Tribunal: TJES
Processo: 5004622-04.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2025-07-16

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. PROTEÇÃO À PESSOA COM DEFICIÊNCIA. TRÂNSITO E TRANSPORTE. LEI MUNICIPAL QUE CONCEDE FILAS E VAGAS PREFERENCIAIS A PESSOAS COM FIBROMIALGIA. INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Espírito Santo em face do Município de Serra e da Câmara Municipal de Serra, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5.065/2019, que institui filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.

2. A autora sustenta que a norma municipal extrapola a competência legislativa local ao inovar em matérias reservadas à União, como trânsito e transporte, bem como proteção e integração social das pessoas com deficiência.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em analisar a (in)constitucionalidade Lei Municipal nº 5.065, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, que
“Institui, no Município de Serra, as filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.”

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A legislação municipal impugnada invade a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), ao permitir que pacientes com fibromialgia utilizem vagas de estacionamento regulamentadas nacionalmente pelo Código de Trânsito Brasileiro.

5. A norma também ultrapassa os limites da competência concorrente para legislar sobre proteção e integração social das pessoas com deficiência (CF/1988, art. 24, XIV e §1º), pois amplia, sem respaldo na legislação federal, o rol de beneficiários de direitos estabelecidos em normas gerais, como o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/2015).

6. A equiparação, de fato, dos pacientes com fibromialgia às pessoas com deficiência para fins de atendimento preferencial e uso de vagas especiais, sem previsão em lei federal, representa inovação legislativa vedada ao ente municipal, que não pode ampliar unilateralmente os critérios definidos em normas gerais federais.

7. O Município não demonstrou interesse local prevalente que justificasse a edição da norma, sendo inaplicável a competência municipal prevista art. 30, I e II, da CF/1988, especialmente diante da necessidade de tratamento uniforme da matéria em todo o território nacional.

8. Precedentes do STF, TJES e TJSP reiteram a impossibilidade de legislações municipais criarem novas categorias de beneficiários de direitos conferidos por normas federais sobre acessibilidade e trânsito, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da separação de poderes, bem como ao pacto federativo e à segurança jurídica.

9. Diante da consolidação da norma municipal e dos impactos sociais decorrentes, reconhecem-se os efeitos
ex nunc
da declaração de inconstitucionalidade, resguardando situações jurídicas constituídas sob a égide da lei.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. O Município não pode, mediante lei local, autorizar o uso de vagas de estacionamento preferenciais por pessoas com fibromialgia, por se tratar de matéria regulada por norma geral federal inserida na competência privativa da União.
2. A ampliação do rol de beneficiários de atendimento preferencial em filas e vagas de estacionamento configura inovação legislativa vedada ao ente municipal, ainda que a norma invoque fundamento em saúde ou acessibilidade.

3. A competência suplementar e o interesse local não autorizam a edição de normas que alterem o alcance de direitos definidos por legislação federal em matéria de trânsito e proteção às pessoas com deficiência.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 22, XI; 24, XIV e §1º; 30, I e II; CE/ES, arts. 28, I e II; Lei nº 9.503/1997, art. 1º, §1º; Lei nº 13.146/2015, arts. 2º e 47; Lei nº 10.048/2000, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI nº 5.293/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 08.11.2017; TJES, ADI nº 0012639-90.2019.8.08.0000, Rel. Des. Janete Vargas Simões, j. 07.11.2019; TJSP, ADI nº 2332522-70.2023.8.26.0000, Rel. Des. Carlos Vico Mañas, j. 24.04.2024; TJSP, ADI nº 2297126-32.2023.8.26.0000, Rel. Des. Décio de Moura Notarangeli, j. 03.04.2024; TJSP, ADI nº 2159410-60.2023.8.26.0000, Rel. Des. Luciana Bresciani, j. 22.11.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5004622-04.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE SERRA e outros

RELATOR: MARCOS VALLS FEU ROSA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA
: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. PROTEÇÃO À PESSOA COM DEFICIÊNCIA. TRÂNSITO E TRANSPORTE. LEI MUNICIPAL QUE CONCEDE FILAS E VAGAS PREFERENCIAIS A PESSOAS COM FIBROMIALGIA. INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Espírito Santo em face do Município de Serra e da Câmara Municipal de Serra, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5.065/2019, que institui filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.

