Tribunal: TJES
Processo: 0000623-63.2019.8.08.0046
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-06-18

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000623-63.2019.8.08.0046

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELAD
O
: CÍCERO SPADAROTT BULLUS E LILIANA MARIA REZENDE BULLUS

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

EMENTA

EMENTA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021 A PROCESSOS EM CURSO. IMPROCEDÊNCIA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada em face de Cícero Spadarott Bullus e Liliana Maria Rezende Bullus, respectivamente, ex-Secretário Municipal de Saúde e ex-Prefeita Municipal de São José do Calçado/ES. A ação imputava aos réus omissão na alimentação do sistema SARGSUS e na emissão do Relatório Anual de Gestão do SUS, o que teria causado prejuízo ao erário e atentado contra os princípios da administração pública.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de remessa necessária; (ii) estabelecer se houve cerceamento de defesa em razão da ausência de manifestação das partes sobre as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021; (iii) determinar se as condutas imputadas configuram improbidade administrativa à luz da nova legislação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A remessa necessária não é exigível nas ações de improbidade administrativa, conforme nova regra introduzida pelos artigos 17, §19, IV, e 17-C, §3º, da Lei 8.429/92, com redação dada pela Lei 14.230/2021.

4. Não há nulidade da sentença por violação ao artigo 10 do CPC, pois o Ministério Público teve oportunidade de se manifestar acerca das alterações legislativas e, inclusive, requereu a suspensão do processo até o julgamento do Tema 1.119 pelo STF.

5. A Lei 14.230/2021 extinguiu a modalidade culposa dos atos de improbidade e revogou o artigo 11, II, da Lei 8.429/92, sendo inviável a condenação dos réus com base nesse dispositivo.

6. A tipificação dos atos de improbidade nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA exige a comprovação de dolo, conforme entendimento do STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral. No caso, não há prova do dolo específico dos réus na omissão apontada, não se configurando improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A remessa necessária não se aplica às ações de improbidade administrativa, conforme regra processual introduzida pela Lei 14.230/2021.

2. Não há nulidade por violação ao contraditório quando as partes têm oportunidade de se manifestar sobre a nova legislação antes da sentença.

3. A tipificação dos atos de improbidade administrativa exige dolo específico, sendo inaplicável a condenação por mera culpa.

4. A revogação do artigo 11, II, da Lei 8.429/92 impede a condenação com base nesse dispositivo, conforme jurisprudência do STF.

Dispositivos relevantes citados
: Lei 8.429/92, arts. 10, caput; 11, II (revogado); 17, §19, IV; 17-C, §3º; CPC, art. 10.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18/08/2022; TJES, Apelação Cível 035010127260, Rel. Des. Raphael Americano Câmara, j. 20/02/2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000623-63.2019.8.08.0046

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: LILIANA MARIA REZENDE BULLUS e outros

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000623-63.2019.8.08.0046

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELAD
O
: CÍCERO SPADAROTT BULLUS E LILIANA MARIA REZENDE BULLUS

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

EMENTA

EMENTA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021 A PROCESSOS EM CURSO. IMPROCEDÊNCIA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada em face de Cícero Spadarott Bullus e Liliana Maria Rezende Bullus, respectivamente, ex-Secretário Municipal de Saúde e ex-Prefeita Municipal de São José do Calçado/ES. A ação imputava aos réus omissão na alimentação do sistema SARGSUS e na emissão do Relatório Anual de Gestão do SUS, o que teria causado prejuízo ao erário e atentado contra os princípios da administração pública.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de remessa necessária; (ii) estabelecer se houve cerceamento de defesa em razão da ausência de manifestação das partes sobre as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021; (iii) determinar se as condutas imputadas configuram improbidade administrativa à luz da nova legislação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A remessa necessária não é exigível nas ações de improbidade administrativa, conforme nova regra introduzida pelos artigos 17, §19, IV, e 17-C, §3º, da Lei 8.429/92, com redação dada pela Lei 14.230/2021.

