Tribunal: TJES
Processo: 5003283-73.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA
Órgão julgador: DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-10-02

Ementa:
EMENTA
: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. INDÍCIOS DE DOLO. LEGITIMIDADE PASSIVA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME.

1. - Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva e recebeu parcialmente a petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra Djalma da Silva Santos e outros. O agravante sustentou: I) ilegitimidade passiva, por atuar apenas formalmente com base em pareceres técnicos; II) inépcia da petição inicial, por falta de individualização das condutas e capitulação genérica dos atos imputados; e III) ausência de dolo específico, exigido após a Lei n. 14.230/2021
.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

2. - Há três questões em discussão: (I) definir se o agravante possui legitimidade passiva para figurar na ação de improbidade; (II) estabelecer se a petição inicial é inepta por ausência de individualização das condutas e de elementos probatórios mínimos; e (III) determinar se a ausência de indicação do dolo específico enseja a rejeição liminar da petição inicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

3. -
A legitimidade passiva deve ser aferida com base na teoria da asserção, segundo a qual basta a indicação de conduta potencialmente ímproba na inicial para legitimar a presença do réu na ação.

4. -
A cognição no momento do recebimento da inicial é sumária, não sendo admissível aprofundamento probatório ou valoração exauriente dos elementos constantes dos autos.

5. -
A descrição de indícios mínimos da prática de ato de improbidade pelo agravante, como ex-prefeito que autorizou o processo licitatório e os pagamentos, é suficiente para admissibilidade da inicial.

6. -
A ausência de demonstração de dolo específico nesta fase não torna a inicial inepta, bastando a presença de indícios da conduta dolosa, a serem confirmados em fase probatória.

7. -
Aplica-se o princípio do
in dubio pro societate
na fase inicial da ação de improbidade, devendo a inicial ser recebida em caso de dúvida quanto à existência de atos ímprobos.

IV. DISPOSITIVO E TESE.

8. -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A legitimidade passiva em ação de improbidade deve ser aferida com base na teoria da asserção, sendo suficiente a imputação de conduta dolosa na petição inicial.

2. O recebimento da inicial exige apenas a presença de indícios da prática de ato ímprobo, não sendo exigida prova plena do dolo específico nesta fase.

3. Aplica-se o princípio do
in dubio pro societate
no momento do recebimento da ação de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5003283-73.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: DJALMA DA SILVA SANTOS

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

EMENTA
: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. INDÍCIOS DE DOLO. LEGITIMIDADE PASSIVA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME.

1. - Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva e recebeu parcialmente a petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra Djalma da Silva Santos e outros. O agravante sustentou: I) ilegitimidade passiva, por atuar apenas formalmente com base em pareceres técnicos; II) inépcia da petição inicial, por falta de individualização das condutas e capitulação genérica dos atos imputados; e III) ausência de dolo específico, exigido após a Lei n. 14.230/2021
.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

2. - Há três questões em discussão: (I) definir se o agravante possui legitimidade passiva para figurar na ação de improbidade; (II) estabelecer se a petição inicial é inepta por ausência de individualização das condutas e de elementos probatórios mínimos; e (III) determinar se a ausência de indicação do dolo específico enseja a rejeição liminar da petição inicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

3. -
A legitimidade passiva deve ser aferida com base na teoria da asserção, segundo a qual basta a indicação de conduta potencialmente ímproba na inicial para legitimar a presença do réu na ação.

4. -
A cognição no momento do recebimento da inicial é sumária, não sendo admissível aprofundamento probatório ou valoração exauriente dos elementos constantes dos autos.

5. -
A descrição de indícios mínimos da prática de ato de improbidade pelo agravante, como ex-prefeito que autorizou o processo licitatório e os pagamentos, é suficiente para admissibilidade da inicial.

6. -
A ausência de demonstração de dolo específico nesta fase não torna a inicial inepta, bastando a presença de indícios da conduta dolosa, a serem confirmados em fase probatória.

7. -
Aplica-se o princípio do
in dubio pro societate
na fase inicial da ação de improbidade, devendo a inicial ser recebida em caso de dúvida quanto à existência de atos ímprobos.

IV. DISPOSITIVO E TESE.

8. -
Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A legitimidade passiva em ação de improbidade deve ser aferida com base na teoria da asserção, sendo suficiente a imputação de conduta dolosa na petição inicial.

2. O recebimento da inicial exige apenas a presença de indícios da prática de ato ímprobo, não sendo exigida prova plena do dolo específico nesta fase.

3. Aplica-se o princípio do
in dubio pro societate
no momento do recebimento da ação de improbidade administrativa.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO N. 5003283-73.2025.8.08.0000.

AGRAVANTE: DJALMA DA SILVA SANTOS.

