Tribunal: TJES
Processo: 5009676-48.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Edital
Data de julgamento: 2025-04-03

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO N.º 5009676-48.2024.8.08.0000

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE DORES DO RIO PRETO

AGRAVADA: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICITAÇÃO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DESAFETAÇÃO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS MUNICIPAIS. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência em ação civil pública, suspendendo procedimento licitatório para alienação de imóveis municipais. A decisão agravada fundamentou-se na ausência de justificativa do interesse público, na falta de avaliação prévia dos bens antes da edição das leis municipais autorizativas e na inexistência de indicação da destinação dos valores arrecadados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a alienação dos bens públicos encontra-se amparada por interesse público devidamente justificado e pela legislação aplicável; e (ii) estabelecer se a ação civil pública pode ser utilizada como via adequada para questionamento da constitucionalidade das leis municipais que desafetaram os bens e autorizaram sua alienação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A alienação de bens públicos exige prévia desafetação e autorização legislativa, nos termos do art. 76 da Lei nº 14.133/2021, requisitos observados pelo Município recorrente.

4.
A ação civil pública não pode funcionar como sucedâneo das ações de controle de constitucionalidade. Assim, se não existe dano concreto ao patrimônio público, aos princípios da Administração Pública, ou a outros direitos transindividuais, e se a pretensão, na realidade, é discutir as próprias leis que desafetaram os imóveis e autorizaram a alienação dos bens públicos, é necessário se valer dos meios adequados para tanto. No caso em exame, o próprio ato indicado como lesivo são as leis municipais, o que sugere, em sede de cognição não exauriente, uma utilização inapropriada da ação civil pública para questionar a legislação.

5.
O art. 76 da Lei 14.133/2021 não estabelece que a avaliação prévia necessária para a alienação de bens da Administração deva ocorrer antes da edição do projeto de lei. O que a norma prevê é que a avaliação preceda a própria alienação, a qual é feita pelo correspondente procedimento licitatório.

6. No caso em apreço, o agravante demonstrou que a avaliação dos bens desafetados foi feita após a publicação das leis e antes de deflagrar o procedimento de leilão, o que demonstra a consonância do procedimento com a Lei 14.133/2021

7. A tramitação dos projetos de lei em regime de urgência constitui questão interna corporis do Poder Legislativo, não comportando análise pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à Separação dos Poderes.

8. A suspensão do procedimento licitatório compromete a consecução do interesse público na gestão eficiente do patrimônio municipal, devidamente justificado nos autos, configurando indevida interferência judicial na discricionariedade administrativa e legislativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. A exigência de avaliação prévia de bens para alienação prevista no art. 76 da Lei nº 14.133/2021 refere-se ao procedimento licitatório e não à edição da lei autorizativa.

2. A tramitação de projetos de lei em regime de urgência é matéria interna corporis do Poder Legislativo e não pode ser objeto de controle judicial, salvo vício manifesto de inconstitucionalidade.

3. A suspensão de procedimento licitatório regularmente instaurado, sem demonstração de vício concreto, configura indevida interferência judicial na discricionariedade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 97 e 129, III; CPC, art. 373, I; Lei nº 14.133/2021, art. 76; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Rcl-AgR 64.901, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 13.05.2024; STF, RE-AgR 1.383.655, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 03.05.2023; STF, ADPF 971, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29.05.2023; TJMT, AC 1000267-47.2020.8.11.0106, Rel. Des. Gerardo Humberto Alves Silva Júnior, j. 13.12.2022; TJRS, DirInc 0013389-76.2022.8.21.7000, Relª Desª Maria Isabel de Azevedo Souza, j. 11.11.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009676-48.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE DORES DO RIO PRETO

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

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EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO N.º 5009676-48.2024.8.08.0000

