. O pagamento das diferenças salariais tem caráter indenizatório, não implicando reenquadramento funcional ou promoção. 3. A condenação ao pagamento das diferenças salariais em razão de desvio de função não viola os princípios da legalidade e moralidade administrativa, pois evita o enriquecimento ilícito da Administração Pública. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II; Decreto nº 20.910/1932, arts. 1º, 2º e 3º. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula nº 378; TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 024140404989, Rel.ª Des.ª Eliana Junqueira Munhos Ferreira, 3ª Câmara Cível, j. 10/04/2018; TJES, Apelação Cível nº 0007995-86.2019.8.08.0006, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 21/09/2023 (TJES, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 5004925-68.2022.8.08.0006, Magistrado: DÉBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Data: 09/04/2025)

A nulidade do vínculo não impede o pagamento dos salários correspondentes, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração .

Ressalto, por fim, que a pretensão da Apelante limita-se ao pagamento pela efetiva contraprestação laboral prestada, não se pretendendo o reconhecimento de vínculo funcional nem a extensão de efeitos previdenciários decorrentes da acumulação.

DO EXPOSTO
, dou provimento ao recurso para reformar a sentença e julgar procedente o pedido inicial, a fim de condenar o Estado do Espírito Santo ao pagamento da remuneração correspondente ao cargo de Secretária Executiva do CONSEMA, no período de 14/07/2015 a 18/01/2019, acrescida de juros e correção monetária nos termos legais, observando-se a prescrição quinquenal das parcelas vencidas.

Fixo os honorários advocatícios em 10% sobre o valor atualizado da condenação, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º do CPC.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto de relatoria.