Tribunal: TJES
Processo: 5004510-36.2023.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Operações Urbanas Consorciadas; Posturas Municipais
Data de julgamento: 2025-04-09

Ementa:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS). JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. CERCEAMENTO DE DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SENTENÇA ANULADA. I. CASO EM EXAME:
1.
Recurso de apelação interposto contra sentença proferida na ação civil pública, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual para condenar o ente público municipal a promover a regularização fundiária das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), em conformidade com o Plano Diretor Municipal e a Lei nº 13.465/17. A sentença impôs uma série de obrigações ao Município, incluindo a instauração de processos administrativos, a apresentação de projetos de regularização e a implementação de medidas de fiscalização.
II. QUEST
ÕES
EM DISCUSSÃO:
2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se há conexão entre a presente ação civil pública e outras demandas coletivas em trâmite, justificando a reunião dos processos; e (ii) estabelecer se a sentença proferida sem a devida instrução probatória configura cerceamento de defesa, impondo sua anulação.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3.
A mera similitude temática entre ações civis públicas não caracteriza conexão quando os objetos e as causas de pedir são distintos, sendo desnecessária a reunião dos processos.
4.
A decisão de primeiro grau antecipou o julgamento da lide sem oportunizar a produção de provas requeridas pelo ente público, em afronta ao contraditório e à ampla defesa.
5.
A complexidade da matéria, envolvendo questões urbanísticas, ambientais e sociais, demanda ampla instrução probatória, incluindo a realização de perícias e outros meios de prova.
6.
A postura do juízo de primeiro grau gerou legítima expectativa de instrução probatória, especialmente porque indeferiu pedido liminar sob o fundamento da necessidade de maior apuração dos fatos.
7.
A antecipação do julgamento, sem análise das provas pleiteadas, viola o devido processo legal e justifica a anulação da sentença para viabilizar a adequada instrução do feito.
IV. DISPOSITIVO E TESE:

9.
Recurso parcialmente provido. Sentença anulada. Tese de julgamento:
10.
A reunião de ações civis públicas somente se justifica quando há identidade entre seus objetos e causas de pedir, não bastando a mera semelhança temática. 11. O julgamento antecipado da lide, quando há requerimento expresso de produção de provas essenciais à solução da controvérsia, configura cerceamento de defesa e impõe a anulação da sentença, mormente diante de prévia manifestação do juízo quanto à imprescindibilidade de dilação probatória.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5004510-36.2023.8.08.0011

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):

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EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS). JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. CERCEAMENTO DE DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. SENTENÇA ANULADA. I. CASO EM EXAME:
1.
Recurso de apelação interposto contra sentença proferida na ação civil pública, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual para condenar o ente público municipal a promover a regularização fundiária das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), em conformidade com o Plano Diretor Municipal e a Lei nº 13.465/17. A sentença impôs uma série de obrigações ao Município, incluindo a instauração de processos administrativos, a apresentação de projetos de regularização e a implementação de medidas de fiscalização.
II. QUEST
ÕES
EM DISCUSSÃO:
2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se há conexão entre a presente ação civil pública e outras demandas coletivas em trâmite, justificando a reunião dos processos; e (ii) estabelecer se a sentença proferida sem a devida instrução probatória configura cerceamento de defesa, impondo sua anulação.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3.
A mera similitude temática entre ações civis públicas não caracteriza conexão quando os objetos e as causas de pedir são distintos, sendo desnecessária a reunião dos processos.
4.
A decisão de primeiro grau antecipou o julgamento da lide sem oportunizar a produção de provas requeridas pelo ente público, em afronta ao contraditório e à ampla defesa.
5.
A complexidade da matéria, envolvendo questões urbanísticas, ambientais e sociais, demanda ampla instrução probatória, incluindo a realização de perícias e outros meios de prova.
6.
A postura do juízo de primeiro grau gerou legítima expectativa de instrução probatória, especialmente porque indeferiu pedido liminar sob o fundamento da necessidade de maior apuração dos fatos.
7.
A antecipação do julgamento, sem análise das provas pleiteadas, viola o devido processo legal e justifica a anulação da sentença para viabilizar a adequada instrução do feito.
IV. DISPOSITIVO E TESE:

9.
Recurso parcialmente provido. Sentença anulada. Tese de julgamento:
10.
A reunião de ações civis públicas somente se justifica quando há identidade entre seus objetos e causas de pedir, não bastando a mera semelhança temática. 11. O julgamento antecipado da lide, quando há requerimento expresso de produção de provas essenciais à solução da controvérsia, configura cerceamento de defesa e impõe a anulação da sentença, mormente diante de prévia manifestação do juízo quanto à imprescindibilidade de dilação probatória.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores da colenda Terceira Camara Civel do egregio Tribunal de Justica do Espirito Santo, em conformidade com a ata de julgamento e com as notas taquigraficas, que integram este julgado, a unanimidade de votos, CONHECER do recurso de apelacao civel e, no merito, DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO para ANULAR A SENTENCA em razao do cerceamento de defesa, nos termos do voto proferido pelo eminente Desembargador Relator.

