Tribunal: TJES
Processo: 5014239-85.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)
Data de julgamento: 2025-05-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OPERAÇÃO DE CRÉDITO PELO MUNICÍPIO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VINCULAÇÃO INDEVIDA DE RECEITAS DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE ESTUDO PRÉVIO DE ENDIVIDAMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO
.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto pelo Município de Iconha contra decisão que, em sede de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, deferiu tutela de urgência para proibir a município de contratar operação de crédito baseada na Lei Municipal nº 1.428/2023, sem estudo prévio de endividamento e com vinculação indevida de receitas de impostos, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão:
(i) definir se a contratação da operação de crédito pelo Município de Iconha atende aos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos limites impostos pela Resolução nº 43/2001 do Senado Federal;
(ii) verificar se a decisão liminar que impede a contratação da operação de crédito deve ser mantida para resguardar o equilíbrio fiscal e a legalidade dos atos administrativos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) exige, nos arts. 15, 16 e 42, sejam as operações de crédito precedidas de estudo de impacto financeiro e adequação aos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA).

4)
O inc. IV do art. 167 da Constituição Federal veda a vinculação de receitas de impostos para garantia de operações de crédito, salvo abordagens tributárias, o que não se aplica ao caso concreto.

5)
A Resolução nº 43/2001 do Senado Federal estabelece que o endividamento anual do ente público não pode ultrapassar 16% da Receita Corrente Líquida (RCL), e o comprometimento anual com a dívida não pode ultrapassar 11,5% da RCL.

6)
No caso, o Município não apresentou estudo técnico a comprovar a regularidade da operação de crédito, tampouco apresentou a compatibilidade da especificação com os limites fiscais previstos.

7)
A decisão liminar possui caráter preventivo, evitando a prática de atos lesivos ao patrimônio público e resguardando o interesse público, nos termos da legislação aplicável.

8)
A alegação de prejuízo ao erário e paralisação de obras não restou comprovada com elementos objetivos, não sendo possível afastar a plausibilidade jurídica do pedido do Ministério Público.

9)
A manutenção da decisão recorrida se justifica pela necessidade de garantir a transparência, a responsabilidade fiscal e o planejamento na administração pública, em consonância com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1) A contratação de operações de crédito pelo ente municipal deve observar os requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo estudo prévio de individualização e compatibilidade com o PPA, LDO e LOA.

2) É vedada a vinculação de receitas de impostos como garantia de operação de crédito, salvo nas questões expressamente previstas na Constituição Federal.

3) A tutela de urgência mira evitar risco de dano ao patrimônio público e garantir o cumprimento das normas fiscais e constitucionais legais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 167,IV; LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), arts. 15, 16 e 42; Resolução nº 43/2001 do Senado Federal, art. 7º.

Jurisprudência relevante
: STJ, REsp nº 1.345.505/RS, Rel. Min. Herman Benjamim, j. 23.05.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5014239-85.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE ICONHA

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ES e outros

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OPERAÇÃO DE CRÉDITO PELO MUNICÍPIO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VINCULAÇÃO INDEVIDA DE RECEITAS DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE ESTUDO PRÉVIO DE ENDIVIDAMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO
.

I. CASO EM EXAME

1)
Agravo de instrumento interposto pelo Município de Iconha contra decisão que, em sede de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, deferiu tutela de urgência para proibir a município de contratar operação de crédito baseada na Lei Municipal nº 1.428/2023, sem estudo prévio de endividamento e com vinculação indevida de receitas de impostos, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão:
(i) definir se a contratação da operação de crédito pelo Município de Iconha atende aos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos limites impostos pela Resolução nº 43/2001 do Senado Federal;
(ii) verificar se a decisão liminar que impede a contratação da operação de crédito deve ser mantida para resguardar o equilíbrio fiscal e a legalidade dos atos administrativos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) exige, nos arts. 15, 16 e 42, sejam as operações de crédito precedidas de estudo de impacto financeiro e adequação aos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA).

4)
O inc. IV do art. 167 da Constituição Federal veda a vinculação de receitas de impostos para garantia de operações de crédito, salvo abordagens tributárias, o que não se aplica ao caso concreto.

5)
A Resolução nº 43/2001 do Senado Federal estabelece que o endividamento anual do ente público não pode ultrapassar 16% da Receita Corrente Líquida (RCL), e o comprometimento anual com a dívida não pode ultrapassar 11,5% da RCL.

6)
No caso, o Município não apresentou estudo técnico a comprovar a regularidade da operação de crédito, tampouco apresentou a compatibilidade da especificação com os limites fiscais previstos.

