Tribunal: TJES
Processo: 0000706-54.2009.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão julgador: CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Doação
Data de julgamento: 2025-10-15

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO OU AVALIAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA DE INTERESSE PÚBLICO. NULIDADE ABSOLUTA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Aracruz contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de escritura pública de doação de imóvel público à empresa TVR Participações Ltda., reconhecendo, ao contrário, a procedência da reconvenção e determinando o cumprimento de Termo de Ajuste de Compromisso.

O Município sustenta a nulidade da doação por ausência de prévia licitação, avaliação do bem e demonstração de interesse público, bem como pelo descumprimento dos encargos contratuais pela donatária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a doação de imóvel público realizada sem observância dos requisitos legais previstos na Lei nº 8.666/1993 é nula de pleno direito, impondo-se a reversão do bem ao patrimônio público.
4. Examina-se também se o Termo de Ajuste de Compromisso firmado posteriormente pode convalidar a nulidade do ato original, e se houve descumprimento contratual por parte da empresa beneficiária.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A doação de bens imóveis públicos com encargos depende, nos termos do art. 17, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, de prévia licitação, avaliação e demonstração de interesse público devidamente justificado.
6. A ausência desses requisitos caracteriza nulidade absoluta do ato administrativo, insuscetível de convalidação por ajuste posterior.
7. A empresa beneficiária não comprovou o cumprimento dos encargos estabelecidos, tampouco adotou providências mínimas para a implantação da atividade empresarial no imóvel doado, mesmo após quase duas décadas.
8. A edição de leis municipais posteriores revogando as doações confirma a ausência de interesse público atual e reforça o dever de autotutela da Administração.
9. A jurisprudência é pacífica quanto à necessidade de reversão do bem ao patrimônio público em casos de doação irregular de imóveis públicos.

IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Apelação conhecida e provida.
"Tese de julgamento: 1. É nula a doação de imóvel público realizada sem observância dos requisitos do art. 17, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, notadamente a prévia licitação, avaliação do bem e justificativa do interesse público. 2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na doação impõe a reversão do imóvel ao patrimônio público, com efeitos ex tunc. 3. Termo de Ajuste de Compromisso firmado após a inércia da donatária não tem o condão de convalidar vício de origem do ato administrativo."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput e inciso XXI; Lei nº 8.666/1993, art. 17, § 4º; Lei nº 4.320/1964, arts. 95, 96, 101 a 105.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas nº 346 e 473; TJES, EDcl-AP 0001493-50.2010.8.08.0038; TJMG, APCV 5001439-10.2022.8.13.0112; TJMG, ApC 1.0422.13.001797-9/001.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0000706-54.2009.8.08.0006

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE ARACRUZ

APELADO: TVR PARTICIPACOES LTDA

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO OU AVALIAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA DE INTERESSE PÚBLICO. NULIDADE ABSOLUTA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Aracruz contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de escritura pública de doação de imóvel público à empresa TVR Participações Ltda., reconhecendo, ao contrário, a procedência da reconvenção e determinando o cumprimento de Termo de Ajuste de Compromisso.

O Município sustenta a nulidade da doação por ausência de prévia licitação, avaliação do bem e demonstração de interesse público, bem como pelo descumprimento dos encargos contratuais pela donatária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em saber se a doação de imóvel público realizada sem observância dos requisitos legais previstos na Lei nº 8.666/1993 é nula de pleno direito, impondo-se a reversão do bem ao patrimônio público.
4. Examina-se também se o Termo de Ajuste de Compromisso firmado posteriormente pode convalidar a nulidade do ato original, e se houve descumprimento contratual por parte da empresa beneficiária.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A doação de bens imóveis públicos com encargos depende, nos termos do art. 17, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, de prévia licitação, avaliação e demonstração de interesse público devidamente justificado.
6. A ausência desses requisitos caracteriza nulidade absoluta do ato administrativo, insuscetível de convalidação por ajuste posterior.
7. A empresa beneficiária não comprovou o cumprimento dos encargos estabelecidos, tampouco adotou providências mínimas para a implantação da atividade empresarial no imóvel doado, mesmo após quase duas décadas.
8. A edição de leis municipais posteriores revogando as doações confirma a ausência de interesse público atual e reforça o dever de autotutela da Administração.
9. A jurisprudência é pacífica quanto à necessidade de reversão do bem ao patrimônio público em casos de doação irregular de imóveis públicos.

IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Apelação conhecida e provida.
"Tese de julgamento: 1. É nula a doação de imóvel público realizada sem observância dos requisitos do art. 17, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, notadamente a prévia licitação, avaliação do bem e justificativa do interesse público. 2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na doação impõe a reversão do imóvel ao patrimônio público, com efeitos ex tunc. 3. Termo de Ajuste de Compromisso firmado após a inércia da donatária não tem o condão de convalidar vício de origem do ato administrativo."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput e inciso XXI; Lei nº 8.666/1993, art. 17, § 4º; Lei nº 4.320/1964, arts. 95, 96, 101 a 105.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas nº 346 e 473; TJES, EDcl-AP 0001493-50.2010.8.08.0038; TJMG, APCV 5001439-10.2022.8.13.0112; TJMG, ApC 1.0422.13.001797-9/001.

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ACÓRDÃO

À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Relator / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de Remessa Necessária e de Apelação Cível, interposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face de sentença proferida nos autos da Ação Ordinária ajuizada contra
TVR PARTICIPAÇÕES LTDA
, objetivando a anulação da escritura pública de doação de imóvel, sob o fundamento de descumprimento dos encargos fixados no Decreto Municipal nº 12.786/2004.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido autoral, reconhecendo, ao revés, a procedência da reconvenção apresentada pela parte demandada, impondo ao Município a obrigação de cumprir o Termo de Ajuste de Compromisso no prazo de 180 dias, além de condená-lo ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em 10% do valor atualizado da causa, conforme art. 85, § 3º, I, do CPC.