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE DORES DO RIO PRETO

AGRAVADA: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICITAÇÃO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DESAFETAÇÃO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS MUNICIPAIS. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência em ação civil pública, suspendendo procedimento licitatório para alienação de imóveis municipais. A decisão agravada fundamentou-se na ausência de justificativa do interesse público, na falta de avaliação prévia dos bens antes da edição das leis municipais autorizativas e na inexistência de indicação da destinação dos valores arrecadados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a alienação dos bens públicos encontra-se amparada por interesse público devidamente justificado e pela legislação aplicável; e (ii) estabelecer se a ação civil pública pode ser utilizada como via adequada para questionamento da constitucionalidade das leis municipais que desafetaram os bens e autorizaram sua alienação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A alienação de bens públicos exige prévia desafetação e autorização legislativa, nos termos do art. 76 da Lei nº 14.133/2021, requisitos observados pelo Município recorrente.

4.
A ação civil pública não pode funcionar como sucedâneo das ações de controle de constitucionalidade. Assim, se não existe dano concreto ao patrimônio público, aos princípios da Administração Pública, ou a outros direitos transindividuais, e se a pretensão, na realidade, é discutir as próprias leis que desafetaram os imóveis e autorizaram a alienação dos bens públicos, é necessário se valer dos meios adequados para tanto. No caso em exame, o próprio ato indicado como lesivo são as leis municipais, o que sugere, em sede de cognição não exauriente, uma utilização inapropriada da ação civil pública para questionar a legislação.

5.
O art. 76 da Lei 14.133/2021 não estabelece que a avaliação prévia necessária para a alienação de bens da Administração deva ocorrer antes da edição do projeto de lei. O que a norma prevê é que a avaliação preceda a própria alienação, a qual é feita pelo correspondente procedimento licitatório.

6. No caso em apreço, o agravante demonstrou que a avaliação dos bens desafetados foi feita após a publicação das leis e antes de deflagrar o procedimento de leilão, o que demonstra a consonância do procedimento com a Lei 14.133/2021

7. A tramitação dos projetos de lei em regime de urgência constitui questão interna corporis do Poder Legislativo, não comportando análise pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à Separação dos Poderes.

8. A suspensão do procedimento licitatório compromete a consecução do interesse público na gestão eficiente do patrimônio municipal, devidamente justificado nos autos, configurando indevida interferência judicial na discricionariedade administrativa e legislativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. A exigência de avaliação prévia de bens para alienação prevista no art. 76 da Lei nº 14.133/2021 refere-se ao procedimento licitatório e não à edição da lei autorizativa.

2. A tramitação de projetos de lei em regime de urgência é matéria interna corporis do Poder Legislativo e não pode ser objeto de controle judicial, salvo vício manifesto de inconstitucionalidade.

3. A suspensão de procedimento licitatório regularmente instaurado, sem demonstração de vício concreto, configura indevida interferência judicial na discricionariedade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 97 e 129, III; CPC, art. 373, I; Lei nº 14.133/2021, art. 76; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Rcl-AgR 64.901, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 13.05.2024; STF, RE-AgR 1.383.655, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 03.05.2023; STF, ADPF 971, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29.05.2023; TJMT, AC 1000267-47.2020.8.11.0106, Rel. Des. Gerardo Humberto Alves Silva Júnior, j. 13.12.2022; TJRS, DirInc 0013389-76.2022.8.21.7000, Relª Desª Maria Isabel de Azevedo Souza, j. 11.11.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: à unanimidade, conhecer do recurso e conferir-lhe provimento, para reformar a decisão recorrida e indeferir a tutela de urgência pleiteada.

