Tribunal: TJES
Processo: 0015140-47.2016.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-09-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUBVENÇÕES SOCIAIS IRREGULARES. CÂMARA MUNICIPAL DE VITÓRIA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO, DANO EFETIVO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA CONFIRMADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de Ademar Sebastião Rocha Lima, Adhemar Nunes Martins, Multi Comunicações Ltda. e Francisco de Paula Pereira Bueno, em razão de supostas irregularidades na concessão de subvenções sociais pela Câmara Municipal de Vitória, entre 2003 e 2004, ao Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa, com intermediação da empresa Multi Comunicações Ltda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há três questões em discussão: (i) definir se houve dolo específico e dano efetivo ao erário na concessão das subvenções sociais; (ii) estabelecer se os réus praticaram atos de improbidade administrativa nos termos dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA; (iii) determinar a incidência retroativa da Lei nº 14.230/2021 às ações em curso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário para a configuração do ato de improbidade administrativa, o que se aplica retroativamente às ações não transitadas em julgado, nos termos do Tema 1.199 do STF.

4. A petição inicial do Ministério Público imputou genericamente todos os tipos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, sem individualização das condutas, contrariando os arts. 17, §§ 10-C e 10-D, da LIA, o que compromete o devido processo legal.

5. O juízo de origem não proferiu decisão saneadora especificando com precisão a tipificação das condutas ímprobas, o que viola os princípios do contraditório e da ampla defesa.

6. Não há provas nos autos de que os repasses causaram dano ao erário, resultaram em enriquecimento ilícito ou promoveram indevidamente qualquer dos réus; os valores foram aplicados em atividades de lazer efetivamente realizadas.

7. O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo afastou a penalidade de ressarcimento ao erário, reconhecendo que, embora irregulares, os repasses não resultaram em prejuízo ao erário ou em proveito pessoal dos agentes.

8. A jurisprudência atual do STJ e do STF exige a comprovação de dolo específico e dano efetivo, afastando a presunção de dano ou o reconhecimento de improbidade por culpa ou dolo genérico.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de efetivo dano patrimonial ao erário. 2. A inobservância de formalidades legais na concessão de subvenções sociais, sem comprovação de má-fé ou prejuízo ao erário, não configura improbidade administrativa. 3. A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 incide sobre os elementos subjetivos e objetivos do ato ímprobo, exigindo reanálise das ações em curso à luz dos novos requisitos legais. 4. A ausência de decisão saneadora com tipificação precisa do ato de improbidade compromete o contraditório e a ampla defesa, não sendo possível prosseguir no mérito sem sua superação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/92, arts. 9º, 10, 11, 17, §§ 10-C, 10-D e 17-C; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 4.320/64, arts. 12, § 3º e 16; CPC/2015, art. 282, § 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da RG (ARE nº 843.989/PR); STJ, REsp nº 2.107.601/MG, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 23.04.2024; STJ, AgInt no REsp nº 2.173.021/BA, rel. Min. Francisco Falcão, j. 19.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0015140-47.2016.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ADEMAR SEBASTIAO ROCHA LIMA e outros (3)

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUBVENÇÕES SOCIAIS IRREGULARES. CÂMARA MUNICIPAL DE VITÓRIA. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO, DANO EFETIVO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA CONFIRMADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de Ademar Sebastião Rocha Lima, Adhemar Nunes Martins, Multi Comunicações Ltda. e Francisco de Paula Pereira Bueno, em razão de supostas irregularidades na concessão de subvenções sociais pela Câmara Municipal de Vitória, entre 2003 e 2004, ao Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa, com intermediação da empresa Multi Comunicações Ltda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há três questões em discussão: (i) definir se houve dolo específico e dano efetivo ao erário na concessão das subvenções sociais; (ii) estabelecer se os réus praticaram atos de improbidade administrativa nos termos dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA; (iii) determinar a incidência retroativa da Lei nº 14.230/2021 às ações em curso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário para a configuração do ato de improbidade administrativa, o que se aplica retroativamente às ações não transitadas em julgado, nos termos do Tema 1.199 do STF.

4. A petição inicial do Ministério Público imputou genericamente todos os tipos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, sem individualização das condutas, contrariando os arts. 17, §§ 10-C e 10-D, da LIA, o que compromete o devido processo legal.

