Tribunal: TJES
Processo: 0000718-96.2015.8.08.0058
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-03-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NÃO RETENÇÃO DE TRIBUTOS NA FONTE. CONTRATAÇÃO DUPLICADA DE SERVIÇOS JURÍDICOS. REAJUSTE INDEVIDO DE SUBSÍDIOS DE VEREADORES. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO ROBUSTA DO ELEMENTO SUBJETIVO. LEI Nº 14.230/2021. CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO AFASTADA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra o apelante, então presidente da Câmara Municipal de Ibitirama, apontando irregularidades administrativas identificadas por auditoria do Tribunal de Contas do Espírito Santo, incluindo ausência de retenção de tributos na fonte, contratação em duplicidade para serviços jurídicos e concessão de reajustes aos subsídios de vereadores. A sentença condenou o requerido por improbidade administrativa, com base na existência de dano ao erário e condutas dolosas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) verificar se as condutas atribuídas ao apelante configuram atos de improbidade administrativa, especialmente à luz da Lei nº 14.230/2021, que exige dolo específico; (ii) determinar se há nos autos prova suficiente e inequívoca da intenção dolosa necessária para configurar atos ímprobos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)

A Lei nº 14.230/2021 introduziu alterações substanciais à Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração de atos ímprobos, afastando a responsabilização baseada em dolo genérico, negligência ou erro administrativo.

4)
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal exige prova robusta do elemento subjetivo qualificado (dolo específico), que pressupõe a intenção deliberada, consciente e maliciosa de violar os princípios da administração pública ou causar dano ao erário.

5)
No caso concreto, não há nos autos prova inequívoca de que o apelante agiu com dolo específico: a)
Ausência de retenção de tributos na fonte
: constatada como infração administrativa, a irregularidade decorreu de falhas operacionais, sem demonstração de intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou obter vantagem ilícita; b)
Contratação duplicada de serviços jurídicos
: as justificativas apresentadas indicam distinção de objetos contratuais, sendo insuficientes para caracterizar ciência inequívoca do apelante sobre eventual incompatibilidade, nem prova de má-fé; c)
Reajuste de subsídios de vereadores
: a conduta, embora irregular, resultou de interpretação equivocada das normas constitucionais, sem comprovação de propósito malicioso ou de benefício indevido aos vereadores.

6)
A ausência de comprovação do dolo específico afasta a configuração de atos de improbidade administrativa, nos termos da nova redação da Lei nº 8.429/1992, e conforme jurisprudência consolidada do STJ e STF.

7)
Reconhecida a inexistência de condutas dolosas, aplica-se a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do Tema 897 da Repercussão Geral do STF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1) A configuração de atos de improbidade administrativa exige a comprovação robusta e inequívoca de dolo específico, sendo insuficiente a demonstração de dolo genérico, negligência ou erro administrativo, mesmo que grave.

2) Não se caracteriza improbidade administrativa na ausência de prova cabal de que o funcionário público agiu com propósito deliberado de lesar o patrimônio público ou violar princípios da administração pública.

3) A prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário tem aplicação na ausência de demonstração de conduta dolosa, conforme Tema 897 da Repercussão Geral do STF.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §§ 4º e 5º; Lei nº 8.429/1992, art. 1º, §§ 2º e 3º, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 897 da Repercussão Geral; STJ, REsp nº 1.913.638/MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000718-96.2015.8.08.0058

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ADEMILSON EUGENIO DA COSTA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NÃO RETENÇÃO DE TRIBUTOS NA FONTE. CONTRATAÇÃO DUPLICADA DE SERVIÇOS JURÍDICOS. REAJUSTE INDEVIDO DE SUBSÍDIOS DE VEREADORES. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO ROBUSTA DO ELEMENTO SUBJETIVO. LEI Nº 14.230/2021. CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO AFASTADA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra o apelante, então presidente da Câmara Municipal de Ibitirama, apontando irregularidades administrativas identificadas por auditoria do Tribunal de Contas do Espírito Santo, incluindo ausência de retenção de tributos na fonte, contratação em duplicidade para serviços jurídicos e concessão de reajustes aos subsídios de vereadores. A sentença condenou o requerido por improbidade administrativa, com base na existência de dano ao erário e condutas dolosas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) verificar se as condutas atribuídas ao apelante configuram atos de improbidade administrativa, especialmente à luz da Lei nº 14.230/2021, que exige dolo específico; (ii) determinar se há nos autos prova suficiente e inequívoca da intenção dolosa necessária para configurar atos ímprobos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)

A Lei nº 14.230/2021 introduziu alterações substanciais à Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo específico para a configuração de atos ímprobos, afastando a responsabilização baseada em dolo genérico, negligência ou erro administrativo.

4)
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal exige prova robusta do elemento subjetivo qualificado (dolo específico), que pressupõe a intenção deliberada, consciente e maliciosa de violar os princípios da administração pública ou causar dano ao erário.