4. Não há nulidade da sentença por violação ao artigo 10 do CPC, pois o Ministério Público teve oportunidade de se manifestar acerca das alterações legislativas e, inclusive, requereu a suspensão do processo até o julgamento do Tema 1.119 pelo STF.

5. A Lei 14.230/2021 extinguiu a modalidade culposa dos atos de improbidade e revogou o artigo 11, II, da Lei 8.429/92, sendo inviável a condenação dos réus com base nesse dispositivo.

6. A tipificação dos atos de improbidade nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA exige a comprovação de dolo, conforme entendimento do STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral. No caso, não há prova do dolo específico dos réus na omissão apontada, não se configurando improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A remessa necessária não se aplica às ações de improbidade administrativa, conforme regra processual introduzida pela Lei 14.230/2021.

2. Não há nulidade por violação ao contraditório quando as partes têm oportunidade de se manifestar sobre a nova legislação antes da sentença.

3. A tipificação dos atos de improbidade administrativa exige dolo específico, sendo inaplicável a condenação por mera culpa.

4. A revogação do artigo 11, II, da Lei 8.429/92 impede a condenação com base nesse dispositivo, conforme jurisprudência do STF.

Dispositivos relevantes citados
: Lei 8.429/92, arts. 10, caput; 11, II (revogado); 17, §19, IV; 17-C, §3º; CPC, art. 10.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18/08/2022; TJES, Apelação Cível 035010127260, Rel. Des. Raphael Americano Câmara, j. 20/02/2024.
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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, cuida-se de recurso de apelação cível interposto pelo

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

em face da sentença de fls. 246/249, proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única de São José do Calçado que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de
CÍCERO SPADAROTT BULLUS e LILIANA MARIA REZENDE BULLUS
,
julgou improcedente a pretensão autoral, dispensando o reexame necessário, nos termos do artigo 17, § 19, IV, da Lei 8.429/92.

Em suas razões recursais (fls. 250/258), sustenta que não foi observada a necessidade de suspensão do processo diante do reconhecimento da repercussão geral da questão relativa à (ir)retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei nº 8.429/1991 (Tema 1.119).

Alega a nulidade da sentença por ter suprimido a remessa necessária.

Enaltece a violação ao artigo 10, do CPC, pois as partes não puderam se manifestar acerca da mudança legislativa.

Aduz que na tese sustentada na exordial de violação aos princípios está implicitamente demonstrado que houve ato doloso.

Assenta que a sentença é
citra petita
uma vez que tratou apenas do prejuízo ao erário, deixando de analisar a violação aos princípios administrativos.

Contrarrazões apresentadas às fls. 263/276 e 277/287, ambas pelo desprovimento do recurso.

A d. Procuradoria de Justiça, em Parecer inserido no ID 7224627, suscita preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação, com relação ao recurso interposto, pugna pelo seu parcial provimento.

Pois bem.

Como forma de melhor elucidar a controvérsia, rememoro que cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face de
CÍCERO SPADAROTT BULLUS
e
LILIANA MARIA REZENDE BULLUS.

Conforme exposto na petição inicial, os Requeridos exerceram, respectivamente, os cargos de Secretário Municipal de Saúde e Prefeita Municipal, cujos mandatos se encerraram em 31 de dezembro de 2016. A imputação que lhes é dirigida consiste na prática de atos de improbidade administrativa decorrentes da omissão na alimentação adequada do sistema SARGSUS, ferramenta desenvolvida para promover a participação e o controle social, e da não emissão do Relatório Anual de Gestão do SUS, que deveria ser submetido à análise do Conselho Municipal de Saúde.

Essas condutas, segundo a inicial, teriam ocasionado prejuízos patrimoniais ao Município, subsumindo-se, assim, o ato de improbidade tipificado no artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, bem como teriam atentado contra os princípios da administração Pública, tipificada no 11, II, da Lei nº 8.429/92.