5. O juízo de origem não proferiu decisão saneadora especificando com precisão a tipificação das condutas ímprobas, o que viola os princípios do contraditório e da ampla defesa.

6. Não há provas nos autos de que os repasses causaram dano ao erário, resultaram em enriquecimento ilícito ou promoveram indevidamente qualquer dos réus; os valores foram aplicados em atividades de lazer efetivamente realizadas.

7. O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo afastou a penalidade de ressarcimento ao erário, reconhecendo que, embora irregulares, os repasses não resultaram em prejuízo ao erário ou em proveito pessoal dos agentes.

8. A jurisprudência atual do STJ e do STF exige a comprovação de dolo específico e dano efetivo, afastando a presunção de dano ou o reconhecimento de improbidade por culpa ou dolo genérico.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de efetivo dano patrimonial ao erário. 2. A inobservância de formalidades legais na concessão de subvenções sociais, sem comprovação de má-fé ou prejuízo ao erário, não configura improbidade administrativa. 3. A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 incide sobre os elementos subjetivos e objetivos do ato ímprobo, exigindo reanálise das ações em curso à luz dos novos requisitos legais. 4. A ausência de decisão saneadora com tipificação precisa do ato de improbidade compromete o contraditório e a ampla defesa, não sendo possível prosseguir no mérito sem sua superação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/92, arts. 9º, 10, 11, 17, §§ 10-C, 10-D e 17-C; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 4.320/64, arts. 12, § 3º e 16; CPC/2015, art. 282, § 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da RG (ARE nº 843.989/PR); STJ, REsp nº 2.107.601/MG, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 23.04.2024; STJ, AgInt no REsp nº 2.173.021/BA, rel. Min. Francisco Falcão, j. 19.02.2025.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
apelação cíve
l
interposto pelo
Ministério Público Estadual
contra a r. sentença (ID 12616268) proferida pelo juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória-ES que, nos autos da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
proposta em desfavor de

Ademar Sebastião Rocha Lima, Espólio de Adhemar Nunes Martins, Multi Comunicações Ltda.
e
Francisco de Paula Pereira Bueno
, julgou improcedente a pretensão ministerial para absolver os requeridos dos atos narrados na exordial, na forma do art. 487, inciso I, do CPC/2015.

Depreende-se dos autos que o Ministério Público Estadual, a partir de investigação efetuada pelo Tribunal de Contas do Estado, constatou que os apelados teriam praticado atos de improbidade administrativa materializados nas irregulares concessões de subvenções sociais pela Câmara Municipal de Vitória, entre os anos de 2003 e 2004. Segundo a tese acusatória, o então Presidente da Câmara, Ademar Rocha, figurava como o patrocinador de tais verbas, contando com a colaboração de Adhemar Nunes Martins, que ocupava o cargo de Diretor Financeiro, sendo que a operacionalização dos repasses envolvia, ainda, a empresa Multi Comunicações Ltda., representada por seu sócio, Francisco de Paula Pereira Bueno, todos requeridos nesta demanda.

A narrativa inicial descreve um
modus operandi
em que as associações comunitárias solicitavam as subvenções para custeio de seus eventos diretamente ao então Presidente da Casa Legislativa de Vitória. Após a aprovação por Ademar Rocha, o pleito era encaminhado ao Diretor Financeiro, Adhemar Nunes, que autorizava a emissão de ordens de compra e as remetia ao setor competente para a emissão da respectiva nota de empenho e demais providências. A contrapartida para a liberação dos recursos consistiria na divulgação, durante os eventos, de que a verba teria sido uma doação pessoal de Ademar Rocha. Posteriormente, o procedimento teria sido modificado, já que as subvenções sociais passaram a ser intermediadas pela pessoa jurídica Multi Comunicações Ltda., que, para realizar o repasse dos valores às associações, emitia nota fiscal de serviço e cobrava honorários pela prestação.