Em suas razões recursais o Município de Aracruz alega, em síntese: (i) O descumprimento, por parte da empresa apelada, das obrigações estabelecidas na doação, especialmente a não implantação da atividade empresarial na área doada; (ii) a inexistência de licitação e de avaliação prévia do bem público, e a ausência de ato administrativo formal que justifique o interesse público na alienação; (iii) a nulidade da doação ante violação dos preceitos legais e constitucionais aplicáveis, devendo o imóvel ser revertido ao patrimônio público.

Nas contrarrazões, colacionadas ao ID 9947135, a empresa TVR PARTICIPAÇÕES LTDA sustenta: (i) que não deu início à implantação de sua atividade por responsabilidade exclusiva do Município, o qual não regularizou a metragem do terreno doado, cuja parte adentrava imóvel da Aracruz Celulose; (ii) que foi firmado Termo de Ajuste de Compromisso no qual restou acordado que o Município promoveria a regularização fundiária; (iii) que o TAC suspendeu as obrigações da empresa até o adimplemento do ente público; (iv) que a sentença recorrida se amolda perfeitamente aos fatos e provas colhidos nos autos, motivo pelo qual requer o desprovimento do recurso.

O Ministério Público, em seu parecer ID 13002895, recomendou a procedência do feito.

É o relatório. Inclua-se em pauta.

Vitória (ES), 13 de maio de 2025.

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL / REMESSA NECESSÁRIA Nº 0000706-54.2009.8.08.0006

DATA DA SESSÃO: 16/09/2025

R E L A T Ó R I O

A SRA. DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO (RELATORA):-

Adoto o relatório.

Trata-se de Remessa Necessária e de Apelação Cível, interposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face de sentença proferida nos autos da Ação Ordinária ajuizada contra
TVR PARTICIPAÇÕES LTDA
, objetivando a anulação da escritura pública de doação de imóvel, sob o fundamento de descumprimento dos encargos fixados no Decreto Municipal nº 12.786/2004.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido autoral, reconhecendo, ao revés, a procedência da reconvenção apresentada pela parte demandada, impondo ao Município a obrigação de cumprir o Termo de Ajuste de Compromisso no prazo de 180 dias, além de condená-lo ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em 10% do valor atualizado da causa, conforme art. 85, § 3º, I, do CPC.

Em suas razões recursais o Município de Aracruz alega, em síntese: (i) O descumprimento, por parte da empresa apelada, das obrigações estabelecidas na doação, especialmente a não implantação da atividade empresarial na área doada; (ii) a inexistência de licitação e de avaliação prévia do bem público, e a ausência de ato administrativo formal que justifique o interesse público na alienação; (iii) a nulidade da doação ante violação dos preceitos legais e constitucionais aplicáveis, devendo o imóvel ser revertido ao patrimônio público.

Nas contrarrazões, colacionadas ao ID 9947135, a empresa TVR PARTICIPAÇÕES LTDA sustenta: (i) que não deu início à implantação de sua atividade por responsabilidade exclusiva do Município, o qual não regularizou a metragem do terreno doado, cuja parte adentrava imóvel da Aracruz Celulose; (ii) que foi firmado Termo de Ajuste de Compromisso no qual restou acordado que o Município promoveria a regularização fundiária; (iii) que o TAC suspendeu as obrigações da empresa até o adimplemento do ente público; (iv) que a sentença recorrida se amolda perfeitamente aos fatos e provas colhidos nos autos, motivo pelo qual requer o desprovimento do recurso.

O Ministério Público, em seu parecer ID 13002895, recomendou a procedência do feito.

*

O SR. ADVOGADO GUSTAVO GOMES DA COSTA:-

Eminente Desembargador Presidente, em nome de quem cumprimento os demais desembargadores, representante do Ministério Público, demais serventuários, colegas advogados, partes presentes, boa tarde a todos.

A fim de que não precise me alongar nas razões das contrarrazões, vou fazer uma breve linha do tempo em relação aos fatos e à legislação municipal de Aracruz para que a gente possa, de uma forma mais objetiva, expor as nossas razões.

Essa ação trata de uma ação inominada de anulação de escritura pública de doação com encargos feito pelo município para a TVR. E só para ficar mais claro, em 1993 foi promulgada a Lei nº 1650 que estabeleceu a criação do Parque Industrial, o Centro Industrial de Aracruz. E justamente que a intenção da criação do centro industrial era fomentar a industrialização da região. E, por força disso, essa lei previa, desde já, a doação de terreno público com encargo para as empresas que fossem assumir e implementar a sua obra no imóvel. Isso em 1993.

No ano 2000, sobreveio o decreto que regulamentou a doação. Em 2004, veio o decreto de efetiva doação dos lotes para as empresas, dentre as quais o lote da TVR. E aqui vale um adendo, o seguinte, o lote que foi doado para a TVR tinha uma peculiaridade, ele fazia uma sobreposição sobre o terreno da Fibria. E a Fibria, inclusive, foi uma das doadoras de terreno para o município para a criação do centro industrial.

Um dos encargos assumidos pela TVR, o primeiro foi o registro público, que foi feito no prazo de 12 meses, e, na sequência, o início da implementação da empresa no lote. Quando houve o início dessa implementação do projeto, a TVR foi notificada pela Fibria e também o município fora notificado, justamente dizendo o seguinte: existe uma sobreposição da área doada sobre a área da Fibria, de modo que tem que haver a suspensão e fazer a retificação dos limites da área para que não haja invasão da área da Fibria.

Nesse momento, a TVR entrou em contato com o município em diversas ocasiões e explicou essa situação, até que no ano de 2007, a TVR, junto com o município, firmaram um TAC, que é um Termo de Ajuste de Compromisso, pelo qual o município se comprometeu a fazer a retificação dos limites da área, junto com a Fibria, e a TVR se comprometeu a suspender a implementação do seu projeto na área até a conclusão dessa regularização da área.

Então, esse é o ponto focal. Naquele momento que iria se iniciar a obra de implementação, o município solicitou que houvesse a suspensão do início da obra, justamente para fazer essa regulamentação. E mais dois anos se passaram sem que o município fizesse, de fato, essa relação com a Fibria e essa regularização da área, e sobreveio essa ação que tem por objetivo, simplesmente, inicialmente, a anulação dessa escritura dizendo que houve o descumprimento pela TVR dos encargos relativos à implementação do projeto.

