Tribunal: TJES
Processo: 5035030-03.2024.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-11-03

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO (DETRAN/ES). CREDENCIAMENTO DE CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES (CFC). INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 15/2024. SUSPENSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ILEGALIDADE. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. COMPETÊNCIA DO CONTRAN. NEGATIVA DE VIGÊNCIA À RESOLUÇÃO Nº 789/2020. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Departamento Estadual de Trânsito do Espírito Santo (DETRAN/ES) contra sentença que concedeu a segurança para determinar o prosseguimento da análise de pedido de credenciamento de Centro de Formação de Condutores, afastando a aplicação da Instrução de Serviço nº 15/2024, que havia interrompido o processo administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em aferir a legalidade do ato administrativo que, com fundamento na Instrução de Serviço nº 15/2024 do DETRAN/ES, interrompeu o processo de credenciamento da empresa impetrante, sob a alegação de necessidade de adequação à nova Lei de Licitações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A competência para regulamentar o credenciamento de entidades destinadas à formação de condutores é do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), cabendo aos órgãos estaduais de trânsito (DETRANs) apenas a execução da atividade, nos termos dos arts. 22, X, e 156 do Código de Trânsito Brasileiro.

4. Ao DETRAN/ES não é franqueada a prerrogativa de inovar na ordem jurídica para impor restrições, criar condicionantes ou suprimir a aplicabilidade das normas federais que regem o credenciamento.

5. A Instrução de Serviço nº 15/2024, ao revogar as normativas estaduais anteriores e suspender os processos de credenciamento, criou um vácuo normativo meramente aparente, pois a Resolução nº 789/2020 do CONTRAN permanece vigente e aplicável, configurando a conduta da autarquia uma negativa de vigência à norma federal.

6. A necessidade de adequação à nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) não autoriza a paralisação dos processos de credenciamento, pois a adaptação legislativa deve ocorrer em harmonia com o ordenamento jurídico vigente, sem suprimir direitos dos administrados.

7. O direito líquido e certo da impetrante reside no direito de ter seu processo administrativo regularmente analisado e não interrompido com base em norma reconhecidamente ilegal por extrapolar o poder regulamentar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: Código de Trânsito Brasileiro, arts. 22, X, e 156; Lei nº 14.133/2021; Resolução CONTRAN nº 789/2020.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 5035030-03.2024.8.08.0024; TJES, Agravo de Instrumento nº 5008116-71.2024.8.08.0000; TJES, Agravo de Instrumento nº 5010112-07.2024.8.08.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5035030-03.2024.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: CNH TREINAMENTO RECICLAGEM LTDA

APELADO: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO (DETRAN/ES). CREDENCIAMENTO DE CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES (CFC). INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 15/2024. SUSPENSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ILEGALIDADE. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. COMPETÊNCIA DO CONTRAN. NEGATIVA DE VIGÊNCIA À RESOLUÇÃO Nº 789/2020. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Departamento Estadual de Trânsito do Espírito Santo (DETRAN/ES) contra sentença que concedeu a segurança para determinar o prosseguimento da análise de pedido de credenciamento de Centro de Formação de Condutores, afastando a aplicação da Instrução de Serviço nº 15/2024, que havia interrompido o processo administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em aferir a legalidade do ato administrativo que, com fundamento na Instrução de Serviço nº 15/2024 do DETRAN/ES, interrompeu o processo de credenciamento da empresa impetrante, sob a alegação de necessidade de adequação à nova Lei de Licitações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A competência para regulamentar o credenciamento de entidades destinadas à formação de condutores é do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), cabendo aos órgãos estaduais de trânsito (DETRANs) apenas a execução da atividade, nos termos dos arts. 22, X, e 156 do Código de Trânsito Brasileiro.

4. Ao DETRAN/ES não é franqueada a prerrogativa de inovar na ordem jurídica para impor restrições, criar condicionantes ou suprimir a aplicabilidade das normas federais que regem o credenciamento.

5. A Instrução de Serviço nº 15/2024, ao revogar as normativas estaduais anteriores e suspender os processos de credenciamento, criou um vácuo normativo meramente aparente, pois a Resolução nº 789/2020 do CONTRAN permanece vigente e aplicável, configurando a conduta da autarquia uma negativa de vigência à norma federal.

6. A necessidade de adequação à nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) não autoriza a paralisação dos processos de credenciamento, pois a adaptação legislativa deve ocorrer em harmonia com o ordenamento jurídico vigente, sem suprimir direitos dos administrados.

