Tribunal: TJES
Processo: 5002647-44.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): JANETE VARGAS SIMOES
Órgão julgador: JANETE VARGAS SIMOES
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2025-10-13

Ementa:
EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO DE ORDEM – LEGITIMIDADE ATIVA – FEDERAÇÃO SINDICAL – AUSÊNCIA DE REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA – ART. 2º DA LEI Nº 9.868/1999 – PRECEDENTES DO STF – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a representatividade adequada pressupõe: (i) homogeneidade entre os membros representados; (ii) abrangência significativa da categoria atingida; (iii) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e a norma impugnada.

2. A legitimação para propositura de ação direta de inconstitucionalidade exige não apenas previsão constitucional ou legal, mas também a demonstração de representatividade adequada, requisito imprescindível em razão da natureza objetiva e dos efeitos erga omnes da decisão.

3. No caso concreto, constatado que mais de 99% da categoria funcional abrangida pela lei impugnada aderiu voluntariamente ao novo enquadramento funcional, restando apenas 1% dos servidores em posição contrária, fica evidenciada a ausência dos requisitos de homogeneidade e abrangência.

4. Questão de ordem acolhida. Ação extinta sem julgamento do mérito, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.868/1999, c/c o art. 103 da CF/88 e art. 112 da CE/ES.

Vitória, 25 de setembro de 2025.

RELATORA

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5002647-44.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: FEDERACAO DOS SERVIDORES PUBLICOS MUNICIPAIS DO ESTADO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE VITORIA e outros

RELATOR(A):
JANETE VARGAS SIMOES

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EMENTA

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO DE ORDEM – LEGITIMIDADE ATIVA – FEDERAÇÃO SINDICAL – AUSÊNCIA DE REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA – ART. 2º DA LEI Nº 9.868/1999 – PRECEDENTES DO STF – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a representatividade adequada pressupõe: (i) homogeneidade entre os membros representados; (ii) abrangência significativa da categoria atingida; (iii) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e a norma impugnada.

2. A legitimação para propositura de ação direta de inconstitucionalidade exige não apenas previsão constitucional ou legal, mas também a demonstração de representatividade adequada, requisito imprescindível em razão da natureza objetiva e dos efeitos erga omnes da decisão.

3. No caso concreto, constatado que mais de 99% da categoria funcional abrangida pela lei impugnada aderiu voluntariamente ao novo enquadramento funcional, restando apenas 1% dos servidores em posição contrária, fica evidenciada a ausência dos requisitos de homogeneidade e abrangência.

4. Questão de ordem acolhida. Ação extinta sem julgamento do mérito, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.868/1999, c/c o art. 103 da CF/88 e art. 112 da CE/ES.

Vitória, 25 de setembro de 2025.

RELATORA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar extinta a Ação Direta de Inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, nos termos do voto da relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES

Composição de julgamento: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
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Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
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Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
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Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
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Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
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Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5002647-44.2024.8.08.0000

Requerente: Federação dos Servidores Públicos Municipais - FESPUMEES

Requerido: Município de Vitória

Relatora: Desembargadora Janete Vargas Simões

RELATÓRIO COMPLEMENTAR

Trata-se de Representação de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pela Federação dos Servidores Públicos Municipais - FESPUMEES, contra os §§ 1º e 2º, do art. 12, da Lei nº 10.014/2023, do Município de Vitória.

Relatório lançado no id nº. 14831286.

Na sequência, o Município de Vitória, ora requerido, por meio da petição de id. 15098503, arguiu questão de ordem pública, relativa a vício de representatividade da parte autora, que importa em ausência de legitimidade.

Manifestação de id. 15205683 da Federação dos Servidores Públicos Municipais - FESPUMEES.

Parecer Ministerial de id 15378011, opinando pelo acolhimento da questão de ordem suscitada pelo Município de Vitória, com consequente extinção do processo sem resolução de mérito, por falta de legitimidade ativa.