Órgão julgador vencedor
: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Cuidam os autos de recurso de agravo de instrumento interposto pelo
MUNICÍPIO DE DORES DO RIO PRETO
em face da r. decisão (ID 46017896 do processo de origem) proferida pelo Juízo da Vara Única de Dores do Rio Preto que, nos autos da ação civil pública proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, deferiu o pedido de tutela de urgência para
“determinar, por ora, até que se regularize as pendências necessárias, a imediata suspensão do procedimento licitatório PREGÃO ELETRÔNICO nº 000023/2024, processo nº 004046/2024 que tem por objeto a alienação de imóveis de propriedade de Dores do Rio Preto - ES”
, sob pena de multa diária ao gestor público municipal de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Em suas razões recursais (ID 9099841), o Município sustenta que (i) as Leis 1.029/2024 e 1.030/2024 que tratam da desafetação e autorização para alienação de imóveis de Dores do Rio Preto foram deliberadas e aprovadas pela Câmara Municipal pelo rito ordinário, inexistindo mácula ao processo legislativo; (ii) se a Câmara Municipal aprovou o projeto de lei, é porque considerou que a justificativa para sua aprovação era plausível e atendia aos interesses públicos e às necessidades da comunidade local.

Ainda, o Município aduz que (iii) a avaliação dos bens é condição prévia para a realização de sua respectiva alienação, e não para a edição do projeto de lei de desafetação e autorização para alienação, tal como sugerido em Primeira Instância, bem como que (iv) a indicação de destinação dos valores decorrentes da alienação não é requisito previsto na Lei de Licitações para sua realização.

Pelo exposto, pugnou pela concessão de efeito suspensivo ao recurso, para sobrestar os efeitos da decisão agravada e “autorizar que a administração prossiga com a contratação de leiloeiros na modalidade credenciamento e consequentemente com alienação de bens”.

Por meio da decisão de ID 9184134, deferi o efeito suspensivo pleiteado.

Devidamente intimado, o Ministério Público Estadual apresentou contrarrazões no ID 9607989.

A D. Procuradoria de Justiça Cível apresentou parecer no ID 9634127, manifestando-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

Inicialmente, reputo necessário rememorar brevemente os fatos que culminaram na prolação da decisão agravada.

Na origem, o Ministério Público do Estado do Espírito Santo propôs ação civil público visando questionar os projetos de lei nº 003/2024 e nº 004/2024 - posteriormente convertidos nas leis municipais 1.029/2024 e 1.030/2024 - de iniciativa do Prefeito do Município de Dores do Rio Preto cujo objetivo era a desafetação de bens públicos e a autorização para a respectiva alienação.

Para tanto, o Parquet sustenta que os atos seriam ilegais, pois “não trouxeram em suas redações qual seria o interesse público, bem como não mencionaram a realização prévia de avaliação dos bens” e também porque inexistiria a indicação de destinação dos valores auferidos com a alienação.

Ainda, alega que a tramitação do Projeto da Câmara de Vereadores em regime de urgência seria indevida, circunstância que também demonstraria a alegada ilegalidade.

Com base nos aludidos fundamentos, o Ministério Público formulou pedido liminar consubstanciado na “imediata suspensão do procedimento licitatório PREGÃO ELETRÔNICO nº 000023/2024, processo nº 004046/2024”.

Conforme relatado, o pedido antecipatório foi deferido pelo Juízo a quo e foi em face do aludido comando que houve a interposição do recurso ora em análise.

Rememorados esses fatos e analisando as razões recursais, concluo, em sede de cognição sumária, que assiste razão ao Município recorrente, pelos motivos que passo a expor.

É cediço que o regime de alienação de bens públicos submete-se a regramentos especiais e pressupõe a prévia desafetação e, também, a correspondente autorização legislativa para tanto. Nesse sentido, estabelece a Lei nº 14.133/2021 o seguinte:

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de: [...]

No caso em apreço, o Município de Dores do Rio Preto pretende alienar quatro imóveis de sua propriedade, motivo pelo qual procedeu com a edição dos correspondentes projetos de lei para desafetação dos bens públicos e autorização, cujas justificativas apresentadas eram as seguintes (ID 45914554 do processo de origem):

Justificativa [Projeto de Lei 003/2024, para desafetação dos bens]

Primeiramente, reconhece-se que a gestão eficaz do patrimônio público é essencial para a sustentabilidade financeira e o desenvolvimento socioeconômico do município. A desafetação dos imóveis, transformando-os de bens de uso especial ou comum para bens dominicais, permite que sejam alienados ou destinaods a novos usos mais alinhados à necessidades atuais e futuras da população.

