Tribunal: TJES
Processo: 0001698-35.2017.8.08.0038
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: MARCOS VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-11-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE EMPRESA PARA PUBLICAÇÃO DE MATÉRIAS INSTITUCIONAIS. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NORMA MAIS BENÉFICA. ROL DO ART. 11 DA LIA. NATUREZA TAXATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. RECURSOS PROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa. A sentença condenou os apelantes por atos de improbidade previstos no art. 11,
caput
e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, relativos à suposta contratação simulada de empresa jornalística por agente público impedido de contratar com a Administração.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas retroativamente aos processos em curso, por se tratarem de normas mais benéficas aos réus; e (ii) estabelecer se, diante da revogação do inciso I do art. 11 da LIA e da exigência de dolo específico, é possível manter a condenação dos apelantes por ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 modificou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a demonstração do elemento subjetivo dolo para a caracterização dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, vedando a responsabilização por culpa e convertendo o rol do art. 11 em taxativo.

4. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989/PR (Tema 1199), fixou que a nova redação da LIA aplica-se retroativamente aos processos sem trânsito em julgado, por se tratar de norma mais benéfica, conforme o art. 5º, XL, da CF/1988.

5. Com a tipificação restrita atualmente exigida, e a ausência de previsão legal expressa para a conduta descrita na inicial, não subsiste base normativa para a responsabilização dos apelantes, configurando-se atipicidade superveniente da conduta.

6. Impõe-se a aplicação da norma mais benéfica, com a consequente improcedência da pretensão punitiva, sem necessidade de exame sobre a existência de dolo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recursos providos.

________________

Tese de julgamento
: 1. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos de improbidade administrativa sem trânsito em julgado, por se tratar de norma mais benéfica ao réu; 2. A revogação do inciso I do art. 11 da LIA impede a subsunção da conduta a dispositivo legal vigente, dada a natureza taxativa do novo rol.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXVI e XL; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; TJSP, AC 0000007-72.2008.8.26.0111, Rel. Des. Eduardo Prataviera, j. 04.12.2023; TJRJ, APL 0005552-13.2014.8.19.0078, Relª. Desª. Georgia de Carvalho Lima, j. 20.12.2023; TJMG, APCV 5005956-24.2018.8.13.0686, Rel. Des. Versiani Penna, j. 14.12.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0001698-35.2017.8.08.0038

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: DIEGO BASTIANELLO FEITOSA e outros (2)

APELADO: MUNICIPIO DE VILA PAVAO e outros

RELATOR(A):
DESEMBARGADOR MARCOS VALLS FEU ROSA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE EMPRESA PARA PUBLICAÇÃO DE MATÉRIAS INSTITUCIONAIS. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NORMA MAIS BENÉFICA. ROL DO ART. 11 DA LIA. NATUREZA TAXATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO. RECURSOS PROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa. A sentença condenou os apelantes por atos de improbidade previstos no art. 11,
caput
e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, relativos à suposta contratação simulada de empresa jornalística por agente público impedido de contratar com a Administração.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas retroativamente aos processos em curso, por se tratarem de normas mais benéficas aos réus; e (ii) estabelecer se, diante da revogação do inciso I do art. 11 da LIA e da exigência de dolo específico, é possível manter a condenação dos apelantes por ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 modificou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a demonstração do elemento subjetivo dolo para a caracterização dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, vedando a responsabilização por culpa e convertendo o rol do art. 11 em taxativo.

4. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989/PR (Tema 1199), fixou que a nova redação da LIA aplica-se retroativamente aos processos sem trânsito em julgado, por se tratar de norma mais benéfica, conforme o art. 5º, XL, da CF/1988.

5. Com a tipificação restrita atualmente exigida, e a ausência de previsão legal expressa para a conduta descrita na inicial, não subsiste base normativa para a responsabilização dos apelantes, configurando-se atipicidade superveniente da conduta.

6. Impõe-se a aplicação da norma mais benéfica, com a consequente improcedência da pretensão punitiva, sem necessidade de exame sobre a existência de dolo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recursos providos.