Devidamente citado,
CÍCERO SPADAROTT BULLUS
alegou que não agiu com dolo para causar atraso na elaboração e envio do RAG ao Conselho Municipal de Saúde. Argumenta que a Secretaria Municipal de Saúde envolve múltiplos setores e que a equipe técnica responsável não cumpriu sua obrigação nesse processo.

Além disso, afirma que, à época dos fatos, ainda estava se adaptando às complexidades da pasta, sem conhecimento prévio dessa obrigação específica. Somente ao final de 2016, ao tomar ciência da pendência, determinou a elaboração e envio do documento, mas foi exonerado em 01/12/2016, não tendo tempo hábil para acompanhar sua conclusão.

O demandado destaca ainda que assumiu a Secretaria em 07/08/2015, sem receber qualquer comunicação sobre as obrigações relativas ao RAG. Enfrentou, além disso, um período de instabilidade política devido à proximidade das eleições municipais. O prazo final para o envio do RAG (31/03/2016) se deu apenas sete meses após sua posse.

Por fim, assevera que não houve prejuízo ao Município de São José do Calçado, tampouco retenção de recursos da área da saúde, os quais foram integralmente repassados.

Por sua vez, a requerida
LILIANA MARIA REZENDE BULLUS
alegou em contestação que a imputação inicial não configura ato de improbidade, pois sua responsabilização decorre apenas do fato de ocupar a Chefia do Poder Executivo, sem que haja prova de sua participação direta ou dolosa na omissão atribuída ao Secretário Municipal de Saúde quanto ao envio de informações ao sistema SARGSUS.

Argumenta, ainda, que a petição inicial descreve conduta culposa, fundamentando-se na suposta negligência da requerida na fiscalização do Secretário, o que não se enquadra como improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2.021, inexistindo imputação de dolo específico, ou seja, da intenção deliberada de causar ilícito.

Além disso, ressalta que a inicial baseia o pedido de condenação no art. 11, caput e inciso II, da Lei nº 8.429/92, mas este último foi revogado pela Lei nº 14.230/2.021. Aponta, também, que o
caput
do artigo 11 foi alterado, tornando seu rol de hipóteses exaustivo, o que inviabiliza a aplicação de interpretação ampla ou extensiva para a condenação da requerida.

Por fim, destaca que, conforme o art. 17, §10-F, inciso I, da Lei nº 8.429/92, é vedada a condenação por tipo diverso daquele descrito na petição inicial, o que reforça a ausência de base legal para a pretensão do autor.

Logo após a manifestação da parte autora acerca das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021, sobreveio a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

De início, registro que a alegação de
necessidade de suspensão do processo diante do reconhecimento da repercussão geral da questão relativa à (ir)retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei nº 8.429/1991 (Tema 1.119) perdeu seu objeto diante da finalização do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.

No que se refere à eventual remessa necessária da sentença, “
a Lei n. 14.230/2021, que alterou a Lei n. 8.429/1992, conferiu nova regra, por meio dos artigos 17, § 19, inciso IV, e 17-C, § 3º, por meio da qual não é mais aplicável, às ações de improbidade, o instituto da remessa necessária
” sendo “
norma de caráter eminentemente processual, que deve ser aplicada de imediato
” (TJES, Classe: Apelação / Remessa Necessária, 035010127260, Relator : RAPHAEL AMERICANO CÂMARA, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 20/02/2024, Data da Publicação no Diário: 08/03/2024).

Com relação à suposta nulidade da sentença por ausência de possibilidade da parte autora se manifestar acerca das alterações legislativas ocorridas na Lei de Improbidade Administrativa, o que violaria ao artigo do 10 CPC, conforme relatado, após a apresentação de contestação o requerente apresentou a petição de fls. 241/245, ocasião na qual teceu suas considerações acerca da nova legislação, requerendo, inclusive a suspensão do processo até o julgamento definitivo do tema 1.119 pelo Supremo Tribunal Federal.