Diante dessa ação, houve a comprovação pela TVR que, na verdade, foi firmado esse termo de compromisso e que o município se furtou de cumprir com suas obrigações. E, por essa razão, a TVR não conseguiu concluir a implementação do projeto.

Por essa razão, os pedidos iniciais foram julgados improcedentes e houve também um pedido de reconvenção que foi julgado procedente, justamente para determinar que o município promova a regulamentação dessa área a fim de que possa ser dado continuidade nesse projeto.

Veio o recurso de apelação, e no recurso de apelação o município trouxe duas questões, uma trazida agora no primeiro momento, que é a ilegalidade dessa doação com encargos em razão da ausência de licitação, e reportou aos termos da inicial para reforçar que não houve o cumprimento por parte da TVR.

Em relação a essa questão da ausência de licitação, nós invocamos aqui ADI 927 do STF, de onde surgiu a orientação no sentido de que a regra do artigo 17.1b da Lei nº 8.666, só se aplica nas hipóteses de doação com encargo para a Administração Pública Federal, de modo que, se estivermos tratando de doação com encargos pela Administração Pública Municipal, ela é permitida, desde que haja o cumprimento da lei, desde que sejam preenchidas os requisitos legais.

Em relação aos requisitos legais, invocamos, primeiro, a própria Lei Orgânica do Município de Aracruz, que diz que é possível haver a doação com encargos e agora a Lei Orgânica diz: desde que haja o permissivo legislativo e desde que haja o interesse público.

Em relação ao permissivo administrativo, voltamos aqui ao que já foi dito, na Lei de Implementação do Centro Industrial de Aracruz, que ali é a legislação que diz que é possível essa doação, justamente com o objetivo de fomentar a industrialização da região.

Então, nós temos a Lei de Criação do Centro Industrial e nós temos ainda o decreto em que foi feita a doação.

Em relação ao interesse público, a própria legislação diz que a criação do Centro Industrial é de extrema importância, como de fato ela foi implementada, de fato ela é importante para o município.

Então nós temos aí, primeiro, a possibilidade da doação de encargo, porque se trata de uma norma municipal em que foram preenchidos os requisitos legais pelo permissivo legislativo e pelo interesse público.

Então, não há que se falar, nesse caso, de nulidade por ausência de licitação, porque se trata de uma hipótese que de fato é permitido que não haja.

Além disso, vale ressaltar também que foi invocado pelo município uma legislação superveniente que veio para regularizar eventuais empresas que tivessem exercendo a posse precária de imóveis públicos na região.

Aqui, primeiro, falamos que não se aplica essa legislação por dois motivos. Primeiro, ela não revogou expressamente a legislação de criação do Centro Industrial de Aracruz e, segundo, nesse caso aqui, quem deu causa à suspensão da implementação do projeto foi o município.

Então, ainda que haja a necessidade de regularizar, que isso seja feito, mas isso seja feito partindo primeiro do município cumprindo com sua obrigação, para então depois que a TVR, uma vez regularizados os limites do imóvel, possa implementar o projeto.

Por fim, só destacar aqui no próprio mérito do recurso, que é de fato o efetivo cumprimento do encargo, só reforçando que a prova é inconteste no sentido de que foi firmado um TAC e esse TAC previa a obrigação do município de promover a regularização da área junto com a Fibria e isso não foi feito. Quem deixou de cumprir com as obrigações aqui foi o município.

Por essa razão, se requer que seja negado provimento ao recurso de apelação, mantendo-se a sentença. Obrigado.

*

RETORNO DOS AUTOS

A SRA. DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO (RELATORA):-

Presidente, parabenizo o senhor advogado e, em razão de fatos que me trouxe neste momento, peço o retorno dos autos.

*

lsl*

DATA DA SESSÃO: 08/10/2025

VOTO

RETORNO DOS AUTOS

A SRA. DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (RELATORA):-

Como relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face de sentença proferida nos autos da Ação Ordinária ajuizada contra
TVR PARTICIPAÇÕES LTDA
, objetivando a anulação da escritura pública de doação de imóvel, sob o fundamento de descumprimento dos encargos fixados no Decreto Municipal nº 12.786/2004.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido autoral, reconhecendo, ao revés, a procedência da reconvenção apresentada pela parte demandada, impondo ao Município a obrigação de cumprir o Termo de Ajuste de Compromisso no prazo de 180 dias, além de condená-lo ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em 10% do valor atualizado da causa, conforme art. 85, § 3º, I, do CPC.

Em suas razões recursais o Município de Aracruz alega, em síntese: (i) O descumprimento, por parte da empresa apelada, das obrigações estabelecidas na doação, especialmente a não implantação da atividade empresarial na área doada; (ii) a inexistência de licitação e de avaliação prévia do bem público, e a ausência de ato administrativo formal que justifique o interesse público na alienação; (iii) a nulidade da doação ante violação dos preceitos legais e constitucionais aplicáveis, devendo o imóvel ser revertido ao patrimônio público.

De antemão, constato que a apelação preenche os requisitos de admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecida.

A controvérsia dos autos gira em torno da validade jurídica da doação de imóvel público realizada pelo Município de Aracruz à empresa TVR Participações Ltda., bem como da legalidade do reconhecimento judicial de sua eficácia e a rejeição da pretensão de anulação.

A sentença recorrida reconheceu a validade da doação e impôs ao Município o cumprimento do Termo de Ajuste de Compromisso firmado entre as partes, o que,
data venia
, não se sustenta diante das ilegalidades flagrantes constantes dos autos.

Consoante bem delineado pelo Ministério Público de 2º grau, a doação impugnada padece de nulidade absoluta, pois desrespeita frontalmente os requisitos previstos na Lei nº 8.666/1993, especialmente os contidos no seu artigo 17, § 4º:

"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: (...)

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: (...)