Esta ação tem como objetivo principal a mobilização de recursos subutilizados, convertendo-os em capital que pode ser reinvestido em áreas como saúde, educação, infraestrutura, e projetos de desenvolvimento sustentável, entre outros.
Além disso, o processo de desafetação e subsequente alienação desses imóveis se dará mediante procedimentos transparentes e democráticos, assegurando a obtenção do melhor valor de mercado e o atendimento do interesse público.

A decisão também se fundamenta na análise técnica da situação dos imóveis, incluindo sua localização, condição, custos de manutenção e potencial de uso ou de geração de receita. Esta análise demonstra que a manutenção desses imóveis no patrimônio público, sem um uso efetivo ou estratégico que justifique sua preservação, não representa a melhor gestão dos recursos municipais.

[...]
Este projeto de lei, portanto, constitui uma medida de gestão pública responsável, visando o melhor aproveitamento dos recursos municipais em benefício da coletividade e o fortalecimento das finanças municipais
.

Justificativa [Projeto de Lei 004/2024, autorização para alienação dos bens]

O Projeto de Lei Ordinária, apresentado à Câmara Municipal de Dores do Rio Preto, Espírito Santo, propõe uma estratégia inovadora para a gestão eficiente dos ativos imobiliários municipais.
Através da autorização para alienação por meio de licitação em leilão, o projeto busca mobilizar recursos subutilizados, convertendo-os em investimentos cruciais para áreas essenciais como educação, saúde e infraestrutura urbana.

A justificativa para este projeto de lei reside na necessidade de adaptar a gestão dos bens municipais às demandas contemporâneas da sociedade, garantindo que os imóveis municipais, muitos dos quais não estão cumprindo função social ou gerando custos de manutenção desnecessários, sejam utilizados de maneira a maximizar o bem-estar da população. A medida visa também promover a transparência e eficiência administrativa, assegurando que o processo de alienação seja realizado de forma justa, com avaliações atualizadas e conforme os princípios da administração pública.

Além disso, o projeto está alinhado com as diretrizes de planejamento urbano e desenvolvimento sustentável,
buscando reforçar as finanças municipais por meio de uma gestão patrimonial estratégica, permitindo que o município tenha maior capacidade de investimento em setores prioritários
.

Como se vê,
o interesse público restou expressamente consignado na justificativa para edição do projeto de lei: a Municipalidade pretende desafetar e alienar áreas consideradas subutilizadas e de pouco proveito para a Administração e utilizar os valores decorrentes da alienação em áreas que demandam atenção prioritária, como educação e saúde.

Ademais, é necessário destacar que, em se tratando de lei devidamente promulgada e publicada, essa goza de presunção de constitucionalidade, tal como reconhece o Egrégio Supremo Tribunal Federal:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. NÃO OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. VERIFICADA VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 10. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STF. OCORRÊNCIA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. O Juiz e Tribunal (CF, art. 97) poderão declarar, no caso concreto, a inconstitucionalidade da legislação impugnada, porém, sempre com efeitos somente para as partes e no caso específico. Entretanto, se a decisão do juiz ou Tribunal, em sede dessas ações, declarando a inconstitucionalidade do ato normativo em face da Constituição Federal suspendê-lo ou retirá-lo do ordenamento jurídico com efeitos erga omnes, haverá usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, por ser o único Tribunal em cuja competência encontra-se a interpretação concentrada da Carta Magna, o que ocorreu no hipótese concreta. 2.
Nos termos da jurisprudência desta CORTE, "até que se declare a inconstitucionalidade de determinada Lei editada pelo Poder Legislativo pátrio de modo devidamente fundamentado, o ato normativo goza de presunção de constitucionalidade quando inserto no nosso ordenamento jurídico"
(ARE 1234080 AGR, Rel. Min. Alexandre DE MORAES, Primeira Turma, DJe 21/05/2020). 3. As decisões que, embora não declarem expressamente a inconstitucionalidade incidental, afastem, por via indireta, a aplicação de Lei sem observância do art. 97 da CF/88, violam o enunciado da Súmula Vinculante 10, por desrespeito à Cláusula de Reserva de Plenário. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento. (STF; Rcl-AgR 64.901; RJ; Primeira Turma; Rel. Min. Alexandre de Moraes; Julg. 13/05/2024; DJE 20/05/2024)

SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2016. DIREITO TRIBUTÁRIO. FACTORING. IOF, PIS E COFINS. INCIDÊNCIA. 1. A existência de ação de controle objetivo pendente de julgamento não infirma a formação de jurisprudência dominante para os fins do art. 21, §1º, do RISTF, com esteio tão somente na expectativa de mudança jurisprudencial.
Embora seja possível em posterior julgamento a alteração da compreensão jurisprudencial, vige no direito brasileiro o postulado de que Lei Formal goza de presunção de constitucionalidade até declaração em sentido contrário.
Art. 525, §§12, 14 e 15 do CPC/15. [...] (STF; RE-AgR 610.505; RS; Segunda Turma; Rel. Min. Edson Fachin; DJE 02/10/2020; Pág. 91)

Diante da aludida presunção, entende-se também que o Poder Legislativo, ao apreciar o projeto de lei, reputou presente o interesse público a autorizar a respectiva edição dos atos.

Para além desse ponto, é necessário consignar que, ao longo de toda a petição inicial, o Ministério Público não explicitou os motivos pelos quais a justificativa apresentada nos projetos de lei não seria suficiente para demonstrar o interesse público. Inclusive, em se tratando de ação civil pública, cujo objetivo, nos termos do art. 129, III, da Constituição, é a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente, e de outros interesses difusos e coletivos, revela-se como ônus do autor - no caso, do
Parquet
- demonstrar que a conduta da Administração Pública viola algum desses direitos, a teor do art. 373, I, do CPC.

No sentido decisório que estou a adotar, cito:

APELAÇÃO-
AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
OBRIGAÇÃO DE FAZER. ACESSIBILIDADE. PRÉDIOS MUNICIPAIS.
ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. DISCRICIONARIEDADE. RECURSO DESPROVIDO.
1. De forma excepcional, o Poder Judiciário atua na prerrogativa de executar políticas públicas, se e quando os órgãos estatais competentes descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem e vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional. 2.
Cabe ao autor o ônus da prova do fato constitutivo do direito
(TJMT; AC 1000267-47.2020.8.11.0106; Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo; Rel. Des. Gerardo Humberto Alves Silva Júnior; Julg 13/12/2022; DJMT 19/12/2022)

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. AUSÊNCIA DE PROVAS QUE CONSTATEM SUAS ALEGAÇÕES.
SENTENÇA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.
De acordo com o disposto no art. 373, I, do CPC/2015, cabe ao autor da demanda a instrução da petição com as provas necessárias para demonstração da violação ao direito pleiteado. Não produzindo prova idônea sobre os fatos constitutivos do seu direito, a rejeição dos pedidos iniciais é medida que se impõe.
(TJMS; APL-RN 0001039-41.2010.8.12.0044; Primeira Câmara Cível; Rel. Juiz Divoncir Schreiner Maran; DJMS 18/10/2021; Pág. 146)

Nada obstante, até o presente momento, não há qualquer fundamentação apresentada pelo Ministério Público Estadual dos motivos pelos quais inexistiria interesse público no caso em apreço a justificar a edição dos aludidos projetos de lei, tampouco do porquê a conduta da Municipalidade violaria eventual direito transindividual.

Na realidade, ao analisar a exordial, denota-se que a irresignação do
Parquet
limita-se à própria edição da lei, uma vez que a fundamentação da peça é direcionada a supostas ilegalidades nos atos.

