Tribunal: TJES
Processo: 0002539-94.2016.8.08.0028
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-10-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002539-94.2016.8.08.0028

APELANTE:
CARLOS HENRIQUE EMERICK STORCK

APELADOS:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

ÓRGÃO PROLATOR:
IÚNA – 1ª VARA DE IÚNA

JUÍZA PROLATORA:
DRA.
GRACIELA DE REZENDE HENRIQUEZ MATOS

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. CONCESSÃO DE LICENÇA REMUNERADA A SERVIDOR TEMPORÁRIO PARA DESINCOMPATIBILIZAÇÃO ELEITORAL. BENEFÍCIO A INTEGRANTE DE SUA PRÓPRIA CHAPA. PARECER JURÍDICO PARCIAL E NÃO VINCULANTE. DOLO ESPECÍFICO. DANO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021 INVIÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por ex-Prefeito de Irupi/ES contra sentença que, em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público estadual, reconheceu a prática de conduta dolosa e condenou-o ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano ao erário, acrescida de metade, em razão da concessão de licença remunerada a servidor temporário — candidato a vice-prefeito em sua chapa — para fins de desincompatibilização eleitoral, causando prejuízo patrimonial ao erário de R$ 28.750,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

As questões em discussão são: (i) definir se houve dolo na conduta do apelante; (ii) estabelecer se ficou configurado o dano ao erário; (iii) verificar a possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021; e (iv) determinar se a responsabilidade do gestor pode ser afastada pelo acatamento de parecer jurídico emitido pelo Procurador do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O respaldo em parecer jurídico não exime o gestor de responsabilidade quando o ato é manifestamente ilegal, sobretudo se emitido por agente com interesse político no resultado e sem caráter vinculante.

O dever de zelar pela legalidade e moralidade é inerente ao cargo público e não se condiciona à formação técnica do administrador.

O parecer jurídico em questão registrou a existência de julgados contrários à tese defendida, evidenciando que o apelante tinha ciência da fragilidade da medida, afastando a boa-fé.

A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, conforme entendimento do STF no Tema 1199, limita-se a atos culposos, não sendo aplicável quando comprovado dolo, ainda que específico.

Restou demonstrado dolo específico na conduta, voltada a beneficiar integrante da própria chapa eleitoral, configurando desvio de finalidade e uso da função pública para interesse particular.

O dano ao erário foi comprovado pelo pagamento indevido de R$ 28.750,00, subsumindo-se à hipótese do art. 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O parecer jurídico não vinculante, emitido por agente parcial e com ciência de sua fragilidade, não afasta a responsabilidade do gestor por ato manifestamente ilegal.

A retroatividade benéfica da Lei nº 14.230/2021 não se aplica a atos dolosos de improbidade administrativa.

A concessão de licença remunerada a servidor temporário para fins eleitorais, beneficiando integrante da própria chapa, caracteriza ato doloso com dano ao erário, atraindo as sanções do art. 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, II, IX; LC nº 64/1990, art. 1º, II, “l”; Lei nº 8.429/1992, art. 10, XII; Lei nº 14.230/2021; STF, Tema 1199 da repercussão geral.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199, repercussão geral.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0002539-94.2016.8.08.0028

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: CARLOS HENRIQUE EMERICK STORCK

APELADO: LEANDRO PURCINO DE ALMEIDA e outros (2)

RELATOR(A):DES. CONVOCADO
ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002539-94.2016.8.08.0028

APELANTE:
CARLOS HENRIQUE EMERICK STORCK

APELADOS:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

ÓRGÃO PROLATOR:
IÚNA – 1ª VARA DE IÚNA

JUÍZA PROLATORA:
DRA.
GRACIELA DE REZENDE HENRIQUEZ MATOS

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. CONCESSÃO DE LICENÇA REMUNERADA A SERVIDOR TEMPORÁRIO PARA DESINCOMPATIBILIZAÇÃO ELEITORAL. BENEFÍCIO A INTEGRANTE DE SUA PRÓPRIA CHAPA. PARECER JURÍDICO PARCIAL E NÃO VINCULANTE. DOLO ESPECÍFICO. DANO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021 INVIÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por ex-Prefeito de Irupi/ES contra sentença que, em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público estadual, reconheceu a prática de conduta dolosa e condenou-o ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano ao erário, acrescida de metade, em razão da concessão de licença remunerada a servidor temporário — candidato a vice-prefeito em sua chapa — para fins de desincompatibilização eleitoral, causando prejuízo patrimonial ao erário de R$ 28.750,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

As questões em discussão são: (i) definir se houve dolo na conduta do apelante; (ii) estabelecer se ficou configurado o dano ao erário; (iii) verificar a possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021; e (iv) determinar se a responsabilidade do gestor pode ser afastada pelo acatamento de parecer jurídico emitido pelo Procurador do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O respaldo em parecer jurídico não exime o gestor de responsabilidade quando o ato é manifestamente ilegal, sobretudo se emitido por agente com interesse político no resultado e sem caráter vinculante.