5)
No caso concreto, não há nos autos prova inequívoca de que o apelante agiu com dolo específico: a)
Ausência de retenção de tributos na fonte
: constatada como infração administrativa, a irregularidade decorreu de falhas operacionais, sem demonstração de intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou obter vantagem ilícita; b)
Contratação duplicada de serviços jurídicos
: as justificativas apresentadas indicam distinção de objetos contratuais, sendo insuficientes para caracterizar ciência inequívoca do apelante sobre eventual incompatibilidade, nem prova de má-fé; c)
Reajuste de subsídios de vereadores
: a conduta, embora irregular, resultou de interpretação equivocada das normas constitucionais, sem comprovação de propósito malicioso ou de benefício indevido aos vereadores.

6)
A ausência de comprovação do dolo específico afasta a configuração de atos de improbidade administrativa, nos termos da nova redação da Lei nº 8.429/1992, e conforme jurisprudência consolidada do STJ e STF.

7)
Reconhecida a inexistência de condutas dolosas, aplica-se a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do Tema 897 da Repercussão Geral do STF.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8)
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1) A configuração de atos de improbidade administrativa exige a comprovação robusta e inequívoca de dolo específico, sendo insuficiente a demonstração de dolo genérico, negligência ou erro administrativo, mesmo que grave.

2) Não se caracteriza improbidade administrativa a ausência de prova cabal de que o funcionário público tenha agido com propósito deliberado de lesar o patrimônio público ou violar princípios da administração pública.

3) A prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário tem aplicação na ausência de demonstração de conduta dolosa, conforme Tema 897 da Repercussão Geral do STF.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §§ 4º e 5º; Lei nº 8.429/1992, art. 1º, §§ 2º e 3º, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 897 da Repercussão Geral; STJ, REsp nº 1.913.638/MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Segunda Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, por unanimidade de votos, dar provimento ao apelo.

Órgão julgador vencedor
: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual em face do apelante, Ademilson Eugênio da Costa, então presidente da Câmara Municipal de Ibitirama, em razão de irregularidades identificadas em auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

As condutas a ele imputadas incluem a não retenção de tributos na fonte, a contratação em duplicidade para serviços jurídicos, e a concessão indevida de reajustes aos subsídios de vereadores, resultando em prejuízo ao erário.

Na sentença, reconheceu-se a prática de atos de improbidade administrativa, considerando a comprovação do dano ao erário e a atuação dolosa do apelante, fundamentada na intencionalidade clara de desrespeitar os deveres legais e administrativos inerentes à sua função. O magistrado entendeu que as irregularidades não poderiam ser caracterizadas como mera negligência, senão como condutas dolosas, enquadrando-se nos parâmetros da Lei nº 8.429/1992.

Por sua vez, o recorrente sustenta que as condutas descritas na inicial e reconhecidas na sentença não configuram atos dolosos, mas apenas descuidos administrativos, incompatíveis com os requisitos legais para caracterização de improbidade administrativa, sobretudo após a promulgação da Lei nº 14.230/2021, que exige a demonstração de dolo específico.

Pois bem.

Para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é indispensável a comprovação do dolo específico, não sendo mais suficiente a presença de dolo genérico. Com a promulgação da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), o legislador adotou um posicionamento restritivo em relação à configuração de atos de improbidade, exigindo que o agente público tenha atuado com intenção deliberada e consciente de infringir o bem jurídico tutelado.

Essa inovação visa a garantir que atos de improbidade administrativa não sejam confundidos com meras irregularidades ou com erros administrativos, muitas vezes caracterizados pela inabilidade ou pelo erro de julgamento do gestor, mas sem conotação de má-fé ou desonestidade.

O conceito de dolo específico, como agora exigido, refere-se à vontade livre e consciente do agente público de não apenas realizar um ato ilegal, mas de fazê-lo com a intenção desonesta e qualificada de lesar o patrimônio público ou os princípios que regem a administração pública, como a moralidade, a impessoalidade e a legalidade.

Esse dolo específico pressupõe que o agente público tenha agido de modo deliberado, com plena ciência das consequências prejudiciais de seus atos e com a finalidade de violar, de maneira inequívoca, o interesse público.

Como ensinam autores de renome, como Alexandre de Moraes, a Lei de Improbidade não se destina a responsabilizar administradores por condutas culposas, mas a punir o administrador desonesto, cuja conduta se dirige expressamente à corrupção ou ao enriquecimento ilícito (A necessidade de ajuizamento ou de prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/1992, in Improbidade Administrativa: Temas Atuais e Controvertidos, Ed. Forense, p. 28).

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha, antes da reforma, apontando que a improbidade não se confunde com simples ilegalidade, exigindo para sua caracterização elemento subjetivo qualificado, ou seja, o dolo específico. Em diversos precedentes, a Corte Superior enfatizou que o dolo é o traço distintivo entre o ato administrativo irregular e o ato ímprobo, considerando que este último deve estar necessariamente eivado de má-fé.