Nesse sentido, é relevante destacar que
a ação civil pública não pode funcionar como sucedâneo das ações de controle de constitucionalidade.
Assim, se não existe dano concreto ao patrimônio público, aos princípios da Administração Pública, ou a outros direitos transindividuais, e se a pretensão, na realidade, é discutir as próprias leis que desafetaram os imóveis e autorizaram a alienação dos bens públicos, é necessário se valer dos meios adequados para tanto.

Não se está aqui a refutar a possibilidade de discussão incidental a respeito da (in)constitucionalidade de lei pela via da ação civil pública nos casos em que é necessária apreciação dos dispositivos para constatar a violação a direitos, hipótese plenamente autorizada em nosso ordenamento.
O que não se admite é que o pedido vertido na ação coletiva seja a declaração de inconstitucionalidade de lei, ou com ela se confunda.

A propósito, não é outro o entendimento jurisprudencial:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 05.12.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PENSÃO ESPECIAL DE EX-GOVERNADOR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. REPERCUSSÃO GERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CRFB E 1.035, § 1º, DO CPC. LEI Nº 7.347/1985. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA Nº 279 DO STF. NÃO É POSSÍVEL, NA HIPÓTESE DOS AUTOS, O CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECEDENTES. [...] 4.
Ademais, esta Suprema Corte possui orientação no sentido de que é possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa, como ocorreu na hipótese.
5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/1985). (STF; RE-AgR 1.383.655; AM; Segunda Turma; Rel. Min. Edson Fachin; Julg. 03/05/2023; DJE 10/05/2023)

[...] 7.
A jurisprudência sedimentou o entendimento de que, embora a causa de pedir da ação civil pública possa versar incidentalmente sobre a matéria, não pode o processo coletivo em questão ser sucedâneo ou possuir como principal propósito a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de determinada Lei ou ato normativo, pois os remédios jurídicos para esse fim são outros.

Decorrência disso é a impossibilidade de que o pedido veiculado na ação civil pública seja completamente desvinculado de um ou mais atos lesivos, sendo imprescindível que se apontem atos concretos que transgridam os bens jurídicos tutelados pela via da ação civil pública, ainda que o propósito final da demanda seja meramente cautelar
. 8. Essa linha de raciocínio restou fortalecida após a declaração de inconstitucionalidade do art. 16, da Lei n. 7.347/1985, no âmbito do RE 1101937/SP, oportunidade em que o STF confirmou que a decisão proferida em ação civil pública possui ampla eficácia subjetiva. 9. Caso se permitisse que, em ação civil pública, os pedidos veiculados fossem dotados de tamanha generalidade a ponto de veicularem pretensões como a de que determinada interpretação do ordenamento jurídico seja declarada a única válida, estar-se-ia, por via transversa, permitindo que o pedido tivesse o mesmo efeito prático de uma ação declaratória de inconstitucionalidade. 10. Mesmo se fosse admitida tal possibilidade, a ação civil pública não dispensaria a participação de todos os entes envolvidos e as regras de prevenção deveriam observar o quanto assentado no Tema 1.075/STF, o que não ocorreu na presente ação. 11. Por mais que os entes ministeriais tentem delimitar a eficácia da coisa julgada ao Estado de Santa Catarina, a realidade é que os efeitos de eventual provimento judicial na presente demanda a todos se estenderiam, pois o direito ao meio ambiente é de natureza transindividual, sendo irrazoável que determinada Lei nacional seja respeitada somente neste ou naquele Estado. 12. Não foram veiculados pedidos de condenação de ordem patrimonial ou moral, assim como não foram apontadas infrações específicas ao meio ambiente (apenas a sua potencial ocorrência). Também não houve combate direto ao disposto na Lei Estadual n. 14.675/2009 e nos Decretos Estaduais ns. 2.219/2014 e 402/2015, os quais, consoante pontuou o IMA em sua contestação, já previam entendimento similar àquele do Despacho n. 4.410/2020-MMA. 13. Resta evidenciado que o objeto da presente demanda não é o de combater ato lesivo ao meio ambiente, mas sim o de fixar entendimento vinculante à administração pública a despeito de Lei, dada a eficácia erga omnes que o provimento judicial da ação civil pública alcança, o que, em outros termos, significaria conferir o mesmo efeito prático de uma declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, reputando-se, por isso, inadequada a via eleita (art. 485, VI, do CPC). 14. Sem prejuízo, há outras circunstâncias relevantes que obstam a apreciação do mérito, ante o esvaziamento do interesse de agir dos apelados nos moldes em que veiculada a pretensão nesta ação civil pública, na medida em que a própria Administração Federal já consolidou entendimento contrário ao do outrora firmado pelo Despacho n. 4.410/2020-MMA, tanto por conta da revogação operada pelo Despacho n. 19.258/2020-MMA, quanto pela superveniente informação de que a AGU emitiu parecer em sentido diametralmente oposto, agora alinhado às razões ministeriais. 15. Apelações do IMA e do IBAMA providas. (TRF 4ª R.; APL-RN 5011223-43.2020.4.04.7200; SC; Terceira Turma; Rel. Des. Fed. Roger Raupp Rios; Julg. 02/04/2024; Publ. PJe 02/04/2024)

