Tribunal: TJES
Processo: 0005480-15.2018.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dívida Ativa não-tributária; Provas em geral
Data de julgamento: 2025-08-08

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. CONVALIDAÇÃO POSTERIOR POR DECISÃO DEFINITIVA DO TCE. OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NA SEGUNDA FASE. PRESCRIÇÃO INOCORRENTE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo ESPÓLIO DE DARLY SOARES CABIDELLI contra sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Aracruz, que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de dívida ativa movida contra o MUNICÍPIO DE ARACRUZ. O espólio pleiteia a anulação do processo de tomada de contas especial que resultou na inscrição do nome do de cujus em dívida ativa no valor de R$ 5.888.808,64, alegando nulidades diversas no procedimento e na constituição do crédito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão: (i) definir se a ausência de notificação e oportunidade de manifestação na fase interna da tomada de contas especial acarreta nulidade do procedimento; (ii) estabelecer se a inscrição em dívida ativa é inválida; (iii) verificar se a certidão de dívida ativa atende aos requisitos legais; e (iv) apurar se houve prescrição da pretensão de cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A fase interna da tomada de contas especial tem natureza investigativa e, por isso, prescinde da observância do contraditório e da ampla defesa, conforme jurisprudência do STF e do TJES.

4. A posterior deliberação definitiva do TCE/ES, com observância do contraditório e da ampla defesa, convalida eventual irregularidade na inscrição prematura em dívida ativa, não havendo, por esse mesmo motivo, nulidade por incompetência dos responsáveis pela inscrição em dívida ativa.

5. A certidão de dívida ativa apresentada preenche os requisitos da Lei Municipal nº 2.521/2002, indicando a natureza e o fundamento legal do débito, com referência expressa ao processo de tomada de contas.

6. Não há prescrição, pois o prazo prescricional, nas ações de ressarcimento ao erário precedidas de tomada de contas especial, inicia-se somente após a conclusão do procedimento administrativo, nos termos da jurisprudência do TJES.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A ausência de contraditório na fase interna da tomada de contas especial não acarreta nulidade, desde que garantidos contraditório e ampla defesa na fase posterior perante o Tribunal de Contas.

2. A decisão definitiva do TCE/ES convalida a inscrição em dívida ativa realizada de forma prematura, antes do fim da fase interna da tomada de contas especial.

3. A certidão de dívida ativa é válida quando preenche os requisitos legais e está vinculada a procedimento de apuração regularmente finalizado.

4. O prazo prescricional para cobrança de ressarcimento ao erário inicia-se com o trânsito em julgado do processo administrativo do Tribunal de Contas que reconhece o dano.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, incisos LIV e LV; CPC, arts. 85, §11, e 98, §3º; Lei nº 9.873/99; Decreto nº 20.910/32; Lei Municipal nº 2.521/2002.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 34690 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 25.09.2018; TJES, AI nº 5005447-50.2021.8.08.0000, Rel. Des. Fábio Clem de Oliveira, j. 23.02.2023; TJES, AC nº 0005481-97.2018.8.08.0006, Rel. Des. Julio Cesar Costa de Oliveira, j. 11.12.2024; TJES, AI nº 5001915-34.2022.8.08.0000, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira, j. 14.02.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0005480-15.2018.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ESPOLIO DE DARLY SOARES CABIDELLI

APELADO: MUNICIPIO DE ARACRUZ

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. CONVALIDAÇÃO POSTERIOR POR DECISÃO DEFINITIVA DO TCE. OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NA SEGUNDA FASE. PRESCRIÇÃO INOCORRENTE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo ESPÓLIO DE DARLY SOARES CABIDELLI contra sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública de Aracruz, que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de dívida ativa movida contra o MUNICÍPIO DE ARACRUZ. O espólio pleiteia a anulação do processo de tomada de contas especial que resultou na inscrição do nome do de cujus em dívida ativa no valor de R$ 5.888.808,64, alegando nulidades diversas no procedimento e na constituição do crédito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão: (i) definir se a ausência de notificação e oportunidade de manifestação na fase interna da tomada de contas especial acarreta nulidade do procedimento; (ii) estabelecer se a inscrição em dívida ativa é inválida; (iii) verificar se a certidão de dívida ativa atende aos requisitos legais; e (iv) apurar se houve prescrição da pretensão de cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A fase interna da tomada de contas especial tem natureza investigativa e, por isso, prescinde da observância do contraditório e da ampla defesa, conforme jurisprudência do STF e do TJES.