________________

Tese de julgamento
: 1. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos de improbidade administrativa sem trânsito em julgado, por se tratar de norma mais benéfica ao réu; 2. A revogação do inciso I do art. 11 da LIA impede a subsunção da conduta a dispositivo legal vigente, dada a natureza taxativa do novo rol.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXVI e XL; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 7.347/1985, art. 18.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; TJSP, AC 0000007-72.2008.8.26.0111, Rel. Des. Eduardo Prataviera, j. 04.12.2023; TJRJ, APL 0005552-13.2014.8.19.0078, Relª. Desª. Georgia de Carvalho Lima, j. 20.12.2023; TJMG, APCV 5005956-24.2018.8.13.0686, Rel. Des. Versiani Penna, j. 14.12.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Desembargadores que integram a Terceira Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, à unanimidade, conhecer e dar provimento aos recursos, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA

Composição de julgamento: Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÕES CÍVEIS
Nº
0001698-35.2017.8.08.0038

APELANTE:
DIEGO BASTIANELLO FEITOSA

APELANTE: IRINEU LUIZ ZOTELLE

APELANTE: IVAN LAUER

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. MARCOS VALLS FEU ROSA

VOTO

Consoante anteriormente relatado, cuidam os autos de
três
recursos de
APELAÇÃO CÍVEL
interpostos, respectivamente, por
DIEGO BASTIANELLO FEITOSA, IRINEU LUIZ ZOTELLE
e
IVAN LAUER
contra a r. sentença de fls. 484/492, proferida pelo MM. Juiz de Direito da 1ª Vara Cível de Nova Venécia/ES, que, nos autos de Ação Civil Pública de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO
DO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
,

julgou parcialmente procedente a pretensão autoral, da seguinte forma:

“Ante o exposto resolvo:

JULGAR IMPROCEDENTE o pedido formulado na inicial com relação ao réu ALESSANDRO PEREIRA RIBEIRO, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil;

JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido contido na inicial no tocante aos réus IVAN LAUER, IRINEU LUIZ ZOTELLE e DIEGO BASTIANELLO FEITOSA e condená-los pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92; (...).”

Em suas razões recursais (fls. 498/544),
DIEGO BASTIANELLO FEITOSA

aduz, em síntese, que
(i)
o serviço contratado foi prestado;
(ii)
não houve prejuízo ao erário, tampouco ilegalidade na licitação; e
(iii)
é necessária a comprovação do elemento subjetivo dolo para caracterização da prática de ato ímprobo.

Já
IRINEU LUIZ ZOTELLE,
em seu apelo de fls. 545/561, alega, em resumo, que
(i)
“Os documentos inseridos nos autos e os depoimentos de testemunhas atestam a inexistência de qualquer ato ilegal, ainda mais a serem considerados ímprobos”
; e
(ii)
jamais integrou o quadro social da empresa O FATO JORNALISMO LTDA.

Em seu recurso de fls. 565/572,
IVAN LAUER
sustenta que
(i)

“(...) não há qualquer elemento de prova nos autos que ao menos apresenta um indício de que o apelante detinha
conhecimento dos fatos”
; e
(ii)
os procedimentos licitatórios foram regulares.

Contrarrazões pelo Órgão Ministerial e pelo
MUNICÍPIO DE VILA PAVÃO,
terceiro interessado, às fls. 579/581 e 583/589.

Às fls. 600/601 foi determinada a intimação das partes para que se manifestassem a respeito das alterações feitas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, tendo essas, contudo, quedado-se inertes.

A D. Procuradoria de Justiça, no parecer de fls. 647/651, opinou pelo
des
provimento
dos recursos.

Na origem, verifica-se que o
Ministério Público do Estado do Espírito Santo
ajuizou a presente demanda sustentando, em síntese, que
“(...
) durante o período em que exerceu cargos comissionados junto ao Município de Vila Pavão, Irineu Zotelle, percebia, além da função confiança, valores pagos pela municipalidade por publicações em periódico “O ESTADÃO”, sendo que naquela ocasião o ordenador de despesas era Senhor Ivan Lauer, o prefeito”.