2. A autora sustenta que a norma municipal extrapola a competência legislativa local ao inovar em matérias reservadas à União, como trânsito e transporte, bem como proteção e integração social das pessoas com deficiência.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em analisar a (in)constitucionalidade Lei Municipal nº 5.065, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, que
“Institui, no Município de Serra, as filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.”

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A legislação municipal impugnada invade a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), ao permitir que pacientes com fibromialgia utilizem vagas de estacionamento regulamentadas nacionalmente pelo Código de Trânsito Brasileiro.

5. A norma também ultrapassa os limites da competência concorrente para legislar sobre proteção e integração social das pessoas com deficiência (CF/1988, art. 24, XIV e §1º), pois amplia, sem respaldo na legislação federal, o rol de beneficiários de direitos estabelecidos em normas gerais, como o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/2015).

6. A equiparação, de fato, dos pacientes com fibromialgia às pessoas com deficiência para fins de atendimento preferencial e uso de vagas especiais, sem previsão em lei federal, representa inovação legislativa vedada ao ente municipal, que não pode ampliar unilateralmente os critérios definidos em normas gerais federais.

7. O Município não demonstrou interesse local prevalente que justificasse a edição da norma, sendo inaplicável a competência municipal prevista art. 30, I e II, da CF/1988, especialmente diante da necessidade de tratamento uniforme da matéria em todo o território nacional.

8. Precedentes do STF, TJES e TJSP reiteram a impossibilidade de legislações municipais criarem novas categorias de beneficiários de direitos conferidos por normas federais sobre acessibilidade e trânsito, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da separação de poderes, bem como ao pacto federativo e à segurança jurídica.

9. Diante da consolidação da norma municipal e dos impactos sociais decorrentes, reconhecem-se os efeitos
ex nunc
da declaração de inconstitucionalidade, resguardando situações jurídicas constituídas sob a égide da lei.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. O Município não pode, mediante lei local, autorizar o uso de vagas de estacionamento preferenciais por pessoas com fibromialgia, por se tratar de matéria regulada por norma geral federal inserida na competência privativa da União.
2. A ampliação do rol de beneficiários de atendimento preferencial em filas e vagas de estacionamento configura inovação legislativa vedada ao ente municipal, ainda que a norma invoque fundamento em saúde ou acessibilidade.

3. A competência suplementar e o interesse local não autorizam a edição de normas que alterem o alcance de direitos definidos por legislação federal em matéria de trânsito e proteção às pessoas com deficiência.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 22, XI; 24, XIV e §1º; 30, I e II; CE/ES, arts. 28, I e II; Lei nº 9.503/1997, art. 1º, §1º; Lei nº 13.146/2015, arts. 2º e 47; Lei nº 10.048/2000, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADI nº 5.293/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 08.11.2017; TJES, ADI nº 0012639-90.2019.8.08.0000, Rel. Des. Janete Vargas Simões, j. 07.11.2019; TJSP, ADI nº 2332522-70.2023.8.26.0000, Rel. Des. Carlos Vico Mañas, j. 24.04.2024; TJSP, ADI nº 2297126-32.2023.8.26.0000, Rel. Des. Décio de Moura Notarangeli, j. 03.04.2024; TJSP, ADI nº 2159410-60.2023.8.26.0000, Rel. Des. Luciana Bresciani, j. 22.11.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA

Composição de julgamento: Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal

VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
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Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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VOTO VENCEDOR

PROCESSO
Nº 5004622-04.2024.8.08.0000

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

REQUERENTE
: PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

REQUERIDOS
: MUNICÍPIO DE SERRA e CÂMARA MUNICIPAL DA SERRA

RELATOR
: DESEMBARGADOR MARCOS VALLS FEU ROSA

VOTO

Cuidam os autos de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de liminar, proposta pela PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face do MUNICÍPIO DE SERRA e da CÂMARA MUNICIPAL DE SERRA, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5.065, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, que
“Institui, no Município de Serra, as filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.”