4. A posterior deliberação definitiva do TCE/ES, com observância do contraditório e da ampla defesa, convalida eventual irregularidade na inscrição prematura em dívida ativa, não havendo, por esse mesmo motivo, nulidade por incompetência dos responsáveis pela inscrição em dívida ativa.

5. A certidão de dívida ativa apresentada preenche os requisitos da Lei Municipal nº 2.521/2002, indicando a natureza e o fundamento legal do débito, com referência expressa ao processo de tomada de contas.

6. Não há prescrição, pois o prazo prescricional, nas ações de ressarcimento ao erário precedidas de tomada de contas especial, inicia-se somente após a conclusão do procedimento administrativo, nos termos da jurisprudência do TJES.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A ausência de contraditório na fase interna da tomada de contas especial não acarreta nulidade, desde que garantidos contraditório e ampla defesa na fase posterior perante o Tribunal de Contas.

2. A decisão definitiva do TCE/ES convalida a inscrição em dívida ativa realizada de forma prematura, antes do fim da fase interna da tomada de contas especial.

3. A certidão de dívida ativa é válida quando preenche os requisitos legais e está vinculada a procedimento de apuração regularmente finalizado.

4. O prazo prescricional para cobrança de ressarcimento ao erário inicia-se com o trânsito em julgado do processo administrativo do Tribunal de Contas que reconhece o dano.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, incisos LIV e LV; CPC, arts. 85, §11, e 98, §3º; Lei nº 9.873/99; Decreto nº 20.910/32; Lei Municipal nº 2.521/2002.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 34690 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 25.09.2018; TJES, AI nº 5005447-50.2021.8.08.0000, Rel. Des. Fábio Clem de Oliveira, j. 23.02.2023; TJES, AC nº 0005481-97.2018.8.08.0006, Rel. Des. Julio Cesar Costa de Oliveira, j. 11.12.2024; TJES, AI nº 5001915-34.2022.8.08.0000, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira, j. 14.02.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de
apelação cível
interposta por
ESPÓLIO DE DARLY SOARES CABIDELLI
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Aracruz, que, nos autos da ação declaratória de nulidade de dívida ativa ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
, visando à anulação de processo administrativo de tomada de contas especial que culminou na inscrição do nome do
de cujus
em dívida ativa no valor de R$ 5.888.808,64, julgou improcedentes os pedidos formulados na petição inicial, sob o fundamento de que a fase interna do processo administrativo referido não exige a observância do contraditório e da ampla defesa, sendo apenas fase preparatória para atuação do Tribunal de Contas, o qual, posteriormente, proferiu decisão definitiva de responsabilização, convalidando o ato de inscrição da dívida, que preenche os requisitos da legislação municipal, sendo, ademais, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário.

Em suas razões (id. 7846100), o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que (i) o processo administrativo de tomada de contas especial é nulo por violação aos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, uma vez que o recorrente não foi notificado nem teve oportunidade de manifestação; (ii) a comissão e o controlador geral não possuíam competência legal para determinar a inscrição do nome do recorrente em dívida ativa, o que torna o ato administrativo nulo desde sua origem; (iii) é nula a responsabilização direta da pessoa física do recorrente por dívida imputada à pessoa jurídica da associação, sem o devido processo de desconsideração da personalidade jurídica; (iv) a certidão de dívida ativa não preenche os requisitos exigidos pela legislação municipal, especialmente no tocante à ausência de especificação da natureza e do fundamento legal da dívida; (v) o débito encontra-se prescrito, pois a pretensão de cobrança se deu após o prazo legal de cinco anos previsto no Decreto nº 20.910/32 e na Lei nº 9.873/99, contado do fim do contrato de convênio.

Pois bem. Após exame do caderno processual, tenho que a irresignação recursal
não merece guarida
.

Em primeiro lugar, quanto à alegada violação ao
contraditório
e
ampla defesa
, é cediço que “são mitigadas as exigências de contraditório na fase interna da tomada de contas especial, pois não existe um processo que tem por finalidade julgar a regularidade das condutas e a responsabilidade dos agentes, mas há apenas um procedimento investigatório da Administração Pública para resguardar a legalidade e a economicidade na aplicação dos recursos públicos” (
STF
, MS 34690 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 25-09-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 04-10-2018 PUBLIC 05-10-2018).