No presente feito, a pretensão condenatória do Ministério Público Estadual cinge-se, especificamente, à análise das subvenções destinadas ao Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa, cuja concessão se deu sob a égide do segundo método, com a intermediação da empresa Multi Comunicações. De acordo com o
parquet
, o Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa pleiteou, entre os anos de 2003 a 2004: i) o auxílio financeiro no montante de R$ 11.287,50 (onze mil, duzentos e oitenta e sete reais e cinquenta centavos), visando o custeio de despesas com grupos musicais e de dança para a festa da comunidade; ii) o valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para o projeto “Consciência Solidária”, sendo destinado o montante adicional de R$ 150,00 (cento e cinquenta reais) à empresa Multi Comunicação Ltda. a título de honorários pela intermediação; iii) a quantia de R$ 3.000,00 (três mil reais) para a festa de final de ano, à qual foi acrescido o valor de R$ 226,00 (duzentos e vinte e seis reais), igualmente a título de honorários para a referida empresa intermediária; e iv) o montante de R$ 3.000,00 (três mil reais) para custear o evento “Arraiá do Chapa Two”.

Diante deste cenário, o Ministério Público Estadual ajuizou, no ano de 2016, a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa sustentando que os apelados teriam violado os princípios administrativos, causado dano ao erário e gerado enriquecimento ilícito, o que configuraria as condutas descritas nos arts. 9º, inciso XII, 10, incisos I, III, VII, IX e XI, e 11, incisos I e VI, todos da Lei nº 8.429/92.

Após a apresentação de defesa pelos requeridos e réplica pelo
parquet
e a instrução processual se encerrar, a magistrada
a quo
proferiu a sentença objurgada julgando improcedente a pretensão ministerial, sob os fundamentos que não teria sido comprovado o dolo específico dos apelados em praticar qualquer ato ímprobo e que o aventado dano ao erário e/ou enriquecimento ilícito teriam se pautado em meras presunções, o que não é mais admitido após a modificação da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pelo Ministério Público Estadual.

Prefacialmente, registro que o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento sobre a aplicação das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), estabelecendo uma distinção entre as normas de direito material e as de direito processual para fins de retroatividade. Consoante assentado no julgamento do AgInt no REsp nº 1.896.757/SP, o Superior Tribunal de Justiça, alinhando-se à tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), definiu que a aplicação retroativa da nova legislação é limitada, especialmente no que tange às suas disposições de natureza processual.

Com base na “Teoria dos Atos Processuais Isolados”, o Superior Tribunal de Justiça reafirmou que a lei processual nova se aplica imediatamente aos processos em curso, porém, respeitando os atos já praticados sob a vigência da lei anterior. Conforme o princípio
tempus regit actum
(o tempo rege o ato), a nova lei somente atinge os atos processuais que ainda serão realizados, não retroagindo para invalidar ou modificar os já consumados.

Dessa forma, o Superior Tribunal de Justiça especificou que as modificações de caráter eminentemente processual introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 – como as contidas no art. 17,
caput
e seus parágrafos 10-C, 10-D e 10-F, bem como no art. 17-C
1
– não possuem aplicação retroativa. Tais dispositivos, que tratam de questões relacionadas à fase de recebimento da petição inicial, incidem apenas a partir da entrada em vigor da nova lei.

No caso, no momento em que a Lei nº 14.230/2021 entrou em vigor, somente havia sido ofertada a petição inicial pelo
parquet
, não tendo os requeridos sequer apresentado contestação, e, apesar de ter sido devidamente intimado para se manifestar sobre as mudanças promovidas por aquela legislação à Lei nº 8.429/92, o Ministério Público Estadual não procedeu a adequação da exordial, mantendo a imputação genérica e abstrata de todas as hipóteses de ato de improbidade administrativa (arts. 9º, 10 e 11, da LIA), isto é, deixando de indicar somente um tipo para cada conduta descrita em desfavor dos apelados,
irregularidade processual esta que foi ratificada pela condutada adotada pela julgadora monocrática
, na medida em que, após a apresentação de contestação pelos recorridos e réplica pelo órgão ministerial, não proferiu decisão saneadora especificando detalhadamente a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável aos apelados.

