Tribunal: TJES
Processo: 0002223-36.2020.8.08.0030
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-04-10

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE DE SAÚDE COMUNITÁRIA. NÃO REALIZAÇÃO DE VISITAS EM RELAÇÃO A ALGUMAS FAMÍLIAS DA REGIÃO DE ATUAÇÃO. SERVIÇO PRESTADO EM RELAÇÃO A MAIOR PARTE DAS FAMÍLIAS. REMUNERAÇÃO RECEBIDA FRUTO DO SERVIÇO PRESTADO EM BENEFÍCIO DO ENTE MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DE QUALQUER AGENTE PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE LESAR O ERÁRIO MUNICIPAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de Agente de Saúde Comunitária do município de Linhares-ES, diante da atipicidade superveniente da conduta descrita no incisos I e II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, pela Lei nº 14.230/2021, e da ausência de comprovação de dano ao erário e de má-fé para enquadramento de condutas descritas nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, resolvendo o mérito nos termos do art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/92 e do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a prestação deficiente do serviço de Agente de Saúde Comunitária, ao não realizar visitas em relação a todas as famílias da sua região de atuação, configura ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, especialmente diante da necessidade de demonstração do dolo específico e do efetivo dano ao erário após a edição da Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A configuração do ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92 exige a demonstração do dolo específico e da ocorrência de efetivo dano ao erário ou do enriquecimento ilícito do agente público, sendo impossível presumir tais fatos a partir do advento da Lei nº 14.230/2021, a qual se aplica retroativamente aos processos cursos conforme orientação vinculante do Supremo Tribunal Federal firmada no Tema Repercussão Geral nº 1.199.

4. Se a apelada exerceu as atribuições do seu cargo, ainda que de maneira insatisfatória, não há como afirmar que ela teria se apropriado dos valores de sua remuneração, visto que eles já lhe pertenciam, em razão do cargo por ela ocupado. Assim, a conduta da apelada poderia ter repercussões disciplinares ou no mesmo no âmbito da improbidade administrativa, desde que se enquadrasse no rol taxativo das hipóteses de afronta aos princípios da Administração Pública, mas não se sujeita aos atos de improbidade que resultam em dano ao erário ou enriquecimento ilícito, porque sua remuneração efetivamente lhe pertencia como contraprestação pelos serviços que prestou para o ente municipal. Por sua vez, a aferição da qualidade deste serviço é questão a ser discutida na esfera administrativo-sancionadora, mas não no âmbito da improbidade administrativa, por falta de tipicidade.

5. A irregular conduta da apelada de deliberadamente deixar de realizar visitas a um pequeno número de famílias e tentar encobertar tal fato com a falsificação de assinaturas apenas poderia ensejar eventual condenação por ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública, entretanto, com o advento da Lei nº 14.230/2021, seria necessária a devida correspondência com hipótese prevista no rol taxativo do art. 11 da LIA, o que não ocorre, tanto que o próprio
parquet
desistiu de postular a condenação com base nesta motivação. Por sua vez, o dano ao erário e o enriquecimento ilícito do agente público não podem ser presumidos, devendo ser cabalmente demonstrado nos autos, o que não ocorre por meio da conduta desenvolvida pela apelada, a qual não se apropriou de recursos públicos ou auferiu vantagem patrimonial indevidamente, já que recebeu sua remuneração integralmente por ter exercido as funções de seu cargo, ainda que de maneira parcialmente insatisfatória.

6. A ausência de comprovação de que a recorrida se beneficiou indevidamente de valores públicos ou causou dano ao erário inviabiliza a condenação por improbidade administrativa.

7. A jurisprudência do STF e do STJ exige que a improbidade administrativa seja caracterizada por condutas desonestas e não por meras irregularidades ou inabilidade na gestão pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, com o advento da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração do dolo específico e do efetivo dano ao erário ou enriquecimento ilícito do agente público, os quais não se presumem, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou irregularidade administrativa. 2. A comprovação de efetiva prestação de serviços pela servidora afasta a tese de enriquecimento ilícito e dano ao erário. 3. A Lei nº 14.230/2021, ao exigir dolo específico para a caracterização da improbidade, aplica-se retroativamente aos processos em curso (Tema Repercussão Geral nº 1.199 do STF).