7. O direito líquido e certo da impetrante reside no direito de ter seu processo administrativo regularmente analisado e não interrompido com base em norma reconhecidamente ilegal por extrapolar o poder regulamentar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: Código de Trânsito Brasileiro, arts. 22, X, e 156; Lei nº 14.133/2021; Resolução CONTRAN nº 789/2020.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 5035030-03.2024.8.08.0024; TJES, Agravo de Instrumento nº 5008116-71.2024.8.08.0000; TJES, Agravo de Instrumento nº 5010112-07.2024.8.08.0000.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Conforme relatado, trata-se de
apelação cível
interposta pelo
DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO (DETRAN/ES)
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que, nos autos de mandado de segurança, concedeu a segurança pleiteada por
CNH TREINAMENTO RECICLAGEM LTDA
, determinando ao apelante que prossiga com a análise do pedido de credenciamento formulado no Processo Administrativo nº 2022-78G0M, afastando a aplicação da Instrução de Serviço nº 15/2024, sob o fundamento de que a autarquia extrapolou seu poder regulamentar, porquanto a competência para estabelecer as condições de credenciamento é do CONTRAN, e a norma estadual, ao criar um vácuo regulatório, negou vigência à normatividade federal (Resolução nº 789/2020).

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando que:
(i)
a Instrução de Serviço nº 15/2024 é ato legal, editado em estrita observância à necessidade de adequação procedimental à nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021);
(ii)
agiu no exercício de competência regulamentar, com base no art. 22 do Código de Trânsito Brasileiro, para credenciar entidades e expedir normas complementares para a execução das atividades de trânsito;
(iii)
a suspensão dos processos se justifica pela inviabilidade jurídica de dar continuidade aos credenciamentos sem novo edital de chamamento público, em conformidade com o novo regime legal; e
(iv)
a apelada não possui direito líquido e certo, mas mera expectativa de direito, sendo a interrupção dos processos medida temporária e justificada.

Pois bem.
Após examinar com acuidade os presentes autos e as teses sustentadas pelas partes, entendo não merecer reforma a sentença submetida a esta instância revisora.

Cinge-se a controvérsia a aferir a legalidade do ato administrativo que, com base na Instrução de Serviço n.º 15/2024, interrompeu o processo administrativo de credenciamento da apelada junto ao DETRAN/ES.

Acerca do tema, é necessário ressaltar que o Código de Trânsito Brasileiro atribuiu ao CONTRAN a função de regulamentar o credenciamento das entidades destinadas à formação de condutores e à prestação de serviços correlatos.

Nesse sentido, sublinhe-se que os artigos 22, inciso X, e 156 do referido diploma legal assentam incumbir aos órgãos estaduais, como o DETRAN/ES, a tarefa de
credenciar
, mas "na forma estabelecida em norma do CONTRAN",
in litteris
:

Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

X - credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN;

Art. 156.
O CONTRAN regulamentará o credenciamento
para prestação de serviço pelas auto-escolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador.

Depreende-se disso, portanto, que ao DETRAN/ES não é franqueada a prerrogativa de inovar na ordem jurídica para impor restrições, criar condicionantes ou, como no caso, suprimir a aplicabilidade das normas federais.

Posto isso, observa-se que o ato coator, amparado na Instrução de Serviço n.º 15/2024, que revogou as normativas estaduais anteriores, engendrou um aparente vácuo normativo para, a partir dele, justificar a extinção dos processos de credenciamento em andamento.

No entanto, tal vácuo é meramente aparente, pois, como bem pontuado pelo juízo de primeiro grau, a norma federal hierarquicamente superior (Resolução n.º 789/2020 do CONTRAN, que consolida normas sobre o processo de formação de condutores) permanece vigente e apta a reger a matéria.

Por conseguinte, tal conduta acabou por configurar, na verdade, uma negativa de vigência à Resolução n.º 789/2020 do CONTRAN, sendo esta a regulamentação federal sob a qual o processo deveria tramitar.

