Tribunal: TJES
Processo: 0029624-33.2017.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Tratamento médico-hospitalar
Data de julgamento: 2025-02-13

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. DEMORA NO AGENDAMENTO DE CONSULTAS MÉDICAS ESPECIALIZADAS EM CIRURGIA GERAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, contra sentença que julgou improcedente ação civil pública destinada a compelir o Estado do Espírito Santo a adotar medidas administrativas necessárias para agendamento de consultas médicas especializadas em cirurgia geral. A demanda se origina da constatação de que cerca de 3.786 pacientes aguardavam por tais consultas no Sistema Único de Saúde (SUS), evidenciando deficiência no atendimento pela Secretaria Estadual de Saúde.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão administrativa do Estado do Espírito Santo em relação à fila de espera para consultas especializadas configura violação ao direito fundamental à saúde; (ii) estabelecer se é possível a intervenção do Poder Judiciário para determinar a implementação de políticas públicas, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal (arts. 6º e 196) assegura a saúde como direito fundamental e impõe ao Estado o dever de garantir acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde por meio de políticas sociais e econômicas.

A demora de milhares de pacientes em obter consultas médicas especializadas configura omissão administrativa que viola o direito à saúde e ao mínimo existencial, comprometendo a dignidade humana.

A descentralização administrativa do SUS, que atribui aos municípios a execução primária de serviços, não exime a responsabilidade subsidiária e solidária do Estado, conforme previsto no art. 23, II, da Constituição Federal.

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas essenciais, especialmente no âmbito da saúde, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, como consolidado na jurisprudência do STF (RE 855.178-RG) e do STJ (AgInt no REsp 1553112/CE).

A jurisprudência reconhece a possibilidade de imposição de multa cominatória à Fazenda Pública para assegurar a eficácia de decisões judiciais em matéria de saúde (REsp 1541676/PR e REsp 1.654.994/SE).

Na hipótese, a omissão estatal em adotar medidas efetivas para o agendamento de consultas especializadas evidencia a necessidade de intervenção judicial, determinando-se prazo razoável para a implementação das ações e previsão de multa em caso de descumprimento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido e sentença reformada.

Tese de julgamento
:

O direito fundamental à saúde, garantido pelos arts. 6º e 196 da Constituição Federal, impõe aos entes federados a adoção de medidas efetivas e tempestivas para assegurar o acesso universal e igualitário a consultas e tratamentos médicos, sendo solidária sua responsabilidade.

A omissão estatal em promover ações concretas para solucionar demandas represadas no SUS caracteriza violação ao direito à saúde, justificando a intervenção judicial para assegurar sua efetivação.

A intervenção judicial na implementação de políticas públicas essenciais, como as de saúde, é compatível com o princípio da separação de poderes, quando necessária para garantir a observância de direitos fundamentais.

A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública é admissível como meio de garantir a eficácia das decisões judiciais em matéria de direitos fundamentais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 6º, 23, II, 196 e 198; CPC/1973, art. 461, § 4º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 855.178-RG, Rel. Min. Luiz Fux; STF, ARE 1049831 AgR, Rel. Min. Edson Fachin; STJ, AgInt no REsp 1553112/CE, Rel. Min. Gurgel de Faria; STJ, REsp 1541676/PR, Rel. Min. Herman Benjamin; TJES, Apelação / Remessa Necessária 35160132003, Rel. Desª Eliana Junqueira Munhós Ferreira.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0029624-33.2017.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. DEMORA NO AGENDAMENTO DE CONSULTAS MÉDICAS ESPECIALIZADAS EM CIRURGIA GERAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, contra sentença que julgou improcedente ação civil pública destinada a compelir o Estado do Espírito Santo a adotar medidas administrativas necessárias para agendamento de consultas médicas especializadas em cirurgia geral. A demanda se origina da constatação de que cerca de 3.786 pacientes aguardavam por tais consultas no Sistema Único de Saúde (SUS), evidenciando deficiência no atendimento pela Secretaria Estadual de Saúde.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão administrativa do Estado do Espírito Santo em relação à fila de espera para consultas especializadas configura violação ao direito fundamental à saúde; (ii) estabelecer se é possível a intervenção do Poder Judiciário para determinar a implementação de políticas públicas, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal (arts. 6º e 196) assegura a saúde como direito fundamental e impõe ao Estado o dever de garantir acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde por meio de políticas sociais e econômicas.