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/92, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; STJ, AgInt no REsp nº 1.655.342/ES, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 21/09/2020.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0002223-36.2020.8.08.0030

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: LEANDRA VENTURINI VIEIRA

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE DE SAÚDE COMUNITÁRIA. NÃO REALIZAÇÃO DE VISITAS EM RELAÇÃO A ALGUMAS FAMÍLIAS DA REGIÃO DE ATUAÇÃO. SERVIÇO PRESTADO EM RELAÇÃO A MAIOR PARTE DAS FAMÍLIAS. REMUNERAÇÃO RECEBIDA FRUTO DO SERVIÇO PRESTADO EM BENEFÍCIO DO ENTE MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DE QUALQUER AGENTE PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE LESAR O ERÁRIO MUNICIPAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de Agente de Saúde Comunitária do município de Linhares-ES, diante da atipicidade superveniente da conduta descrita no incisos I e II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, pela Lei nº 14.230/2021, e da ausência de comprovação de dano ao erário e de má-fé para enquadramento de condutas descritas nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, resolvendo o mérito nos termos do art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/92 e do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a prestação deficiente do serviço de Agente de Saúde Comunitária, ao não realizar visitas em relação a todas as famílias da sua região de atuação, configura ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, especialmente diante da necessidade de demonstração do dolo específico e do efetivo dano ao erário após a edição da Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A configuração do ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92 exige a demonstração do dolo específico e da ocorrência de efetivo dano ao erário ou do enriquecimento ilícito do agente público, sendo impossível presumir tais fatos a partir do advento da Lei nº 14.230/2021, a qual se aplica retroativamente aos processos cursos conforme orientação vinculante do Supremo Tribunal Federal firmada no Tema Repercussão Geral nº 1.199.

4. Se a apelada exerceu as atribuições do seu cargo, ainda que de maneira insatisfatória, não há como afirmar que ela teria se apropriado dos valores de sua remuneração, visto que eles já lhe pertenciam, em razão do cargo por ela ocupado. Assim, a conduta da apelada poderia ter repercussões disciplinares ou no mesmo no âmbito da improbidade administrativa, desde que se enquadrasse no rol taxativo das hipóteses de afronta aos princípios da Administração Pública, mas não se sujeita aos atos de improbidade que resultam em dano ao erário ou enriquecimento ilícito, porque sua remuneração efetivamente lhe pertencia como contraprestação pelos serviços que prestou para o ente municipal. Por sua vez, a aferição da qualidade deste serviço é questão a ser discutida na esfera administrativo-sancionadora, mas não no âmbito da improbidade administrativa, por falta de tipicidade.

5. A irregular conduta da apelada de deliberadamente deixar de realizar visitas a um pequeno número de famílias e tentar encobertar tal fato com a falsificação de assinaturas apenas poderia ensejar eventual condenação por ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública, entretanto, com o advento da Lei nº 14.230/2021, seria necessária a devida correspondência com hipótese prevista no rol taxativo do art. 11 da LIA, o que não ocorre, tanto que o próprio
parquet
desistiu de postular a condenação com base nesta motivação. Por sua vez, o dano ao erário e o enriquecimento ilícito do agente público não podem ser presumidos, devendo ser cabalmente demonstrado nos autos, o que não ocorre por meio da conduta desenvolvida pela apelada, a qual não se apropriou de recursos públicos ou auferiu vantagem patrimonial indevidamente, já que recebeu sua remuneração integralmente por ter exercido as funções de seu cargo, ainda que de maneira parcialmente insatisfatória.

6. A ausência de comprovação de que a recorrida se beneficiou indevidamente de valores públicos ou causou dano ao erário inviabiliza a condenação por improbidade administrativa.