Na inicial (ID 8000449), o Ministério Público afirma que a referida lei extrapola a competência legislativa do município ao dispor sobre preferência em filas, em vagas de estacionamento e a permissão aos portadores de fibromialgia de estacionarem em vagas destinadas a idosos, gestantes e pessoal com deficiência. Argumenta que o legislador municipal invadiu a esfera da competência normativa da União, ao instituir normas gerais sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiências, bem como sobre trânsito e transporte, matérias que o ente municipal não possui competência suplementar, muito menos tratam de interesse exclusivamente local.

Em sede de liminar, defende que estão presentes o
fumus boni iuris
e o
periculum in mora
para suspender a produção de efeitos da Lei nº 5.065/2019, do Município de Serra.

Despacho (ID 8711956) determinando a notificação das autoridades responsáveis pela elaboração da lei para manifestação sobre o pedido liminar, nos termos do artigo 10 da Lei nº 9.868/1999.

Manifestação da Câmara Municipal de Serra (ID 8842100) sustentando o indeferimento do pedido liminar por ausência do perigo de dano, pois a lei se encontra vigente desde 2019 e também não houve violação a dispositivo da Constituição Estadual ou Federal.

Manifestação do Município de Serra (ID 8860888) defendendo, em síntese, que a norma impugnada é válida e constitucional, e que, por estar em vigor desde 2019, não há motivos para concessão da medida liminar. Alega, ainda, que o legislador municipal detém competência para tratar das matérias de saúde e assistência pública, de proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência e para suplementar a legislação federal e estadual. Por fim, afirma que a lei trata de acessibilidade e não de trânsito, e que a ampliação da proteção a outras pessoas vulneráveis não altera as regras nacionais de trânsito.

O pedido de suspensão liminar do ato impugnado foi indeferido, conforme decisão constante do ID 9415194.

A Câmara Municipal de Serra, em novas informações (ID 9760112), defende a constitucionalidade da lei, pois a matéria decorreu de legítima competência da Casa de leis ao tratar de direito do consumidor, ampliando direitos sem aumentar despesas do Executivo. Defende que a lei trata de assunto de interesse local e obedeceu todo o rito do processo legislativo com análise prévia de constitucionalidade pela Procuradoria e pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Municipal.

O Município de Serra (ID 12536145) reitera as informações prestadas no ID 8860888.

A Douta Subprocuradora-Geral de Justiça Judicial em substituição (ID 14270083), em parecer:
"opina pela procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, para que seja declarada inconstitucional a Lei nº 5.065/2019, do Município de Serra, por violação dos artigos 22, XI, e 24, XIV e §1º da Constituição Federal, bem como do princípio do pacto federativo."

Pois bem, a questão central a ser dirimida na presente ação reside na análise da (in)constitucionalidade Lei Municipal nº 5.065, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, que
“
I
nstitui, no Município de Serra, as filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.”

Para tanto, importante revisitar referida lei municipal com o intuito de melhor compreender o alcance da norma e, por conseguinte, aferir sua compatibilidade com as Constituições Estadual e Federal:

Lei Municipal nº 5.065, de 16 de setembro de 2019

I
nstitui, no Município de Serra, as filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia.

Art. 1º Fica instituído, no âmbito do município de Serra-ES, a preferência em filas e vagas de estacionamento dos pacientes com fibromialgia.

Art. 2° Ficam as empresas públicas concessionárias de serviços públicos e empresas privadas obrigadas a dispensar, durante todo o horário de expediente, atendimento preferencial aos portadores de fibromialgia.

Parágrafo único. As empresas comerciais que recebem pagamentos de contas e bancos deverão incluir os portadores de fibromialgia nas filas já destinadas aos idosos, gestantes e pessoas com deficiência.

Art. 3° Será permitido aos portadores de fibromialgia estacionar em vagas já destinadas aos idosos, gestantes e pessoas com deficiência.

Art. 4° As despesas decorrentes da execução da presente lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 5° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Vale registrar a intenção do legislador ao iniciar o Projeto de Lei:

Justificativa

A iniciativa deste projeto de lei visa atender a demanda de parte da população municipal que é acometida pela fibromialgia, doença crônica que causa imensas dores e transtornos aos seus pacientes.