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.

RELATOR:
DESEMBARGADOR
DAIR JOSÉ BREGUNCE
DE OLIVEIRA.

VOTO

Djalma
d
a Silva Santos

interpôs
re
curso de agravo de instrumento em face da
respeitável decisão
de
id 12502514
, proferida
pelo

ilustre
Ju
iz

de Direito
da

Primeira Vara do Juízo de Alegre
,
q
ue recebeu
rejeitou a preliminar de ilegitimidade e recebeu parcialmente
a petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa registrada sob o n. 0000414-66.2018.8.08.0002, ajuizada pelo Ministério Público
d
o Estado o Espírito Santo contra ele,
agravante,
e
também
contra Audileia Rodrigues Marques, Maria
d
e Lourdes Rubim
d
a Silva, Mateus Roberte Carias, Rosa Helena Roberte Cardoso Carias, Iranete Maria Furtado Macedo, Diones Martins Faleiro

Nas razões do recurso (
id 12502507
) alegou o agravante, em síntese: 1)
sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que sua conduta se limitou a atos formais de gestão, praticados ao final de uma cadeia de condutas, com base em pareceres e atestados de outros órgãos e servidores, não havendo nexo de causalidade entre seus atos e os danos alegados
; 2)
a i
népcia da petição inicial, por capitulação múltipla e genérica dos supostos atos ímprobos, sem a devida individualização da conduta que se amoldaria a cada tipo imputado
; 3)
a ausência de indicação de dolo específico, requisito indispensável após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021
.

Requereu o provimento do recurso para “que seja reformada a decisão recorrida, em virtude da ilegitimidade passiva do Agravante, determinando-se, por consequência, a extinção do processo sem resolução de mérito em face do Agravante (art. 485, VI, CPC); c. subsidiariamente, que seja reformada a decisão de origem, rejeitando-se a inicial por qualquer dos dois fundamentos autônomos que concernem à inépcia da inicial, na forma do §6º-B do art. 17 da LIA, a saber: c.1) indicações múltiplas e genéricas de tipos aos quais se subsumiriam as condutas do Agravante, sem precisão da conduta ímproba que teria sido praticada e sem indicação de quais seriam os elementos probatórios mínimos que suportariam a tese da exordial, em descumprimento aos requisitos de admissibilidade da inicial delineados no art. 17, §6º, I e II, LIA e 330, I, §1º I, CPC/15; c.2) ausência indicação de indícios suficientes sobre o dolo específico, nem sequer narrado na inicial (que admite possível culpa) e tampouco verificado, ainda que liminarmente, pelo Juízo a quo ao motivar a decisão recorrida, em descumprimento aos requisitos de admissibilidade da inicial delineados no art. 17, §6º, II, CPC/15”.

Contrarrazões no id 12742462.

A douta Procuradoria de Justiça
opinou
pelo
des
provimento do recurso (
id 12943303
).

O recurso não deve ser desprovido.

A
noto, inicialmente,
que, malgrado
a atual redação da Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992, preveja a adoção do procedimento comum nas ações de improbidade administrativa (art. 17), não mais existindo
a fase de
manifestação preliminar
do requerido
,
os atos
processuais praticados
antes da edição da Lei
n.
14.230,
de 25 de outubro de 2021,
deve
m
ter a eficácia preservada
.
Assim é porque nos termos do art. 14, do Código de Processo Civil,
“A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.

A cognição no plano vertical empreendida para o recebimento da ação de improbidade é do tipo sumária, não havendo possibilidade de realização de aprofundamento cognitivo sobre os fatos e os elementos de provas, sob pena de se proferir indevido julgamento antecipado do mérito.

A propósito, o colendo Superior Tribunal de Justiça já assentou que “O recebimento da inicial da Ação de Improbidade Administrativa, sem qualquer cominação, mas mera determinação de citação, dispensa ampla e aprofundada fundamentação” (REsp n. 1.164.283/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, data do julgamento: 22-2-2011, data da publicação/fonte: DJe de 28-4-2011).

Portanto, a
legitimidade
ad causam
passiva do agravante deve ser aferida com base na teoria da asserção, sem incursão
sobre o
mérito na demanda.

Na petição inicial o Ministério Público, ao descrever o
modus operandi
do esquema fraudulento e as condutas atribuídas a cada requerido, incluindo o agravante na condição de ex-prefeito que autorizou o processo licitatório e os pagamentos, forneceu os indícios mínimos necessários para a manutenção do recorrente no polo passivo. A discussão sobre a cadeia de condutas, a presunção de legitimidade dos atos administrativos precedentes, a segregação de funções e a complexidade técnica da matéria tributária são argumentos que se relacionam diretamente com a prova do dolo e da responsabilidade, e não com a legitimidade para figurar na lide. Tais questões serão devidamente apreciadas na fase de cognição exauriente, após a produção de todas as provas.