O dever de zelar pela legalidade e moralidade é inerente ao cargo público e não se condiciona à formação técnica do administrador.

O parecer jurídico em questão registrou a existência de julgados contrários à tese defendida, evidenciando que o apelante tinha ciência da fragilidade da medida, afastando a boa-fé.

A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, conforme entendimento do STF no Tema 1199, limita-se a atos culposos, não sendo aplicável quando comprovado dolo, ainda que específico.

Restou demonstrado dolo específico na conduta, voltada a beneficiar integrante da própria chapa eleitoral, configurando desvio de finalidade e uso da função pública para interesse particular.

O dano ao erário foi comprovado pelo pagamento indevido de R$ 28.750,00, subsumindo-se à hipótese do art. 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O parecer jurídico não vinculante, emitido por agente parcial e com ciência de sua fragilidade, não afasta a responsabilidade do gestor por ato manifestamente ilegal.

A retroatividade benéfica da Lei nº 14.230/2021 não se aplica a atos dolosos de improbidade administrativa.

A concessão de licença remunerada a servidor temporário para fins eleitorais, beneficiando integrante da própria chapa, caracteriza ato doloso com dano ao erário, atraindo as sanções do art. 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, II, IX; LC nº 64/1990, art. 1º, II, “l”; Lei nº 8.429/1992, art. 10, XII; Lei nº 14.230/2021; STF, Tema 1199 da repercussão geral.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199, repercussão geral.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002539-94.2016.8.08.0028

APELANTE:
CARLOS HENRIQUE EMERICK STORCK

APELADOS:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

ÓRGÃO PROLATOR:
IÚNA – 1ª VARA DE IÚNA

JUÍZA PROLATORA:
DRA.
GRACIELA DE REZENDE HENRIQUEZ MATOS

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

V O T O

Presentes os requisitos de admissibilidade recursal,
CONHEÇO
deste recurso e passo ao seu julgamento.

Trata-se de Apelação Cível interposta por
CARLOS HENRIQUE EMERICK STORCK
contra a sentença de ID 9809634, prolatada pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Iúna/ES, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo.

Na origem, reconheceu-se a prática de ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, inciso XII, da Lei nº 8.429/1992, e condenou-se o requerido ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano causado, acrescida de metade, em razão da concessão de licença remunerada a servidor temporário para fins de desincompatibilização eleitoral, beneficiando-o em contexto de disputa municipal, sendo o prejuízo ao erário fixado em R$ 28.750,00.

A sentença concluiu que o apelante, então Prefeito do Município de Irupi/ES, agiu dolosamente ao deferir licença remunerada a servidor temporário, Leandro Purcino de Almeida, médico contratado por prazo determinado para concorrer ao cargo de vice-prefeito em sua própria chapa, nas eleições municipais de 2016.

Foi destacado, ainda que, embora o apelante tenha se apoiado em parecer jurídico subscrito pelo então Procurador-Geral do Município, Ervaldo Menário, tal documento não possuía caráter vinculante e foi emitido em contexto de manifesta parcialidade, visto que o subscritor declara apoio político à chapa beneficiada.

Em suas razões recursais (ID 9809637), o apelante sustenta, em síntese: (i) inexistência de ato de improbidade administrativa por ausência de dolo e de vantagem indevida; (ii) conduta amparada em parecer jurídico emitido pelo Procurador do Município; (iii) ausência de capacidade técnica-jurídica própria para aferir a validade e os efeitos jurídicos do parecer emitido; (iv) aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, a qual passou a exigir dolo específico e dano efetivo para a responsabilização; e, ao final, pugna pela reforma integral da sentença, com a improcedência dos pedidos iniciais.

O Ministério Público Estadual, em contrarrazões de ID 9809640, requer: (i) o conhecimento e desprovimento do recurso; (ii) a manutenção da sentença em todos os seus termos; (iii) o reconhecimento de que houve dolo na conduta do apelante, configurado pelo favorecimento político-eleitoral de integrante de sua chapa e pelo prejuízo ao erário devidamente comprovado; e (iv) a preservação das sanções impostas, ressaltando a violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.

No mesmo sentido seguiu o parecer da Procuradoria de Justiça (ID 14106295), em requerer o conhecimento e não provimento do recurso, haja vista entender que “a conduta do apelante não se limitou à afronta a normas legais expressas, mas também favoreceu o enriquecimento ilícito de terceiro, evidenciando o desvio da função pública para atender a interesses eleitorais, em claro prejuízo à legalidade e à moralidade administrativa.”.

A matéria devolvida restringe-se à análise: i) da existência de dolo na conduta do apelante; ii) da alegação de exclusão de responsabilidade pelo acatamento de parecer jurídico emitido pelo Procurador do Município; iii) da caracterização do dano ao erário, e iv) da possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021.