Ainda não há cura para a fibromialgia, sendo o tratamento parte fundamental para que não se dê a progressão da doença que, embora não seja fatal, implicam severas restrições a existência digna dos pacientes, sendo pacífico que eles possuem uma queda significativa na qualidade de vida, impactando negativamente nos aspectos social, profissional e afetivo de sua vida.

Desta feita, pelo todo exposto, solicito aos Nobres Pares a aprovação da presente propositura.

Sala das Sessões “Flodoaldo Borges Miguel” em 11 de junho de 2019.

Da leitura norma municipal percebe-se a incompatibilidade dos seguintes preceitos da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XI - trânsito e transporte;

(...)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

(...)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

A Constituição Federal, em seu artigo 22, XI, atribui à União a competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte. Em razão disso, foi editada a Lei Federal nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro), que, em seu artigo 1º, §1º, define trânsito como a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga. Vejamos:

Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código.

§ 1º Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga.

Dessa maneira, a regulamentação sobre estacionamento de veículos, especialmente em vias públicas ou em áreas de uso coletivo que impactam a circulação, refere-se a competência legislativa da União em matéria de trânsito. A criação de novas categorias de beneficiários para vagas de estacionamento preferenciais, com a consequente permissão de uso de vagas já regulamentadas por normas federais (como as destinadas a pessoas com deficiência), interfere diretamente na organização e fiscalização do trânsito, matérias que demandam tratamento uniforme em âmbito nacional.

Como bem apresentou a Procuradoria-Geral de Justiça, em sua petição inicial, este Tribunal de Justiça já se manifestou sobre a inconstitucionalidade de lei municipal que, ao dispor sobre reserva de vagas de estacionamento, invadiu a competência privativa da União. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade, referente à Lei do Município de Vila Velha que estabelecia reserva de vagas para pessoas com transtorno do espectro autista, decidiu esta Corte:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL QUE ESTABELECE RESERVA DE VAGAS DE ESTACIONAMENTO PARA PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA TRÂNSITO E TRANSPORTE MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO VÍCIO DE INICIATIVA OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA ENTRE AS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA PREVISÃO DE RESERVA DE VAGAS NA LEI FEDERAL N. 13.146/15 PEDIDO JULGADO PROCEDENTE DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL DE VILA VELHA N. 6.103/2018. (...) 2 -
A Lei Municipal de Vila Velha n. 6.103/2018 inovou ao dispor sobre vagas de estacionamento para pessoas com Transtorno do Espectro Autista, o que seria de competência privativa da União, conforme disposto no art. 22, XI da Constituição Federal.
3 - O art. 2º do diploma legal impõe à Administração Municipal o dever de fornecer autorização especial para o uso das vagas, implicando em possível criação de atribuições aos órgãos do Poder Executivo Municipal, denotando indevida intromissão, segundo o inc. VI do parágrafo único do art. 63 da Constituição Estadual. 4 A lei ainda viola frontalmente a isonomia entre as pessoas com deficiência, eis que os arts. 198 e 203 da Constituição Estadual preveem o amparo a todos, com garantia de acesso adequado dos mesmos a edifícios e logradouros, ao passo que o art. 47 da Lei Federal n. 13.146/15 (Estatuto da Pessoa com Deficiência) já estabelece a reserva de vagas. 5 Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Vila Velha n. 6.103/2018. (TJES, ADI nº 0012639-90.2019.8.08.0000, pet. 100190017507, Rel. Des. Janete Vargas Simões, Pleno, J. 07/11/2019) - destaquei

Embora a municipalidade argumente que a lei municipal impugnada trata de acessibilidade e não de trânsito, a forma como a acessibilidade é promovida – pela alteração das regras de uso de vagas de estacionamento – ingressa inequivocamente na esfera das normas de trânsito. A nobre intenção do legislador municipal em amparar os portadores de fibromialgia, não pode convalidar a usurpação de competência legislativa.

Em relação à proteção e integração social das pessoas com deficiência e atendimento preferencial, a Constituição Federal, em seu artigo 24, XIV, estabelece a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal. O parágrafo primeiro deste artigo dispõe que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

Assim, no exercício de sua competência, a União editou a Lei Federal nº 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), que, em seu artigo 2º, apresenta o conceito de pessoa com deficiência:

Art. 2º Considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.