Em que pesem as alterações efetuadas pelos dispositivos legais citados, o Ministério Público Estadual apelante apresentou sua réplica ainda imputando aos apelados
todos os tipos
de improbidade previstos na legislação (arts. 9º, 10 e 11 da LIA) [ID 12616247, pg. 11]
2
e, em vez de o juízo
a quo
proferir decisão saneadora indicando
“
com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu”
(art. 17, § 10-C, da LIA), somente determinou que as partes fossem intimadas para que informassem se tinham o interesse em produzir alguma prova (ID 12616248), o que implicou em afronta aos princípios constitucionais do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, já que aquelas normas detinham plena eficácia naquela oportunidade
3
, consoante jurisprudência dos egrégios Tribunais pátrios, vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO PROVIDO. I. Caso em Exame Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou embargos de declaração em ação civil pública por improbidade administrativa. A decisão de origem não realizou a tipificação legal da conduta dos requeridos antes da audiência de instrução, o que a agravante alega ser necessário para garantir o contraditório e a ampla defesa, conforme a Lei nº 14.230/2021. II. Questão em Discussão 2. Determinar se a decisão saneadora deve incluir a tipificação legal da conduta de improbidade administrativa antes da produção de provas, conforme o art. 17, § 10-C da Lei nº 8.429/1992. III. Razões de Decidir
3. O art. 17, § 10-C da Lei nº 8.429/1992 exige que o juiz indique a tipificação do ato de improbidade administrativa após a réplica do Ministério Público, antes da produção de provas.
4. A decisão do STF na ADI 7236 não impede a aplicação do dispositivo, pois a nulidade declarada refere-se apenas à vinculação à capitulação legal apresentada pelo autor, não dispensando o juiz de indicar a tipificação legal. IV. Dispositivo e Tese
5. Recurso provido. Determinada a prolação de decisão saneadora conforme o art. 17, § 10-C, da Lei nº 8.429/92, observando-se o disposto no § 10-E. Tese de julgamento: 1. A decisão saneadora deve incluir a tipificação legal da conduta de improbidade administrativa antes da produção de provas.
Legislação Citada: Lei nº 8.429/1992, art. 17, §§ 10-C e 10-E. Jurisprudência Citada: STJ, Embargos de Declaração no MS 21.315-DF, julgado em 8/6/2016 – Info 585. (TJSP; Agravo de Instrumento 2097027-75.2025.8.26.0000; Relator (a): Joel Birello Mandelli; Órgão Julgador: 6ª Câmara de Direito Público; Foro de São José do Rio Preto - 1ª Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 09/06/2025; Data de Registro: 09/06/2025).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO.
IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA
. DESPACHO SANEADOR. NECESSIDADE DE APLICAÇÃO DA NORMA CONTIDA NO ARTIGO 17, §§
10-C
E 10-D DA LIA. CARÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO VERIFICADA. DESCONSTITUIÇÃO, DE OFÍCIO. I. CASO EM EXAME. Agravo de instrumento interposto contra despacho saneador que explicitou a tipificação do ato
ímprobo
narrado na inicial, para todos os réus, como incursos nos artigos 9, 10 e 11 da LIA. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. Verificar, de ofício, nulidade da decisão recorrida por carência de fundamentação. III. RAZÕES DE DECIDIR. (...).
Entretanto, dentre as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, houve a instituição de fase saneadora nas ações de
improbidade
, na qual incumbe diretamente ao Magistrado indicar “com precisão a tipificação do ato de
improbidade

administrativa
imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a
capitulação
legal apresentada pelo autor”, assim como indicar, para cada ato de
improbidade
, “apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei”, após a qual se abre a fase probatória, nos termos do art. 17, §§
10-C
, 10-D e 10-E, da Lei nº 8.429/92. O juízo a quo, então, entendeu que "(...) considerando a alteração legislativa no dispositivo indicado na exordial, que permite a existência de adequação típica da conduta narrada, bem como a possibilidade de o magistrado manter a
capitulação
realizada pelo parquet, a medida impositiva é a tipificação do ato no art. 9, art. 10 - VIII e XII, e art. 11, da Lei de
Improbidade

Administrativa
." Em outras palavras, manteve a tipificação do fato principal de acordo com os tipos indicados na petição inicial: artigos 9, 10 e 11 da LIA. Olvidou-se, porém, o Magistrado de aplicar a norma contida no dispositivo seguinte da LIA - artigo 17, § 10-D. Haveria, pois, necessidade de observância, em despacho saneador, da unicidade de tipo para cada ato, com individualização para cada réu, respeitado o fato principal narrado na inicial. Contudo, não houve qualquer menção a tal disposição na decisão recorrida. Via de consequência, carece de fundamentação a decisão saneadora, pois não há indicação de apenas um tipo dentre aqueles indicados pelo Ministério Público para cada ato
ímprobo
narrado na inicial, com a devida indicação das condutas que cada réu teria praticado. E também não seria caso de, no bojo deste recurso, este Colegiado proceder à devida aplicação do disposto no § 10-D do artigo 17 da LIA, pois haveria supressão de instância diante da ausência de enfrentamento prévio pelo Magistrado de origem. Assim, impositiva a desconstituição do decisum, para que novo seja proferido, em atendimento expresso e específico ao texto legal.
IV. DISPOSITIVO. Desconstituíram a decisão recorrida, de ofício, determinando que nova seja proferida em expressa observância à norma contida no artigo 17, §§
10-C
e 10-D, da LIA, julgando prejudicado o recurso. V. LEIS RELEVANTES CITADAS. Art. 93, inciso IX, da Constituição Federal; art. 17 Lei de
Improbidade