Segue narrando que o periódico O FATO JORNALISMO LTDA, também denominado “O ESTADÃO”, foi contratado por meio de licitação na modalidade Carta Convite (nº 018/2008), cujo procedimento foi homologado em 4 de junho de 2008, com o objetivo de veicular publicidades institucionais da Prefeitura de Vila Pavão.

Aduz, ainda, que, em 14 de março de 2008,
DIEGO BASTIANELLO FEITOSA
e ALESSANDRO PEREIRA RIBEIRO teriam constituído nova empresa, utilizando o mesmo nome fantasia do jornal anteriormente pertencente a
IRINEU ZOTELLE
, embora este último continuasse, em realidade, exercendo o controle da atividade empresarial.

Alega, com isso, que a manobra teria sido uma simulação destinada a afastar eventual responsabilização por ato de improbidade administrativa, uma vez que
IRINEU ZOTELLE
ocupava cargo comissionado na Administração Municipal e, por expressa vedação legal, encontrava-se impedido de contratar com o ente público.

Em razão dos fatos ora narrados, alega o Órgão Ministerial que
“(...) Irineu Luiz Zotelle, Ivan Lauer, Diego Bastianello Feitosa e Alessandro Pereira Ribeiro por condutas ilícitas praticaram atos de improbidade administrativa consistentes em lesão ao erário e violação aos princípios da administração pública (artigos 10 e 11 da Lei 8.429/92)”.

Após o trâmite processual, sobreveio a r. sentença vergastada que julgou parcialmente procedente a pretensão autoral, nos termos anteriormente delineados.

Inicialmente, é imperioso rememorar que dentre as significativas alterações feitas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, está a criação da prescrição intercorrente a ser aplicável nas demandas desta natureza, bem como a extinção da condenação por atos administrativos praticados na
modalidade culposa
.

Diante das alterações legislativas promovidas, passou-se a discutir a possibilidade de aplicação retroativa das novas disposições às ações de improbidade administrativa em curso, bem como àquelas já transitadas em julgado, matéria essa que foi apreciada pelo Pretório Supremo Tribunal Federal, em sede de julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, tendo sido fixadas as seguintes teses de repercussão geral (Tema 1199):

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)
(grifei)

Firmadas essas premissas, conforme mencionado, o
parquet
, na petição inicial, alegou que as condutas dos apelados se enquadram no art. 11,

caput
e inciso

I, da Lei nº 8.429/92, devendo sob eles recair as sanções previstas no art. 12, II e III, do mesmo diploma legal.

Todavia, sabe-se que, anteriormente à nova redação dada a Lei de Improbidade Administrativa, o art. 11 previa um rol exemplificativo de atos caracterizados ímprobos.

No entanto, a legislação atual exige o enquadramento da conduta lesiva aos princípios da Administração Pública em um de seus incisos. Em outras palavras, trata-se, portanto, de rol taxativo por expressa disposição legal.

Nessa seara, considerando a necessária subsunção a um dos incisos do art. 11, e a revogação de seu inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão da nova redação dada pela Lei nº 14.320/21, não se mostra possível o enquadramento de eventuais condutas dos recorrentes no rol taxativo como atos ímprobos.

Sendo assim, não há que se perquirir a existência de dolo na hipótese dos autos, uma vez que as condutas anteriormente tipificadas como ímprobas não mais encontram respaldo na legislação vigente. Impõe-se, portanto, o reconhecimento da aplicação retroativa das normas revogadoras, por serem mais benéficas ao réu, nos termos do art. 5º, XL, da Constituição Federal.