Assim, sendo oportunizado ao recorrente a manifestação quanto ao tema, deve ser rejeitada a alegação de nulidade. Nesse sentido:

APELAÇÃO CÍVEL.
VEDAÇÃO À DECISÃO SURPRESA. ALEGAÇÃO DE OFENSA. INOCORRÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230, DE 2021. PRECEDENTE DO PLENO DO STF. TEMA 1.199. CERCEAMENTO DE DEFESA E LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. NÃO CONFIGURAÇÃO. PRECLUSÃO. TIPIFICAÇÃO OBJETIVA E SUBJETIVA. COMPROVAÇÃO. INDENIZAÇÃO POR DESPESAS DE VIAGEM. INOBSERVÂNCIA DOS PARÂMETROS NORMATIVOS DE NATUREZA ORÇAMENTÁRIA. INOCORRÊNCIA DA PROMOÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO. INCORPORAÇÃO OU FRUIÇÃO INDEVIDA. CONFIGURAÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. RECURSO NÃO PROVIDO. 1.
Não há espaço para se falar na inobservância do princípio da vedação à decisão surpresa se foi conferida às partes a possibilidade de se manifestarem previamente acerca dos pontos centrais que devem informar a fundamentação judicial a ser desenvolvida.
(...) (TJMG; APCV 0000222-31.2016.8.13.0240; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Marcelo Rodrigues; Julg. 24/01/2023; DJEMG 30/01/2023)

Em continuidade, analisando o pronunciamento guerreado, observo fundamentação suficiente para a improcedência dos pedidos, uma vez que houve o enfrentamento acerca da aplicabilidade da nova legislação, assim como no tocante às condutas imputadas aos recorridos.

Assim, há motivação suficiente na sentença em análise, inclusive com menção à doutrina correlata, sendo relevante destacar que a irresignação da parte recorrente diz respeito, em verdade, ao fato do julgador não ter
atendido à pretensão inicial
.

Por conseguinte, o fato de tratar-se de fundamentação sucinta, não faz com que se possa falar em nulidade, na esteira do posicionamento adotado pela jurisprudência:

[...] I.
Preliminar de nulidade da sentença rejeitada. Não caracteriza ausência de fundamentação a sentença que, ainda que sucinta, é adequada ao caso concreto e suficiente para que a parte tenha plena compreensão das razões pelas quais o seu pedido não foi acolhido.
[...] (TJMS; AC 0809440-86.2014.8.12.0001; Campo Grande; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Lúcio Raimundo da Silveira; DJMS 31/07/2023; Pág. 51)

[...] 1.
Apelo do exequente, suscitando preliminar de nulidade da sentença, em razão de violação do art. 93, IX, CF.
2.
Fundamentação sucinta que não se confunde com sua ausência.
[...] (TJRJ; APL 0022752-94.2015.8.19.0208; Rio de Janeiro; Décima Oitava Câmara de Direito Privado; Rel. Des. Paulo Wunder de Alencar; DORJ 28/07/2023; Pág. 656)

[...] II)
Ausência de fundamentação. A sentença recorrida, conquanto sucinta, é suficiente para exarar o livre convencimento do magistrado, inexistindo violação ao artigo 489 do Código de Processo Civil, e, assim, não vinga a tese de nulidade.
[...] (TJSP; AC 1005289-80.2020.8.26.0361; Ac. 16956227; Mogi das Cruzes; Primeira Câmara de Direito Público; Rel. Des. Marcos Pimentel Tamassia; Julg. 19/07/2023; DJESP 27/07/2023; Pág. 2720)

Ademais, também não se pode falar de decisão
citra petita
pois o julgador singular se manifestou expressamente acerca da violação aos princípios administrativos, tendo, inclusive, realizado um comparativo com as disposições legais novas e revogadas.

No que concerne ao mérito propriamente dito, o Excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.139), em caráter de repercussão geral, firmou as seguintes teses acerca da aplicação retroativa das alterações legislativas promovidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230/2021:

[...] 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

(STF, ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Com efeito, apesar de ter sido reconhecido que a nova legislação não se aplica às demandas já atingidas pelo trânsito em julgado,
firmou-se o entendimento de que o novo regime é aplicável às ações de improbidade administrativa em curso que tratem sobre condutas culposas, independentemente da fase em que se encontram
.