Portanto, a ausência de dolo específico impossibilita a qualificação da conduta como ímproba, pois a punição por improbidade exige a intencionalidade de infringir o ordenamento jurídico com o intuito de subverter os fins públicos.

Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO.
1. Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento.
2. A questão central objeto deste recurso, submetido ao regime dos recursos repetitivos, é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública.
4. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.
5. Para os fins do art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese: "A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública." 6. In casu, o Tribunal de origem reformou a sentença que condenou o demandado, levando em conta a existência de lei municipal que possibilitava a contratação temporária da servidora apontada nos autos, sem a prévia aprovação em concurso público, motivo pelo qual o acórdão deve ser confirmado. 7. Recurso especial desprovido. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)

A Lei nº 14.230/2021 consolida essa exigência ao prever, expressamente, que a caracterização do ato de improbidade depende do dolo específico, afastando a possibilidade de punição por condutas praticadas com dolo genérico ou por erros administrativos, mesmo que graves.

Para efeitos de improbidade, o erro grosseiro, a negligência ou a falta de zelo com a coisa pública, embora possam configurar infrações em outras esferas, não mais qualificam o ato como ímprobo. A nova orientação reforça, assim, a necessidade de que o comportamento do agente público seja não apenas imprudente ou negligente, mas que revele um propósito malicioso e dirigido a prejudicar a administração pública ou a beneficiar-se indevidamente dela.

Dessa forma, a exigência de dolo específico para a configuração da improbidade representa um avanço jurídico no sentido de proteger o gestor público de ações temerárias e de garantir a segurança jurídica, ao mesmo tempo em que fortalece o combate à corrupção e à má-fé genuínas. Afinal, o agente público só poderá ser responsabilizado por improbidade administrativa se demonstrada, com clareza e profundidade, a intenção de lesar o bem público, garantindo que a punição se aplique estritamente aos casos em que houver desvio ético e corrupção efetiva.

No caso em exame, não há nos autos comprovação suficiente de que o recorrente agiu com a intencionalidade necessária para a configuração de ato ímprobo, na medida em que as provas apresentadas e destacadas na sentença não demonstram, de forma inequívoca, propósito deliberado de causar lesão ao patrimônio público.

A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas identificou irregularidades na gestão administrativa do apelante, mas não conseguiu demonstrar a presença do elemento subjetivo especial do ato de improbidade administrativa.

Em relação à ausência de retenção de tributos na fonte, ainda que tecnicamente configurada como infração administrativa, não foi apresentado nenhum elemento empírico que comprovasse que o apelante tenha agido com a intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou obter vantagem ilícita para si ou para terceiros. Ao contrário, as circunstâncias analisadas revelam que a conduta decorreu de falhas operacionais comuns na gestão pública, que, embora censuráveis, não se confundem com improbidade.

Ademais, quanto à contratação de serviços jurídicos em duplicidade, a irregularidade apontada pela auditoria baseia-se na alegada sobreposição de atividades entre os contratos firmados com os advogados Marcos Tadeu Alvim Cardoso e André Miranda Viçosa. Contudo, o apelante justificou a distinção dos objetos contratuais, argumentando que os serviços prestados possuíam escopos diferentes, ainda que complementares.

Vale ressaltar que, mesmo identificando possíveis redundâncias, a prova documental não evidencia que o recorrente tivesse ciência inequívoca da suposta incompatibilidade ou que tenha autorizado os contratos com o propósito deliberado de desviar recursos públicos.

Nesse contexto, não há demonstração cabal de má-fé, razão pela qual a conduta deve ser interpretada como erro de julgamento administrativo, e não como ato ímprobo.

Por fim, no que se refere ao reajuste dos subsídios dos vereadores, a auditoria constatou que os aumentos foram concedidos sem extensão aos demais servidores do Legislativo, em afronta ao princípio da isonomia consagrado no art. 37, inciso X, da Constituição Federal. No entanto, a análise das circunstâncias do caso concreto revela que a conduta do apelante, enquanto ordenador de despesas, não foi acompanhada de prova suficiente de que ele tenha agido com a consciência e a voluntariedade de beneficiar indevidamente os vereadores.

Em verdade, a irregularidade parece ter decorrido de uma interpretação equivocada das normas constitucionais aplicáveis, configurando erro de gestão ou desatenção ao dever de uniformidade, mas não má-fé ou intenção de violar o patrimônio público.

Portanto, a condenação imposta ao apelante na sentença deve ser reformada, porquanto baseada na presunção de má-fé, contrariando a jurisprudência do STJ e do STF, que exige a comprovação robusta e inequívoca do dolo específico. Em consequência, deve ser reconhecida a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos do Tema de Repercussão Geral n° 897 do STF, conforme reconhecido na sentença em relação às demais sanções por ato de improbidade administrativa.

Do exposto, por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a
ele dou provimento para r
econhecer a prescrição da pretensão de ressarcimento, nos termos do Tema 897 da Repercussão Geral do STF, dada a inexistência de prova cabal de que os atos praticados constituíram condutas dolosas de improbidade administrativa.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)