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;

No caso dos autos, a doação realizada pelo Município não foi precedida de licitação, tampouco de avaliação do imóvel, além de carecer de ato administrativo formal que demonstrasse o interesse público primário. Ressalte-se que o imóvel ultrapassa a metragem de 222.000 m2, sendo, portanto, insuscetível de enquadramento nas hipóteses de dispensa legal de licitação por área inferior a 250 m2.

Conforme entendimento pacificado nos Tribunais, a inobservância das formalidades legais para a alienação de bens públicos, notadamente no tocante à exigência de licitação e demonstração do interesse público, acarreta a nulidade absoluta do ato administrativo:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO UNITÁRIO. RECONHECIMENTO JURÍDICO DO PEDIDO POR UM DOS LITISCONSORTES NÃO PREJUDICA O OUTRO. AINDA QUE AFASTADOS OS EFEITOS DO RECONHECIMENTO JURÍDICO, A DOAÇÃO REALIZADA PELO MUNICÍPIO NÃO FOI PRECEDIDA DAS CAUTELAS LEGAIS. DOAÇÃO ANULADA. 1) Com razão a embargante no que concerne à existência de litisconsórcio passivo unitário no feito sub examine, nos moldes estabelecidos pelo art. 116, do CPC/15. A anulação do contrato de doação de bem público - por infringência a normas legais - ou bem opera efeito para ambos os contratantes ou não alcança nenhuma eficácia. Não há como cindir a relação contratual, de sorte que o resultado a que se chegar no tocante a uma das partes não pode ser diferente do alcançado para a outra. 2) Na espécie, por orientação do colendo Superior Tribunal de Justiça, esta egrégia Câmara concluiu que o Município de Nova Venécia reconheceu a procedência do pedido inicial: Reconheceu a ilegalidade da doação, revogou a norma que a amparava e editou Decreto determinando o desfazimento total dos consectários do indigitado contrato. Sucede que, por expressa disposição do art. 117, do CPC/15, os atos praticados por um dos litisconsortes unitários não pode prejudicar ao outro. O reconhecimento da procedência do pedido por um dos réus não pode prejudicar ao outro que não consentiu com tal comportamento. 3) Ainda que sejam afastados os efeitos do reconhecimento jurídico do pedido, a doação de bem público investigada no feito sub examine - imóvel do Município de Nova Venécia com 24.000 m2 (vinte e quatro mil metros quadrados) doado à UNIVEN - não se sustenta, pelas razões expostas no édito sentencial: A doação não foi precedida das cautelas legais, não foi precedida de certame licitatório e nem mesmo de avaliação do bem doado, a caracterizar inequívoca privatização de patrimônio público como sugerido pelo Parquet. Tanto o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, quanto o art. 17, da Lei nº 8.666/90, exigem licitação para a alienação de bens públicos e, obviamente, avaliação prévia que seja capaz de identifica-los e quantifica-los. Especialmente nas modalidades de doação de imóveis públicos (quaisquer delas), é evidente a necessidade de que seja tal patrimônio prévia e muito precisamente quantificado, inclusive em razão das repercussões que produz sobre o erário municipal (já que tais bens são contabilizados como ativo permanente do respectivo ente), nos moldes dos arts. 95, 96, 101 a 105, da Lei nº 4.320/64. Nessa esteira de raciocínio, a doação feita sem prévia avaliação violou ordem legal, a justificar - como de fato se deu - que fosse prontamente anulada pela própria Administração, poucos dias depois, no exercício dos poderes afetos à autotutela, poderes estes que traduzem verdadeiro dever, enunciado em várias disposições normativas e enunciados sumulares. 4) Recurso conhecido e provido, para sanar a omissão do aresto objurgado e registrar que, ainda que houvesse reconhecimento jurídico do pedido pelo Município de Nova Venécia, tal ato isolado não produziria efeito in casu, dada a unitariedade do litisconsórcio passivo estabelecido entre ele e a UNIVEN (que não consentiu com a prática de tal ato endoprocessual).
À vista da nulidade da doação de imóvel público, porquanto não precedida de prévia avaliação, merece mantença o édito sentencial, no excerto em que declarou sua nulidade e determinou o cancelamento de todas as anotações dela decorrentes.
(TJES; EDcl-AP 0001493-50.2010.8.08.0038; Quarta Câmara Cível; Relª Desª Eliana Junqueira Munhos Ferreira; Julg. 28/09/2020; DJES 30/10/2020) (destaquei)

APELAÇÃO CÍVEL. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO DOS ENCARGOS. UTILIZAÇÃO DO IMÓVEL PARA FINALIDADE DIVERSA DA PREVISTA NA LEI AUTORIZATIVA. LOCAÇÃO DO BEM A TERCEIROS. IMPOSSIBILIDADE. REVERSÃO DO BEM AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. DIREITO À INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS. AUSÊNCIA. PREVISÃO CONTRATUAL EXPRESSA DE RESCISÃO SEM ÔNUS SE A EXTINÇÃO SE DER POR CULPA DO PARTICULAR. PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO. RECURSO DA PARTE AUTORA PROVIDO. RECURSO DA PARTE RÉ DESPROVIDO. 1.
A doação de coisa pública a particulares, sem prévia licitação, deve obrigatoriamente se justificar pelo interesse social, posto que se trata de ato excepcional da Administração Pública (art. 17, I e §4º da Lei nº 8.666/93). 2. Comprovado que o particular não cumpriu a obrigação de instalar a sede da empresa no imóvel doado pelo poder público, tendo ainda locado a área a terceiros, resta configurado o descumprimento do encargo pelo particular, autorizando a reversão do bem ao patrimônio público.
3. Os contratos administrativos de cessão ou doação de imóveis públicos aos particulares devem prevalecer os seus termos e levar em consideração a supremacia do interesse público sobre o privado. 4. O contrato de cessão do imóvel, com o qual anuiu a ré, ressalva expressamente que, em caso de reversão do bem ao patrimônio público por culpa do particular não há direito de indenização pelas benfeitorias realizadas, sendo descabida a retenção. 5. Recurso da parte autora provido. Recurso da parte ré desprovido. (TJMG; APCV 5001439-10.2022.8.13.0112; Sexta Câmara Cível; Relª Desª Sandra Fonseca; Julg. 03/09/2024; DJEMG 11/09/2024) (destaquei)

- APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO ANULATÓRIA C/C INDENIZATÓRIA. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL Nº 3.171/2009. REVOGAÇÃO. CABIMENTO. LEI Nº 8.666/1993. REQUISITOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. NÃO IMPLEMENTAÇÃO. NULIDADE DO ATO. REVERSÃO DO IMÓVEL. LEI COMPLEMENTAR Nº 154/2017. LEGALIDADE. AUTOTUTELA. SÚMULAS Nº 346 E 473 DO STF. DANO MATERIAL. GASTOS COM A TRANSFERÊNCIA DO BEM. RESTITUIÇÃO DEVIDA. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. SENTENÇA REFORMADA. PRIMEIRO RECURSO NÃO PROVIDO. SEGUNDO RECURSO PROVIDO EM PARTE. 1.
A doação de coisa pública a particulares deve, obrigatoriamente, verificar o interesse social, visto que se trata de ato excepcional da Administração Pública, nos termos do art. 17, da Lei nº 8.666/1993.
2. Em que pese a Lei Municipal nº 3.171/2009 tenha autorizado a doação de bem público a particular para implementação do Programa de Incentivo à Indústria e Promoção do Comércio do Município de Coromandel, os elementos revelaram que o ato administrativo não observou a Lei nº 8.666/1993, que prevê a necessidade de licitação na modalidade concorrência, prévia avaliação e, sobretudo existência de interesse público devidamente justificado. 3. Reveste-se de legalidade a Lei Complementar nº 154/2017 que revogou a doação de bem público em desconformidade com as exigências legais, por força das Súmulas nº 346 e 473 do STF. 4. Comprovado que a parte beneficiária do imóvel revertido suportou as despesas com a transferência do imóvel, impõe-se a condenação do ente público ao pagamento de indenização por dano material, em observância aos valores despendidos. 5. Sendo matéria de ordem pública e estando a sentença em desacordo com as decisões vinculantes quanto aos consectários da condenação, a reforma, de ofício, é medida que se impõe. 6. Sentença reformada. 7. Primeiro recurso não provido. 8. Segundo recurso provido em parte. (TJMG; APCV 5001303-66.2019.8.13.0193; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Raimundo Messias Júnior; Julg. 27/02/2024; DJEMG 06/03/2024) (destaquei)

A propósito, Lucas Rocha Furtado ensina que:

“[...] A alienação de bens móveis e imóveis pela Administração Pública está condicionada à existência do interesse público e deverá ser precedida de prévia avaliação, conforme dispõe a Lei nº 8.666/93, art. 17, caput. Quanto aos imóveis, a lei requer, ademais, (art. 17, I) "autorização legislativa para órgãos da Administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência".

As hipóteses de licitação dispensada para alienação de imóveis estão previstas na parte final do inciso I do art. 17.(In: Curso de Licitações e Contratos Administrativos, 7ª edição, Fórum Conhecimento Jurídico, 2017, pag. 148).

Ainda, o Supremo Tribunal Federal consagrou entendimento segundo o qual os atos administrativos praticados em desconformidade com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade devem ser expurgados do ordenamento jurídico.

Consoante as Súmulas nº 346 e 473 do STF, surge para a Administração Pública o direito de anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais. Senão vejamos:

Súmula nº 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula nº 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Nesse sentido, cito os julgados que seguem:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DOAÇÃO - BEM PÚBLICO - IMÓVEL - REQUISITOS - DISPENSA DE LICITAÇÃO - JUSTIFICADO INTERESSE PÚBLICO - AUSÊNCIA - NULIDAE DO ATO - REVERSÃO DO BEM PÚBLICO. - A doação de coisa pública a particulares deve, obrigatoriamente, verificar o interesse social, posto que se trata de ato excepcional da Administração Pública (art. 17, I, da Lei nº 8.666/93) - A doação com encargo, sem prévia licitação, será possível caso o Ente Público justifique o interesse público (art. 17, §4º, da Lei nº 8.666/93). - É nula a doação efetuada em desconformidade com as exigências legais, havendo a reversão da propriedade ao Ente Público. (TJMG - Apelação Cível 1.0071.15.005886-6/001, Relator(a): Des.(a) Alice Birchal, 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 30/06/2020, publicação da súmula em 23/10/2020);

APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - DIREITO ADMINISTRATIVO - DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO - DESRESPEITO AOS REQUISITOS DA LEI Nº 8.666/93 - ATO ILEGAL - PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA - OBSERVAÇÃO, NO CASO CONCRETO, DOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - Para a doação de bem público imóvel a particular, imprescindível que sejam respeitados os requisitos trazidos pelo art. 17 da Lei nº 8.666/93, que, além da autorização legislativa, exige a prévia avaliação e a realização de licitação, na modalidade concorrência, dispensada esta última nas hipóteses excepcionais tratadas pelo referido dispositivo legal. - O princípio da autotutela, consagrado jurisprudencialmente nas Súmulas nº 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal Federal e previsto no art. 53 da Lei nº 9.748/99, permite à Administração Pública rever os seus próprios atos, declarando a sua nulidade, quando eivados de ilegalidade ou a sua revogação, se oportuno ou conveniente, respeitados, nesta circunstância, os direitos adquiridos. - Verificada ilegalidade proveniente de atos da gestão anterior, poderá o Chefe do Poder Executivo Municipal declarar a sua nulidade, não importando tal fato desrespeito aos princípios da impessoalidade e do devido processo legal, principalmente quando, antes do aludido pronunciamento extintivo, foram os beneficiados convocados, publicamente, para a regularização da situação.(TJMG - Apelação Cível 1.0422.13.001797-9/001, Relator(a): Des.(a) Ana Paula Caixeta, 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 09/06/2016, publicação da súmula em 14/06/2016).