Fixadas essas premissas, é necessário apreciar o caso em apreço frente as aludidas alterações, sendo certo que a Corte Suprema reconheceu que
a retroatividade, nesses casos, é feita de forma excepcional, apenas reconhecendo, no momento, ser possível aplicar o novo regime às ações em curso em relação (i) à extinção das modalidades culposas de atos de improbidade e (ii) aos dispositivos revogados que previam condutas ímprobas
.

Tanto é assim que, em relação a questões processuais, o Pretório Excelso tem se manifestado pela irretroatividade das aludidas alterações, sob a ótica do Princípio do
Tempus Regit Actum.
É o que ocorre com a prescrição intercorrente, em relação à qual o C. STF decidiu que as referidas normas não retroagem. Vejamos:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. LEI 8.429/92. REDAÇÃO ORIGINAL
. EM CASO DE REELEIÇÃO, O PRAZO PRESCRICIONAL DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA INICIA-SE NO TÉRMINO DO SEGUNDO MANDATO. (...)
2. A prescrição em sede de improbidade administrativa é matéria de alta relevância constitucional, sendo objeto de análise desta SUPREMA CORTE, sob a sistemática da Repercussão Geral, no julgamento do RE 852.475-RG (Tema 897) e do ARE 843.989-RG (Tema 1199), ambos de minha relatoria
. (...)
4. Quanto à alegada necessidade de aplicação retroativa da norma mais benéfica no direito administrativo sancionador, o Plenário desta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 843.989-RG, de minha relatoria, Tema 1199 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
. A decisão recorrida encontra-se em conformidade com o referido entendimento. (...) (ARE 1435557 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-11-2023 PUBLIC 20-11-2023)

EMENTA: EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 09.05.2024.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992
. EX-PREFEITO. AGENTE POLÍTICO. VERBAS. CONVÊNIO COM A FUNASA. DESVIO DE FINALIDADE. ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE DO MPF E INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL CERCEAMENTO DE DEFESA. RECEBIMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DO CPC/73, VIA E-PROC, DE FORMA INCOMPLETA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 284 DO STF PELA DECISÃO QUE INADMITIU O APELO EXTREMO. INCIDÊNCIA DA LEGISLAÇÃO VIGENTE À ÉPOCA DE SUA INTERPOSIÇÃO. PRECEDENTES. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA PELA INSTÂNCIA A QUO.
PRESCRIÇÃO. LEI 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE. NOVO MARCO TEMPORAL A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DA LEI
. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. EMBARGOS REJEITADOS. (...) (ARE 1066948 AgR-ED, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 11-06-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-06-2024 PUBLIC 18-06-2024)

No mesmo sentido, é a jurisprudência deste Sodalício:

EMENTA. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AFASTAMENTO. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL DA LEI Nº 14.230/21. REPERCUSSÃO GERAL/STF. 1. O Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral transitada em julgado, definiu a tese da irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021, de maneira que deve ser afastada prescrição intercorrente expressa no bojo da r. sentença proferida na Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)
. (TJES; Apelação cível Número: 0000559-60.2009.8.08.0060; 2ª Câmara Cível, Rel. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR; data 02/06/2023)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO
. ATO DOLOSO AO ERÁRIO.
TEMA 897 DO STF. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL. TEMA 1.199 DO STF
. RECURSO DESPROVIDO. (...)
3) A prescrição também não merece acolhimento em prestígio a regra da irretroatividade da lei, pois, no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio do tempus regit actum. 4) Os novos prazos de prescrição geral e intercorrente previstos no art. 23 da LIA, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021, não retroagem para alcançar atos processuais praticados validamente antes da alteração legislativa, em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, não sendo possível transportar para o Direito Administrativo Sancionador o princípio da retroatividade da lei benéfica ao infrator. 5) À luz da tese firmada no Tema 1.199 de Repercussão Geral, “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022)
. 6) Recurso conhecido e desprovido. (TJES; Agravo de Instrumento Número: 5011785-06.2022.8.08.0000; 2ª Câmara Cível, Rel. JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA; data 10/08/2023)

Portanto, tenho que a subsunção das condutas imputadas aos apelados às hipóteses legais deve perpassar pela atual compreensão a respeito da retroatividade do regime nos casos mencionados.