No mesmo sentido, a jurisprudência deste Sodalício,
in verbis
:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – TOMADA DE CONTAS ESPECIAL – CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – RECURSO PROVIDO 1.
A tomada de contas especial é processo administrativo destinado a apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano ao erário, que pode ser desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo ou pelos sistemas de controle interno de cada Poder ou órgão público
. 2.
A primeira fase do procedimento de tomada de contas especial é desenvolvida pelo sistema de controle interno de cada órgão ou Poder e tem caráter inquisitivo ou investigativo, não sendo exigida observância ao contraditório e à ampla defesa
. 3. Apurada eventual irregularidade na primeira fase, deve ser assegurada a ampla defesa e o contraditório na segunda fase do procedimento de tomada de contas especial, que se desenvolve perante o Tribunal de Contas ou nos órgãos de controle interno. 4. No procedimento de tomada de contas especial, antes da decisão final que determinar o ressarcimento ao erário ou aplicar penalidade devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa ao interessado. 5. Recurso provido. (Data: 23/Feb/2023, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 5005447-50.2021.8.08.0000, Magistrado: FABIO CLEM DE OLIVEIRA, Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – TOMADA DE CONSTAS ESPECIAL – CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NÃO OBSERVADOS – VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A tomada de contas especial é o procedimento administrativo destinado à apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano ao erário, cujo rito é dividido em duas fases:
a primeira, usualmente chamada de “fase interna”, eis que dirigida pelo sistema de controle interno de cada órgão ou Poder, tem caráter inquisitivo ou investigativo, impessoal e preparatório
; a segunda, também conhecida como “fase externa”, desenvolve-se, via de regra, perante o Tribunal de Contas competente, sob o devido contraditório, sendo indispensável a notificação dos supostos responsáveis pelo dano ao erário inicialmente verificado. 2. Apurada eventual irregularidade na primeira fase, devem ser assegurados, antes da decisão final que determinar o ressarcimento ao erário ou aplicar penalidade administrativa, a ampla defesa e o contraditório, corolários do devido processo legal. 3. Recurso conhecido e provido. (TJES, Data: 29/Aug/2024, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 5002911-03.2021.8.08.0021, Magistrado: ALDARY NUNES JUNIOR, Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

Verifico, ademais, que a fase interna ora considerada não desbordou de seu âmbito de atuação, tendo se limitado a apurar os fatos atinentes à ausência de prestação de contas dos recursos públicos repassados por SALIMPU (Serviço Autônomo de Limpeza Pública do Município de Aracruz), em razão do Convênio n° 001/2003 firmado entre a referida autarquia municipal e diversas associações de moradores, dentre as quais, a Associação de Moradores do Bairro Planalto -
do qual o recorrente era Presidente.

Em evolução, comungo da conclusão alcançada pelo Juízo
a quo
, no sentido de que, conquanto a inclusão do nome do recorrente no cadastro de dívida ativa tenha se dado,
a priori
, de forma inválida, antes de decisão definitiva por parte do TCE/ES, fato é que, antes mesmo de ajuizada a ação de origem, a Corte estadual de contas deliberou, em definitivo, a respeito da Tomada de Contas Especial, reconhecendo a irregularidade da prestação de contas e a responsabilidade do apelante.

Não desconheço, nesse contexto, que “o registro do débito por meio de cadastros mantidos pelo Poder Público exige a conclusão da Tomada de Contas Especial pela Corte Estadual de Contas, medida hábil a tornar definitivo o reconhecimento de eventuais irregularidades praticadas, em observância aos Princípios do Devido Processo Legal, do Contraditório e Ampla Defesa” (TJES, Data: 23/Nov/2020, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 5001973-08.2020.8.08.0000, Magistrado: JANETE VARGAS SIMOES, Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO).

Assim, “enquanto
o procedimento de Tomada de Contas Especial só tem encerrada sua primeira fase (interna), não há certeza e liquidez a respeito de débito existente (...), de forma que a atual determinação de inscrição de seus nomes no CADIN e na conta ‘Devedores Responsáveis’ caracteriza indevida medida de execução indireta de dívida sequer formalmente constituída” (TJES, Data: 14/Feb/2023, Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Número: 5001915-34.2022.8.08.0000, Magistrado: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO).

Todavia, como este Sodalício vem reconhecendo em casos idênticos ao presente -
e como bem assentado na r. sentença vergastada
-, a realização da segunda etapa da tomada de contas, com a devida garantia de exercício do contraditório e da ampla defesa, convalida a prematura inscrição do nome do apelante em dívida ativa.