No que se refere, especificamente, ao direito à mobilidade e à reserva de vagas em estacionamentos, o artigo 47 e seus parágrafos, do mesmo Estatuto da Pessoa com Deficiência, disciplina:

Art. 47. Em todas as áreas de estacionamento aberto ao público, de uso público ou privado de uso coletivo e em vias públicas, devem ser reservadas vagas próximas aos acessos de circulação de pedestres, devidamente sinalizadas, para veículos que transportem pessoa com deficiência com comprometimento de mobilidade, desde que devidamente identificados.

§ 1º As vagas a que se refere o caput deste artigo devem equivaler a 2% (dois por cento) do total, garantida, no mínimo, 1 (uma) vaga devidamente sinalizada e com as especificações de desenho e traçado de acordo com as normas técnicas vigentes de acessibilidade.

§ 2º Os veículos estacionados nas vagas reservadas devem exibir, em local de ampla visibilidade, a credencial de beneficiário, a ser confeccionada e fornecida pelos órgãos de trânsito, que disciplinarão suas características e condições de uso.

§ 3º A utilização indevida das vagas de que trata este artigo sujeita os infratores às sanções previstas no inciso XX do art. 181 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro).

§ 4º A credencial a que se refere o § 2º deste artigo é vinculada à pessoa com deficiência que possui comprometimento de mobilidade e é válida em todo o território nacional.

Vale registrar o parágrafo quarto, ora transcrito acima, que institui que a credencial é vinculada à pessoa com deficiência que possui comprometimento de mobilidade e é válida em todo o território nacional, o que demonstra, efetivamente, o caráter nacional e a necessidade de uniformidade da matéria, afastando a ideia de interesse puramente local.

Apesar da lei municipal impugnada instituir preferência em vagas de estacionamento para pacientes com fibromialgia e permitir que eles estacionem em vagas já destinadas a idosos, gestantes e pessoas com deficiência não declare textualmente que os portadores de fibromialgia são pessoas com deficiência, ao lhes conferir o direito de utilizar as vagas reservadas para pessoas com deficiência (e outros grupos com mobilidade reduzida reconhecida por lei federal), na prática, equipara os portadores de fibromialgia a esses grupos para fins de utilização do benefício.

Tal equiparação, promovida por legislação municipal, extrapola a competência suplementar dos Municípios (art. 30, II, CF/88), pois adentra o campo da definição dos beneficiários de políticas de inclusão que o legislador federal, ao editar norma geral, já delimitou.

Nesse sentido, ao tratar que tais vagas também possam ser utilizadas por pessoas portadoras de fibromialgia, a norma impugnada acaba por equiparar os portadores de fibromialgia às pessoas com deficiência, o que não se admite, uma vez que o conceito de pessoa com deficiência já foi definido por lei pela União, não havendo espaço para suplementação por lei municipal.

Ademais, a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF/88), não autoriza o ente local a ampliar o rol de beneficiários de direitos especificamente assegurados com base em critérios definidos por norma geral federal, sob pena de vulnerar o pacto federativo e a uniformidade pretendida pela Constituição ao atribuir à União a edição de normas gerais.

Em caso semelhante, o Supremo Tribunal Federal analisou lei estadual que concedia benefícios a vítimas de queimaduras graves, equiparando-as às pessoas com deficiência para determinados fins e declarou a inconstitucionalidade do dispositivo por entender que o Estado se distanciou “
do critério prescrito em normas gerais expedidas pela União dentro de sua competência para legislar sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência (art. 24, XIV, e § 1º, da CF).”
(STF, ADI nº 5.293/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, J. 08/11/2017)

Com relação ao atendimento preferencial em filas, a União, no uso de sua competência concorrente para legislar sobre proteção à pessoa com deficiência e outros grupos vulneráveis, editou a Lei Federal nº 10.048/2000, que estabelece em seu artigo 1º um rol de pessoas que terão atendimento prioritário:

Art. 1º As pessoas com deficiência, as pessoas com transtorno do espectro autista, as pessoas idosas com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, as gestantes, as lactantes, as pessoas com criança de colo, os obesos, as pessoas com mobilidade reduzida e os doadores de sangue terão atendimento prioritário, nos termos desta Lei.