Com efeito, este é o entendimento que vem sendo reiteradamente adotado neste Sodalício, que reconhece a ilegalidade da Instrução de Serviço n.º 15/2024 por extrapolação do poder regulamentar,
in verbis
:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO DE CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 15/2024 DO DETRAN/ES. INOVAÇÃO NORMATIVA. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO CONTRAN. SEGURANÇA CONCEDIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta pelo DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO – DETRAN/ES contra sentença que concedeu a segurança pleiteada em
Mandado de Segurança impetrado pelo CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES BH ELA LTDA, determinando ao DETRAN/ES que desse prosseguimento ao processo administrativo nº 2024-10JHF, observando a Instrução de Serviço nº 194/2018 e a Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, em razão da ilegalidade da Instrução de Serviço nº 15/2024, que suspendeu os credenciamentos de CFCs por prazo indeterminado. [...]
5. A Instrução de Serviço nº 15/2024 do DETRAN/ES,
ao revogar incondicionalmente normas anteriores e suspender novos credenciamentos por prazo indeterminado, extrapola os limites do poder regulamentar conferido ao órgão estadual, por inovar indevidamente o ordenamento jurídico em matéria cuja normatização é reservada ao CONTRAN.
6. A alegação de adequação à nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) não justifica a paralisação indefinida de processos administrativos de credenciamento, tampouco autoriza o descumprimento da regulamentação federal vigente. 7. A jurisprudência consolidada deste Tribunal de Justiça reconhece a
ilegalidade de atos administrativos estaduais que restringem, sem amparo normativo federal, o exercício de atividade econômica regulada por normas do CONTRAN
, conforme reiteradamente decidido em agravos de instrumento vinculados à matéria. 8. A sentença que concedeu a segurança encontra-se em consonância com os precedentes da Corte e com os princípios constitucionais da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento
: 1. O DETRAN/ES não possui competência para editar atos normativos que criem restrições ao credenciamento de Centros de Formação de Condutores (CFCs), devendo observar integralmente as disposições previstas na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN. 2.
A Instrução de Serviço nº 15/2024, ao suspender novos credenciamentos por prazo indeterminado e revogar normas anteriores, configura extrapolação do poder regulamentar e violação do princípio da legalidade. [...]
(TJES - APELAÇÃO CÍVEL: 5035030-03.2024.8.08.0024, Relator:
RAPHAEL AMERICANO CÂMARA, 2ª Câmara Cível)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CREDENCIAMENTO DE CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES (CFC). COMPETÊNCIA NORMATIVA DO CONTRAN . IMPOSSIBILIDADE DE INOVAÇÃO POR NORMA DO DETRAN/ES. RECURSO DESPROVIDO. [...]
O DETRAN/ES, ao editar a Instrução de Serviço n.º 15/2024, extrapola sua competência ao impor requisitos adicionais não previstos pela Resolução CONTRAN nº 789/2020, configurando indevida inovação normativa. Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) já firmou entendimento de que não cabe ao DETRAN/ES criar regras inovadoras em matéria de credenciamento de CFCs, sendo essa competência reservada ao CONTRAN
. [...] IV . DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento:
Compete exclusivamente ao CONTRAN regulamentar o credenciamento de Centros de Formação de Condutores (CFC), não podendo o DETRAN/ES inovar o ordenamento jurídico com requisitos adicionais. A ausência de poder normativo do DETRAN/ES para criar regras sobre o credenciamento de autoescolas impede a imposição de requisitos não previstos pela legislação federal.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art . 22, X; CTB, art. 156; Lei nº 14.133/2021; CPC, art. 300 . Jurisprudência relevante citada: TJES, Agravo de Instrumento n.º 5001489-85.2023.8 .08.0000, Rel. Des. Júlio César Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j . 10.05.2023; TJES, Apelação Cível n.º 5028078-13 .2021.8.08.0024, Rel . Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior, 1ª Câmara Cível, j. 21.06 .2023. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50081167120248080000, Relator.: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA, 4ª Câmara Cível)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CREDENCIAMENTO DE CLÍNICA MÉDICA PARA EXAMES DE HABILITAÇÃO. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 15/2024 . COMPETÊNCIA NORMATIVA DO CONTRAN. TUTELA DE URGÊNCIA MANTIDA. [...] 3. A competência para regulamentar o credenciamento de entidades para exames de habilitação é privativa do CONTRAN, conforme o Código de Trânsito Brasileiro (arts. 12 e 148). Os DETRANs possuem apenas função executiva das normas regulamentares .
4. A Instrução de Serviço nº 15/2024, ao suspender genericamente novos credenciamentos, extrapola a competência administrativa e viola o princípio da legalidade ( CF, art. 37)
. 5 . A tutela de urgência foi corretamente concedida, pois presentes a probabilidade do direito e o perigo de dano, considerando que a suspensão do credenciamento prejudica as atividades empresariais da agravada sem respaldo normativo válido. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Agravo de instrumento conhecido e desprovido . Tese de julgamento:
“Os Departamentos Estaduais de Trânsito não possuem competência normativa para criar requisitos adicionais ou suspender credenciamentos de clínicas médicas sem respaldo nas normas do CONTRAN.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37; Código de Trânsito Brasileiro, arts. 12 e 148 . Jurisprudência relevante citada: TJES, Agravo de Instrumento nº 5007247-11.2024.8.08 .0000; TJES, Agravo de Instrumento nº 5001489-85.2023.8.08 .0000. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50101120720248080000, Relator.: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA, 3ª Câmara Cível)

A despeito disso, a alegação de que a Instrução de Serviço n.º 15/2024 se faz necessária para adequar a autarquia à nova Lei de Licitações (Lei n.º 14.133/2021) não confere ao DETRAN/ES a autoridade para paralisar os processos de credenciamento, pois a adaptação à nova legislação deve ocorrer em harmonia com o ordenamento jurídico, e não por meio da supressão de direitos dos administrados ou da paralisação de procedimentos regidos por normas específicas.

Da mesma forma, não viceja a assertiva de que detinha a apelada mera expectativa de direito, pois o direito líquido e certo, na espécie, não reside na garantia de obtenção do credenciamento, mas na impossibilidade de interrupção do processo administrativo com base em norma eivada de ilegalidade.

Nesse contexto, a manutenção da sentença que concedeu a segurança é medida que se impõe, na medida em que o ato administrativo que obstou o prosseguimento do credenciamento da apelada padece de ilegalidade, justificando a intervenção do Judiciário para restabelecer o direito violado.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação interposto pelo DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO e
LHE NEGO PROVIMENTO
, nos termos da fundamentação supra. Deixo de fixar honorários recursais (art. 85, §11, do CPC), uma vez não fixada verba honorária na origem, diante da natureza da demanda (art. 25 da Lei nº 12.016/09).

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)