Tribunal: TJES
Processo: 5009977-92.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão julgador: LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2025-04-03

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ANULAÇÃO DE DOAÇÃO DE LOTES PÚBLICOS. Inviabilidade técnica não demonstrada. DOAÇÃO pelo MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA PARA FINS HABITACIONAIS. LEI AUTORIZATIVA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE E DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA LOCAL. Rito de urgência em proposições legislativas. Matéria genuinamente interna corporis. RECURSO PROVIDO.

1. O art. 30 da Constituição Federal atribui aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), bem como para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII).

2.
No caso,
o interesse público foi devidamente justificado, consoante ofício do Fundo de Assistência Social da Secretaria de Assistência Social de Nova Venécia, que informa que o Município de Nova Venécia dispõe de terrenos públicos em loteamento de sua propriedade, razão pela qual solicitou a doação desses lotes para implementar programas habitacionais
.

3.
P
revê o art. 76, inc. I, alínea “f”, da Lei nº 14.133/2021, que a licitação será dispensada nos casos de alienação gratuita de bens imóveis residenciais destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública

4.
O
agravado sequer demonstrou a inviabilidade técnica para edificar-se nos lotes, relevando destacar que não há prova da impossibilidade do parcelamento do solo nas áreas onde se situam os terrenos doados.
P
or outro lado, a adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao Poder Judiciário, em homenagem à separação dos poderes, adentrar em questionamentos a respeito deste mérito (STF. ADI 6.968, rel. min. Edson Fachin, j. 22-4-2022, P, DJE de 19-5-2022).
.

5. Como não cabe ao judiciário imiscuir-se em questão interna corporis do legislativo, não há o que se sindicar em relação aos atos normativos que autorizaram as doações, ainda mais que destinados a concretizar o direito à moradia, cabendo ao Município, no exercício de sua discricionariedade e com vistas ao interesse público, dar aos lotes a destinação que melhor lhes couber.

6.Importa ressaltar que de acordo com
a
orientação da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, a decisão judicial sobre a regularidade de conduta perpetrada pelo gestor público deve levar em conta a situação prática à época, o que revela a legitimidade do agir administrativo, que, diante das especificidades do caso, optou por solução interpretativa legítima da situação
.

6. Recurso provido.

Vistos relatados e discutidos estes autos,
ACORDAM
os Desembargadores que compõem a Segunda Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade das atas e notas taquigráficas,
DAR
PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto proferido pelo Eminente Relator.

Vitória, ES, ________ de ________ de 2025.

RELATOR

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009977-92.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE NOVA VENECIA

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DES. SUBST. LUIZ GUILHERME RISSO

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ANULAÇÃO DE DOAÇÃO DE LOTES PÚBLICOS. Inviabilidade técnica não demonstrada. DOAÇÃO pelo MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA PARA FINS HABITACIONAIS. LEI AUTORIZATIVA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE E DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA LOCAL. Rito de urgência em proposições legislativas. Matéria genuinamente interna corporis. RECURSO PROVIDO.

1. O art. 30 da Constituição Federal atribui aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), bem como para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII).

2.
No caso,
o interesse público foi devidamente justificado, consoante ofício do Fundo de Assistência Social da Secretaria de Assistência Social de Nova Venécia, que informa que o Município de Nova Venécia dispõe de terrenos públicos em loteamento de sua propriedade, razão pela qual solicitou a doação desses lotes para implementar programas habitacionais
.

3.
P
revê o art. 76, inc. I, alínea “f”, da Lei nº 14.133/2021, que a licitação será dispensada nos casos de alienação gratuita de bens imóveis residenciais destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública

4.
O
agravado sequer demonstrou a inviabilidade técnica para edificar-se nos lotes, relevando destacar que não há prova da impossibilidade do parcelamento do solo nas áreas onde se situam os terrenos doados.
P
or outro lado, a adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao Poder Judiciário, em homenagem à separação dos poderes, adentrar em questionamentos a respeito deste mérito (STF. ADI 6.968, rel. min. Edson Fachin, j. 22-4-2022, P, DJE de 19-5-2022).
.

5. Como não cabe ao judiciário imiscuir-se em questão interna corporis do legislativo, não há o que se sindicar em relação aos atos normativos que autorizaram as doações, ainda mais que destinados a concretizar o direito à moradia, cabendo ao Município, no exercício de sua discricionariedade e com vistas ao interesse público, dar aos lotes a destinação que melhor lhes couber.

6.Importa ressaltar que de acordo com
a
orientação da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, a decisão judicial sobre a regularidade de conduta perpetrada pelo gestor público deve levar em conta a situação prática à época, o que revela a legitimidade do agir administrativo, que, diante das especificidades do caso, optou por solução interpretativa legítima da situação
.

6. Recurso provido.

Vistos relatados e discutidos estes autos,
ACORDAM
os Desembargadores que compõem a Segunda Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade das atas e notas taquigráficas,
DAR
PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto proferido pelo Eminente Relator.

