Tribunal: TJES
Processo: 5011776-71.2023.8.08.0012
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Adicional de Produtividade
Data de julgamento: 2025-12-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. LIMITAÇÃO POR DECRETO MUNICIPAL. PODER REGULAMENTAR EXERCIDO COM BASE EM DELEGAÇÃO EXPRESSA. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDAS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por servidores públicos municipais contra sentença que julgou improcedente ação declaratória cumulada com pedido de condenação ao pagamento de diferenças remuneratórias, ajuizada em face do Município de Cariacica/ES. Os autores buscaram o reconhecimento da ilegalidade do Decreto Municipal nº 41/2012, que limitou em 1.000 pontos o cálculo da gratificação de produtividade fiscal, com fundamento na ausência de respaldo legal e na violação aos princípios da legalidade e da reserva legal. O Juízo de origem entendeu pela legalidade do ato normativo, por ter sido editado com base em autorização legal expressa constante da Lei Complementar Municipal nº 29/2010.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Municipal nº 41/2012, ao estabelecer limite de pontos para a gratificação de produtividade fiscal dos servidores de Cariacica/ES, extrapola o poder regulamentar, afrontando os princípios constitucionais da legalidade e da reserva legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei Complementar Municipal nº 29/2010, em seu art. 108, § 2º, delega expressamente a regulamentação da gratificação de produtividade a decreto municipal, abrangendo critérios, valores, percentuais e categorias de servidores.

4. O Decreto Municipal nº 41/2012, ao limitar a gratificação a 1.000 pontos mensais, atua dentro dos limites da delegação legal, fixando critério objetivo de cálculo sem inovar indevidamente no ordenamento jurídico.

5. A delimitação de valores e percentuais integra o conteúdo regulamentar autorizado pela norma legal, sendo compatível com o exercício do poder regulamentar e com os princípios da razoabilidade e eficiência.

6. A existência de um teto geral de remuneração — o subsídio do Prefeito — não impede a fixação de subtetos para vantagens específicas como a gratificação de produtividade, quando autorizada por lei.

7. A jurisprudência invocada pelos apelantes refere-se a hipóteses distintas, em que a norma legal já previa limites remuneratórios específicos e o decreto contrariou esses parâmetros legais, o que não ocorre no presente caso.

8. A atuação do Executivo Municipal, ao regulamentar a gratificação por meio de decreto, respeita a separação de poderes e encontra respaldo no entendimento consolidado pela Súmula Vinculante nº 37 do STF, que veda ao Judiciário inovar em matéria remuneratória sem base legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A administração pode, por meio de decreto regulamentar, fixar limite para o pagamento de gratificação de produtividade quando a lei delega expressamente tal regulamentação.

2. A fixação de subtetos remuneratórios por decreto não afronta o teto constitucional nem o princípio da legalidade, desde que amparada por autorização legislativa.

3. Não configura extrapolação do poder regulamentar o ato normativo infralegal que define critérios objetivos para a concessão de gratificação prevista em lei.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 37, X e XI; LC Municipal nº 29/2010, art. 108, § 2º; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, AI nº 5007232-13.2022.8.08.0000, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 29.09.2023; STF, Súmula Vinculante nº 37.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5011776-71.2023.8.08.0012

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: VICTOR SA BARROSO e outros (9)

APELADO: MUNICIPIO DE CARIACICA/ES e outros

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. LIMITAÇÃO POR DECRETO MUNICIPAL. PODER REGULAMENTAR EXERCIDO COM BASE EM DELEGAÇÃO EXPRESSA. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDAS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por servidores públicos municipais contra sentença que julgou improcedente ação declaratória cumulada com pedido de condenação ao pagamento de diferenças remuneratórias, ajuizada em face do Município de Cariacica/ES. Os autores buscaram o reconhecimento da ilegalidade do Decreto Municipal nº 41/2012, que limitou em 1.000 pontos o cálculo da gratificação de produtividade fiscal, com fundamento na ausência de respaldo legal e na violação aos princípios da legalidade e da reserva legal. O Juízo de origem entendeu pela legalidade do ato normativo, por ter sido editado com base em autorização legal expressa constante da Lei Complementar Municipal nº 29/2010.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Municipal nº 41/2012, ao estabelecer limite de pontos para a gratificação de produtividade fiscal dos servidores de Cariacica/ES, extrapola o poder regulamentar, afrontando os princípios constitucionais da legalidade e da reserva legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei Complementar Municipal nº 29/2010, em seu art. 108, § 2º, delega expressamente a regulamentação da gratificação de produtividade a decreto municipal, abrangendo critérios, valores, percentuais e categorias de servidores.

4. O Decreto Municipal nº 41/2012, ao limitar a gratificação a 1.000 pontos mensais, atua dentro dos limites da delegação legal, fixando critério objetivo de cálculo sem inovar indevidamente no ordenamento jurídico.

5. A delimitação de valores e percentuais integra o conteúdo regulamentar autorizado pela norma legal, sendo compatível com o exercício do poder regulamentar e com os princípios da razoabilidade e eficiência.

6. A existência de um teto geral de remuneração — o subsídio do Prefeito — não impede a fixação de subtetos para vantagens específicas como a gratificação de produtividade, quando autorizada por lei.

7. A jurisprudência invocada pelos apelantes refere-se a hipóteses distintas, em que a norma legal já previa limites remuneratórios específicos e o decreto contrariou esses parâmetros legais, o que não ocorre no presente caso.

8. A atuação do Executivo Municipal, ao regulamentar a gratificação por meio de decreto, respeita a separação de poderes e encontra respaldo no entendimento consolidado pela Súmula Vinculante nº 37 do STF, que veda ao Judiciário inovar em matéria remuneratória sem base legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A administração pode, por meio de decreto regulamentar, fixar limite para o pagamento de gratificação de produtividade quando a lei delega expressamente tal regulamentação.

2. A fixação de subtetos remuneratórios por decreto não afronta o teto constitucional nem o princípio da legalidade, desde que amparada por autorização legislativa.

3. Não configura extrapolação do poder regulamentar o ato normativo infralegal que define critérios objetivos para a concessão de gratificação prevista em lei.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 37, X e XI; LC Municipal nº 29/2010, art. 108, § 2º; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, AI nº 5007232-13.2022.8.08.0000, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 29.09.2023; STF, Súmula Vinculante nº 37.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de
apelação cível
interposta por
VICTOR SÁ BARROSO E OUTROS
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal de Cariacica/ES, que, nos autos de ação declaratória c/c pedido condenatório ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE CARIACICA
, visando à declaração de ilegalidade do limite imposto à gratificação de produtividade por meio do Decreto Municipal nº 41/2012 e ao consequente pagamento das diferenças remuneratórias, julgou improcedentes os pedidos iniciais, reconhecendo a legalidade do referido decreto, sob o fundamento de que o ato normativo limitador foi editado com base em autorização legal expressa, não tendo extrapolado o poder regulamentar.

Em suas razões, os apelantes requerem a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que (i) o Decreto nº 41/2012, ao limitar a gratificação de produtividade a 1.000 pontos, extrapola o poder regulamentar, por não possuir respaldo legal, invadindo matéria reservada à lei em sentido estrito; (ii) a restrição imposta por decreto viola os princípios da legalidade e da reserva legal em matéria remuneratória, previstos no art. 37, X e XI, da Constituição Federal, bem como afronta o art. 84, IV, da Carta Magna, ao inovar no ordenamento jurídico; (iii) a Lei Complementar nº 29/2010 e a Lei Orgânica Municipal fixam como único limite remuneratório o subsídio do Prefeito, não autorizando a criação de teto por ato infralegal; (iv) precedentes do TJES e do STJ já declararam a inconstitucionalidade de limitações remuneratórias impostas por atos normativos infralegais, o que reforça a necessidade de reforma da decisão recorrida.

Pois bem. Após acurada análise dos autos, concluo que
a irresignação recursal não merece guarida
.

Isso porque, como bem assentado na sentença vergastada, inexiste ilegalidade ou inconstitucionalidade na fixação, por decreto regulamentar, de um limite de pontos para fins de cálculo da gratificação de produtividade dos servidores públicos municipais de Cariacica.

Ao contrário disso, a Lei Complementar Municipal nº 29/2010 — diploma normativo que instituiu o regime jurídico dos servidores públicos de Cariacica — expressamente previu, em seu art. 108, § 2º, que
caberia a Decreto Municipal a regulamentação da concessão da gratificação de produtividade
.

Veja-se,
in litteris
:

Art. 108. [...] § 2º.
Decreto Municipal
ou Resolução
regulamentará os procedimentos para a concessão desta gratificação, os valores, os critérios e percentuais, bem como as categorias de servidores que a ela farão jus
.

E o Decreto Municipal nº 41/2012, em seu art. 12,
justamente concretizando o disposto no §2º do art. 108 da Lei Complementar Municipal nº 29/2010
, limitou a 1.000 pontos o valor máximo mensal computável para o pagamento da referida gratificação, confira-se:

Art. 12 O valor máximo de pontos para efeito de cálculos para pagamento mensal da Gratificação de Produtividade Fiscal corresponde a 1.000 (mil) pontos).

Em que pese os autores, ora recorrentes, sustentem que a norma infralegal teria extrapolado os limites do poder regulamentar, ao inovar no ordenamento jurídico e restringir direito funcional sem amparo em lei formal, verifica-se que o decreto municipal, em nítida consonância com a delegação legislativa, limitou-se a fixar critérios objetivos para a operacionalização da gratificação, dando fiel execução à norma de regência, sem qualquer inovação jurídica ilegítima.

A determinação legal de que ao decreto municipal caberia regulamentar a “concessão da gratificação”, abrangendo “valores”, “critérios”, “percentuais” e “categorias de servidores” abrange, por óbvio, limitações à percepção da gratificação.

Do contrário, seria inócuo falar em definição de “percentuais” pelo decreto, porque qualquer percentual que não fosse 100% representaria limitação ilegal; tampouco se poderia limitar “categorias de servidores”, pois se estaria a impor limitação também não delineada na lei municipal; etc.

Acrescente-se, ainda, que, diferentemente do que sustentam os apelantes, o subsídio do Prefeito consubstancia tão somente um teto remuneratório geral -
estabelecido, aliás, não apenas no Estatuto dos Servidores Municipais de Cariacica (art. 82 da LC nº 29/2010) , mas na própria Constituição Federal (art. 37, XI)
- o que em nada obsta a demarcação de um subteto afeto ao pagamento da gratificação de produtividade.

É dizer, não se pode confundir o teto remuneratório geral (subsídio de Prefeito) com a limitação da percepção de gratificação de produtividade - que não fora estabelecida em lei, mas sim, como dito, delegada a regulamentação que se deu justamente por meio do Decreto municipal nº 41/2012.

A limitação da gratificação de produtividade imposta pelo Decreto municipal nº 41/2012, assim, não consubstancia ilegalidade ou inconstitucionalidade.

Nesse mesmo sentido já se manifestou a jurisprudência deste Sodalício em caso similar, veja-se:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE DOS FISCAIS DO MUNICÍPIO DE CARIACICA. LEI CONCESSIVA PENDENTE DE REGULAMENTO. LIMITAÇÃO ESTABELECIDA POR DECRETO. APARENTE LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1 –
O pagamento da Gratificação de Produtividade dos Fiscais do Município de Cariacica estava previsto na Lei Complementar Municipal n.º 29/2010, que estabelecia que “Decreto Municipal ou Resolução regulamentará os procedimentos para a concessão desta gratificação, os valores, os critérios e percentuais, bem como as categorias de servidores que a ela farão jus”
. 2 - O que se vê nesta análise sumária da questão, própria da fase de deferimento de medida liminar, é que
a lei que concedeu o benefício estabeleceu que este seria regulamentado por decreto ou regulamento, de modo que a limitação estabelecida pelo Decreto Regulamentar, a princípio, não pode ser afastada
. 3 - Recurso desprovido. (TJES, Agravo de Instrumento nº
5007232-13.2022.8.08.0000, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, 4ª Câmara Cível, 29/09/2023).

Destaco, por fim, que o caso em comento muito se distingue dos arestos citados e invocados nas razões recursais (STJ, REsp nº 327129/DF; TJES, ApCiv nº 024060148863; e TJES, ApCiv nº 048130142879). Isso porque, do pano de fundo fático-legal afeto ao
s referidos julgados, se depreende que
existia previsão legal balizadora do cálculo e do pagamento da gratificação da produtividade, inclusive, no tocante a valores/limites
, sendo que o decreto regulamentador, sob o pretexto de regulamentar, introduziu norma contrária à previsão legal.

Vale conferir excertos dos mencionados arestos, obtidos a partir de consulta ao inteiro teor dos acórdãos,
in litteris
:

(1)

TJES, ApCiv nº 024060148863

“Em seu artigo 8º, a referida norma [
Lei nº 4.149/94
] estabelece que:

Artigo 8º - É assegurada aos Procuradores do Município de Vitória a gratificação de produtividade, vinculada à efetiva atuação de consultoria, assessoria e representação judicial e extrajudicial do Município de Vitória. (...) III -
A gratificação de produtividade será mensalmente apurada e não poderá, em cada exercício, exceder de 50% do subsídio do Prefeito, efetivamente paga no mesmo período
;

Pela norma supramencionada, resta evidenciado o direito da parte que, sob pena de se extrapolar os limites regulamentares, não pode ser restringido ou alterado por Decreto do Chefe do Executivo Municipal
”.

(2) TJES, ApCiv nº 048130142879

“Verifica-se dos autos que a Associação dos Servidores Arrecadadores da Serra impetrou o presente Mandado de Segurança objetivando a declaração de ilegalidade/inconstitucionalidade de Decretos Municipais (nºs 2.402/2002, 5.811/2008, 5.795/2008, 6.669/2012 e 5.394/2008) que regulamentaram as Leis Municipais nºs 2.445/2001 e 3.200/2008, argumentando que aqueles extrapolam os limites legais, esvaziando a remuneração final dos fiscais municipais, já que reduziram o limite máximo da produtividade estipulada em lei.

Pois bem.

Em seus arts. 5º e 9º, as referidas normas estabelecem que:

Art. 5º.
Em qualquer circunstância, o valor da Gratificação de Produtividade Fiscal não poderá, somado ao vencimento, ultrapassar o limte de remuneração estabelecida em lei para os servidores públicos municipais
. (
Lei nº 2.445
/2001)

Art. 9º.
O valor da gratificação de produtividade fiscal não poderá, somado ao vencimento, ultrapassar o limite de remuneração estabelecida em lei para os servidores municipais
. (
Lei nº 3.200
/2008)

Pelas normas supramencionadas,
resta evidenciado o direito dos fiscais municipais que, sob pena de se extrapolar os limites regulamentares, não pode ser restringido ou alterado por Decreto do Chefe do Executivo Municipal
. (...)

Dessa forma, no caso em apreço,
uma vez que as Leis Municipais nº 2.445/2001 e 3.200/2008 previram a gratificação de produtividade aos servidores revestidos na função de Fiscal Municipal e Fiscal do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – Procon Municipal e estabeleceram que o valor da referida produtividade não poderia, somado ao vencimento, ultrapassar o limite da remuneração estabelecida em lei para os servidores públicos municipais, não caberia a um decreto regulamentar estabelecer outros limites ou condições ao usufruto do direito previsto na mencionada norma
, sob pena de o Decreto expedido inovar no ordenamento jurídico e obstacularizar o cumprimento da lei, quando sua verdadeira função é a de ser garantidor de seu fiel cumprimento”.

(3)
STJ, REsp nº 327.129/DF

A irresignação merece acolhida, porquanto
o Decreto n° 90.928/85, norma meramente regulamentadora, ao reduzir o teto máximo da Gratificação de Produtividade, do Técnicos do Tesouro Nacional, de 100% para 60%, extrapolou seus limites, infringindo norma com força de lei ordinária
(DL n° 2.225/85).

Nesse sentido, já decidiu esta Corte, no Resp n° 60622/PR, da relatoria do Ministro Hamilton Carvalhido, na assentada de 24 de junho de 1999: (...)

Com a edição de outros diplomas legais (Decretos-leis n°s. 1.574/77, 1.698/79 e 1.743/79), a Gratificação de Produtividade teve o seu percentual aumentado até o limite máximo de 100% (cem por cento), sendo que após a transposição dos cargos com a edição Decreto-lei n° 2.225/85, e a posterior regulamentação, implementada pelo Decreto n° 90.928/85, foi determinado novoteto de Gratificação de Produtividade para os integrantes da carreira de Técnico do Tesouro Nacional cujo valor voltou a ter como teto máximo o de 60% (sessenta por cento
) (...)”.

De outro lado, no caso vertente, c
omo dito, nem a Lei Complementar Municipal nº 29/2010 nem qualquer outro ato normativo com força de lei estabeleceu, previamente, balizas específicas ao pagamento da gratificação de produtividade, de modo que óbice algum existia a que assim se procedesse no decreto regulamentador.

Escorreita a r. sentença, portanto, ao concluir que:

“No caso em análise,
o decreto regulamentador não extrapolou os limites da delegação legislativa contida no art. 108, §2º da Lei Complementar n.º 29/2010, apenas estabelecendo critérios objetivos para operacionalização do pagamento da gratificação
, em consonância com os princípios da eficiência e da razoabilidade que devem nortear a atuação administrativa (art. 37, caput, CF).

Ademais, a limitação dos pontos não viola o art. 82 da Lei Complementar n.º 29/2010, que apenas estabelece o teto remuneratório em observância ao art. 37, XI da CF e ao art. 146 da Lei Orgânica Municipal.
O fato de o decreto fixar valor inferior ao subsídio do Prefeito não o torna inconstitucional, pois este representa apenas o limite máximo possível, e não um patamar obrigatório a ser alcançado
.

Nesse contexto, acolher a pretensão dos autores implicaria indevida interferência do Poder Judiciário na seara administrativa, em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF)
. Indo contra a Súmula Vinculante n.º 37 do STF, “
Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia
”
.

O poder regulamentar exercido pelo Executivo Municipal encontra-se em perfeita consonância com a autorização legal, tendo estabelecido critérios objetivos e razoáveis para a concessão da gratificação, sem extrapolar os limites estabelecidos pela lei de regência
.”

Do exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto por VICTOR SÁ BARROSO E OUTROS e
LHE NEGO PROVIMENTO
, mantendo incólume a r. sentença vergastada, nos termos da fundamentação supra, oportunidade em que, com fulcro no art. 85, §11, do CPC,
MAJORO
de 10% para 13% a verba honorária sucumbencial, suspensa a sua exigibilidade, contudo, em razão da concessão de gratuidade de justiça aos recorrentes.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)