7. A jurisprudência do STF e do STJ exige que a improbidade administrativa seja caracterizada por condutas desonestas e não por meras irregularidades ou inabilidade na gestão pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, com o advento da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração do dolo específico e do efetivo dano ao erário ou enriquecimento ilícito do agente público, os quais não se presumem, não sendo suficiente a mera ilegalidade ou irregularidade administrativa. 2. A comprovação de efetiva prestação de serviços pela servidora afasta a tese de enriquecimento ilícito e dano ao erário. 3. A Lei nº 14.230/2021, ao exigir dolo específico para a caracterização da improbidade, aplica-se retroativamente aos processos em curso (Tema Repercussão Geral nº 1.199 do STF).

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/92, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; STJ, AgInt no REsp nº 1.655.342/ES, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 21/09/2020.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
apelação cível

interposto pelo
Ministério Público Estadual

contra a r. sentença proferida pelo juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal e Estadual, Registro Público e Meio Ambiente da Comarca de Linhares-ES que, nos autos da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa

ajuizada em desfavor de
Leandra Venturini Vieira
, julgou improcedente a pretensão ministerial, diante da atipicidade superveniente da conduta descrita no incisos I e II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, pela Lei nº 14.230/2021, e da ausência de comprovação de dano ao erário e de má-fé para enquadramento de condutas descritas nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, resolvendo o mérito nos termos do art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/92 e do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

Depreende-se dos autos que o Ministério Público Estadual, a partir do encaminhamento do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 7745/2017 pela Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos de Linhares-ES, instaurou o procedimento extrajudicial nº 2018.0020.4925-33 para apurar a prática de suposto ato ímprobo pela apelada em virtude do exercício da sua função de Agente de Saúde Comunitária (ASC), pois, segundo relatos da enfermeira Marcela Piculi Loterio, que chefiava o Programa Estratégia da Família da Unidade Básica de Saúde Japira, foram feitas diversas reclamações de pacientes da área de abrangência da recorrida acerca da sua atuação, referente à não realização das visitas domiciliares mensais.

Após receber tais informações e tendo conhecimento de que a folha de controle de visitas da ASC apelada indicava a realização de quase todas as visitas mensais, a enfermeira Marcela resolveu investigar a situação e, em visita a algumas das famílias, todas elas disseram não receber as visitas pela recorrida e algumas disseram não reconhecer a assinatura que constava na folha de controle de visitas, o que indicava a falsificação de assinaturas por parte da apelada, além da não realização das visitas mensais de boa parte dos pacientes, o que ensejou a instauração do PAD em desfavor da recorrida, a qual pediu exoneração do cargo durante sua tramitação, resultando no seu arquivamento.

Diante deste cenário, o Ministério Público Estadual ajuizou a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa sustentando que a apelada, no exercício do cargo de agente comunitária de saúde do município de Linhares-ES, teria deixado de realizar visitas domiciliares e falsificado assinaturas para mascarar sua produtividade, o que configuraria violação aos princípios administrativos, dano ao erário e enriquecimento ilícito, ensejando sua condenação pela prática das condutas previstas nos arts. 9º, 10 e 11, da Lei nº 8.429/92.

Após a regular instrução do feito, o magistrado
a quo
proferiu a sentença objurgada julgando improcedente a pretensão ministerial, sob os fundamentos que teria ocorrido a atipicidade superveniente da conduta da apelada em relação à suposta afronta aos princípios administrativos (art. 11 da Lei nº 8.429/92), diante das modificações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, e que não teria havido dano ao erário ou enriquecimento ilícito da recorrida para enquadramento de sua conduta nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, uma vez que teria desempenhado as atribuições de seu cargo, ainda que a contento, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pelo Ministério Público Estadual, no qual postula a condenação da recorrida exclusivamente pela prática de atos de improbidade administrativa que teriam importado em dano ao erário e locupletamento ilícito, já que realmente teria havido a atipicidade superveniente de sua conduta por não constar no rol taxativo do novo art. 11 da LIA.

Atento ao efeito devolutivo do recurso de apelação cível, a matéria a ser examinada por esta instância revisora será restrita a verificar se o fato imputado à apelada configuraria os atos de improbidade administrativa descritos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, visto que o próprio
parquet
concordou com a sua absolvição em relação ao disposto no art. 11 da LIA, tornando desnecessário qualquer debate a respeito da atipicidade superveniente provocada pela Lei nº 14.230/2021, que estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública
1
.