No caso em exame, o próprio ato indicado como lesivo são as leis municipais, o que sugere, em sede de cognição não exauriente, uma utilização inapropriada da ação civil pública para questionar a legislação.

Ademais, diversamente do aduzido, compreendo que o art. 76 da Lei 14.133/2021 não estabelece que a avaliação prévia necessária para a alienação de bens da Administração deva ocorrer
antes
da edição do projeto de lei. Na realidade, o que a norma prevê é que a avaliação preceda a própria alienação, a qual é feita pelo correspondente procedimento licitatório.

Entender de forma diversa, a meu ver, geraria cenário de ineficiência administrativa, uma vez que seria necessário efetuar uma série de avaliações de bens, movimentando a máquina pública, sem que se soubesse sequer se iria ser aprovada lei os desafetando e autorizando sua alienação.

No caso em apreço, o agravante demonstrou que a avaliação dos bens desafetados foi feita após a publicação das leis e antes de deflagrar o procedimento de leilão, o que demonstra a consonância do procedimento com a Lei 14.133/2021 [ID 9099845].

Por derradeiro, no que tange à tese de ilegalidade de utilização do regime de urgência para aprovação dos projetos de lei discutidos nestes autos, é necessário pontuar que a referida questão não comporta análise pelo Poder Judiciário, conforme já decidido pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI nº 17.731 DE 2022 do município de são paulo . DIRETRIZES GERAIS PARA A PRORROGAÇÃO E RELICITAÇÃO DE CONTRATOS DE PARCERIA ENTRE MUNICÍPIO E INICIATIVA PRIVADA. 1.
Constitucionalidade formal. Tramitação de projeto de lei em regime de urgência. Questão interna corpuris. Precedentes.
2. Diretrizes gerais para a prorrogação e relicitação dos contratos de parceria entre o Município e iniciativa privada. Discricionariedade da Administração Municipal. Possibilidade. 3. Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecidas e julgadas improcedentes.

(ADPF 971, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 01-08-2023 PUBLIC 02-08-2023)

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. REQUERIMENTO DE URGÊNCIA. CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO CONCRETA PARA O RECONHECIMENTO DA URGÊNCIA. MATÉRIA INTERNA CORPORIS. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A previsão regimental de um regime de urgência que reduza as formalidades processuais em casos específicos, reconhecidos pela maioria legislativa, não ofende o devido processo legislativo. 2.
A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara. Precedente.
3.
Quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas.
Precedente. 4. Ação direta julgada improcedente.