Sob esse enfoque, rememoro que foram imputadas duas condutas alegadamente ímprobas em desfavor dos recorridos, qual sejam, não realizar a adequada alimentação do sistema SARGSUS e da não emissão do Relatório Anual de Gestão do SUS, o que teria configurado os atos de improbidade administrativa descrito nos artigos 10,
caput
e 11, II, da Lei 8.429/92.

Por esse motivo, entendo, de plano, não ser possível a condenação pautada no artigo 11, inciso II, uma vez que esses foram revogados pela Lei nº 14.230/2021, sendo essa a conclusão já firmada pelos Tribunais Superiores:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II —
O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.
III – Agravo improvido. (STF, RE 1452533 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20-11-2023 PUBLIC 21-11-2023)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO.
CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. [...] 4.
A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado

5.
No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa
em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo . (AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 7/3/2024.)

Sobreleva pontuar, ainda, que o atual artigo 17, § 10-D, estabelece que
“para cada ato de improbidade administrativa, deverá, necessariamente, ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei”,
motivo pelo qual entendo não ser possível a condenação pelo mesmo fato pautada em mais de um dispositivo.

Ademais, ainda que assim não fosse, sob a ótica da conclusão firmada no contexto de julgamento do já mencionado Tema 1199, torna-se imperioso reconhecer que eventual conduta culposa praticada pelos apelantes não pode subsistir.

Assim, não vislumbro qualquer prova nos autos que demonstre a presença do indigitado elemento subjetivo indispensável à configuração da conduta ímproba. Inexiste prova que demonstre a intenção dos recorridos de deixar de alimentar o sistema vinculado ao SUS com o especial fim de obter determinada vantagem, causar dano ao erário, ou favorecer
outrem
.

Outrossim, deve ser destacado que a petição inicial não indicou nenhum dano ao erário, tendo se limitado a indicar o disposto no artigo 4º, parágrafo único, da Lei nº 8.142/90, para fundamentar a perda patrimonial do Município.

Diante de todo o exposto, deve ser mantida a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