7)
A decisão liminar possui caráter preventivo, evitando a prática de atos lesivos ao patrimônio público e resguardando o interesse público, nos termos da legislação aplicável.

8)
A alegação de prejuízo ao erário e paralisação de obras não restou comprovada com elementos objetivos, não sendo possível afastar a plausibilidade jurídica do pedido do Ministério Público.

9)
A manutenção da decisão recorrida se justifica pela necessidade de garantir a transparência, a responsabilidade fiscal e o planejamento na administração pública, em consonância com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1) A contratação de operações de crédito pelo ente municipal deve observar os requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo estudo prévio de individualização e compatibilidade com o PPA, LDO e LOA.

2) É vedada a vinculação de receitas de impostos como garantia de operação de crédito, salvo nas questões expressamente previstas na Constituição Federal.

3) A tutela de urgência mira evitar risco de dano ao patrimônio público e garantir o cumprimento das normas fiscais e constitucionais legais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 167,IV; LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), arts. 15, 16 e 42; Resolução nº 43/2001 do Senado Federal, art. 7º.

Jurisprudência relevante
: STJ, REsp nº 1.345.505/RS, Rel. Min. Herman Benjamim, j. 23.05.2019.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade de votos, conhecer do recurso e a ele negar provimento, nos termos do voto do e. Relator.

Órgão julgador vencedor
: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / 010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

Cinge-se a controvérsia à análise da decisão liminar que, em sede de ação civil pública, impôs ao
Município de Iconha
a abstenção de contratar operação de crédito no valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), cuja legalidade fora questionada pelo
Ministério Público
.

A decisão recorrida fora embasada na possível violação ao inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal, que veda a vinculação de receitas de impostos para garantir operações de crédito, excetuando-se as hipóteses taxativas previstas na própria Constituição, e na ausência de observância dos parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente quanto ao endividamento do ente público.

Pois bem.

Como é cediço, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) estabelece, nos artigos 15, 16 e 42, a necessidade de planejamento e responsabilidade na gestão fiscal, exigindo que a contratação de operações de crédito seja precedida de estudo detalhado acerca da capacidade de endividamento e do impacto financeiro-orçamentário, como subsegue:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
(Vide ADI 6357)

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1
o

Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2
o

A estimativa de que trata o inciso I do
caput
será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3
o

Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4
o

As normas do
caput
constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o
§ 3
o

do art. 182 da Constituição
.

[...]

Art. 42.
É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito
.
(Vide Lei Complementar nº 178, de 2021)

(Vigência)

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. (
g.n
.)

O prefalado artigo 42 da LRF, especificamente, veda a contratação de despesas nos últimos dois quadrimestres do mandato sem que haja disponibilidade financeira suficiente para cobri-las, o que se aplica, por analogia, às operações de crédito que possam comprometer o equilíbrio fiscal municipal.

Ademais, a Resolução nº 43/2001, do Senado Federal, impõe limites claros ao endividamento público. De acordo com o inciso I do artigo 7º o montante global das operações de crédito em exercício financeiro não pode superar 16% da Receita Corrente Líquida (RCL), e o comprometimento anual com amortizações, juros e encargos da dívida consolidada não pode exceder 11,5% da RCL.

No caso, o
Ministério Público
apontou omissão na análise desses requisitos, o que gera fundada dúvida quanto à legalidade da operação de crédito pretendida pela municipalidade.

Os documentos constantes dos autos evidenciam que o órgão ministerial demonstrou, de forma consistente, a falta de estudo prévio do endividamento do Município e a ausência de adequações ao PPA, LDO e LOA, o que reforça a plausibilidade jurídica do pedido.

Por outro lado, o agravante não trouxe prova idônea de que a operação de crédito estaria regular, tampouco afastou os indícios de risco ao equilíbrio fiscal do Município.

Com efeito, a decisão impugnada teve caráter preventivo, com o objetivo de evitar o comprometimento das finanças municipais e assegurar o respeito às normas constitucionais e infraconstitucionais que regem a administração pública.

A medida liminar deferida está em consonância com o princípio da prevenção e visa evitar a prática de atos potencialmente lesivos ao patrimônio público, garantindo que o Município de Iconha observe os preceitos legais antes de contrair novas dívidas.

A alegação de que a decisão liminar trará prejuízos à execução de políticas públicas carece de demonstração efetiva, não havendo nos autos qualquer prova concreta de que a medida inviabiliza projetos essenciais.

Ao contrário, a tutela inibitória resguarda o interesse público, prevenindo a utilização de recursos fiscais de forma temerária e garantindo o cumprimento das disposições da LRF e da Resolução nº 43/2001.