Administrativa
. (Agravo de Instrumento, Nº 50262908320258217000, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Laura Louzada Jaccottet, Julgado em: 25-06-2025).

A despeito da manifesta nulidade do processo, desde o pronunciamento judicial após a apresentação da réplica pelo
parquet
, verifica-se que a análise do mérito da demanda favorece aos apelados que aproveitariam a decretação de nulidade e, por isso, somente será implementada, caso prevaleça neste colendo órgão colegiado a conclusão pelo provimento do recurso ministerial, conforme disposto no art. 282, § 2º, do CPC
4
.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora
não é inédita
, visto que o Ministério Público Estadual ajuizou uma série de ações civis públicas para apuração de supostos atos de improbidade administrativa, figurando como réus os apelados Ademar Sebastião Rocha Lima, Adhemar Nunes Martins, a empresa Multi Comunicações Ltda. e seu sócio, Francisco de Paula Pereira Bueno. A imputação central em todas as demandas reside na alegação de desvio de verba pública, operacionalizado por meio da concessão de subvenções sociais a terceiros interessados. Como particularidade processual, o polo passivo de cada ação era sistematicamente ampliado para incluir as pessoas físicas ou jurídicas diretamente beneficiadas pelos respectivos repasses financeiros.

É de relevo notar, por fim, que diversas dessas demandas correlatas já foram objeto de julgamento de mérito no âmbito deste egrégio Tribunal de Justiça, oportunidade em que, na maior parte das vezes, concluiu-se que
Ademar Sebastião Rocha Lima e Adhemar Nunes Martins
praticaram ato de improbidade administrativa que causou dano ao erário, na forma do art. 10, inciso III, da Lei nº 8.429/92, com base no reconhecimento da
culpa grave ou dolo genérico
em suas condutas e num
presumido prejuízo financeiro causado ao erário municipal
, enquanto que os intermediários
Multi Comunicações Ltda. e seu sócio Francisco de Paula Perreira Bueno

não teriam praticado nenhuma conduta ímproba
.

Todas as colendas Câmaras Cíveis Isoladas deste Sodalício
5
já concluíram pela improcedência da pretensão ministerial em relação aos intermediários
Multi Comunicações Ltda. e seu sócio Francisco de Paula Perreira Bueno
, visto que a percepção de honorários se deu única e exclusivamente no cumprimento de contrato firmado junto ao Poder Legislativo Municipal, inexistindo evidência de que a concessão de subvenção ao Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa tenha rendido a estes apelados qualquer tipo de vantagem econômica indevida, e, considerando que nestes autos não há elementos probatórios diversos daqueles já apreciados à exaustão por esta Corte de Justiça nos casos similares envolvendo as mesmas partes,
inexiste razão para acolher a pretensão recursal, uma vez a sentença de improcedência acompanha o posicionamento agasalhado por este egrégio Tribunal de Justiça
.

Já em relação aos apelados
Ademar Sebastião Rocha Lima e Adhemar Nunes Martins
, em que pese o primeiro fosse o responsável pela ordenação das despesas da Câmara de Vereadores de Vitória relacionadas às subvenções sociais e o segundo, na condição de Diretor Financeiro daquela Casa de Leis, ainda que não tivesse participação na tomada de decisões, possuísse a atribuição de fiscalizar e orientar o gestor sobre eventuais irregularidades na liberação de verbas públicas, as pretéritas manifestações desta egrégia Corte de Justiça nos casos similares concluíram que a ilegalidade no repasse daquelas subvenções decorreram de culpa grave ou dolo genérico dos recorridos e que teria havido dano presumido ao erário,
deixando, assim, de reconhecer o dolo específico
de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, e a
necessária comprovação do dano patrimonial efetivo
, o que
também obsta o acolhimento da pretensão recursal para reforçar a sentença de improcedência
.

