Tribunal: TJES
Processo: 0008582-79.2017.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Doação
Data de julgamento: 2025-06-04

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO COM ENCARGOS. ALTERAÇÃO POSTERIOR DO REGIME JURÍDICO. DESCUMPRIMENTO NÃO CONFIGURADO. IMPOSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE ARACRUZ contra sentença proferida pela Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registro Público e Meio Ambiente de Aracruz/ES, que julgou improcedente o pedido de revogação da doação de imóvel público feita à empresa NUTRIGÁS S/A. Na ação originária, o Município alegou que a empresa donatária não teria cumprido os encargos estipulados no ato de doação, notadamente a implantação de atividades industriais específicas no prazo de 12 meses, razão pela qual pleiteava a reversão do bem ao seu patrimônio. A sentença rejeitou o pedido, reconhecendo que os encargos originalmente pactuados foram substancialmente modificados por atos normativos posteriores, os quais teriam sido observados pela donatária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve descumprimento dos encargos vinculados à doação do imóvel público realizada pelo Município à empresa NUTRIGÁS S/A; (ii) definir se é juridicamente possível a revogação da doação com base em encargos originários que foram expressamente revogados e substituídos por novos, os quais foram devidamente cumpridos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O regime jurídico da doação inicialmente estipulado pelo Decreto Municipal nº 10.263/2002 foi substancialmente alterado por legislação e decretos posteriores, culminando na revogação expressa dos encargos originais e na fixação de novos compromissos por meio do Decreto Municipal nº 15.930/2006.

4. A nova regulamentação convalidou a permuta do imóvel entre a NUTRIGÁS e a então Aracruz Celulose S/A (atual Suzano), estipulando como novos encargos a restituição de área ao Município, o cercamento do terreno, o início de obras do terminal multimodal e a construção de instalações para armazenagem, condicionadas à obtenção de licenciamento ambiental.

5. A perícia técnica realizada nos autos confirmou o cumprimento dos encargos estipulados no novo decreto, inclusive a devolução de parte da área ao Município e a execução das etapas iniciais do projeto, restando comprovado que a paralisação das obras decorreu de entraves ambientais impostos por decisão da FUNAI, e não por omissão da donatária.

6. Não se pode imputar descumprimento de obrigação a parte que depende de autorização de ente federal para prosseguir em atividade condicionada ao licenciamento ambiental, sobretudo quando se demonstram boa-fé e cooperação contínua com a Administração Pública.

7. O pedido de revogação da doação com base em encargos revogados mostra-se juridicamente impertinente, uma vez que tais obrigações deixaram de ter eficácia, não podendo mais ser invocadas como fundamento para a reversão do bem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A revogação de doação de bem público com encargos somente é juridicamente admissível quando demonstrado o descumprimento das obrigações vigentes à época dos fatos, conforme o regime jurídico efetivamente aplicável.

2. A alteração normativa posterior que substitui os encargos originalmente fixados impede a reversão da doação com base em obrigações que já não possuem eficácia jurídica.

3. A impossibilidade superveniente de cumprimento de encargo, decorrente de entrave administrativo não imputável ao donatário, afasta a caracterização de inadimplemento.

Dispositivos relevantes citados
: CC, art. 555; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: Não há menção expressa a precedentes jurisprudenciais no acórdão analisado.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0008582-79.2017.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE ARACRUZ

APELADO: NUTRIGAS S/A e outros

RELATOR(A):
DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO COM ENCARGOS. ALTERAÇÃO POSTERIOR DO REGIME JURÍDICO. DESCUMPRIMENTO NÃO CONFIGURADO. IMPOSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE ARACRUZ contra sentença proferida pela Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registro Público e Meio Ambiente de Aracruz/ES, que julgou improcedente o pedido de revogação da doação de imóvel público feita à empresa NUTRIGÁS S/A. Na ação originária, o Município alegou que a empresa donatária não teria cumprido os encargos estipulados no ato de doação, notadamente a implantação de atividades industriais específicas no prazo de 12 meses, razão pela qual pleiteava a reversão do bem ao seu patrimônio. A sentença rejeitou o pedido, reconhecendo que os encargos originalmente pactuados foram substancialmente modificados por atos normativos posteriores, os quais teriam sido observados pela donatária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve descumprimento dos encargos vinculados à doação do imóvel público realizada pelo Município à empresa NUTRIGÁS S/A; (ii) definir se é juridicamente possível a revogação da doação com base em encargos originários que foram expressamente revogados e substituídos por novos, os quais foram devidamente cumpridos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O regime jurídico da doação inicialmente estipulado pelo Decreto Municipal nº 10.263/2002 foi substancialmente alterado por legislação e decretos posteriores, culminando na revogação expressa dos encargos originais e na fixação de novos compromissos por meio do Decreto Municipal nº 15.930/2006.

4. A nova regulamentação convalidou a permuta do imóvel entre a NUTRIGÁS e a então Aracruz Celulose S/A (atual Suzano), estipulando como novos encargos a restituição de área ao Município, o cercamento do terreno, o início de obras do terminal multimodal e a construção de instalações para armazenagem, condicionadas à obtenção de licenciamento ambiental.