Vitória, ES, 24 de março de 2025.

RELATOR

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - LUIZ GUILHERME RISSO - Relator / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5009977-92.2024.8.08.0000

AGRAVANTE:
MUNIC
Í
PIO DE NOVA VEN
É
CIA

AGRAVADO: MINIST
É
RIO P
Ú
BLICO DO ES
TADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR:
DES. SUBST. LUIZ GUILHERME RISSO

VOTO

S
enhor Presidente.
O
Ministério Público Estadual ajuizou a ação civil pública originária objetivando a anulação do ato de doação de
lotes públicos
pelo Município de Nova Venécia a particulares, procedidas após autorizações por Leis Municipais.

Colhe-se que a Lei Municipal nº 3.750, de 16/08/2023, autorizou a desafetação do imóvel público constituído pela quadra nº 64, situado na Rua Z3, Rua Padre João Zanotto, Rua T e Rua S, do loteamento denominado Bairro Aeroporto, e definiu os critérios para doação de lotes de interesse social para fins de moradia.

Posteriormente foi promulgada a Lei nº 3.776, de 21/12/2023, que incluiu os Anexos 1 e 2 e a Lei nº 3.796/2024, de 04/04/2024, que incluiu o Anexo 3 e deu nova redação aos anexos 1 e 2, todos na Lei nº 3.750/2023.

Os anexos contêm os nomes dos beneficiários e a delimitação do lote destinado a cada donatário. No anexo “1” estão relacionados 78 (setenta e o
i
to) beneficiários, no anexo “2” 162 (cento e sessenta e dois) e no anexo “3” 106 (cento e seis) beneficiários.

A decisão agravada tem como fundamentos: (1) não realização de processo de dispensa de licitação; (2)
não
desafetação das áreas doadas; (3) inexistência do Bairro Aeroporto Municipal III; (4) falta de infraestrutura no bairro; e (5) a tramitação das leis de doação sob o regime de urgência.

O art. 30 da Constituição Federal atribui aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), bem como para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII).

E
prevê o art. 76, inc. I, alínea “f”, da Lei nº 14.133/2021, que a licitação será dispensada nos casos de alienação gratuita de bens imóveis residenciais destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública:

“
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I – tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:

[...]

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;”

Nessa linha de intelecção, não há falar em
processo de
dispensa de licitação, eis que na hipótese de
doação de bem imóvel para programa habitacional
, a licitação é dispensada
pela própria Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021)
.

Hipótese em que

o interesse público foi devidamente justificado, c
onsoante ofício do Fundo
de
Assistência Social da Secretaria de Assistência Social de Nova Venécia, que informa que o Município de Nova Venécia dispõe de terrenos públicos em loteamento de sua propriedade,
razão pela qual solicitou a doação desses lote
s
p
a
ra implementar programas habitacionais
(id. 9188780)
.

E o Município de Nova Venécia comprovou, ainda, ter realizado processo administrativo a fim de instruir tais doações, com a divulgação do processo para as entrevistas que selecionaram os contemplados (id. 9188782), antes mesmo de encaminhar o autógrafo de lei à Câmara Municipal solicitação a autorização legislativa.

Subsequentemente, o Prefeito
elaborou
o
projeto de lei solicitando a autorização para proceder com as doações de lotes para atender interesse social de moradia e
a
Câmara Municipal o aprovou.

Acresça-se que
não há falar-
se
em desafetação
das áreas doadas
para programas sociais
,
porquanto tais áreas públicas são consideradas dominicais, ou seja,
são
bens
qu
e
pertencem a Administração e
que
ainda não foram usados para uma finalidade pública (
uso comum do povo
ou
uso especial
)
.

Desse juízo:

“
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CIVIL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO. NATUREZA DOMINICAL. POSSE. VIABILIDADE. DESTINAÇÃO PÚBLICA. INEXISTÊNCIA. BEM NÃO AFETADO. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

1.
Os bens públicos dominicais constituem o patrimônio disponível do Estado, pois não estão afetados a um fim público. Logo, não necessitam de desafetação para que sejam alienados. Se podem ser alienados, também podem ser apossados, o que não se confunde com a proibição de aquisição por intermédio do usucapião, que é tema diverso
.

2. "Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social." (REsp nº 1.296.964/DF). Precedentes TJDFT.

3.
O bem público dominical que é destinado à consecução de programa de habitações populares não tem sua destinação alterada, uma vez que não passa a servir a um fim público. Por isso, mantém sua natureza dominical.

4. O autor deve demonstrar sua posse, a prática da turbação ou do esbulho, a data do ato atentatório e a continuação da posse, de modo a ter deferida a proteção possessória, nos termos do art. 561 do Código de Processo Civil.

5. Diante da comprovação, nos autos, de que os autores exerceram a posse direta sobre o bem e da alegada perda da posse, a assegurar a pretendida reintegração, a tutela possessória deve ser assegurada.