Para a caracterização do ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF/88), disciplinado pela Lei nº 8.429/92, faz-se necessária a presença de 03 (três) elementos, a saber: o sujeito ativo, o sujeito passivo e a ocorrência de um dos atos danosos tipificados na lei: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam lesão ao erário (artigo 10) e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (artigo 11). Além disso, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, merecendo destaque para aquelas que revogaram a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, para a sua configuração, em quaisquer das hipóteses descritas na Lei nº 8.429/92,
é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo (dolo
específico
) de realizar a conduta ímproba
.

A exigência da presença do elemento subjetivo extrai-se da exegese da Lei de Improbidade Administrativa, a qual visa alcançar o agente público desonesto, e não o meramente inábil ou descuidado, de modo que deve haver provas contundentes das violações elencadas na referida legislação para possibilitar um juízo condenatório. Nessa linha, o
Superior Tribunal de Justiça
tem orientado que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(AgInt no REsp n. 1.655.342/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/9/2020, DJe de 1/10/2020, STJ).

A entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021 conferiu, inclusive, tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, expressamente (art. 1º), a prática de condutas dolosas em todas as tipificações (§ 1º) e explicitou que
“
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”
(§ 2º), bem como que
“
O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”
(§ 3º).

A intenção da alteração legislativa foi positivar o entendimento sedimentado pela doutrina e jurisprudência que sempre buscou distinguir o ato ilegal do ato ímprobo. De acordo com a lição da renomada administrativista Di Pietro, a tipificação da improbidade administrativa
“exige bom senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da razoabilidade sob o seu aspecto de proporcionalidade entre os meios e os fins”
(PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15 ed. São Paulo: Atlas. 2003, p. 689).

A respeito da matéria, o
Supremo Tribunal Federal
já estabeleceu a tese vinculante, por meio do
Tema Repercussão Geral nº 1.199
, que
“
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”
.

E, com base no referido precedente vinculante, o Superior Tribunal de Justiça tem exigido a comprovação do dolo específico, e não só o genérico, para a caracterização do ato ímprobo. Nesse sentido, tem orientado que
“Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento”
(REsp n. 2.107.601/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024, STJ), o que tem sido ratificado em suas mais recentes manifestações (AgInt no REsp n. 1.957.400/MT, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 12/3/2025, DJEN de 18/3/2025, STJ).

Além disso, com o advento da Lei nº 14.230/2021, a caracterização do ato de improbidade administrativa depende da ocorrência de efetivo dano ao erário ou do enriquecimento ilícito do agente público, sendo impossível presumir tais fatos. Dessa forma, o dano efetivo passou a consistir em elementar de todas as espécies de ato ímprobo que cause prejuízo ao erário, norma de direito material esta que se aplica às ações de improbidade administrativa não transitadas em julgado, haja vista possuir a mesma diretriz hermenêutica do Tema Repercussão Geral nº 1.199/STF.

Nesse sentido, tem orientado o
Superior Tribunal de Justiça
que
“Passou-se a exigir na legislação civil que a conduta acarrete efetiva perda patrimonial para que esteja configurado o ato de improbidade, não bastando a presunção de dano (dano in re ipsa)”
(AgInt no REsp n. 2.173.021/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/2/2025, DJEN de 24/2/2025, STJ) e que
“
Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo.
(...) Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão”
(REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024, STJ), bem como que
“A atual redação do art. 10 da LIA, com as alterações advindas da Lei 14.230/2021, passou a exigir a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração da improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, quando do exame do Tema 1.199, pacificou a orientação de que ‘[a] nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente’. O silogismo aplicável ao elemento subjetivo da conduta em tudo se aplica ao elemento objetivo-normativo considerando-se a máxima ‘Ubi eadem ratio, ibi idem jus’”
(REsp n. 2.061.719/TO, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024, STJ).

Portanto, a modificação dos elementos constitutivos do próprio ato de improbidade administrativa (arts. 9º, 10 e 11) incide desde logo em todas as ações de improbidade em curso, seja quando se imputa uma conduta culposa (Tema Repercussão Geral nº 1.199 do STF) ou dolosa, conforme a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal.