(ADI 6968, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 22-04-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 18-05-2022 PUBLIC 19-05-2022)

No mesmo sentido é o entendimento dos Tribunais pátrios:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 15.774/2021. CONSELHO ESTADUAL DE CULTURA. PROCESSO LEGISLATIVO. PARTICIPAÇÃO POPULAR. REGIME DE URGÊNCIA. VÍCIO FORMAL. INOCORRÊNCIA. PROCESSO ELEITORAL. COMPETÊNCIA NORMATIVA. AUTONOMIA DO ÓRGÃO. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. VICIO MATERIAL. INOCORRÊNCIA. DECRETO ESTADUAL Nº 56.490/2022. 1. O princípio da participação, previsto no art. 19 da Constituição Estadual, não exige a participação popular direta em todo processo legislativo. 2.
O pedido de tramitação de projeto de Lei em regime de urgência é prerrogativa concedida ao Chefe do Executivo pelo art. 62 da Constituição do Estado, sendo defeso ao Poder Judiciário apreciar a fundamentação concreta para o reconhecimento da urgência por se tratar de matéria interna corporis.
3. Consoante o art. 225 da Constituição Estadual, o Conselho Estadual de Cultura detém apenas os poderes conferidos pela Lei regulamentadora para a execução das funções constitucionais que lhe foram cometidas, não possuindo status constitucional de órgão autônomo. Inexistente autonomia administrativa, não se afigura inconstitucional a outorga ao Poder Executivo do poder de regulamentar o processo eleitoral do referido Órgão. 4. A exigência de prévio registro das entidades culturais, na Secretaria de Cultura, não atenta contra a gestão democrática da política cultural, já que continua sendo das entidades culturais a competência exclusiva de indicação dos candidatos ao Conselho. 5. A excepcional imposição de sigilo às sessões do Pleno do Conselho Estadual de Cultura, por decisão fundamentada e publicizada, restrita às hipóteses constitucionais para resguardar o direito à intimidade, à vida privada, à honra, o interesse social, ou a segurança da sociedade ou do Estado, nos termos do art. 8º da Lei impugnada, não ofende o disposto no art. 19, caput, da Constituição Estadual. 6. A ação direta de inconstitucionalidade não é via processual adequada para apreciar a juridicidade de critério adotado por ato normativo secundário. Ação julgada improcedente. (TJRS; DirInc 0013389-76.2022.8.21.7000; Proc 70085639003; Tribunal Pleno; Relª Desª Maria Isabel de Azevedo Souza; Julg. 11/11/2022; DJERS 29/11/2022)

PROCESSO LEGISLATIVO. AÇÃO COLETIVA. Ilegalidades no trâmite de Lei Complementar aprovada pela Câmara de Vereadores. Vícios não verificados. Matéria submetida a regime de urgência, votada dentro dos prazos estabelecidos pelo regimento interno da casa legislativa. Pareceres exarados pelas comissões temáticas, ainda que sucintos.
Impossibilidade de interferência do poder judiciário no mérito de apontamentos e debates dos vereadores. Matéria interna corporis.
Supostos vícios que devem ser analisados pela ótica do controle repressivo de constitucionalidade, sob pena de burla ao postulado da separação dos poderes. Recurso conhecido e desprovido. (TJSC; AC 0300925-17.2017.8.24.0087; Lauro Muller; Terceira Câmara de Direito Público; Rel. Des. Ronei Danielli; DJSC 09/07/2019; Pag. 384)

Pelo exposto, neste momento processual, não vislumbro mácula nos atos administrativos questionados, motivo pelo qual entendo que a suspensão do procedimento licitatório viola o interesse público - a meu ver suficientemente demonstrado - na alienação dos bens e o próprio processo legislativo, inexistindo elementos a justificar a manutenção da decisão impugnada.

Isto posto, conheço do recurso e
DOU-LHE PROVIMENTO,
para reformar a decisão recorrida e indeferir o pedido de tutela de urgência.

É
como voto.

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 13/02/2025 às 18:28:39, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
55509913022025
.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator para conhecer do recurso e lhe dar provimento, nos termos do voto proferido.