Órgão julgador vencedor
: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
em face da r. sentença do evento 9988121, proferida pelo douto magistrado da 1ª Vara da Fazenda Pública, Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Execuções Fiscais da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim, que, na ação civil pública movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
em desfavor do ora ente público ora apelante, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, tendo resolvido o mérito da lide na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

O juiz de primeiro grau fundamentou que “
apesar da similitude na temática tratada, o objeto do presente feito não guarda relação com os processos supracitados, pois não tem como causa de pedir e pedido a responsabilização do Município de Cachoeiro de Itapemirim por danos ambientais e coletivos, mas sim a efetiva regularização fundiária das ZEIS previstas no plano diretor.
” (evento 9988121).

Asseverou que “
não há necessidade de produzir outras provas, sendo as anexadas suficientes para a resolução da controvérsia
” (evento 9988121), por isso, realizou o julgamento antecipado da lide, nos termos do art. 355 do CPC.

Ponderou que “
há diversas áreas do Município de Cachoeiro de Itapemirim consideradas como Zonas Especiais de Interesse Social com diversas irregularidades referentes a loteamento sem observância das normas urbanísticas, ocupação de área pública, de área de preservação permanente, entre outras. E mesmo perante esse cenário, o Município se manteve omisso em sua obrigação de fiscalização e regularização dos espaços urbanos, uma vez que os atos praticados não produziram efeitos concretos, não podendo ser consideradas como efetivação do plano de regularização fundiária.
” (evento 9988121).

Por isso, julgou procedente o pedido do órgão ministerial para condenar o ente público a promover a regularização fundiária das Zonas Especiais de Interesse Social, em observância às disposições do Plano Diretor Municipal e da Lei nº 13.465/17, de modo que cumpra as seguintes obrigações:

[...] 1) instauração de processo administrativo para implementação da regularização de cada uma das Zonas Especiais de Interesse Social prevista no Plano Diretor Municipal, no prazo de 30 (trinta) dias;

2) apresentação de projeto de regularização fundiária, no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, para cada uma das Zonas Especiais de Interesse Social definidas no Plano Diretor Municipal;

3) notificação dos empreendedores responsáveis pela implantação de parcelamentos de solo para ciência da necessidade de instauração de procedimento administrativo para regularização fundiária da propriedade, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias.

4) instauração de procedimento administrativo para regularização fundiária no prazo de 90 (noventa) dias após a notificação dos empreendedores responsáveis, casos estes permaneçam omissos.

5) instauração de procedimento administrativo junto ao Estado do Espírito Santo, no prazo de 30 (trinta) dias, para regularização fundiária referente às ocupações e assentamentos informais na localidade de Monte Líbano.

6) implementação, no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, no sítio eletrônico do Município réu de sistema ou portal que permita o acompanhamento de todos os documentos, projetos e andamento do processo instaurado para regularização fundiária.

7) regulamentar, no prazo de 60 (sessenta) dias, o exercício do Poder de Polícia no âmbito do controle de atividades, obras e serviços relacionados ao meio ambiente natural, urbano e cultural, especialmente para as hipóteses de desmobilização/demolição.

8) instituir, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, Gerência, Comissão ou setor assemelhado de acompanhamento permanente da regularização fundiária na cidade de Cachoeiro de Itapemirim, com cargos administrativos e equipe técnica pertinente.

9) apuração e levantamento, no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias, dos recursos públicos empregados com a execução de obras e/ou equipamentos de infraestrutura urbana nos parcelamentos de solo irregular ou clandestino na cidade, para fins do artigo 40 da Lei 6.766/1979. [...] (evento 9988121)

Condenou, ainda, o ente público ao pagamento das custas processuais, mas sem condenação em verba honorária, nos ditames do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

Inicialmente, verifico o preenchimento dos requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, razão pela qual passo a apreciar as teses do apelo.

Em que pese o inconformismo do ente público, não há que se falar em identidade de causa de pedir e de pedido entre a presente ação civil pública e as demandas coletivas de nº 0010374-19.2018.8.08.0011; 0012281-29.2018.8.08.0011; 0014668-17.2018.8.08.0011; 0007651-90.2019.8.08.0011 que tramitam perante a unidade judiciária de origem e a de nº 5012929-79.79.2022.8.08.0011, a qual é processada perante a 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim.

A mera similitude temática entre as ações indicadas não justifica a reunião dos processos, na medida em que os objetos das demandas são distintos, visto que os pleitos desta ação civil pública estão relacionados à desarticulação, à ausência de controle e fiscalização, e repressão de parcelamento do solo em toda a municipalidade, mediante o fiel cumprimento da Lei nº 13.465/17, do Estatuto das Cidades e do Plano Diretor Municipal (Lei nº 7.915/21).