Portanto, a lei municipal questionada, ao instituir preferência em filas a pacientes com fibromialgia e determinar que empresas públicas concessionárias de serviços públicos e empresas privadas, inclusive àquelas que pagamentos de contas e bancos, os incluam nas filas já destinadas aos grupos prioritários definidos por leis federais, inova ao ampliar este rol, extrapolando a competência municipal e invadindo a competência normativa da União, a quem cabe estabelecer as normas gerais sobre a matéria.

Com efeito, a matéria já foi analisada em julgamentos anteriores:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 2.662, de 05 de novembro de 2020, do Município de Louveira, que dispõe sobre os direitos da pessoa com fibromialgia, como pessoa com deficiência, no Município de Louveira, e dá outras providências; 2. Possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade da norma municipal em face de dispositivo da Constituição Federal, já que as regras da Carta Magna referentes à distribuição de competências legislativas entre os entes federativos são de reprodução obrigatória por Estados e Municípios, nos termos do Tema 484 do STF, dotado de repercussão geral, bem como dos arts. 29 da CF e 144 da CE; 3.
Violação ao pacto federativo. Art. 24, XIV, da CF. Competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre. Proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. Competência da União para estabelecer normas gerais já exercida. Lei Federal nº 13.146/2015. Portadores de fibromialgia não incluídos no conceito da Lei Federal. Invasão, pelo município, da competência da União para tratar do tema. Ausência de interesse meramente local para cuidar do assunto. Impossibilidade de suplementação legislativa inovar a norma geral. Não incidência do art. 30, I e II, da CF.
Precedentes do OE. Necessidade de política nacional para tratar do tema de forma uniforme em todo o território federal. Projeto de Lei a respeito já em trâmite no Congresso Nacional; 4. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 2.662/2020, de Louveira. (TJSP, ADI nº 2332522-70.2023.8.26.0000, Rel. Des. Carlos Vico Mañas, Órgão Especial, J. 24/04/2024) - destaquei

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.444, DE 04 DE OUTUBRO DE 2023. EQUIPARAÇÃO, EM ÂMBITO MUNICIPAL, DOS PORTADORES DE FIBROMIALGIA E/OU ESCLEROSE MÚLTIPLA COMO PESSOAS COM DEFICIÊNCIA DE ACORDO COM A LEI BRASILEIRA DE INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA. EXTENSÃO A ESSAS PESSOAS DE BENEFÍCIOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, INCLUSIVE COM ISENÇÕES TRIBUTÁRIAS. ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. AUSÊNCIA. OFENSA AO ART. 113 DO ADCT. NORMA QUE DISPÕE SOBRE PRODUÇÃO E CONSUMO. OFENSA AO PACTO FEDERATIVO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL. VIOLAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO CARACTERIZADA. 1. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT). Norma de reprodução obrigatória, dirigida a todos os entes federativos. Parâmetro de controle concentrado de constitucionalidade (Tema nº 484 do STF). Ofensa ao art. 144 da Constituição Estadual. Inconstitucionalidade formal. 2. Vício de iniciativa por ofensa à iniciativa legislativa reservada exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo (art. 24, § 2º, da Constituição Estadual). Ao estabelecer que deverá ser realizada avaliação, nos termos do art. 2º, §1º, da Lei Federal nº 13.146/15, para averiguar a pertinência da inclusão na categoria de beneficiários de legislação municipal das pessoas portadoras de fibromialgia e/ou esclerose múltipla que a pleitearem, a Lei Municipal cria atribuições a serem exercidas por órgãos e agentes públicos municipais. Tema nº 917 do STF. Inconstitucionalidade formal verificada. 3.
Em matéria de proteção e integração social da pessoa com deficiência, aos Municípios cabe suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II, CF). E o que lhes cabe, pelo princípio da preponderância, são os assuntos de interesse local. Lei que amplia o conceito de pessoa com deficiência, invadindo a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre o assunto (art. 24, XIV, § 1º, CF)
. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. (TJSP, ADI nº 2297126-32.2023.8.26.0000, Rel. Des. Décio de Moura Notarangeli, Órgão Especial, J. 03/04/2024) - destaquei