Frisado isto, para a caracterização do ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF/88), disciplinado pela Lei nº 8.429/92, faz-se necessária a presença de 03 (três) elementos, a saber: o sujeito ativo, o sujeito passivo e a ocorrência de um dos atos danosos tipificados na lei: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam lesão ao erário (artigo 10) e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (artigo 11).

Além disso, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, merecendo destaque para aquelas que revogaram a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, para a sua configuração, em quaisquer das hipóteses descritas na Lei nº 8.429/92,
é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo (dolo) de realizar a conduta ímproba
.

A exigência da presença do elemento subjetivo extrai-se da exegese da Lei de Improbidade Administrativa, a qual visa alcançar o agente público desonesto, e não o meramente inábil ou descuidado, de modo que deve haver provas contundentes das violações elencadas na referida legislação para possibilitar um juízo condenatório.

A entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021 conferiu, inclusive, tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, expressamente (art. 1º), a prática de condutas dolosas em todas as tipificações (§ 1º) e explicitou que
“
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”
(§ 2º), bem como que
“
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”
(§ 3º).

A intenção da alteração legislativa foi positivar o entendimento sedimentado pela doutrina e jurisprudência que sempre buscou distinguir o ato ilegal do ato ímprobo. De acordo com a lição da renomada administrativista Di Pietro, a tipificação da improbidade administrativa
“exige bom senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da razoabilidade sob o seu aspecto de proporcionalidade entre os meios e os fins”
(PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15 ed. São Paulo: Atlas. 2003, p. 689).

Na mesma linha, o
Superior Tribunal de Justiça
tem orientado que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(AgInt no REsp n. 1.655.342/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/9/2020, DJe de 1/10/2020, STJ).

A respeito da matéria, o
Supremo Tribunal Federal
já estabeleceu a tese vinculante, por meio do
Tema Repercussão Geral nº 1.199
, que
“
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”
.

Além disso, com o advento da Lei nº 14.230/2021, a caracterização do ato de improbidade administrativa depende da ocorrência de efetivo dano ao erário ou do enriquecimento ilícito do agente público, sendo impossível presumir tais fatos. Dessa forma, o dano efetivo passou a consistir em elementar de todas as espécies de ato ímprobo que cause prejuízo ao erário, norma de direito material esta que se aplica às ações de improbidade administrativa não transitadas em julgado, haja vista possuir a mesma diretriz hermenêutica do Tema Repercussão Geral nº 1.199/STF.

Nesse sentido, tem orientado o
Superior Tribunal de Justiça
que
“
Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo.
(...) Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão”
(REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024, STJ) e que
“A atual redação do art. 10 da LIA, com as alterações advindas da Lei 14.230/2021, passou a exigir a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração da improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, quando do exame do Tema 1.199, pacificou a orientação de que ‘[a] nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente’. O silogismo aplicável ao elemento subjetivo da conduta em tudo se aplica ao elemento objetivo-normativo considerando-se a máxima ‘Ubi eadem ratio, ibi idem jus’”
(REsp n. 2.061.719/TO, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024, STJ).

Portanto, a modificação dos elementos constitutivos do próprio ato de improbidade administrativa (arts. 9º, 10 e 11) incide desde logo em todas as ações de improbidade em curso, seja quando se imputa uma conduta culposa (Tema Repercussão Geral nº 1.199 do STF) ou dolosa, conforme a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal.

Partindo dessa premissa, a despeito dos relevantes argumentos suscitados pelo Ministério Público Estadual, de ambos os graus de jurisdição, o atento exame do caderno processual
não
permite aferir
que a apelada, enquanto exerceu o cargo de Agente Comunitária de Saúde do município de Linhares-ES, tenha atuado imbuída de má-fé para gerar dano ao erário municipal e se enriquecer ilicitamente ao deixar de realizar visitas domiciliares em algumas famílias da sua região de atuação e ao falsificar assinaturas para esconder tal fato.