No que tange ao Termo de Ajuste de Compromisso firmado entre as partes em 2007, ele não tem o condão de sanar o vício de origem da doação, tampouco suspende ou prorroga a obrigação da donatária de cumprir o encargo essencial à validade do negócio: A implantação da atividade empresarial no terreno doado. Não se pode admitir que um ajuste bilateral, com eficácia meramente administrativa e firmado com mais de três anos de inércia da beneficiária, convalide a ausência de procedimento licitatório e o descumprimento das cláusulas resolutivas da escritura de doação.

Ao longo de duas décadas, a empresa beneficiária não implantou sua atividade, não providenciou a regularização fundiária alegadamente necessária, tampouco demonstrou qualquer esforço razoável nesse sentido, permanecendo o imóvel em completo abandono, o que configura nítido desvio de finalidade do ato de doação, em manifesta afronta ao interesse público.

Ademais, o Município editou legislação superveniente — Lei Municipal nº 2.969/2006 e, posteriormente, Lei nº 3.888/2015 — que revogou as doações realizadas com base no Decreto nº 12.786/2004. Não há nos autos demonstração de que a empresa tenha buscado judicialmente a preservação de qualquer direito adquirido, sendo, portanto, inaplicável qualquer proteção possessória ou patrimonial decorrente de ato nulo.

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da nulidade da doação, com eficácia
ex tunc
, determinando-se a reversão do imóvel ao patrimônio público, nos termos do art. 59, da Lei nº 8.666/1993.

Assim, a solução jurídica adequada à hipótese reclama a cassação da sentença recorrida, com o integral acolhimento do pedido deduzido na petição inicial.

Ante o exposto, VOTO no sentido de
DAR PROVIMENTO
à Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE ARACRUZ, para declarar a nulidade da escritura pública de doação do imóvel realizada em favor da empresa TVR PARTICIPAÇÕES LTDA, determinando-se a reversão do bem ao patrimônio do Município, com efeitos
ex tunc
.

Em razão do provimento do recurso, inverto o ônus da sucumbência.

Fica prejudicada a remessa necessária.

É como voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (PRESIDENTE):-

Como vota o Desembargador Aldary.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR:-

Acompanho a douta Relatora, senhor Presidente.

*

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY:-

Também acompanho a douta Relatora.

*

* *

swa*

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VOTO VENCEDOR

Como relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo
MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face de sentença proferida nos autos da Ação Ordinária ajuizada contra
TVR PARTICIPAÇÕES LTDA
, objetivando a anulação da escritura pública de doação de imóvel, sob o fundamento de descumprimento dos encargos fixados no Decreto Municipal nº 12.786/2004.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido autoral, reconhecendo, ao revés, a procedência da reconvenção apresentada pela parte demandada, impondo ao Município a obrigação de cumprir o Termo de Ajuste de Compromisso no prazo de 180 dias, além de condená-lo ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em 10% do valor atualizado da causa, conforme art. 85, § 3º, I, do CPC.

Em suas razões recursais o Município de Aracruz alega, em síntese: (i) O descumprimento, por parte da empresa apelada, das obrigações estabelecidas na doação, especialmente a não implantação da atividade empresarial na área doada; (ii) a inexistência de licitação e de avaliação prévia do bem público, e a ausência de ato administrativo formal que justifique o interesse público na alienação; (iii) a nulidade da doação ante violação dos preceitos legais e constitucionais aplicáveis, devendo o imóvel ser revertido ao patrimônio público.

De antemão, constato que a apelação preenche os requisitos de admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecida.

A controvérsia dos autos gira em torno da validade jurídica da doação de imóvel público realizada pelo Município de Aracruz à empresa TVR Participações Ltda., bem como da legalidade do reconhecimento judicial de sua eficácia e a rejeição da pretensão de anulação.

A sentença recorrida reconheceu a validade da doação e impôs ao Município o cumprimento do Termo de Ajuste de Compromisso firmado entre as partes, o que,
data venia
, não se sustenta diante das ilegalidades flagrantes constantes dos autos.

Consoante bem delineado pelo Ministério Público de 2º grau, a doação impugnada padece de nulidade absoluta, pois desrespeita frontalmente os requisitos previstos na Lei nº 8.666/1993, especialmente os contidos no seu artigo 17, § 4º:

"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: (...)

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: (...)

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;

No caso dos autos, a doação realizada pelo Município não foi precedida de licitação, tampouco de avaliação do imóvel, além de carecer de ato administrativo formal que demonstrasse o interesse público primário. Ressalte-se que o imóvel ultrapassa a metragem de 222.000 m2, sendo, portanto, insuscetível de enquadramento nas hipóteses de dispensa legal de licitação por área inferior a 250 m2.