É o
relatório complementar
. Inclua-se em pauta de julgamento, remetendo-se cópia a todos os Desembargadores, a teor do disposto no art. 170, parte final, do RITJES.

Vitória, 20 de agosto de 2025.

Desembargadora Janete Vargas Simões

Relatora

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

VOTO

Inicialmente esclareço que desde o ajuizamento, a tramitação da presente demanda encontra-se marcada por sucessivos eventos e intervenções que diferiram a apreciação da medida liminar, anteriormente pautada para apreciação pelo e. Tribunal Pleno. Houve, inclusive, a realização de sessão de mediação junto ao 4º CEJUSC, a suscitação de possível perda de objeto da demanda em razão de posterior edição de lei municipal e o apensamento das ADIs nº nº 5002647-44.2024.8.08.0000 e 5002646-59.2024.8.08.0000.

Tais circunstâncias aprofundaram as discussões quanto ao próprio mérito da causa, evidenciando a inexistência de perigo da demora e a possibilidade de adentrar-se diretamente ao mérito da demanda

Por tais razões, procedo ao julgamento conjunto do mérito das ADIs nº 5002647-44.2024.8.08.0000 e 5002646-59.2024.8.08.0000.

Questão de Ordem

Ausência de Representatividade Adequada

O Município de Vitória, em manifestação incidental, arguiu questão de ordem pública, sustentando a ausência de representatividade adequada da entidade autora, uma vez que, do total de 420 servidores abrangidos pela lei, 415 (mais de 99%) aderiram voluntariamente ao novo enquadramento, restando apenas 5 servidores (1%) em posição contrária, revelando a inexistência de interesse coletivo uníssono e a defesa, pela autora, de posição restrita a um grupo absolutamente minoritário.

Defende, pois, a inexistência de homogeneidade e de pertinência representativa exigidas pela jurisprudência para a propositura da ação direta.

Sustenta a inexistência de mínima legitimação institucional para sustentar pretensão coletiva de tamanha relevância, especialmente em sede de controle concentrado de constitucionalidade, cuja excepcionalidade demanda amplitude e efetividade na representação da classe.

Requer, assim, o acolhimento da questão de ordem pública suscitada e a extinção do processo sem resolução de mérito, por ausência de representatividade adequada, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.868/1999. Subsidiariamente, pugna pela extinção com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Pois bem.

A legitimidade ativa para propositura de ação direta é regulada pela Constituição Federal (art. 103) e pela Constituição Estadual (art. 112), que incluem as federações sindicais entre os legitimados.

Todavia, o Supremo Tribunal Federal tem exigido, além da legitimidade formal, (a) a homogeneidade entre os membros representados, (b) abrangência sobre a totalidade ou parcela significativa da categoria atingida, e (c) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o conteúdo da norma impugnada, como critérios de aferição da representatividade adequada

Nesse sentido:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. DIREITO COMERCIAL. PROPRIEDADE INDUSTRIAL. ARTIGO 40, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI FEDERAL 9.279/1996. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DAS PATENTES. MORA ADMINISTRATIVA NA ANÁLISE DE PEDIDOS DE CONCESSÃO DE PATENTE. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA ATIVIDADE INDUSTRIAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PREEXISTÊNCIA DE REPRESENTATIVIDADE EM PELO MENOS NOVE ESTADOS-MEMBROS DA FEDERAÇÃO AO TEMPO DA PROPOSITURA DA AÇÃO. NORMA IMPUGNADA CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE 1 STJ, AgRg no AREsp 724.683/SC MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO Gabinete da Subprocuradora-Geral de Justiça Judicial Rua Procurador Antônio Benedicto Amâncio Pereira, 350, Santa Helena, 29.050-265, Vitória-ES - Tel: 27 3194.4500 - www.mpes.mp.br 4 RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ENTIDADE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. VALIDADE DO JULGAMENTO REALIZADO EM MEIO ELETRÔNICO. AUSÊNCIA DE SITUAÇÃO EXCEPCIONAL QUE DEMANDE O JULGAMENTO PRESENCIAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NÃO PROVIDOS. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso.
No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a)
homogeneidade
entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b)
representatividade
da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c)
pertinência temática
entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).
[...] (STF; ADI-AgR-ED 5.061; Tribunal Pleno; Rel. Min. Luiz Fux; DJE 19/02/2019)