O caderno processual realmente é incontroverso em atestar que a apelada, consciente e deliberadamente, deixou de realizar visitas domiciliares em determinadas famílias da sua área de atuação e buscou mascarar tal circunstância falsificando assinaturas na ficha de frequência de visitação. Além das testemunhas arroladas pelo
parquet
, a própria recorrida confirmou tal fato quando teve oportunidade de explicitar sua conduta. Entretanto, apesar desta conduta irregular e reprovável, que ensejaria, inclusive, provavelmente uma punição na seara administrativa-funcional – ela se exonerou do cargo antes do fim do PAD –, não há como enquadrá-la como ato de improbidade administrativa que causou prejuízo ao erário ou seu enriquecimento ilícito, pois jamais deixou de desenvolver as atribuições do cargo de Agente de Saúde Comunitária ao habitualmente realizar visitações na maior parte das famílias da sua região de atuação, impossibilitando a conclusão pretendida pelo
parquet
no sentido que o recebimento integral de sua remuneração seria desproporcional ao serviço efetivamente prestado.

Conforme dito anteriormente, para a configuração do ato de improbidade administrativa descrito no art. 9º da LIA, exige-se a demonstração de que o agente público obteve enriquecimento ilícito, ou seja, auferiu vantagem patrimonial indevida. E o art. 10 da LIA exige que a conduta do agente público tenha causado dano efetivo ao erário. No presente caso, não restou demonstrado que a apelada tenha causado prejuízo ao município ou que tenha se enriquecimento ilicitamente com o recebimento de sua remuneração, tendo em vista que efetivamente sempre exerceu as funções do cargo de Agente de Saúde Comunitária, ainda que, eventualmente, tenha deixado de atender algumas poucas famílias da sua região de atuação.

O Ministério Público Estadual não logrou comprovar que a municipalidade efetuou pagamentos indevidos à requerida por serviços não prestados. Ao contrário, há declarações de diversas famílias da região que atestam que a apelada realizava suas atividades de forma regular e que a suposta omissão se limitava a um número reduzido de famílias, as quais foram indicadas pelo
parquet
.

A irregular conduta da apelada de deliberadamente deixar de realizar visitas a um pequeno número de famílias e tentar encobertar tal fato com a falsificação de assinaturas apenas poderia ensejar eventual condenação por ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública, entretanto, com o advento da Lei nº 14.230/2021, seria necessária a devida correspondência com hipótese prevista no rol taxativo do art. 11 da LIA, o que não ocorre, tanto que o próprio
parquet
desistiu de postular a condenação com base nesta motivação.

Por sua vez, o dano ao erário e o enriquecimento ilícito do agente público não podem ser presumidos, devendo ser cabalmente demonstrado nos autos, o que não ocorre por meio da conduta desenvolvida pela apelada, a qual não se apropriou de recursos públicos ou auferiu vantagem patrimonial indevidamente, já que recebeu sua remuneração integralmente por ter exercido as funções de seu cargo, ainda que de maneira parcialmente insatisfatória.

É importante ressaltar que não estamos tratando aqui da figura do “funcionário fantasma” e nem de servidor que atua em carga horária inferior a prevista para seu cargo, visto que o caderno processual atesta que a apelada
efetivamente exercia suas atribuições
na maior parte de sua área de cobertura, tanto que diversos moradores relataram que recebiam visitas regularmente e que a agente comunitária cumpria com seu papel de intermediar o contato da população com os serviços de saúde, não havendo como retirar a credibilidade de tantas declarações, como pretende o
parquet
. Por outro lado, as omissões pontuais no atendimento de algumas famílias não são suficientes para caracterizar enriquecimento ilícito ou o prejuízo ao erário, já que a recorrida atendia aproximadamente 80% (oitenta por cento) das famílias sob sua responsabilidade, o que descaracteriza a tese de inexecução total do serviço e, consequentemente, obsta o locupletamento ilícito e a lesão ao erário em virtude do recebimento integral da remuneração.