Conforme entendimento pacificado nos Tribunais, a inobservância das formalidades legais para a alienação de bens públicos, notadamente no tocante à exigência de licitação e demonstração do interesse público, acarreta a nulidade absoluta do ato administrativo:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO UNITÁRIO. RECONHECIMENTO JURÍDICO DO PEDIDO POR UM DOS LITISCONSORTES NÃO PREJUDICA O OUTRO. AINDA QUE AFASTADOS OS EFEITOS DO RECONHECIMENTO JURÍDICO, A DOAÇÃO REALIZADA PELO MUNICÍPIO NÃO FOI PRECEDIDA DAS CAUTELAS LEGAIS. DOAÇÃO ANULADA. 1) Com razão a embargante no que concerne à existência de litisconsórcio passivo unitário no feito sub examine, nos moldes estabelecidos pelo art. 116, do CPC/15. A anulação do contrato de doação de bem público - por infringência a normas legais - ou bem opera efeito para ambos os contratantes ou não alcança nenhuma eficácia. Não há como cindir a relação contratual, de sorte que o resultado a que se chegar no tocante a uma das partes não pode ser diferente do alcançado para a outra. 2) Na espécie, por orientação do colendo Superior Tribunal de Justiça, esta egrégia Câmara concluiu que o Município de Nova Venécia reconheceu a procedência do pedido inicial: Reconheceu a ilegalidade da doação, revogou a norma que a amparava e editou Decreto determinando o desfazimento total dos consectários do indigitado contrato. Sucede que, por expressa disposição do art. 117, do CPC/15, os atos praticados por um dos litisconsortes unitários não pode prejudicar ao outro. O reconhecimento da procedência do pedido por um dos réus não pode prejudicar ao outro que não consentiu com tal comportamento. 3) Ainda que sejam afastados os efeitos do reconhecimento jurídico do pedido, a doação de bem público investigada no feito sub examine - imóvel do Município de Nova Venécia com 24.000 m2 (vinte e quatro mil metros quadrados) doado à UNIVEN - não se sustenta, pelas razões expostas no édito sentencial: A doação não foi precedida das cautelas legais, não foi precedida de certame licitatório e nem mesmo de avaliação do bem doado, a caracterizar inequívoca privatização de patrimônio público como sugerido pelo Parquet. Tanto o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, quanto o art. 17, da Lei nº 8.666/90, exigem licitação para a alienação de bens públicos e, obviamente, avaliação prévia que seja capaz de identifica-los e quantifica-los. Especialmente nas modalidades de doação de imóveis públicos (quaisquer delas), é evidente a necessidade de que seja tal patrimônio prévia e muito precisamente quantificado, inclusive em razão das repercussões que produz sobre o erário municipal (já que tais bens são contabilizados como ativo permanente do respectivo ente), nos moldes dos arts. 95, 96, 101 a 105, da Lei nº 4.320/64. Nessa esteira de raciocínio, a doação feita sem prévia avaliação violou ordem legal, a justificar - como de fato se deu - que fosse prontamente anulada pela própria Administração, poucos dias depois, no exercício dos poderes afetos à autotutela, poderes estes que traduzem verdadeiro dever, enunciado em várias disposições normativas e enunciados sumulares. 4) Recurso conhecido e provido, para sanar a omissão do aresto objurgado e registrar que, ainda que houvesse reconhecimento jurídico do pedido pelo Município de Nova Venécia, tal ato isolado não produziria efeito in casu, dada a unitariedade do litisconsórcio passivo estabelecido entre ele e a UNIVEN (que não consentiu com a prática de tal ato endoprocessual).
À vista da nulidade da doação de imóvel público, porquanto não precedida de prévia avaliação, merece mantença o édito sentencial, no excerto em que declarou sua nulidade e determinou o cancelamento de todas as anotações dela decorrentes.
(TJES; EDcl-AP 0001493-50.2010.8.08.0038; Quarta Câmara Cível; Relª Desª Eliana Junqueira Munhos Ferreira; Julg. 28/09/2020; DJES 30/10/2020) (destaquei)

APELAÇÃO CÍVEL. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO DOS ENCARGOS. UTILIZAÇÃO DO IMÓVEL PARA FINALIDADE DIVERSA DA PREVISTA NA LEI AUTORIZATIVA. LOCAÇÃO DO BEM A TERCEIROS. IMPOSSIBILIDADE. REVERSÃO DO BEM AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. DIREITO À INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS. AUSÊNCIA. PREVISÃO CONTRATUAL EXPRESSA DE RESCISÃO SEM ÔNUS SE A EXTINÇÃO SE DER POR CULPA DO PARTICULAR. PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO. RECURSO DA PARTE AUTORA PROVIDO. RECURSO DA PARTE RÉ DESPROVIDO. 1.
A doação de coisa pública a particulares, sem prévia licitação, deve obrigatoriamente se justificar pelo interesse social, posto que se trata de ato excepcional da Administração Pública (art. 17, I e §4º da Lei nº 8.666/93). 2. Comprovado que o particular não cumpriu a obrigação de instalar a sede da empresa no imóvel doado pelo poder público, tendo ainda locado a área a terceiros, resta configurado o descumprimento do encargo pelo particular, autorizando a reversão do bem ao patrimônio público.
3. Os contratos administrativos de cessão ou doação de imóveis públicos aos particulares devem prevalecer os seus termos e levar em consideração a supremacia do interesse público sobre o privado. 4. O contrato de cessão do imóvel, com o qual anuiu a ré, ressalva expressamente que, em caso de reversão do bem ao patrimônio público por culpa do particular não há direito de indenização pelas benfeitorias realizadas, sendo descabida a retenção. 5. Recurso da parte autora provido. Recurso da parte ré desprovido. (TJMG; APCV 5001439-10.2022.8.13.0112; Sexta Câmara Cível; Relª Desª Sandra Fonseca; Julg. 03/09/2024; DJEMG 11/09/2024) (destaquei)

- APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO ANULATÓRIA C/C INDENIZATÓRIA. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL Nº 3.171/2009. REVOGAÇÃO. CABIMENTO. LEI Nº 8.666/1993. REQUISITOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. NÃO IMPLEMENTAÇÃO. NULIDADE DO ATO. REVERSÃO DO IMÓVEL. LEI COMPLEMENTAR Nº 154/2017. LEGALIDADE. AUTOTUTELA. SÚMULAS Nº 346 E 473 DO STF. DANO MATERIAL. GASTOS COM A TRANSFERÊNCIA DO BEM. RESTITUIÇÃO DEVIDA. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. SENTENÇA REFORMADA. PRIMEIRO RECURSO NÃO PROVIDO. SEGUNDO RECURSO PROVIDO EM PARTE. 1.
A doação de coisa pública a particulares deve, obrigatoriamente, verificar o interesse social, visto que se trata de ato excepcional da Administração Pública, nos termos do art. 17, da Lei nº 8.666/1993.
2. Em que pese a Lei Municipal nº 3.171/2009 tenha autorizado a doação de bem público a particular para implementação do Programa de Incentivo à Indústria e Promoção do Comércio do Município de Coromandel, os elementos revelaram que o ato administrativo não observou a Lei nº 8.666/1993, que prevê a necessidade de licitação na modalidade concorrência, prévia avaliação e, sobretudo existência de interesse público devidamente justificado. 3. Reveste-se de legalidade a Lei Complementar nº 154/2017 que revogou a doação de bem público em desconformidade com as exigências legais, por força das Súmulas nº 346 e 473 do STF. 4. Comprovado que a parte beneficiária do imóvel revertido suportou as despesas com a transferência do imóvel, impõe-se a condenação do ente público ao pagamento de indenização por dano material, em observância aos valores despendidos. 5. Sendo matéria de ordem pública e estando a sentença em desacordo com as decisões vinculantes quanto aos consectários da condenação, a reforma, de ofício, é medida que se impõe. 6. Sentença reformada. 7. Primeiro recurso não provido. 8. Segundo recurso provido em parte. (TJMG; APCV 5001303-66.2019.8.13.0193; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Raimundo Messias Júnior; Julg. 27/02/2024; DJEMG 06/03/2024) (destaquei)