O apelante sustenta que não agiu com dolo ou má-fé, limitando-se a seguir parecer jurídico que autorizava o afastamento com base no art. 1º, II, “l”, da LC nº 64/90. Afirma não possuir formação jurídica para aferir a validade ou os efeitos do parecer e que a nova Lei de Improbidade Administrativa exige dolo específico e comprovação de dano, requisitos que, segundo alega, não se verificaram.

Contudo, tal argumento não prospera.

O respaldo em parecer jurídico não exime o administrador da responsabilidade por ato manifestamente ilegal, sobretudo quando a irregularidade é patente e facilmente identificável por qualquer agente com atribuições de direção e comando na administração pública. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já assentou sobre os limites da responsabilidades do parecerista:

“A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador”

(STF - AgR MS: 35196 DF - DISTRITO FEDERAL 0010491-84.2017.1.00.0000 , Relator: Min. LUIZ FUX , Data de Julgamento: 12/11/2019, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-022 05-02-2020).

Assim, o dever de zelar pela legalidade e pela moralidade administrativa recai, em primeiro lugar, sobre o gestor público, independentemente de parecer técnico ou de seu grau de formação técnica. Por ocupar posição de direção e comando, incumbe-lhe recusar medidas que afrontem de forma clara a legislação vigente, ainda que amparadas em parecer opinativo fragilizado ou emitido com manifesta parcialidade.

Conforme muito bem ressaltado na r. sentença, e reiterado pelo parecer ministerial de 2º grau, o parecer emitido pelo então Procurador-Geral do Município não possui caráter vinculante, constituindo manifestação opinativa de agente que, no caso, demonstrou evidente parcialidade, já que publicamente apoiava a chapa formada pelo apelante e pelo beneficiário da licença.

Acrescente-se que o próprio parecer registrou a existência de julgados contrários à tese nele defendida, o que demonstra que o apelante tinha plena ciência da fragilidade jurídica da medida. Essa circunstância afasta a possibilidade de alegação de boa-fé e reforça que a consulta não teve por objetivo sanar dúvida legítima, mas conferir aparência de legalidade a ato previamente idealizado, em nítido desvio de finalidade.

Assim, a invocação de orientação técnica, ainda mais quando é manifestamente ilegal e subscrita por agente com interesse direto no resultado, não possui o condão de afastar a responsabilidade do gestor, mormente quando o ato afronta a Constituição Federal (art. 37, II e IX) e a legislação de regência.

Ademais, embora o apelante sustente a inexistência de dolo, a detida análise dos autos conduz a conclusão diversa.

Quanto à aplicação da Lei nº 14.230/2021, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199 da repercussão geral, firmou entendimento de que a retroatividade benéfica alcança apenas atos culposos, desde que não haja trânsito em julgado, sendo indispensável a comprovação do dolo para a configuração de atos que causem dano ao erário. Nessa linha, tem-se o seguinte julgado do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGANTE CONDENADO COM BASE NO ART . 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. DESTIPIFICAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI 14.230/21 . PRECEDENTES DO STF. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS MODIFICATIVOS. RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. HISTÓRICO DA DEMANDA

[...]

6. Quanto ao mais, no julgamento do já citado Tema 1.199/ STF (ARE 843989 RG, Rel . Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 4.3.2022), fixou-se o entendimento vinculante de que "A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente" .

[...]

(STJ - EDcl no AgInt no AREsp: 1809050 SP 2020/0336332-8, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 12/08/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/08/2024)

In casu
, a instrução probatória revela não apenas dolo genérico, mas também a finalidade específica de favorecer aliado político, razão pela qual a alteração legislativa não afasta a tipicidade da conduta.

Ao conceder a licença, beneficiando diretamente integrante de sua própria chapa eleitoral, o apelante praticou ato com inequívoco dolo, caracterizando desvio de finalidade e utilização da função pública para atender a interesses particulares.

Tal proceder atrai a incidência das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, porquanto comprovado o dano patrimonial decorrente do pagamento de valores indevidos, subsumindo-se ao disposto no art. 10, XII, da LIA, diante do enriquecimento ilícito obtido pelo segundo requerido, Leandro Purcino de Almeida.

O dano ao erário foi devidamente comprovado, visto que trata-se de prejuízo patrimonial concreto, resultante da concessão de vantagem sem amparo legal, hipótese expressamente prevista no art. 10, XII, da Lei nº 8.429/1992, que gerou o pagamento indevido de R$ 28.750,00 no período de afastamento do ora apelado, valor incontroverso nos autos.

Portanto, a sentença deve ser mantida em todos os seus termos, por estar em consonância com as provas produzidas e com a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa doloso, com dano ao erário e violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
à apelação, mantendo incólume a sentença de primeiro grau.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual de julgamento - 29.09.2025 a 03.10.2025:

Acompanho o E. Relator.