5. A perícia técnica realizada nos autos confirmou o cumprimento dos encargos estipulados no novo decreto, inclusive a devolução de parte da área ao Município e a execução das etapas iniciais do projeto, restando comprovado que a paralisação das obras decorreu de entraves ambientais impostos por decisão da FUNAI, e não por omissão da donatária.

6. Não se pode imputar descumprimento de obrigação a parte que depende de autorização de ente federal para prosseguir em atividade condicionada ao licenciamento ambiental, sobretudo quando se demonstram boa-fé e cooperação contínua com a Administração Pública.

7. O pedido de revogação da doação com base em encargos revogados mostra-se juridicamente impertinente, uma vez que tais obrigações deixaram de ter eficácia, não podendo mais ser invocadas como fundamento para a reversão do bem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A revogação de doação de bem público com encargos somente é juridicamente admissível quando demonstrado o descumprimento das obrigações vigentes à época dos fatos, conforme o regime jurídico efetivamente aplicável.

2. A alteração normativa posterior que substitui os encargos originalmente fixados impede a reversão da doação com base em obrigações que já não possuem eficácia jurídica.

3. A impossibilidade superveniente de cumprimento de encargo, decorrente de entrave administrativo não imputável ao donatário, afasta a caracterização de inadimplemento.

Dispositivos relevantes citados
: CC, art. 555; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: Não há menção expressa a precedentes jurisprudenciais no acórdão analisado.

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ACÓRDÃO

À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registro Público e Meio Ambiente de Aracruz/ES que, nos autos da Ação Ordinária ajuizada pela apelante em face de
NUTRIGÁS S/A,
julgou improcedente o pedido de revogação de doação de bem público feita à empresa apelada.

Em suas razões recursais (ID 11905599), o Município apelante sustenta que houve descumprimento dos encargos fixados no ato de doação, o que autorizaria a reversão do imóvel ao patrimônio municipal.

Contrarrazões apresentadas no ID 11905602, pugnando pelo desprovimento do recurso.

É, no essencial, o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registro Público e Meio Ambiente de Aracruz/ES que, nos autos da Ação Ordinária ajuizada pela apelante em face de
NUTRIGÁS S/A,
julgou improcedente o pedido de revogação de doação de bem público feita à empresa apelada.

Em suas razões recursais (ID 11905599), o Município apelante sustenta que houve descumprimento dos encargos fixados no ato de doação, o que autorizaria a reversão do imóvel ao patrimônio municipal.

Contrarrazões apresentadas no ID 11905602, pugnando pelo desprovimento do recurso.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito recursal.

Trata-se de Ação Ordinária

proposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face da
NUTRIGÁS S/A
.

Narra o autor, em sua petição inicial (fls. 02/12), que, por meio do Decreto nº 10.263/2002, realizou a doação de um lote de terras para a NUTRIGÁS, com o encargo/finalidade que a ré promovesse a importação, recebimento, armazenagem, formulação de gasolina e diesel, distribuição, comercialização, exportação de produtos químicos, álcool etílico combustível, GLP, petróleo e seus derivados, bem como para a implantação de uma unidade de refino de petróleo cru, com início das atividades em até 12 meses da publicação do Decreto.

Relata que a redação do referido diploma legal foi alterada pelo Decreto nº 10.915/2002, sendo que, através da Lei nº 2.626/2003, foi autorizada a permuta do imóvel doado. Já com a Lei nº 2.748/2004 foi ampliado o prazo de 10 para 36 meses para o início das atividades da ré.

Sustenta que, considerando a previsão do encargo, a ré deveria ter dado início às atividades até 13/11/2006, sob pena de reversão do bem em favor do Município autor.

Dessa forma, requereu, liminarmente, que a ré NUTRIGÁS fosse proibida de vender, alugar, trocar, ceder, transferir a terceiros ou transacionar de qualquer forma o lote objeto da lide. No mérito, pleiteou a revogação da doação e o retorno do lote ao patrimônio do Município, sem direito à indenização ou retenção por benfeitorias.

O Município apresentou aditamento à inicial, requerendo a inclusão da FIBRIA CELULOSE S/A no polo passivo, pelo fato da área ter sido objeto de permuta entre a ré e a empresa que se pretende incluir (fl. 214).

Contestação apresentada pela FIBRIA (fls. 226/232), apontando a incorreção do valor da causa e a ocorrência de prescrição. No mérito, requer a improcedência dos pedidos autorais, argumentando que, com a permuta, o imóvel que passou a ser considerado para atendimento às condicionantes foi aquele recebido pela NUTRIGÁS em razão da permuta, e não o que foi originariamente recebido em doação.

Contestação apresentada pela NUTRIGÁS S/A (fls. 284/297), apontando a incorreção do valor da causa e a ocorrência de prescrição/decadência. No mérito, requer a improcedência dos pedidos autorais, argumentando que cumpriu o encargo, já que construiu uma unidade de GLP e nela operou, além de ter construído o Terminal Multimodal, providenciando ampliações e novas instalações, em atenção às mudanças da pactuação após a entrega de parte substancial da área permutada.