A demora de milhares de pacientes em obter consultas médicas especializadas configura omissão administrativa que viola o direito à saúde e ao mínimo existencial, comprometendo a dignidade humana.

A descentralização administrativa do SUS, que atribui aos municípios a execução primária de serviços, não exime a responsabilidade subsidiária e solidária do Estado, conforme previsto no inc. II do art. 23 da Constituição Federal.

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas essenciais, especialmente no âmbito da saúde, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, como consolidado na jurisprudência do STF (RE 855.178-RG) e do STJ (AgInt no REsp 1553112/CE).

A jurisprudência reconhece a possibilidade de imposição de multa cominatória à Fazenda Pública para assegurar a eficácia de decisões judiciais em matéria de saúde (REsp 1541676/PR e REsp 1.654.994/SE).

Na hipótese, a omissão estatal em adotar medidas efetivas para o agendamento de consultas especializadas evidencia a necessidade de intervenção judicial, determinando-se prazo razoável para a implementação das ações e previsão de multa em caso de descumprimento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido e sentença reformada.

Tese de julgamento
:

O direito fundamental à saúde, garantido pelos arts. 6º e 196 da Constituição Federal, impõe aos entes federados a adoção de medidas efetivas e tempestivas para assegurar o acesso universal e igualitário a consultas e tratamentos médicos, sendo solidária sua responsabilidade.

A omissão estatal em promover ações concretas para solucionar demandas represadas no SUS caracteriza violação ao direito à saúde, justificando a intervenção judicial para assegurar sua efetivação.

A intervenção judicial na implementação de políticas públicas essenciais, como as de saúde, é compatível com o princípio da separação de poderes, quando necessária para garantir a observância de direitos fundamentais.

A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública é admissível como meio de garantir a eficácia das decisões judiciais em matéria de direitos fundamentais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 6º, 23, II, 196 e 198; CPC/1973, art. 461, § 4º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 855.178-RG, Rel. Min. Luiz Fux; STF, ARE 1049831 AgR, Rel. Min. Edson Fachin; STJ, AgInt no REsp 1553112/CE, Rel. Min. Gurgel de Faria; STJ, REsp 1541676/PR, Rel. Min. Herman Benjamin; TJES, Apelação / Remessa Necessária 35160132003, Rel. Desª Eliana Junqueira Munhós Ferreira.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA a Egrégia Segunda Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, conhecer do recurso e da remessa, a fim de dar provimento ao apelo.

Órgão julgador vencedor
: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

O recurso traz como pano de fundo a discussão em torno da possibilidade de o Poder Judiciário, à luz da cláusula de separação de poderes, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas em saúde, previstas constitucionalmente.

Ao que se depreende, o
Ministério
Público Estadual
instaurou Procedimento Preparatório sob o nº MPES 2017.0015.6368-03, a fim de apurar representação feita por
Alvina Rodrigues Rangel
, por meio da qual constatou a existência de cerca de 3.786 pacientes na espera por agendamento de consulta especializada em cirurgia geral, encontrando-se deficitário o atendimento fornecido pela Secretaria de Saúde do Estado do Espírito Santo.

Nesse contexto, ajuizou a ação civil pública de origem, objetivando compelir o Estado a
adotar
as medidas administrativas que se fizerem necessárias ao agendamento de consultas aos pacientes.

Como cediço, há imposição constitucional expressa que compele ao Estado o dever de propiciar a todos o
direito à
saúde
, devendo ser garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e de outros agravos e o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (artigo 196 da CF).

Consoante a Constituição Federal, as ações e serviços públicos de saúde compõem rede regionalizada e hierarquizada e constituem Sistema Único, organizado de acordo com diretrizes de descentralização, direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais e participação da comunidade, custeado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes (art. 198 da CF).

Sob esse prisma,
é dever comum dos entes federativos cuidar da saúde e assistência pública
, consoante disposto no art. 6º, no inciso II do art. 23 e no art. 196 da Carta Magna:

Art. 23.
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Art. 196.
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Em que pesem as alegações do
Estado do Espírito Santo
, sabe-se que os usuários do Sistema Único de Saúde fazem jus ao tratamento adequado, não sendo dado ao Poder Público opor-lhes a discricionariedade orçamentária, sob pena de ferir o direito à saúde, incluído no rol dos direitos indisponíveis, assegurado pelo artigo 6º da Constituição Federal.