Dessa forma, ausentes elementos aptos a modificar a decisão recorrida, impõe-se o desprovimento do agravo, mantendo-se a decisão liminar nos seus exatos termos, em prol da legalidade, da segurança jurídica e do interesse público.

A decisão objurgada, pois, não apenas assegura a higidez fiscal do ente municipal, mas também reforça a necessidade de que as operações de crédito sejam realizadas dentro de ambiente de total transparência e responsabilidade fiscal, conforme exige o ordenamento jurídico pátrio.

A propósito, o parecer da douta Procuradoria de Justiça Cível, ao bem apreciar a questão:

[...] O art. 167, IV, da CF veda a vinculação de receitas de impostos, sendo a exceção prevista no § 4º limitada a situações específicas que exigem cumprimento rigoroso de requisitos legais. Vejamos:

Art. 167. São vedados:

[...]

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

No presente caso, não se verifica a comprovação de atendimento aos requisitos exigidos, o que evidencia a fragilidade do argumento apresentado pelo agravante e compromete a legalidade da operação. Além disso, a mencionada linha de crédito compromete a autonomia financeira do município, violando o interesse público, especialmente diante dos impactos fiscais futuros decorrentes da vinculação indevida de receitas
.

Além disso, A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece critérios rigorosos para a realização de operações de crédito, com o objetivo de garantir a sustentabilidade fiscal dos entes públicos e evitar desequilíbrios financeiros. Nesse contexto, é necessário que tais operações sejam precedidas de estudos técnicos detalhados sobre a capacidade de pagamento do ente federativo, bem como de análises sobre os impactos financeiros decorrentes, em observância aos princípios da responsabilidade fiscal, do planejamento e da eficiência administrativa.

Especificamente, a Resolução nº 43/2001 do Senado Federal fixa restrições para a contratação de operações de crédito pelos entes públicos, impondo limites claros para o endividamento. De acordo com essa normativa:

- O valor total das operações de crédito realizadas em um exercício financeiro não pode ultrapassar 16% da Receita Corrente Líquida do ente federativo.

- O comprometimento anual com amortizações, juros e encargos demais não pode ultrapassar 11,5% da Receita Corrente Líquida.

Esses limites visam garantir o equilíbrio fiscal e a capacidade de gestão financeira. Entretanto, no presente caso, o município agravante não comprovou a observância desses limites, tampouco apresentou estudos técnicos que demonstram sua capacidade de pagamento ou avaliações sobre os impactos financeiros da operação pretendida.

A ausência desses elementos técnicos configura evidentemente afronta às normas fiscais e aos princípios que norteiam a administração pública, como os da responsabilidade, planejamento, eficiência e transparência fiscal. Este último, expressamente previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, exige que os gestores públicos forneçam informações claras e precisas sobre os compromissos financeiros reforçados, assegurando o controle social e a fiscalização adequada da gestão das contas públicas.

A contratação de operações de crédito sem a realização de análises planejadas sobre seu impacto e finanças pode gerar consequências graves, como o comprometimento de orçamentos futuros e a destinação de recursos para pagamentos de dívida, em detrimento de investimentos prioritários em serviços públicos essenciais. Tal prática viola o princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da Constituição Federal, que exige decisões fundamentadas em dados técnicos para garantir a otimização dos recursos públicos.

[...]

Por outro lado, a tese do agravante fundamenta-se em interpretações equivocadas da legislação, não havendo elementos suficientes para justificar a reforma da decisão agravada. Além disso, não restou demonstrado de forma concreta a ocorrência de prejuízos irreparáveis decorrentes da suspensão da operação de crédito. Alegações genéricas sobre potenciais impactos sociais, como a paralisação de obras de infraestrutura, não possuem suporte probatório suficiente.

A suspensão temporária das obras configura medida proporcional diante das irregularidades identificadas. Eventuais impactos podem ser mitigados por meio de medidas administrativas alternativas que respeitem os limites constitucionais e fiscais, eliminando o risco de danos graves ou iminentes. Assim, a manutenção da tutela de urgência é necessária para preservar o patrimônio público e garantir o cumprimento dos princípios da legalidade e da moralidade administrativa.

Diante do exposto, esta Procuradoria de Justiça Cível opina no sentido de que seja o recurso conhecido para, no mérito, lhe ser negado provimento.

Do exposto,
e por tudo mais que dos autos consta,

conheço do recurso e a ele
nego
provimento,
nos termos da fundamentação
.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

SESSÃO: Sessão Ordinária VIRTUAL de 14/04/2025

VOTO: Acompanho o voto de relatoria

VOGAL: Desembargadora Janete Vargas Simões

Sessão de 14 a 23.04.2025

Desembargador
Ewerton Schwab Pinto Júnior:
Acompanho o voto de e. Relatoria.