A conduta desenvolvida pela apelada não evidencia intenção deliberada de obter vantagem ilícita ou de causa prejuízo ao erário com o recebimento de sua remuneração, mas somente a prestação do serviço de maneira deficiente, que apenas poderia resultar no eventual reconhecimento de ato de improbidade por afronta aos princípios da Administração Pública, caso houvesse previsão típica para tanto no rol taxativo do art. 11 da LIA, ou sanção na seara administrativa-funcional, se não tivesse se exonerado do cargo.

Para que se configurasse ato de improbidade administrativa por dano ao erário ou enriquecimento ilícito da apelada, seria necessária a comprovação de que a municipalidade efetuou pagamentos indevidos
por serviços não prestados pela recorrida
. Contudo, o pagamento da remuneração da apelada decorreu do seu vínculo estatutário com o município, e não de uma relação de prestação de serviços mensuráveis individualmente, de modo que não há como afirmar que a municipalidade sofreu efetivo prejuízo patrimonial ou que a recorrida tenha auferido vantagem indevida, considerando que jamais deixou de exercer as atribuições do seu cargo.

Tanto é verdade que o Ministério Público não apresentou nenhuma
prova documental
que demonstrasse o valor exato do suposto dano, nem realizou qualquer perícia ou auditoria contábil que demonstrasse pagamentos indevidos. A partir da Lei nº 14.230/2021, não basta a alegação genérica que houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito do agente público, é imprescindível a demonstração concreta da perda patrimonial da Administração Pública e da incorporação de vantagem ilícita pelo servidor, o que não ocorreu no caso.

Se a apelada exerceu as atribuições do seu cargo, ainda que de maneira insatisfatória, não há como afirmar que ela teria se apropriado dos valores de sua remuneração, visto que eles já lhe pertenciam, em razão do cargo por ela ocupado. Assim, a conduta da apelada poderia ter repercussões disciplinares ou no mesmo no âmbito da improbidade administrativa, desde que se enquadrasse no rol taxativo das hipóteses de afronta aos princípios da Administração Pública, mas não se sujeita aos atos de improbidade que resultam em dano ao erário ou enriquecimento ilícito, porque sua remuneração efetivamente lhe pertencia como contraprestação pelos serviços que prestou para o ente municipal. Por sua vez, a aferição da qualidade deste serviço é questão a ser discutida na esfera administrativo-sancionadora, mas não no âmbito da improbidade administrativa, por falta de tipicidade.

Em situações semelhantes, esta tem sido a conclusão adotada pelos egrégios Tribunais pátrios, vejamos:

APELAÇÃO. ATO JUDICIAL IMPUGNADO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MEDIATO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Objeto da ação. Reconhecimento do ato de improbidade praticado pelo ex-Prefeito e o secretário de negócios jurídicos, além da revogação da Portaria n. 44/2021 do Município de Buri que determinou a nomeação ilegal, nos termos do art. 10, caput, da LIA, ou subsidiariamente, pelo art. 11, caput, dessa mesma lei.
Matéria devolvida para reexame pelo tribunal 'ad quem'. Retroatividade da norma mais benéfica, declaração incidental de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 14.230/21, a comprovação do elemento subjetivo doloso e a anulação da sentença que apresentou fundamentação prejudicial ao corréu, a despeito do pedido mediato ter sido julgado improcedente.
RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/21. Possibilidade. Pedido de condenação dos agentes públicos que não se baseia no dolo específico. Obrigatoriedade da aplicação do item 3 da tese firmada no Tema 1199 do STF à hipótese dos autos, com a subsequente investigação sobre aa existência do elemento subjetivo doloso exigido pela nova lei.
DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I, e, subsidiariamente, do art. 11, sem redução de texto, todos com redação dada pela Lei 14.230/21. Inovação recursal reconhecida pelo próprio apelante. Impossibilidade de análise do pedido por este Tribunal 'ad quem'. Desnecessidade de prosseguir com a análise da questão 'ex officio'. A Tese 1199 do STF e os entendimentos predominantes dos Tribunais Estadual e Superiores sobre a retroatividade e constitucionalidade dos novos regramentos já garantem o pleno exercício das funções jurisdicionais envolvendo a matéria controvertida. Precedente dessa 8ª Câmara de Direito Público.
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR PREJUÍZO AO ERÁRIO. Objeto. Recebimento de remuneração decorrente da ocupação de cargo comissionado pelo corréu enquanto pendente o cumprimento de sentença condenatória por desvio de dinheiro enquanto exercia cargo efetivo no Município. Parte autora que insiste na condenação com base em dolo genérico e dano ao erário presumido. Impossibilidade. A novel legislação sobre o tema determina que a configuração de ato de improbidade causador de danos ao erário exige, além da irregularidade, a prova da perda patrimonial efetiva e do elemento subjetivo doloso. Falta de comprovação do conluio e má-fé dos corréus, bem como da efetiva perda patrimonial do Minicípio, já que o pagamento do salário do corréu é a contraprestação dos serviços prestados. Inexiste comprovação nos autos de que o então Secretário não exerceu suas funções no período em que ocupou o cargo e que o ex-Prefeito tenha tido algum benefício pecuniário ilegal. Entendimento diverso encerraria o enriquecimento sem causa da Administração Pública. Condutas dos agentes públicos que não se enquadram no art. 10, caput, da nova LIA.
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Alteração promovida pela Lei Federal 14.230/21. Indispensabilidade da configuração do dolo específico e do enquadramento da conduta dos corréus em uma das hipóteses taxativas do art. 11 da nova LIA. A violação dos princípios da legalidade e da moralidade, por si só, não permitem a condenação dos agentes públicos por ato de improbidade administrativa. As condutas descritas na petição inicial também não se enquadram em nenhuma das hipóteses taxativas do art. 11, da LIA. Sentença mantida. RECURSOS NÃO PROVIDOS E REMESSA NECESSÁRIA NÃO ACOLHIDA. (TJSP; Apelação Cível 1000263-47.2021.8.26.0691; Relator (a): José Maria Câmara Junior; Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Foro de Buri - Vara Única; Data do Julgamento: 12/02/2025; Data de Registro: 14/02/2025).

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
Contratação de servidora comissionada para cargo de consultora técnica - Atos de improbidade não caracterizados – Não demonstrada a obtenção de vantagem indevida pelas rés – Vantagem patrimonial recebida que, na realidade, correspondeu à remuneração pelo exercício das atividades de consultora técnica – Demonstrada nos autos a devida prestação dos serviços pela servidora contratada - Igualmente não demonstrados o desvio de finalidade, dolo ou a má-fé da gestora pública ao realizar a contratação em questão – Ausência do elemento subjetivo doloso necessário para a condenação na hipótese
– Sentença mantida – Recurso improvido. (TJSP; Apelação Cível 1021246-46.2018.8.26.0053; Relator (a): Maria Laura Tavares; Órgão Julgador: 5ª Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 13ª Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 03/02/2025; Data de Registro: 04/02/2025).

Diante da ausência de prova de prejuízo econômico para o erário municipal e de enriquecimento ilícito pela apelada, não há como reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa pelos fatos imputados nesta demanda, em quaisquer de suas modalidades, especialmente com a retroação dos efeitos da Lei nº 14.230/2021, devendo, por isso,
ser confirmada a sentença objurgada que julgou improcedente a pretensão ministerial
.

Antes de concluir, ressalto ser desnecessário tecer comentários a respeito das verbas sucumbenciais, uma vez que não houve condenação nesse sentido, tendo em vista se tratar de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual.

Ante o exposto,
conheço
do recurso de apelação cível e
a ele
neg
o

provimento
, a fim de manter inalterada a sentença de improcedência.

É como voto.

1
“(...). V - O STF firmou orientação, por meio do Tema n. 1.199, de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação da nova redação LIA, adstrita aos atos ímprobos culposos, não transitados em julgados. VI - A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese para os casos de ato de improbidade administrativa fundado na responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, ou nos revogados incisos I e II do aludido dispositivo, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.” (AgInt no AREsp n. 1.844.202/AL, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/2/2025, DJEN de 17/2/2025, STJ).

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto da e. Relatora.