O juiz de primeira instância muito bem esclareceu os pedidos e as causas de pedir dos processos indicados pelo ente público como conexos à presente ação civil pública, senão vejamos:

[...] 1) 0010374-19.2018.8.08.0011 – parcelamento e intervenção promovida por particulares em área de preservação permanente do Rio Itapemirim e responsabilização do Estado do Espírito Santo e do Município de Cachoeiro de Itapemirim pela omissão na fiscalização, Pedido de condenação na obrigação de reparação de dano ambiental e de indenização por dano moral coletivo.

2) 0012281-29.2018.8.08.0011 – loteamento irregular bairro Alto União e Monte Belo, promovido por particulares e omissão do Município de Cachoeiro de Itapemirim na fiscalização. Pedido em desfavor do ente de levantamento de ficha cadastral, regularização do loteamento por meio de obras de infraestrutura básica, abstenção de expedição de alvará, reparação de dano ambiental e dano moral coletivo.

3) 0014668-17.2018.8.08.0011 – loteamento irregular Maria Angélica no bairro Monte Belo e omissão do Município de Cachoeiro de Itapemirim na realização de fiscalização. Pedido em desfavor do ente de levantamento de ficha cadastral, regularização do loteamento por meio de obras de infraestrutura básica, não expedição de alvará, reparação de dano ambiental e dano moral coletivo.

4) 0007651-90.2019.8.08.0011 – loteamento clandestino no bairro Baiminas. Pedido de em desfavor do Município de Cachoeiro de Itapemirim abstenção da expedição de alvará, licença ou autorização, levantamento cadastral para individualização de cada proprietário, regularizar o loteamento por meio de obras de infraestrutura básica (água, esgotamento sanitário), reparação de danos ambientais e indenização por dano moral coletivo.

5) 5012929-79.2022.8.08.0011 – loteamento irregular Condomínio Aldeia das Águas, localizado no Distrito de Soturno, zona rural, realizado por terceiros, com a responsabilização do Município pela concessão de autorização quando o IEMA se manifestou pela ilegalidade. Pedido de abstenção de expedição de licença e autorização, abstenção de recolhimento de resíduos sólidos, reparação de danos ambientais e indenização por dano moral coletivo. [...] (evento 9988121)

Logo, enquanto as demais ações versam sobre a regularização de empreendimentos específicos e eventuais responsabilidades ambientais, o presente feito busca a implementação de políticas públicas para a regularização das ZEIS em toda a municipalidade, possuindo abrangência mais ampla e que não tangencia diretamente a recuperação de danos ao meio ambiente.

Vale lembrar que a Lei nº 7.347/85 prevê em seu art. 2º, parágrafo único, a ocorrência de prevenção do juízo em que proposta a primeira ação civil pública para o processamento e julgamento das ações ajuizadas na sequência, desde que lastreadas no mesmo objeto ou na mesma causa de pedir
1
.

Nesse contexto, não há razão para se reconhecer a necessidade de reunião de processos, porque inexiste risco da prolação de decisões conflitantes diante da distinção de objetos e de causas de pedir das ações coletivas mencionadas.

Por outro lado, assiste razão à tese de cerceamento de defesa do ente público, que pugnou (fl. 13 do evento 9988112) especificamente sobre a produção de prova testemunhal, documental suplementar, pericial e de inspeção judicial em sua contestação.

O próprio órgão ministerial na réplica do evento 9988120 manifestou que fosse realizado o saneamento do feito em audiência, de modo a viabilizar solução consensual da demanda, nos dizeres do art. 357, §3º, do CPC.

Ocorre que o magistrado de primeiro grau procedeu ao julgamento antecipado da lide, vulnerando o efetivo contraditório à municipalidade e ceifando a oportunidade de transação acerca do complexo objeto desta ação civil pública.

Ademais, na própria decisão interlocutória do evento 9988108, o juiz de primeira instância indeferiu a tutela provisória de urgência de natureza antecipada justamente por compreender pela imprescindibilidade de instrução probatória e diante do longo lapso temporal desde o conhecimento das questões controvertidas, vide:

[...] especialmente porque a questão narrada nos autos é de conhecimento das partes, pelo menos, desde o ano de 2014.

Desse modo, o transcurso do lapso temporal desde a data em que se constatou as irregularidades apontadas até a presente data afasta a possibilidade de concessão da medida liminar pleiteada, restando ausente um dos requisitos para o deferimento da tutela de urgência.