A propósito, Lucas Rocha Furtado ensina que:

“[...] A alienação de bens móveis e imóveis pela Administração Pública está condicionada à existência do interesse público e deverá ser precedida de prévia avaliação, conforme dispõe a Lei nº 8.666/93, art. 17, caput. Quanto aos imóveis, a lei requer, ademais, (art. 17, I) "autorização legislativa para órgãos da Administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência".

As hipóteses de licitação dispensada para alienação de imóveis estão previstas na parte final do inciso I do art. 17.(In: Curso de Licitações e Contratos Administrativos, 7ª edição, Fórum Conhecimento Jurídico, 2017, pag. 148).

Ainda, o Supremo Tribunal Federal consagrou entendimento segundo o qual os atos administrativos praticados em desconformidade com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade devem ser expurgados do ordenamento jurídico.

Consoante as Súmulas nº 346 e 473 do STF, surge para a Administração Pública o direito de anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais. Senão vejamos:

Súmula nº 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula nº 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Nesse sentido, cito os julgados que seguem:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DOAÇÃO - BEM PÚBLICO - IMÓVEL - REQUISITOS - DISPENSA DE LICITAÇÃO - JUSTIFICADO INTERESSE PÚBLICO - AUSÊNCIA - NULIDAE DO ATO - REVERSÃO DO BEM PÚBLICO. - A doação de coisa pública a particulares deve, obrigatoriamente, verificar o interesse social, posto que se trata de ato excepcional da Administração Pública (art. 17, I, da Lei nº 8.666/93) - A doação com encargo, sem prévia licitação, será possível caso o Ente Público justifique o interesse público (art. 17, §4º, da Lei nº 8.666/93). - É nula a doação efetuada em desconformidade com as exigências legais, havendo a reversão da propriedade ao Ente Público. (TJMG - Apelação Cível 1.0071.15.005886-6/001, Relator(a): Des.(a) Alice Birchal, 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 30/06/2020, publicação da súmula em 23/10/2020);

APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - DIREITO ADMINISTRATIVO - DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO - DESRESPEITO AOS REQUISITOS DA LEI Nº 8.666/93 - ATO ILEGAL - PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA - OBSERVAÇÃO, NO CASO CONCRETO, DOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - Para a doação de bem público imóvel a particular, imprescindível que sejam respeitados os requisitos trazidos pelo art. 17 da Lei nº 8.666/93, que, além da autorização legislativa, exige a prévia avaliação e a realização de licitação, na modalidade concorrência, dispensada esta última nas hipóteses excepcionais tratadas pelo referido dispositivo legal. - O princípio da autotutela, consagrado jurisprudencialmente nas Súmulas nº 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal Federal e previsto no art. 53 da Lei nº 9.748/99, permite à Administração Pública rever os seus próprios atos, declarando a sua nulidade, quando eivados de ilegalidade ou a sua revogação, se oportuno ou conveniente, respeitados, nesta circunstância, os direitos adquiridos. - Verificada ilegalidade proveniente de atos da gestão anterior, poderá o Chefe do Poder Executivo Municipal declarar a sua nulidade, não importando tal fato desrespeito aos princípios da impessoalidade e do devido processo legal, principalmente quando, antes do aludido pronunciamento extintivo, foram os beneficiados convocados, publicamente, para a regularização da situação.(TJMG - Apelação Cível 1.0422.13.001797-9/001, Relator(a): Des.(a) Ana Paula Caixeta, 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 09/06/2016, publicação da súmula em 14/06/2016).

No que tange ao Termo de Ajuste de Compromisso firmado entre as partes em 2007, ele não tem o condão de sanar o vício de origem da doação, tampouco suspende ou prorroga a obrigação da donatária de cumprir o encargo essencial à validade do negócio: A implantação da atividade empresarial no terreno doado. Não se pode admitir que um ajuste bilateral, com eficácia meramente administrativa e firmado com mais de três anos de inércia da beneficiária, convalide a ausência de procedimento licitatório e o descumprimento das cláusulas resolutivas da escritura de doação.

Ao longo de duas décadas, a empresa beneficiária não implantou sua atividade, não providenciou a regularização fundiária alegadamente necessária, tampouco demonstrou qualquer esforço razoável nesse sentido, permanecendo o imóvel em completo abandono, o que configura nítido desvio de finalidade do ato de doação, em manifesta afronta ao interesse público.

Ademais, o Município editou legislação superveniente — Lei Municipal nº 2.969/2006 e, posteriormente, Lei nº 3.888/2015 — que revogou as doações realizadas com base no Decreto nº 12.786/2004. Não há nos autos demonstração de que a empresa tenha buscado judicialmente a preservação de qualquer direito adquirido, sendo, portanto, inaplicável qualquer proteção possessória ou patrimonial decorrente de ato nulo.

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da nulidade da doação, com eficácia
ex tunc
, determinando-se a reversão do imóvel ao patrimônio público, nos termos do art. 59, da Lei nº 8.666/1993.

Assim, a solução jurídica adequada à hipótese reclama a cassação da sentença recorrida, com o integral acolhimento do pedido deduzido na petição inicial.

Ante o exposto, VOTO no sentido de
DAR PROVIMENTO
à Apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE ARACRUZ, para declarar a nulidade da escritura pública de doação do imóvel realizada em favor da empresa TVR PARTICIPAÇÕES LTDA, determinando-se a reversão do bem ao patrimônio do Município, com efeitos
ex tunc
.

Em razão do provimento do recurso, inverto o ônus da sucumbência.

Fica prejudicada a remessa necessária.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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