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI Nº 17.710, DE 09 DE NOVEMBRO DE 2021, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, QUE DISPÕE SOBRE A INCLUSÃO SOCIAL PARA A DOENÇA FIBROMIALGIA NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. DISPOSITIVO IMPUGNADO QUE AUTORIZA AS PESSOAS COM FIBROMIALGIA A ESTACIONAREM VEÍCULOS AUTOMOTORES EM VAGAS JÁ DESTINADAS A PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. Preliminar de ausência de condição da ação rejeitada. Alegação de inconstitucionalidade por inobservância da repartição de competências prevista na Constituição Federal. Norma de reprodução obrigatória. Possibilidade do exercício do controle abstrato de constitucionalidade, nos termos da tese fixada no Tema nº 484 do STF. Inconstitucionalidade do dispositivo que decorre da violação ao pacto federativo. Competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, nos termos do art. 24, inciso XIV, da CF. Competência exercida na edição da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015, que Institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência). Art. 47 do Estatuto da Pessoa com Deficiência que determina a reserva de vagas em estacionamento para pessoas com deficiência, assim definidas no caput do art. 2º do mesmo diploma legal.
Dispositivo impugnado que, ao estabelecer que tais vagas também podem ser utilizadas por pessoas portadoras de fibromialgia, acaba por equipará-las às pessoas com deficiência, o que não se admite, visto que o conceito de pessoa com deficiência já foi definido por Lei pela União, não havendo espaço para suplementação por meio de Lei Municipal.
Precedente deste C. Órgão Especial. Ação julgada procedente. (TJSP, ADI nº 2159410-60.2023.8.26.0000, Rel. Des. Luciana Bresciani, Órgão Especial, J. 22/11/2023) - destaquei

Assim, a atuação legislativa municipal, mesmo em caráter suplementar ou no exercício de sua competência para tratar de interesse local, deve observar os limites impostos pela repartição de competências constitucionais. O interesse local que autoriza a legislação municipal é aquele que prepondera sobre o interesse regional ou nacional.

No caso, a definição de quem são os beneficiários de atendimento preferencial e de vagas especiais de estacionamento, especialmente quando se trata de estender direitos já assegurados a grupos específicos por legislação federal de caráter geral, ultrapassa o mero interesse local. Ademais, a necessidade de padronização nacional, visando à segurança jurídica e à isonomia, é evidente, como se observa da validade nacional da credencial de estacionamento para pessoas com deficiência. A criação indiscriminada de novas categorias de beneficiários por cada um dos municípios do extenso território brasileiro geraria um cenário caótico e de manifesta insegurança jurídica.

Portanto, a Lei Municipal nº 5.065/2019 do Município de Serra, ao instituir filas preferenciais e vagas de estacionamento preferencial para pacientes com fibromialgia, usurpou a competência da União para editar normas gerais sobre proteção e integração social das pessoas com deficiência e para legislar sobre trânsito e transporte, violando os artigos 22, XI, 24, XIV, §1º, e 30, I e II, da Constituição Federal, e, por conseguinte, os artigos 28, I e II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Por fim, reconheço como
ex nunc
os efeitos decorrentes da declaração de inconstitucionalidade no presente feito.

Diante do exposto,
julgo procedente
o pedido formulado na inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade,
para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal nº 5.065
, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, reconhecendo os efeitos
ex nunc
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
julgar procedente
o pedido formulado na inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade,
para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal nº 5.065
, de 16 de setembro de 2019, do Município de Serra, reconhecendo os efeitos
ex nunc
.

Acompanho o voto do eminente Relator.

Sessão Virtual 07.07.2025 a 10.07.2025 - Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto do (a) Eminente Desembargador (a) Relator (a).

Acompanho o respeitável voto de relatoria.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

Sessão de 07 a 11/07/2025

Voto: Acompanho o relator

Desembargadora Janete Vargas Simões

Acompanho o e. Relator.

É como voto.

Acompanho o eminente Relator, para julgar procedente o pedido.

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

Acompanho o E. Relator pela procedência do pedido.