Ademais, entendo que a delimitação e averiguação das irregularidades urbanísticas narrados e da sua correta adequação demandam maior produção de prova, o que somente será possível de se confirmar com a conclusão da fase de instrução. [...] (redação original, evento 9988108)

Chama à atenção que a decisão interlocutória supracitada foi prolatada no dia 04 de maio de 2023 e que o
Parquet
não produziu outras provas documentais posteriormente, o que acentua que foi prematuro o exame da lide em sede de cognição exauriente.

Por conseguinte, o julgador gerou a legítima expectativa nas partes de que efetivamente ocorreria instrução probatória, e não a adoção da técnica do art. 355 do CPC, que acabou por violar o dever de paridade de tratamento positivado no art. 7º do CPC. Nessa linha de entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEGRADAÇÃO AMBIENTAL. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO SOBRE AS PROVAS REQUERIDAS. INOBSERVÂNCIA DO QUE PRECEITUA O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 370 DO CPC. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA E DA PROIBIÇÃO DO COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. INÍCIO DE PROVA DOCUMENTAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA ANULADA. 1. O magistrado, como gestor natural das provas, não só pode como deve indeferir a produção de provas consideradas inúteis ou meramente protelatórias, de forma a zelar pelo bom andamento da marcha processual, assegurando a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, em homenagem ao que alude o inciso lxxviii do art. 5º da Constituição Federal. 2. Contudo, o indeferimento das diligências consideradas inúteis ou meramente protelatórias, validamente requeridas pelas partes, deve ser devidamente motivado, sob pena de implicar cerceamento dos direitos de defesa do requerente, consoante prevê o paragrafo único do art. 370 do CPC. 3. In casu, o juízo de piso julgou antecipadamente os pedidos, sem apresentar manifestação fundamentada sobre a desnecessidade de produção da prova validamente requerida pelos apelantes, situação que configura cerceamento de defesa.
4.
O
procedimento adotado pelo julgador de primeiro grau não guarda consonância com o princípio da não surpresa, tampouco com o princípio que veda o comportamento contraditório, pois no momento em que o juízo singular determinou a intimação para que houvesse a manifestação das partes sobre o interesse em produzir outras provas e, no mesmo despacho, determinou que o feito retornasse concluso para decisão em caso de requerimento, deixou presumido que as provas expressamente requeridas seriam analisadas antes da prolação da sentença. 5. Ademais, os apelantes apresentaram início de prova documental que, somado a outros elementos de prova, pode, em tese, comprovar o direito por eles invocado, sendo necessário, portanto, a dilação probatória.
(TJRR; AC 0829877-81.2015.8.23.0010; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Luiz Fernando Mallet; Julg. 31/08/2020; DJE 14/09/2020)

Saliento que a matéria discutida exige análise aprofundada sobre a efetiva responsabilidade do ente municipal no processo de regularização fundiária, bem como a delimitação das obrigações cabíveis aos particulares e demais entes públicos.

A complexidade dos fatos, envolvendo questões urbanísticas, ambientais e sociais, demanda ampla instrução probatória, com a realização de perícias técnicas e outros meios de prova, aptos a esclarecer o contexto fático e a viabilidade das determinações impostas.

O artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal assegura o direito ao contraditório e à ampla defesa, o que implica a necessidade de garantir às partes a possibilidade de produzir todas as provas cabíveis à correta solução da controvérsia e a paridade de armas.

Dessa forma, a antecipação do julgamento, sem a devida dilação probatória, configura violação ao devido processo legal, justificando a nulidade da sentença para que seja oportunizada a produção das provas necessárias.

Por fim, oportuno citar as considerações da Procuradoria de Justiça, que no parecer de lavra da Dra. Catarina Cecin Gazele, opinou que “
resta evidente que o magistrado de piso, ao sentenciar a
demanda da forma como a mesma se encontrava, sem a devida instrução probatória e produção das provas necessárias à sua elucidação, incorreu em cerceamento de defesa das partes
” (fl. 05 do evento 11243933).

Pelo exposto,
CONHEÇO
do recurso e, no mérito,
DO
U
-LHE

PROVIMENTO
para anular

a r. sentença de primeiro grau, ante o cerceamento de defesa, de modo que o feito retome a sua regular tramitação no juízo de origem mediante a prolação de decisão de saneamento e de organização do processo, nos ditames do art. 357 do CPC, bem como para oportunizar a dilação probatória.

É como voto.

1
CC n. 175.936/MA, relator Ministro Moura Ribeiro, Segunda Seção, julgado em 25/8/2021, DJe de 31/8/2021.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Sérgio Ricardo de Souza

Acompanho a relatoria.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
DAR PROVIMENTO
para anular a sentença de primeiro grau, em razão de cerceamento de defesa. Com isso, o feito deverá retomar sua regular tramitação no juízo de origem, mediante a prolação de decisão de saneamento e de organização do processo, nos termos do artigo 357 do CPC, bem como para oportunizar a devida dilação probatória.