A esse respeito, confira-se a ementa de julgamento da Apelação Cível nº 0005481-97.2018.8.08.0006, sob relatoria do Eminente Desembargador Julio Cesar Costa de Oliveira, no âmbito da c. 1ª Câmara Cível, em que figura como parte recorrente
VANDO DE SOUZA
-
Presidente da Associação de Moradores do Bairro São Clemente
-, considerado responsável solidário ao ora apelante pela irregularidade das contas atreladas aos Convênios firmados entre o SALIMPU e as Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do município de Aracruz–ES:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA – APURAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL – CONVALIDAÇÃO DA INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA – CONTRADITÓRIO OBSERVADO – PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA – RECURSO CONHECIDO MAS DESPROVIDO. 1. A tomada de contas especial é processo administrativo destinado a apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano ao erário, que pode ser desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo ou pelos sistemas de controle interno de cada Poder ou órgão público. 2. A primeira fase do procedimento de tomada de contas especial é desenvolvida pelo sistema de controle interno de cada órgão ou Poder e tem caráter inquisitivo ou investigativo, não sendo exigida observância ao contraditório e à ampla defesa. 3. Apurada eventual irregularidade na primeira fase, deve ser assegurada a ampla defesa e o contraditório na segunda fase do procedimento de tomada de contas especial, que se desenvolve perante o Tribunal de Contas ou nos órgãos de controle interno. 4.
Muito embora, de fato, fora praticada uma irregularidade na primeira fase da tomada de contas especial – com a imediata inscrição do nome do autor em dívida ativa – penso que tal situação fora posteriormente convalidada pela realização da segunda etapa da tomada de contas, oportunidade na qual fora garantido ao apelante o exercício do contraditório e da ampla defesa
. 5. conquanto o autor alegue a ocorrência do instituto da prescrição adotando, como termo inicial, o fim do convênio apurado, a jurisprudência pátria estabelece que “Nas ações de ressarcimento ao erário precedidas de tomada de contas especial, o prazo prescricional somente se inicia com a finalização do procedimento administrativo, quando emerge a certeza quanto à efetiva lesão ao bem jurídico tutelado”(TJDF; AGI 07151.82-76.2024.8.07.0000; 191.8190; Quarta Turma Cível; Rel. Des. Mario-Zam Belmiro Rosa; Julg. 05/09/2024; Publ. PJe 19/09/2024). 6. Recurso conhecido mas desprovido. (TJES, Data: 11/Dec/2024, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 0005481-97.2018.8.08.0006, Magistrado: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

Acrescento, ainda, que, em que pese alegue o recorrente não haver comprovação de decisão definitiva proferida no âmbito do TCE/ES, a partir de simples consulta ao sítio eletrônico do TCE/ES é possível depreender que, em 11/11/2019, houve deliberação colegiada, em que os Conselheiros do TCE/ES, reunidos em Sessão da Primeira Câmara, acordaram, à unanimidade, em reconhecer a “
ausência de prestação de contas
dos convênios nº 001/2003, nº 002/2003 e nº 003/2003, celebrados entre o Serviço Autônomo de Limpeza Pública (SALIMPU) e as Associações de Moradores dos Bairros Planalto, Santa Luzia e São Clemente, do município de Aracruz–ES”, julgando
irregulares as contas do apelante
(Acórdão nº 01144/2019-1).

Quanto à alegação de que a Certidão de Dívida Ativa não preenche os
requisitos exigidos pela Lei Municipal nº 2.521/2002
, notadamente a especificação da natureza e do fundamento legal da dívida, verifico que a CDA contida à fl. 640 dos autos atende precisamente aos requisitos da legislação municipal, indicando, inclusive, a natureza e a fundamentação legal, com expressa referência ao processo de tomada de contas que lhe deu origem.

Esclareço que o documento de fl. 41, diferentemente do que infere o apelante, não se trata de CDA, mas sim de extrato geral do contribuinte.

Por fim, nos termos da jurisprudência deste Sodalício, “
conquanto o autor alegue a ocorrência do instituto da
prescrição
adotando, como termo inicial, o fim do convênio apurado, a jurisprudência pátria estabelece que, nas ações de ressarcimento ao erário precedidas de tomada de contas especial, o prazo prescricional somente se inicia com a finalização do procedimento administrativo, quando emerge a certeza quanto à efetiva lesão ao bem jurídico tutelado” (TJES,
Data: 11/Dec/2024, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 0005481-97.2018.8.08.0006, Magistrado: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, Classe: APELAÇÃO CÍVEL).

Do exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação interposto por ESPÓLIO DE DARLY SOARES CABIDELLI e
LHE NEGO PROVIMENTO
, nos termos da fundamentação supra, oportunidade em que, com fulcro no art. 85, §11, do CPC,
MAJORO
de R$ 15.000,00 para R$ 17.000,00 a verba honorária sucumbencial, cuja exigibilidade permanece suspensa, diante do deferimento da gratuidade de justiça na origem (fl. 777), na forma do art. 98, §3º, do CPC.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
negar
provimento
ao recurso de
apelação
.