Nesse contexto, antes de resultar de política pública de saúde definida com base em discricionariedade administrativa, como alegado nas razões recursais, a longa espera para agendamento de consulta médica especializada configura grave omissão estatal, violadora dos supracitados arts. 6º e 196 da Constituição Federal.

Via de consequência, torna-se absolutamente possível e devida a intervenção do Poder Judiciário, sem a qual permaneceria desatendido o direito fundamental à saúde, carecendo de fundamento a tese de violação ao princípio da separação dos poderes, conforme a jurisprudência do Suprema Corte, do Superior Tribunal de Justiça e deste Sodalício:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 29.8.2017. FORNECIMENTO DE ALIMENTO ESPECIAL A CRIANÇA PORTADORA DE ALERGIA ALIMENTAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 855.178-RG. NECESSIDADE DE FORNECIMENTO DO ALIMENTO PLEITEADO. INEXISTÊNCIA NA LISTA DO SUS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1
. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde.
2. O acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reafirmada no julgamento do RE 855.178-RG, Rel. Min. Luiz Fux, no sentido de que constitui obrigação solidária dos entes federativos o dever de fornecimento gratuito de tratamentos e de medicamentos necessários à saúde de pessoas hipossuficientes. 3. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou a Turma Recursal de origem, quanto à necessidade de fornecimento do alimento especial pleiteado, seria necessário o reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o disposto no art. 85, § 11, CPC, porquanto não houve fixação de verba honorária nas instâncias de origem.(ARE 1049831 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 27/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-253 DIVULG 07-11-2017 PUBLIC 08-11-2017)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. MEDICAMENTO NÃO CREDENCIADO PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS). FORNECIMENTO. POSSIBILIDADE.NECESSIDADE DO FÁRMACO. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 7 DO STJ. INCIDÊNCIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA. 1. Preliminar de desrespeito ao princípio da colegialidade afastada, porquanto o art. 557, caput, do Código de Processo Civil de 1973 autorizava o relator a julgar monocraticamente o recurso especial, nas hipóteses ali descritas, comando previsto agora no art. 932 do CPC/2015, c/c o art. 255, I, II e III, do RISTJ. 2. O Estado (as três esferas de Governo) tem o dever de assegurar a todos os cidadãos, indistintamente, os direitos à dignidade humana, à vida e à saúde, conforme inteligência dos arts. 1º, 5º, caput, 6º, 196 e 198, I, da Constituição da República. 3. A ausência de previsão do medicamento em protocolos clínicos de diretrizes terapêuticas do Ministério da Saúde não tem o condão de eximir os entes federados do dever imposto pela ordem constitucional, porquanto não se pode admitir que regras burocráticas, previstas em portarias ou normas de inferior hierarquia, prevaleçam sobre direitos fundamentais do cidadão. 4. Hipótese em que o Tribunal de origem evidenciou a necessidade e adequação do fármaco pleiteado para o tratamento da patologia da paciente, acentuando que o produto, apesar de não incorporado à lista do SUS, já se encontra registrado na ANVISA. 5. A inversão do julgado demandaria a análise do conjunto fático-probatório, o que é inviável em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. 6.
A intervenção do Judiciário na implementação de políticas públicas, notadamente para garantir a prestação de direitos sociais, como a saúde, não viola o princípio da separação de poderes
. 7. Agravo interno a que se nega provimento (AgInt no REsp 1553112/CE, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/02/2017, DJe 10/03/2017)