A propósito, cito:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ABOLIÇÃO DA TIPICIDADE DA CONDUTA. AUSÊNCIA DE ÓBICE PROCESSUAL
. PROVIMENTO NEGADO. 1. Presente a devida impugnação da decisão de inadmissibilidade, passou-se ao exame do recurso especial e da alegada omissão no julgamento originário.
2. Ausência de óbice processual a impedir a incidência da Lei 14.230/2021, que afastou a modalidade culposa do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e revogou a responsabilização por violação genérica aos princípios administrativos prevista, à época, no vigente art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA). 3. Consoante o quanto pacificado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), as normas benéficas da Lei 14.230/2021 se aplicam a processos sem trânsito em julgado da decisão condenatória. Expansão da aplicação da tese firmada para o Tema 1.199/STF para além da revogação da modalidade culposa, alcançando as condenações com base no art. 11 da 8.429/1992
. 4. Caso concreto em que o ato ímprobo imputado ao réu não tipifica nenhuma das atuais hipóteses taxativas previstas no art. 11 da LIA. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AgInt no AgInt no AREsp n. 1.620.611/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 17/3/2025, DJEN de 20/3/2025.)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
. LICITAÇÃO PÚBLICA. DISPENSA. DANO PRESUMIDO. CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL.
LEI N. 14.230/2021. PREVISÃO NORMATIVA EXPRESSA. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA N. 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RETROATIVIDADE. ATIPICIDADE DA CONDUTA. PUNIBILIDADE EXTINTA
. I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra R Delgado de Medeiros ME e outros objetivando a condenação dos réus nas sanções do art. 12, II da Lei n. 8.429/1992, em razão da prática de atos de improbidade previstos no art. 10, I, V, VIII e XII da mesma lei, consistentes na realização de procedimentos de dispensa de licitação. II - Na sentença, julgaram-se improcedentes os pedidos. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial. III - O recorrente sustenta violação do disposto nos arts. 10, caput, VIII, c/c o art. 11 e 12, II e III, todos da Lei n. 8.429/1992, defendendo que foi configurada a prática do ato de improbidade administrativa, ser desnecessária a demonstração do efetivo prejuízo ao erário em casos de dispensa indevida de licitação, vez que o prejuízo é presumido, bem como que ficou demonstrado o dolo na conduta dos agentes.
IV - Diante das inovações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, deve-se analisar as regras de direito intertemporal aplicáveis no presente caso, tendo em vista que o dispositivo em exame, que se refere ao ato de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, passou a exigir, além da conduta exclusivamente dolosa, a perda patrimonial efetiva.
V - A questão jurídica, no tocante à aplicabilidade imediata da Lei n. 14.230/2021, que teve repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, o qual fixou as seguintes teses quando do julgamento do Leading Case ARE n. 843.989 (Tema n. 1.199): (i) necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - dolo; (ii) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; (iii) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa "culposos" praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o Juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iv) irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. VI - No julgamento do Tema n. 1.199, a despeito da aplicação intertemporal das demais alterações promovidas pela novel LIA, sobretudo da expressa previsão da exigência de perda patrimonial efetiva para a configuração da dispensa indevida de licitação constante do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992 para caracterização do ato ímprobo, este não foi analisado.
VII - Alinhado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, esta Corte Superior tem se posicionado não só pela aplicação imediata da Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso, sem trânsito em julgado, mas também de que o novel requisito da perda patrimonial efetiva deve ser imediatamente aplicado nos processos em curso, destacando que o entendimento anterior acerca da possibilidade de condenação com base no dano presumido tratava-se de construção jurisprudencial que passou a se incompatibilizar com a nova lei. Veja-se a ementa do julgado desta Corte Superior: (REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024.)
VIII - O novo requisito da perda patrimonial efetiva para que se caracterize a frustração da licitude de processo licitatório como ato que causa lesão ao erário, nos moldes da Lei n. 14.230/2021, propicia a sua imediata aplicação aos atos praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que sem condenação com trânsito em julgado. IX - O ato imputado a parte ora recorrida pela prática de ato de improbidade administrativa está tipificado no art. 10, caput, I, V, VIII e XII da LIA, em sua redação original. No entanto, no decorrer do trâmite processual, conforme acima referido, a lei de regência sofreu significativas alterações pela Lei n. 14.230/2021, razão pela qual o presente recurso deve ser examinado sob esta nova perspectiva. X - Considerando as alterações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, bem como que, nos casos sem condenação transitada em julgado, estas devem ter sua aplicação imediata aos atos praticados na vigência do texto anterior, reconhecendo fato superveniente consubstanciado na alteração normativa que excluiu do mundo jurídico a hipótese típico-normativa que incidia a conduta dos réus, tem-se que deve ser reconhecida a atipicidade superveniente da conduta ímproba imputada pelo Ministério Público Federal, ora recorrente, à parte recorrida. XI - Nesse mesmo sentido decidiu a Segunda Turma desta Corte Superior no julgamento do AREsp n. 2.102.066/SP, da relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos. XII - Ainda que ultrapassados referidos óbices, a insurgência não era mesmo de ser conhecida, porque para se chegar em uma conclusão diversa da que chegou o Tribunal a quo, demandaria alteração das premissas fático-probatórias estabelecidas pelo acórdão recorrido, com o revolvimento das provas carreadas aos autos, em se tratando de providência vedada em recurso especial, consoante enunciado da Súmula n. 7 do STJ. XIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 1.568.466/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/3/2025, DJEN de 18/3/2025.)

Ante o exposto,
CONHEÇO
da apelação interposta e
NEGO-LHE

PROVIMENTO
, para manter a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

É como voto.

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 01/04/2025 às 10:57:57, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
56281901042025
.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para negar provimento ao recurso.