Ademais, a alegação de que o Ministério Público teria cogitado a modalidade culposa em manifestações anteriores não descaracteriza a imputação dolosa contida na exordial, que é o que importa para a análise da legitimidade passiva nesta fase. A Lei n. 14.230/2021, ao exigir o dolo específico, impõe um ônus probatório ao
Parquet
que será verificado no curso do processo, mas não torna a inicial inepta ou o réu ilegítimo se houver indícios de sua participação dolosa, como afirmado na peça vestibular.

Na fase inaugural do procedimento da ação de improbidade, ou seja, no momento do recebimento ou não da petição inicial, deve ser aplicado o princípio
in dubio pro societate
. Assim, em caso de dúvida, a petição inicial deve ser recebida para proporcionar o desenvolvimento do procedimento de modo a viabilizar a produção de provas.

Trago à baila escólio do professor Rogério Pacheco Alves:

Ao aludir o § 8º à
“
rejeição da ação” pelo juiz quando convencido da “inexistência do ato de improbidade”, instituiu-se hipótese de julgamento antecipado da lide (julgamento de mérito), o que, a nosso juízo, até pelas razões acima expostas, só deve ocorrer quando cabalmente demonstrada, pela resposta do notificado, a inexistência do fato ou a sua não-concorrência para o dano ao patrimônio público. Do contrário, se terá por ferido o direito à prova do alegado no curso do processo (art. 5º, LV), esvaziando-se, no plano fático, o direito constitucional de ação (art. 5º XXXV) e impondo-se absolvição liminar sem processo. Relembre-se, mais uma vez, que o momento preambular, antecedente ao recebimento da inicial, não se volta a um exame aprofundado da
causa petendi
exposta pelo autor em sua vestibular, servindo precipuamente, como já dito, como instrumento de defesa da própria jurisdição, evitando lides temerárias. Poderíamos afirmar, sem medo, que tal como se verifica na seara processual penal, deve o Magistrado, neste momento, servir-se do princípio
in dubio pro societate
, não coartando, de forma perigosa, a possibilidade de êxito do autor em comprovar, durante o processo, o alegado na inicial
1
.

Certo é que a jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça orienta no sentido de que “na fase de recebimento da inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, basta a demonstração de indícios da prática de ato ímprobo, ou, fundamentadamente, as razões de sua não apresentação, em observância ao princípio do
in dubio pro societate”
(AgInt-REsp 1.982.879/MS, Primeira Turma, Relª Ministra, Regina Helena Costa, data do julgamento: 23-05-2022, data da publicação/fonte: DJe 25-05-2022), ou seja, “Na fase em que o processo se encontra, vigora o princípio
in dubio pro societate
, bastando a presença de elementos indiciários do cometimento do ilícito qualificado. Na dúvida, recebe-se a inicial. A rejeição depende da certeza quanto à não ocorrência da improbidade” (AREsp 1639103/MS, Segunda Turma, Rel. Ministro Francisco Falcão, data do julgamento: 08-06-2021, data da publicação/fonte: DJe 15-06-2021).

Como não poderia deixar de ser, também é assente neste egrégio Tribunal de Justiça a compreensão de que o não recebimento da ação de improbidade administrativa deve vir escorado por um juízo de certeza de que não ocorre
u

nenhuma
das irregularidades narradas na peça inicial.
Nesse sentido:

[...
]
O juízo negativo de admissibilidade da inicial da ação de improbidade administrativa, com previsão no artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, vigente quando da prolação da sentença ora recorrida, pressupõe patente demonstração da inexistência do ato de improbidade, capaz de conduzir ao julgamento antecipado da lide, ao passo que, o recebimento da exordial exige, tão somente, a existência de indícios da prática do ato ímprobo, à luz do princípio do
in dubio pro societate.
[...]

Presentes elementos suficientes à formação do convencimento necessário à admissibilidade da petição inicial da ação de improbidade administrativa, merece reforma a sentença recorrida. [...] (Apelação Cível n. 0010686-19.2019.8.08.0024, órgão julgador: Segunda Câmara Cível, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, data do julgamento: 27-09-2022, data da publicação no DJ-ES 04-11-2022).

Em síntese, existindo, como existem, no caso, indícios da prática de atos de improbidade previstos na Lei n. 8.429/1992, a ação deve ser admitida para que os fatos sejam melhor investigados e analisados em cognição exauriente.

Posto isso,
nego provimento
ao agravo de instrumento.

É como voto.

1
GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco.
Improbidade Administrativa
, 6.ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 862.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o judicioso voto de relatoria.