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSULTAS COM MÉDICOS ORTOPEDISTAS E CIRURGIAS DE OMBRO, SE NECESSÁRIA, PARA OS PACIENTES QUE RESIDEM EM VILA VELHA-ES E SE ENCONTRAM EM LISTA DE ESPERA HÁ MAIS DE ANO. NECESSIDADE DE SE ASSEGURAR O DIREITO FUNDAMENTAL À SAPUDE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. MÍNIMO EXISTENCIAL. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. 1) Os entes públicos possuem o dever de fornecer gratuitamente o atendimento à saúde daqueles que necessitam e que não tem condições de custear o próprio tratamento. A responsabilidade dos entes públicos é solidária, havendo a exigência de atuação integrada do poder público como um todo, por meio de um Sistema Único de Saúde, para garantir a saúde do cidadão, do qual decorre o direito ao fornecimento de exames, consultas, tratamentos, medicamentos e cirurgias, consoante se observa do disposto no art. 196 da Constituição da República. 2) Na hipótese, restou demonstrado que o agendamento e a realização de consultas ortopédicas e cirurgias de ombro no município de Vila Velha estão sendo feitas de maneira extremamente deficitária, visto que diversos pacientes chegam a esperar por mais aproximadamente 02 (dois) anos para serem atendidos, o que revela o descaso do Poder Público na implementação do direito à saúde. 3) Nesse contexto, no escopo de garantir a preservação do chamado mínimo existencial, não pode o Poder Judiciário se furtar diante de um quadro de tamanha gravidade, sendo-lhe lícito impor ao Poder Público a adoção das providências necessárias à recondução dos serviços públicos à situação de normalidade, sobretudo quando não notícia de que esteja em curso algum plano de reestruturação ou que pretenda o Estado adotar medidas emergenciais tendentes a solucionar os casos mais graves. 4)
O Supremo tribunal Federal entende que, excepcionalmente, pode o Poder Judiciário determinar à Administração Pública a adoção de medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, de forma que isto não configura violação ao postulado da separação dos poderes.
[...] (TJES, Classe: Apelação / Remessa Necessária, 35160132003, Relator : ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Órgão julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 24/04/2018, Data da Publicação no Diário: 04/05/2018)

Ora, o argumento de que a descentralização administrativa do Sistema Único de Saúde atribui a execução primária de serviços aos municípios, ainda que juridicamente correto, não afasta a responsabilidade subsidiária e supletiva do Estado na garantia do acesso universal e igualitário aos serviços de saúde.

Na hipótese, ficou devidamente demonstrado que a demanda reprimida é expressiva e que o Estado não implementou medidas suficientes para garantir a razoável prestação do serviço público respectivo.

Isso porque, a fila de espera para consultas especializadas em cirurgia geral, com mais de 3.700 pacientes, configura evidente omissão administrativa, de modo que a insuficiência de medidas concretas para solucionar a questão exige a intervenção do Poder Judiciário para assegurar a eficácia do direito fundamental à saúde.

Sendo assim, deve ser reformado o julgamento de improcedência, a fim de determinar a adoção das medidas necessárias à disponibilização em favor das pacientes capixabas de consultas médicas especializadas em cirurgia geral, no âmbito do SUS.

Nesse sentido, o parecer da Douta Procuradoria de Justiça:

No caso dos autos, a omissão estatal diz respeito à efetivação do direito à saúde de pessoas que necessitam de agendamento com médicos especialistas em cirurgia geral, sendo que, no caso em apreço, restou devidamente documentado que a fila de espera para o agendamento é demasiadamente elevada e apresenta atraso no seu cumprimento, o que impõe a intervenção do Poder Judiciário a fim de concretizar medidas eficazes para o seu cumprimento.

[...]

Portanto, considerando o arcabouço probatório apresentado, esta Procuradoria de Justiça Cível entende que a r. sentença deve ser reformada para que o Poder Público seja compelido a adotar medidas administrativas eficazes e dentro de um limite de prazo razoável, a fim de ofertar o serviço público requerido nos autos, qual seja, agendamento de consulta especializada em cirurgia geral para os pacientes que estão aguardando em lista de espera.

Sob esse prisma, tem-se que o prazo de 06 meses para deflagração de licitações, bem como realização de aquisições, contratações e adequações físicas e sanitárias, mostra-se em consonância com a razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de multa diária.

Sobre as astreintes, “
é pacífico o entendimento do STJ que admite a imposição da multa cominatória prevista no art. 461, § 4º, do CPC
[de 1973]
à Fazenda Pública
” (REsp 1541676/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 07-12-2017, DJe 19-12-2017).

A propósito, de acordo com a jurisprudência da Corte de Cidadania, a fixação de multa cominatória pode se dar até mesmo de ofício (REsp 1.654.994/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/4/2017).

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e da remessa
necessária
para
dar
provimento ao apelo
,
a fim de
determinar que o
Estado do Espírito Santo

adote
medidas necessárias à disponibilização de
consultas médicas
especializadas em cirurgia geral
em favor das pacientes capixabas
,
no prazo de 06 meses,
sob pena de multa diária no valor de
R$ 500,00 por dia de descumprimento, limitada a R$ 100.000,00
, nos termos da fundamentação.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)