Nesse sentido, cito jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Sentença de procedência. Inconformismo da empresa ré. Prescrição. Inocorrência. Ação proposta após prazo inferior a três anos do término do mandato da prefeita municipal. Inépcia da inicial. Ausência de fundamentação específica. Não enquadramento em hipótese do art. 330, § 1º, do CPC. Sentença extra petita. Não configuração. Atendimento expresso do pedido principal. Cerceamento de defesa não configurado. Suficiência das provas colacionadas aos autos. Dever de indeferimento de provas desnecessárias ou impertinentes.
Mérito. Inexistência de ato de improbidade administrativa. Improbidade e ilegalidade não se confundem. Conceito de improbidade que é mais restrito. Alteração do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92. Hipótese de improbidade na qual fundado o pedido e a condenação que deixou de existir. Rol exemplificativo convertido em taxativo
. Irretroatividade e aplicabilidade imediata das normas de natureza processual. Tema 1199 do STF. Art. 14 do CPC/2015. Alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 que impedem o processamento de ações de improbidade administrativa fundadas em condutas não tipificadas como improbidade, bem como a condenação por tipo diverso daquele definido na petição inicial. Pedido de declaração de nulidade do contrato prejudicado. Art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/92. Inexistência do ato de improbidade que acarreta a total improcedência da demanda. Causa de pedir infirmada. Sentença reformada. Apelação provida.

(TJSP; AC 0000007-72.2008.8.26.0111; Ac. 17408798; Cajuru; Quinta Câmara de Direito Público; Rel. Des. Eduardo Prataviera; Julg. 04/12/2023; DJESP 19/12/2023; Pág. 2957)
(grifei)

___________

(...)
Lei n. º 14.230, de 25 de outubro de 2021 que trouxe alterações na Lei n. º 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa, e, em especial, revogou o inciso I do artigo 11, hipótese na qual a conduta do réu foi enquadrada nesta demanda, a saber: Praticar ato visando fim proibido em Lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência
. Análise da questão à luz do direito intertemporal. Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. º 843.989, representada no Tema 1199, com repercussão geral, definiu que a nova Lei aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da Lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior.
Assim, considerando que, no caso em tela, ainda não houve trânsito em julgado, aplica-se as disposições trazidas pela Lei n. º 14.230/21, a qual, como já mencionado, revogou expressamente a conduta na qual o Ministério Público tinha formulado seu pedido de condenação.
Vale acrescentar, por pertinente, que o §10-F do inciso I do artigo 17 da Lei de improbidade administrativa veda, de forma expressa, que haja condenação por tipo diverso daquele requerido na inicial. Dessa forma, tendo em vista que a conduta imputada ao réu não encontra mais previsão na Lei vigente, torna-se imperiosa a extinção do feito, sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do interesse de agir. Precedentes desta Corte de Justiça. Provimento do recurso, para o fim de julgar extinto o feito, sem resolução do mérito, pela perda superveniente do interesse de agir.

(TJRJ; APL 0005552-13.2014.8.19.0078; Armação dos Búzios; Sétima Câmara de Direito Privado; Relª Desª Georgia de Carvalho Lima; DORJ 20/12/2023; Pág. 270)
(grifei)

___________

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LIA. ROL TAXATIVO. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE DA CONDUTA, PELA REVOGAÇÃO DO INCISO. IMPROCEDÊNCIA.
O rol de condutas previsto no art. 11 da Lei nº 8429/92 possui natureza taxativa. Assim, a revogação do dispositivo no qual se enquadrava o ato ímprobo descrito na inicial impede a condenação do agente (art. 11, I, da LIA, com redação dada pela Lei Nº14.230/2021)
.

(TJMG; APCV 5005956-24.2018.8.13.0686; Décima Nona Câmara Cível; Rel. Des. Versiani Penna; Julg. 14/12/2023; DJEMG 19/12/2023)
(grifei)

Nessa linha, deve-se acolher a alegação dos apelantes, tendo em vista a consolidada jurisprudência que admite a aplicação, no âmbito do direito administrativo sancionador, dos princípios próprios do direito penal, em razão da natureza sancionatória comum.

Diante de tais considerações,
CONHEÇO
dos recursos, porquanto presentes os requisitos de admissibilidade, para
DAR
-LHE
S
PROVIMENTO
, reformando a sentença,

para julgar improcedente o pedido inicial.

Deixo de condenar o Ministério Público Estadual ao pagamento de custas e honorários sucumbenciais, tendo em vista que não há comprovação de má-fé, a teor do que dispõem o art. 18 da Lei nº 7.347/1985 e o art. 23-B, § 2º, da LIA.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar a douta relatoria.