Decorrido o iter procedimental, sobreveio a sentença ora vergastada.

Pois bem.

A controvérsia posta nos autos se desenvolve a partir da alegação do Município de que a empresa donatária não teria cumprido a finalidade prevista no Decreto Municipal nº 10.263/2002, que autorizou a doação do imóvel com a obrigação de instalação de atividades industriais voltadas à importação, armazenamento e refino de derivados de petróleo, com início no prazo de 12 meses.

Segundo o apelante, tais encargos não teriam sido cumpridos, razão pela qual pretende a reversão do bem, nos moldes do artigo 555 do Código Civil.

Entretanto,
razão não assiste ao apelante
.

Com efeito, o conjunto probatório e normativo dos autos revela que o arcabouço jurídico originalmente traçado pela Administração foi objeto de alterações substanciais ao longo do tempo, que resultaram na revogação do decreto inaugural e na instituição de novo regime jurídico para a doação, com novos encargos e prazos. Vejamos:

(i)
Decreto nº 10.915/2002 (alteração da área doada);

(ii)
Lei nº 2.626/2003 (autorização de permuta com a Aracruz Celulose S/A);

(iii)
Lei nº 2.748/2004 (ampliação do prazo para cumprimento dos encargos para 36 meses);

(iv)
Decreto nº 15.930/2006, que
revogou os encargos anteriores e instituiu novos
, convalidando a permuta realizada e estabelecendo novas obrigações à donatária, como:

- Início das obras do terminal multimodal em até 180 dias após a emissão da licença ambiental de instalação;

- Restituição de 102.000 m2 ao Município;

- Cercamento da área;

- Posterior execução de obras de armazenagem de produtos, condicionadas a novas licenças ambientais.

Como se vê, o Decreto Municipal nº 15.930/2006, editado anos após a doação inicial, convalidou a permuta do imóvel entre a Nutrigás e a Aracruz Celulose (posteriormente Fibria, hoje Suzano), e estabeleceu novas obrigações à empresa donatária, incluindo a restituição de 102.000 m2 ao Município, o cercamento da área remanescente, e a implantação de obras para movimentação e armazenagem de cargas, a serem iniciadas após a emissão da respectiva licença ambiental.

A perícia técnica realizada nos autos, conduzida por profissional especializado e não impugnada de forma substancial,
confirmou que os encargos fixados no novo decreto foram devidamente observados
.

Verificou-se que a área foi efetivamente cercada, a restituição ao Município foi realizada com a lavratura da escritura pública, e o projeto de terminal multimodal teve suas etapas iniciais cumpridas dentro do prazo previsto, a partir do deferimento das licenças prévias e de instalação. A continuidade das obras, porém, foi obstada por negativa da FUNAI, relacionada à proximidade da área com terras indígenas, o que inviabilizou o prosseguimento do licenciamento ambiental federal — requisito indispensável à execução das obras.

Importa destacar que
a negativa da FUNAI não decorreu de conduta omissiva ou negligente da Nutrigás
, mas sim de fato superveniente, alheio à sua vontade.

Ademais, não há nos autos qualquer elemento que indique descumprimento das obrigações que a empresa efetivamente pôde cumprir, tampouco prova de que tenha havido exploração indevida do bem ou desvio de finalidade. Ao contrário, ficou demonstrado que houve cooperação da empresa com a Administração, inclusive com repasse de parte do imóvel ao Município, investimento em projetos adaptativos, diálogo com os órgãos ambientais e funcionamento regular de parte da estrutura, hoje operada pela Companhia Ultragaz, com autorização expressa da municipalidade.

A alegação recursal de que o laudo pericial corrobora o inadimplemento dos encargos também não se sustenta.

A perícia identificou, sim, a ausência de construção do terminal portuário,
mas não atribuiu essa omissão à donatária
, ressaltando que a execução do projeto foi frustrada exclusivamente por entraves ambientais insuperáveis.
Não se pode imputar descumprimento contratual à parte que depende de ato administrativo de terceiro
(neste caso, a FUNAI) para viabilizar o cumprimento de sua obrigação.

Por fim, o pedido formulado na inicial — e reiterado na apelação — está calcado em suposto descumprimento dos encargos originalmente fixados no Decreto nº 10.263/2002, que se encontrava
expressamente revogado
e
substituído
por nova regulamentação, cujos termos foram integralmente observados pela donatária. Diante disso, mostra-se impertinente a pretensão de reversão do bem ao patrimônio público com base em encargos que já não eram mais exigíveis.

Assim, considerando a ausência de violação às condições efetivamente vigentes à época dos fatos e o cumprimento das obrigações cabíveis pela Nutrigás, com respaldo técnico, documental e normativo,
não há como reconhecer a nulidade da doação, tampouco acolher o pleito de reversão do imóvel
.

Diante do exposto e firme das razões apresentadas,
CONHEÇO
do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE ARACRUZ e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se integralmente a sentença recorrida, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Em observância ao art. 85, §11 do CPC, majoro os honorários advocatícios para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar