Tribunal: TJES
Processo: 5009125-68.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário; Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS PÚBLICAS PARA PARTICIPAÇÃO EM CURSOS DE CAPACITAÇÃO. RECEBIMENTO DA INICIAL. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que rejeitou as preliminares dos requeridos e recebeu a petição inicial, determinando o prosseguimento da ação. A demanda originária imputa aos réus, então vereadores e servidores do legislativo municipal, condutas supostamente ímprobas decorrentes de viagens custeadas pela Câmara para cursos de capacitação em diferentes cidades entre 2018 e 2019, totalizando R$ 134.000,00. A agravante sustenta ausência de individualização de conduta, ilegitimidade subjetiva, documentos ilegíveis e cerceamento de defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a petição inicial individualiza adequadamente a conduta da agravante, atendendo aos requisitos legais; (ii) estabelecer se a juntada de documentos ilegíveis justifica o indeferimento da inicial; (iii) determinar se a decisão de recebimento da inicial comprometeu a imparcialidade judicial ao afirmar a existência de dolo e enriquecimento ilícito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa exige apenas juízo sumário de admissibilidade, fundado na presença de indícios mínimos da prática de ato ímprobo, conforme o princípio do
in dubio pro societate
.

4. A jurisprudência do STJ admite o recebimento da inicial mesmo sem prova conclusiva, desde que a narrativa fática seja congruente com os pedidos e haja indícios de autoria e materialidade.

5. A petição inicial em análise descreve os eventos, identifica os envolvidos, os locais, os valores gastos e aponta a ausência de interesse público nas capacitações, o que configura, em tese, possível ato de improbidade e individualiza suficientemente a conduta da agravante.

6. A alegação de ilegitimidade da agravante, por ser subordinada e não ter atribuição para empenho de despesas, não afasta, de plano, a pertinência subjetiva, pois o juízo de admissibilidade não exige exame aprofundado das responsabilidades.

7. A presença de documentos ilegíveis não autoriza a extinção da ação sem julgamento de mérito, devendo o juízo intimar a parte para regularização, conforme entendimento consolidado.

8. A menção a indícios de dolo ou enriquecimento ilícito na decisão agravada não caracteriza quebra de imparcialidade, pois se insere nos limites da cognição sumária exigida na fase de recebimento da inicial, não representando antecipação de juízo condenatório.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa exige apenas a existência de indícios mínimos de autoria e materialidade, sendo desnecessária prova cabal na fase inicial.

2. A juntada de documentos ilegíveis deve ser sanada por meio de intimação, não sendo causa para indeferimento da inicial.

3. A análise sumária da presença de dolo e enriquecimento ilícito na decisão de recebimento da inicial não compromete a imparcialidade judicial, desde que não haja antecipação de juízo condenatório.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/1992 (art. 17, §§ 6º, 7º, 8º e 9º-A); CPC, arts. 330, § 1º, II, e 485, I e IV.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no AREsp 2.112.905/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 26.02.2024, DJe 28.02.2024; TJ-ES, AgInt 5009658-61.2023.8.08.0000, Rel. Des. Heloísa Cariello, j. 17.06.2024; TJ-ES, AgInt 5000835-69.2021.8.08.0000, Rel. Des. Carlos Simões Fonseca, j. 21.09.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009125-68.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: JOVANA BAIER AVANCINI

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS PÚBLICAS PARA PARTICIPAÇÃO EM CURSOS DE CAPACITAÇÃO. RECEBIMENTO DA INICIAL. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que rejeitou as preliminares dos requeridos e recebeu a petição inicial, determinando o prosseguimento da ação. A demanda originária imputa aos réus, então vereadores e servidores do legislativo municipal, condutas supostamente ímprobas decorrentes de viagens custeadas pela Câmara para cursos de capacitação em diferentes cidades entre 2018 e 2019, totalizando R$ 134.000,00. A agravante sustenta ausência de individualização de conduta, ilegitimidade subjetiva, documentos ilegíveis e cerceamento de defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a petição inicial individualiza adequadamente a conduta da agravante, atendendo aos requisitos legais; (ii) estabelecer se a juntada de documentos ilegíveis justifica o indeferimento da inicial; (iii) determinar se a decisão de recebimento da inicial comprometeu a imparcialidade judicial ao afirmar a existência de dolo e enriquecimento ilícito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa exige apenas juízo sumário de admissibilidade, fundado na presença de indícios mínimos da prática de ato ímprobo, conforme o princípio do
in dubio pro societate
.

4. A jurisprudência do STJ admite o recebimento da inicial mesmo sem prova conclusiva, desde que a narrativa fática seja congruente com os pedidos e haja indícios de autoria e materialidade.

5. A petição inicial em análise descreve os eventos, identifica os envolvidos, os locais, os valores gastos e aponta a ausência de interesse público nas capacitações, o que configura, em tese, possível ato de improbidade e individualiza suficientemente a conduta da agravante.

6. A alegação de ilegitimidade da agravante, por ser subordinada e não ter atribuição para empenho de despesas, não afasta, de plano, a pertinência subjetiva, pois o juízo de admissibilidade não exige exame aprofundado das responsabilidades.

7. A presença de documentos ilegíveis não autoriza a extinção da ação sem julgamento de mérito, devendo o juízo intimar a parte para regularização, conforme entendimento consolidado.

8. A menção a indícios de dolo ou enriquecimento ilícito na decisão agravada não caracteriza quebra de imparcialidade, pois se insere nos limites da cognição sumária exigida na fase de recebimento da inicial, não representando antecipação de juízo condenatório.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa exige apenas a existência de indícios mínimos de autoria e materialidade, sendo desnecessária prova cabal na fase inicial.

2. A juntada de documentos ilegíveis deve ser sanada por meio de intimação, não sendo causa para indeferimento da inicial.

3. A análise sumária da presença de dolo e enriquecimento ilícito na decisão de recebimento da inicial não compromete a imparcialidade judicial, desde que não haja antecipação de juízo condenatório.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/1992 (art. 17, §§ 6º, 7º, 8º e 9º-A); CPC, arts. 330, § 1º, II, e 485, I e IV.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no AREsp 2.112.905/PR, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 26.02.2024, DJe 28.02.2024; TJ-ES, AgInt 5009658-61.2023.8.08.0000, Rel. Des. Heloísa Cariello, j. 17.06.2024; TJ-ES, AgInt 5000835-69.2021.8.08.0000, Rel. Des. Carlos Simões Fonseca, j. 21.09.2021.

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ACÓRDÃO

À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de recurso de agravo de instrumento interposto por
JOVANA BAIER AVANCINI
, no qual pretende ver modificada a r. decisão a quo, proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa promovida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a agravante e outros, em que, em resumo, foram rejeitadas as questões preliminares dos requeridos, admitida a acusação e determinado o prosseguimento da ação.

Na Decisão de ID 9252095, foi indeferido o pedido de efeito suspensivo.

Contrarrazões ao agravo no ID 10307602, pugnando pelo seu desprovimento.

Embargos de Declaração opostos no ID 10409990.

Contrarrazões aos Embargos no ID 11921925.

No ID 11691610, manifestação da douta Procuradoria de Justiça, requerendo o desprovimento do agravo.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

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VOTO VENCEDOR

Conforme brevemente relatado, cuida-se de recurso de agravo de instrumento interposto por
JOVANA BAIER AVANCINI
, no qual pretende ver modificada a r. decisão a quo, proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa promovida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a agravante e outros, em que, em resumo, foram rejeitadas as questões preliminares dos requeridos, admitida a acusação e determinado o prosseguimento da ação.

Em sua petição inicial, o
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
ajuizou Ação de Improbidade Administrativa em face ELIESIO BRAZ BOLZANI; RENAN BRAGATO GON; JOSÉ LUIZ MUNIZ ARAÚJO; JUAREZ VIEIRA DE PAULA; WANDERSON FERREIRA DA SILVA; KINDERLY FIGUEIREDO MONTEIRO; ISAIAS ROSA TELES; NEUMIR GOES; JORGE LUIZ GUIMARÃES; SANTOS VALDECI VIGANO;
JOVANA BAIER AVANCINI
; OTILIA MOLINO SABADINE; WADY JOSÉ JARJURA; AUDREYA MOTA FRANCA BRAVO; CRISTIANE SALUME MARINO; ELIANE ZOVICO SOELA; TARCIS BRUNO CASTRO DOS SANTOS; BRUNO PRETTI DE VASCONCELLOS; FELIPPE COUTINHO MARTINS; JOLIMAR BARBOSA DA SILVA; ADEUIR FRANCISCO ROSA; THAYNARA AZEVEDO; KELI DO CARMO SILVA e CAMILA NASCIMENTO.

Narrou que, enquanto vereadores e servidores do legislativo local, os demandados tiveram suas despesas custeados pela Câmara para participação em “congressos de capacitação” em PORTO SEGURO/BA, BELO HORIZONTE/MG, SÃO PAULO/SP, CURITIBA/PR e BRASÍLIA/DF1, entre 2018 e 2019, totalizando R$ 134.000,00, incluindo hospedagens, passagens, alimentação, pernoite e diárias, dentre outros.

Apontou que os valores em diárias excederam suas remunerações mensais em evidente desvio de finalidade.

Afirmou inexistir certeza se participaram dos eventos, apesar de inscritos e de terem viajado.

Ressaltou da desproporção entre as cargas horárias e os dias de permanência nas cidades onde se realizavam os encontros de capacitação.

Pugnou pela restituição aos cofres públicos dos gastos, além da condenação nas iras das improbidades.

Em seguida, em 16/12/2021, o Juízo determinou a citação dos requeridos, conforme o art. 17º, § 7º da Lei Nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021, para que apresentassem contestações.

Seguido o íter processual, proferida a Decisão nos termos acima relatados,
JOVANA BAIER AVANCINI
interpõe Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação de tutela recursal
, argumentando, em síntese, que
(i)
a peça inaugural não tratou de definir, especificadamente para cada um dos réus, quais condutas ilícitas eles praticaram, nem apontou individualmente a norma supostamente violada, especialmente pela agravante; o
parquet
limitou-se a alegar genericamente que a participação dos réus em cursos livres é conduta que, por si só, segundo ele, reveste-se de caráter ímprobo e afronta os princípios regentes da Administração Pública, atraindo a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa em desfavor dos apontados;
(ii)
no caso específico da agravante, ela sequer possuía autonomia para deixar de comparecer ao curso indicado e para o qual foi demandada, porque era subordinada;
(iii)
também não possuía atribuição para empenhar despesas públicas que, segundo o Ministério Público, ferem a lei de improbidade administrativa, motivo pelo qual não pode, de forma alguma, ser responsabilizada, muito menos agrupada àqueles que, por força do cargo, eram os legitimados a administrar financeiramente aquela casa de vereança;
(iv)
os documentos que têm relação com a agravante, JOVANA BAIER AVANCINI, (doc. Autos volume 1.4), encontram-se todos ilegíveis e, sem exceção, com baixíssima resolução, a ponto de interferir e até de impedir a qualidade da sua defesa, cerceando-a;
(v)
verificando que a petição inicial não preenche os requisitos de lei, ou que apresenta defeitos e irregularidades capazes de dificultar o julgamento de mérito, antes mesmo de integrar os réus à relação processual, deveria ter determinado ao autor que promovesse a emenda ou a complementação da exordial, sob pena de indeferimento e extinção do processo sem julgamento de seu mérito.

A recorrente também aponta violação às garantias constitucionais do devido processo legal, contraditório, ampla defesa, presunção de inocência e imparcialidade do juiz. Requer o provimento do agravo para que a petição inicial seja indeferida com fundamento no art. 330, § 1º, II, c/c art. 485, I e IV, todos do CPC, ou, subsidiariamente, para que os autos sejam remetidos a outro juízo para reapreciação da admissibilidade da inicial, sem antecipação de juízo de valor.

Pois bem.

De fato, o § 9º-A, do art. 17, da Lei nº 8.249/92, preceitua que caberá recurso de Agravo de Instrumento da decisão que rejeitar questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação.

No caso dos autos, a Decisão de primeira instância analisou a admissibilidade da petição inicial, rejeitando as preliminares de indeferimento da inicial, a fim de determinar o prosseguimento do feito.

Como sabido, nos termos da jurisprudência do Tribunal da Cidadania, “
é cabível a rejeição de plano da petição inicial apenas quando constatada a inexistência do ato ímprobo, sendo pacífico o entendimento desta Corte de que, em fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio pro societate”
(AgInt no AREsp n. 2.112.905/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 28/2/2024).

Tal significa que a análise preliminar da petição inicial se limita a averiguar a existência de
indícios
da prática de ato de improbidade administrativa, em sede de juízo de menor profundidade. Vejam-se precedentes nessa esteira:

PROCESSO Nº 5009658-61.2023.8.08.0000 AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO AGRAVADO: HOSPITAL MERIDIONAL S/A A C Ó R D Ã O AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR. INOVAÇÃO RECURSAL. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. ACOLHIDA. MÉRITO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. FALTA DE PERTINÊNCIA SUBJETIVA AOS FATOS. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DE AUTORIA. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, DESPROVIDO.

1. Preliminar de inovação recursal e supressão de instância. A análise do agravo de instrumento está adstrita à matéria efetivamente decidida no ato recorrido, de modo que o Tribunal limita-se apenas ao exame do acerto ou desacerto da decisão, não podendo ultrapassar seus limites, sob pena de antecipar o julgamento de questões não ventiladas na origem e apreciadas pelo Juízo a quo, o que importa em inovação recursal e supressão de instância. Preliminar acolhida. 2. Mérito.
Na fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, basta a presença de indícios de cometimento do ato ímprobo para que a petição inicial seja recebida, vigendo o princípio in dubio pro societate.
3. Embora se aplique à fase de recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa o postulado in dubio pro societate, deverá ser rejeitada, dentre outras hipóteses, quando ausente a individualização da conduta do réu ou faltarem elementos mínimos de sua autoria e de sua pertinência subjetiva aos fatos. 4. Recurso conhecido em parte e, na parte conhecida, desprovido.

(TJ-ES, Agravo de Instrumento 5009658-61.2023.8.08.0000, Magistrado: HELOISA CARIELLO, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data: 17/Jun/2024)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. JUSTA CAUSA. INDÍCIO DE ATO ÍMPROBO. DIRECIONAMENTO DE LOCAÇÃO, SEM LICITAÇÃO, PARA IMÓVEL ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO. 1.
O STJ já se posicionou que, ao receber a inicial da ação de improbidade administrativa, o magistrado expõe as razões preliminares de sua decisão que demonstrem a existência de justa causa e tal fundamentação se baseará em juízo sumário de admissibilidade, não sendo necessária, nessa fase, prova incontestável do ato de improbidade, como se exigirá para o eventual juízo condenatório futuro, porque o art. 17, § 6º, da Lei nº 8.429/92 exige apenas a prova indiciária do ato de improbidade, ao passo que o § 8º do mesmo dispositivo estampa o princípio in dubio pro societate ao estabelecer que a inicial somente será rejeitada quando constatada a inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita.
2. No caso em apreço, além da petição inicial apresentar elementos mínimos para a caracterização do ato ímprobo imputado ao agravante, a decisão que recebeu a inicial demonstrou, em relação ao mesmo, a necessária justa causa, consubstanciada no direcionamento de locação sem licitação para imóvel específico, como se fosse o único propício para o funcionamento da Secretaria Municipal de Saúde e, posteriormente, atestado da utilização do imóvel e liquidação das notas para pagamento mesmo sabendo da não instalação dos órgãos no imóvel locado, o que configuraria afronta ao disposto no art. 10, caput, bem como os incisos I, IX e XII, da Lei de Improbidade. 3. Correta, pois, a decisão de receber a ação de improbidade administrativa originária deste recurso. 4. Recurso desprovido. (TJ-ES, AGRAVO DE INSTRUMENTO 5000835-69.2021.8.08.0000, Magistrado: CARLOS SIMOES FONSECA, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data: 21/09/2021)

Como afirmado pelo Juízo de primeira instância, a admissibilidade da inicial se rege pela teoria da asserção, não exigindo nesta fase prova cabal dos atos imputados, de maneira que basta a narrativa das condutas congruentes aos pedidos.

Na mesma esteira, a dosimetria das penas eventualmente aplicadas dependerá da análise de circunstâncias que serão esclarecidas após a dilação probatória.

Na espécie, a decisão agravada demonstra que a petição inicial individualizou de forma suficiente as condutas imputadas a cada réu, inclusive à agravante. O juízo de primeiro grau destacou que o Ministério Público “individualizou, detalhou e especificou a época, o local e os gastos de cada demandado em suas respectivas capacitações”, com base nos documentos juntados aos autos. A narrativa fática contextualizou o suposto desvio de finalidade das viagens custeadas com recursos públicos, apontando a ausência de interesse público, a natureza simplória dos conteúdos, a desproporcionalidade entre a carga horária e o tempo de permanência, e a falta de critérios legais para o custeio.

Ainda, a juntada de documentação ilegível no PJE é mera irregularidade que não autoriza extinção da ação sem resolver o mérito, sendo necessário intimar a parte para sanar o vício com a juntada no PJE do documento legível, e, na pior das hipóteses, determinando-se o desentranhamento da documentação.

Quanto à alegada quebra de imparcialidade do juízo de origem, sustenta a agravante que a decisão agravada teria antecipado indevidamente juízo de valor quanto à existência de dolo e enriquecimento ilícito, comprometendo, assim, a presunção constitucional de inocência e a imparcialidade judicial. Porém, a leitura da decisão de primeiro grau revela que tais afirmações se deram no contexto do juízo de admissibilidade da petição inicial, limitado à análise de indícios mínimos.

Nesse sentido, o juízo de origem fez referência à existência de “indícios” de ação dolosa, nos limites de uma cognição sumária, para justificar o recebimento da inicial, sem proferir qualquer juízo condenatório ou prejulgamento.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto por
JOVANA BAIER AVANCINI
e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
.

Embargos de Declaração prejudicados.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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