Partindo dessa premissa, a despeito dos relevantes argumentos suscitados pelo Ministério Público Estadual, de ambos os graus de jurisdição, o atento exame do caderno processual
não
permite aferir
que os apelados
Ademar Sebastião Rocha Lima e Adhemar Nunes Martins
, enquanto Presidente e Diretor Financeiro da Câmara de Vereadores de Vitória, tenham atuado imbuído de má-fé para gerar dano ao erário municipal e se enriquecer ilicitamente ao realizar subvenções para o Movimento Comunitário do Bairro Santa Teresa, entre os anos de 2003 a 2004, cujas verbas públicas foram utilizadas em atividades de lazer para aquela comunidade.

A sentença objurgada concluiu, com acerto, que não há provas da intenção dolosa dos apelados de lesar o erário ou de obter enriquecimento ilícito. O juízo
a quo
bem ponderou que os depoimentos colhidos demonstram que o repasse de subvenções era uma praxe na Câmara Municipal há várias décadas, sem evidências de conluio para obtenção de vantagens ou de exigência de contrapartida para promoção pessoal do então Presidente.

Ainda que a concessão de subvenções sociais somente possa ser efetuada pelo Poder Executivo e com a finalidade de subsidiar serviços essenciais de assistência social, médica e educacional (arts. 12, § 3º, e 16 da Lei nº 4.320/64), a inobservância de formalidades legais ou regulamentares, por si só, sem a presença do dolo específico pelos apelados, especialmente quando não implica perda patrimonial efetiva, obsta a configuração do ato de improbidade administrativa, nos termos do disposto no art. 10, § 1º, e 17-C, § 1º, da LIA
6
.

O Ministério Público Estadual não logrou êxito em comprovar que os valores repassados às associações para a realização de eventos foram desviados em benefício particular dos apelados ou de terceiras pessoas, nem que tal conduta foi desenvolvida com a intenção de obter promoção pessoal. A mera alegação de irregularidade na concessão, por si só, não caracteriza o dano efetivo exigido pela lei.

Corrobora essa conclusão o fato de, no ano de 2015, o
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo
ter reformado seu próprio julgamento, que originalmente condenava o apelado Ademar Sebastião Rocha Lima e que serviu de base para o ajuizamento de todas as ações civis públicas por ato de improbidade administrativa, a fim de
afastar a penalidade de ressarcimento ao erário
, justamente porque, apesar de reconhecer a irregularidade na concessão de subvenções sociais na gestão do recorrido Ademar a frente da Câmara Municipal de Vitória, uma vez que tal verba somente poderia ser concedida pelo Poder Executivo,
não aferiu a existência de dano ao erário, já que os valores foram utilizados pelas associações de cunho social, e nem de promoção pessoal
. No escopo de afastar qualquer dúvida, transcrevo trecho do Acórdão TC-1132/2015, lavrado pela Corte de Contas Capixaba a respeito dos fatos narrados nesta demanda:

“(...) não há demonstração de proveito pessoal do gestor, posto que os v alores destinaram-se a entidades sociais, motivo pelo qual deve ser mantida a irregularidade, posto que descumpridos os comandos insertos no art. 16 da Lei nº 4.320/64 e art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000.

Neste passo, em tendo sido realizado o repasse a organizações sociais, cabe a comprovação dos valores que não foram aplicados por sobreditas organizações, posto ainda que se tenha tido repasse realizado pelo Poder Legislativo e não pelo Poder Executivo, tal fato que é irregular, não induz automaticamente à devolução dos valores repassados.

A partir do que fora exposto,
deve ser mantida a irregularidade
, contudo, deve ser
afastado o ressarcimento
por ausência de comprovação específica de dano, posto que os valores adentraram a organizações de cunho social, entretanto, deve ser expedida determinação no sentido de que se evite promover o repasse de subvenções, realizando-os tão somente pelo Poder Executivo Municipal, na forma do art. 16 da Lei nº 4.320/64 e art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000, com a expedição da determinação respectiva.” (fls. 515/523).

Muito embora a conclusão do Tribunal de Contas Estadual não vincule o Poder Judiciário, reforça a percepção que as subvenções concedidas pelos apelados à associação apelada somente caracterizou um ato ilegal, mas não ímprobo, na medida em que ausente a demonstração do dolo específico de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da LIA, e que tenha havido efetivo dano patrimonial ao erário municipal, convencimento este que já havia sido adotado por parcela minoritária deste egrégio Tribunal de Justiça, mesmo antes da edição da Lei nº 14.230/2021.

Nesse sentido, esta egrégia Corte de Justiça já teve a oportunidade de decidir numa das ações civis públicas semelhantes que
“O
cometimento do ato de improbidade descrito no artigo
10
, inciso III, da Lei de improbidade Administrativa, conforme evidenciado nos autos, não ensejou reconheciment
o,
tal como
p
retendido no intento recursal aviado pelo Ór
g
ão Ministerial, de
q
ue as mesmas condutas se amoldariam as situa
ç
ões encartadas no arti
g
o 9
º

e
arti
g
o
11,
da citada Lei de lm
p
robidade Administrativa, eis
q
ue, em momento al
g
um, restou com
p
rovado
qu
e os Réus se beneficiaram dos valores desviados dos Cofres M
u
nici
p
ais a título de subven
ç
ões sociais, se
j
a em rela
ç
ão a al
gu
m acréscimo
p
atrimonial indevido, se
j
a em rela
ç
ão a ulterior
p
romo
ç
ão pessoal ou
p
olíticas dos A
g
entes Públicos
p
raticada pela entidade beneficiada pelo re
p
asse de verbas
(
...
)”
(TJES, Classe: Apelação, 024090420662, Relator: Des. Namyr Carlos de Souza Filho, 2 Câmara Cível, Data de Julgamento: 11/06/2019, Data da Publicação no Diário: 24/06/2019).

Não fosse o bastante, antes de concluir, é importante ressaltar que o
Superior Tribunal de Justiça
, ao apreciar Recurso Especial (nº 2.125.056/ES) interposto pelo apelado
Adhemar Nunes Martins contra acórdão lavrado por este egrégio Tribunal de Justiça numa das ações civis públicas
que tratam do caso das subvenções repassadas pela Câmara de Vereadores de Vitória para pessoas jurídicas, concluiu por aplicar retroativamente a Lei nº 14.230/2021 e
absolver o recorrido
por ausência de caracterização de ato de improbidade administrativa sem a comprovação de dolo específico (ID 12616274).

Diante da ausência de prova do dolo específico dos apelados, de prejuízo econômico para o erário municipal e de enriquecimento ilícito pelos recorridos ou terceiras pessoas, não há como reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa pelos fatos imputados nesta demanda, em quaisquer de suas modalidades, especialmente com a retroação dos efeitos da Lei nº 14.230/2021, devendo, por isso,
ser confirmada a sentença objurgada que julgou improcedente a pretensão ministerial
.

Antes de concluir, ressalto ser desnecessário tecer comentários a respeito das verbas sucumbenciais, uma vez que não houve condenação nesse sentido, tendo em vista se tratar de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual.

Ante o exposto,
conheço
do recurso de apelação cível e
a ele
neg
o

provimento
, a fim de manter inalterada a sentença de improcedência.

É como voto.

1
Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...). § 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. § 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei. § 10-E. Proferida a decisão referida no § 10-C deste artigo, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir. § 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial.

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos; (...).

2
“Ao autorizar a realização de despesa para patrocinar evento sem nenhuma relação com a atividade legislativa, utilizando recursos públicos do Poder Legislativo e, a seguir utilizar empresa interposta para desviar as referidas verbas para proveito particular, os demandados praticaram atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º, XII; 10, I, III, VII, IX e XI; e 11, I e IV” (ID 12616247, pg. 11).

3
“A jurisprudência atual do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que o art. 17, § 10-C, da Lei n. 14.230/2021 não pode ser aplicado aos processos já sentenciados” (AgInt no REsp n. 2.173.021/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/2/2025, DJEN de 24/2/2025, STJ).

4
Art. 282. (...). § 2º Quando puder decidir o mérito a favor da parte a quem aproveite a decretação da nulidade, o juiz não a pronunciará nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta.

5
TJES, Classe: Agravo de Instrumento, 024199012055, Relator: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 21/07/2020, Data da Publicação no Diário: 05/10/2020 / TJES, Classe: Apelação, 024090419425, Relator: ROBSON LUIZ ALBANEZ, Órgão julgador: QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 10/07/2017, Data da Publicação no Diário: 25/07/2017.

6
Art. 10. (...). § 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei.

Art. 17-C. (...) § 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto de Relatoria.

Acompanho o voto de relatoria.