Ainda, na ADI 4.473/PA, destacou-se que não é legítimo permitir-se que associação representativa de apenas uma parte dos membros da classe impugne, pela via abstrata, norma que repercute sobre a totalidade da categoria, sob pena de manipulação do sistema de controle concentrado.

Na ADI 5.785/DF, o Min. Alexandre de Moraes reafirmou que a ausência de abrangência suficiente compromete a legitimidade da entidade, impondo a extinção da ação sem julgamento de mérito.

Portanto, não basta a legitimidade prevista em norma constitucional estadual, é imprescindível que a entidade represente, de fato, parcela significativa e homogênea da categoria funcional atingida pela norma.

Em sintonia:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS AGENTES DE SEGURANÇA DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL – AGEPOLJUS. FEDERAÇÃO NACIONAL DAS ASSOCIOAÇÕES DE OFICIAIS DE JUSTIÇA AVALIADORES FEDERAIS – FENASSOJAF. ENTIDADES DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. FRAÇÃO DAS CATEGORIAS AFETADAS PELA NORMA IMPUGNADA. REQUISITO DA REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA SOB ASPECTO SUBJETIVO . DESATENDIDO. ARTS. 2º, IX, E 4º DA LEI Nº 9.868/1999 E 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA . ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. CARÊNCIA DA AÇÃO. PRECEDENTES. NÃO PROVIMENTO . 1. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional ( CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 2 . Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes: ADI 5649-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 24 .9.2020; ADI 6234-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 12 .5.2020; ADI 4758, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 06 .3.2020; ADI 4311-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 06 .3.2020; ADI 5419-AgR/DF, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 03.4 .2019; ADI 5448-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 01.3 .2017. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.

(STF - ADI: 5785 DF, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 26/10/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 10/11/2020)

No presente caso, é incontroverso que a norma impugnada alcança 420 servidores, dos quais 415 (99%) aderiram espontaneamente ao novo enquadramento funcional. Apenas 5 servidores (1%) mantiveram posição contrária.

Ora, admitir que entidade sindical possa propor ADI em nome de apenas 1% da categoria, para impugnar norma que atinge indistintamente toda a coletividade, seria desvirtuar a finalidade da via concentrada. A decisão em ADI gera efeitos erga omnes e vinculantes, não podendo ser utilizada como instrumento para defesa de minorias residuais, sem respaldo representativo suficiente.

Há, portanto, evidente ausência de homogeneidade e abrangência, ainda que se reconheça a pertinência temática entre os objetivos da entidade autora e a matéria impugnada.

Nos termos do art. 2º da Lei nº 9.868/1999, “a petição inicial da ação direta será indeferida quando não for o caso de ação direta de inconstitucionalidade, ou faltar algum dos requisitos desta Lei”.

Aplicando-se esse dispositivo em conjunto com o art. 103 da CF/88 e o art. 112 da CE/ES, a ausência de representatividade adequada configura falta de condição da ação, impondo a extinção do processo sem resolução de mérito.

Tal solução prestigia a própria lógica do controle concentrado, que não pode ser reduzido a mero instrumento de questionamento por entidades destituídas de respaldo real da categoria afetada.

Ante o exposto, acolho a questão de ordem suscitada pelo Município de Vitória, para extinguir a presente ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução de mérito, por ausência de representatividade adequada da entidade autora, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.868/1999, c/c art. 103 da Constituição Federal e art. 112 da Constituição do Estado do Espírito Santo.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)