6. Agravos conhecidos e providos para determinar a reintegração da posse aos agravantes.”

(TJ-DF 20160020263248 DF 0028199-07.2016.8.07.0000, Relator: ALVARO CIARLINI, Data de Julgamento: 30/08/2017, 5ª TURMA CÍVEL, Data de Publicação: Publicado no DJE: 18/09/2017) -
destaquei

Esclareça-se, noutra parte, que o Município de Nova Venécia informou
ter
ocorrido um erro de nomenclatura entre o cadastro imobiliário municipal e o Cartório de Registro
de
Imóveis, no que se refere ao nome do Bairro Aeroporto Municipal III, portanto, fato que não obsta
as doações tendo em vista que tal situação deverá ser sanada ao final da regularização fundiária.

Também restou comprovado pelo agravante que no Bairro Aeroporto Municipal III
já
há uma unidade de saúde em funcionamento, duas unidades de saúde em construção, uma quadra poliesportiva, um campo
de
futebol
, uma
creche, uma área reservada e com projeto pronto para construção de uma escola e estações elevatórias da
CESAN
(ids. 9188987, 9188978, 9188999, 9188997, 918900, 9189001, 9189026 e 9189198), que o bairro já
é
atendido por iluminação pública e uma parte pela
CESAN
,
estando em andamento

em outra parte uma
obra de drenagem e pavimentação, bem como
um
a obra de saneamento básico.

Em contrapartida, o agravado sequer demonstrou a inviabilidade técnica para edificar-se nos lotes, relevando destacar que não há prova da impossibilidade do parcelamento do solo nas áreas onde se situam os terrenos doados.

Aduza-se, por outro lado, que
a
adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente
interna corporis
, não cabendo ao Poder Judiciário, em homenagem à separação dos poderes, adentrar em questionamentos a respeito deste mérito (STF. ADI 6.968, rel. min. Edson Fachin, j. 22-4-2022, P, DJE de 19-5-2022).

Nesse mesmo sentido:

“MANDADO DE SEGURANÇA. TRAMITAÇÃO DE PROPOSTA DE EMENDA PARLAMENTAR (PEC). ALEGADA OFENSA A DISPOSITIVOS DO REGIMENTO INTERNO. QUESTÃO INTERNA CORPORIS. IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. VOTO DE PARLAMENTAR COMPUTADO APÓS SER PROFERIDO O RESULTADO. MANIFESTAÇÃO QUE SE DERA ANTERIORMENTE.
Descabe a submissão ao Poder Judiciário de atos do Legislativo realizados com base em interpretação de seu regimento interno, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. Atos interna corporis que não podem ser sindicados pelo Judiciário.
Alegação de cômputo de voto de parlamentar posteriormente à proclamação de resultado que demandaria dilação probatória, não sendo possível em mandado de segurança. Vídeo da sessão legislativa que induz à conclusão de que a manifestação do Deputado é anterior ao encerramento da votação. DENEGARAM A SEGURANÇA PLEITEADA.”

(TJ-RS - MS: 70085154185 RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Data de Julgamento: 27/08/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 02/09/2021) – destaquei

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS N.º 1.218/19, 1.219/19, 1.220/19 e 1.221/19, DO MUNICÍPIO DE EUNÁPOLIS. Alegação de vício formal no curso do processo legislativo. INOCORRÊNCIA. Ação direta julgada improcedente.

I – As discussões acerca de eventuais descumprimentos de Regimentos Internos da lavra de outros poderes, como é o caso, são de competência exclusiva do próprio órgão legiferante (interna corporis), e não do Poder Judiciário, conforme jurisprudência pacífica do Egrégio Superior Tribunal de Justiça ( AgInt no RMS: 56816 PR 2018/0050455-2, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 21/09/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/09/2020).

II –
A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao Poder Judiciário, em homenagem à separação dos poderes, adentrar em questionamentos a respeito deste mérito
(STF. ADI 6.968, rel. min. Edson Fachin, j. 22-4-2022, P, DJE de 19-5-2022).

III – Não restou comprovada a ocorrência de violações aos Princípios da legalidade e publicidade dos atos da administração na ocasião de realização da audiência pública, restando, assim, superada a tese de cerceamento do direito à participação popular.

IV – A participação de empresa investigada pela Polícia Federal em elaboração de estudos que embasaram o plano de saneamento do Município de Eunápolis, objeto de uma das leis impugnadas pelo Requerente, é fato estranho ao procedimento de controle concentrado de constitucionalidade, devendo ser objeto de ação própria.”

(TJ-BA - ADI: 80069333720208050000 Desa. Nágila Maria Sales Brito Tribunal Pleno, Relator: NAGILA MARIA SALES BRITO, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: 15/03/2023) - destaquei

Como não cabe ao judiciário imiscuir-se em questão
interna corporis
do legislativo, não há o que se sindicar em relação aos atos
normativos
que autorizaram as doações, ainda mais que
destinados a concretizar o direito à moradia, cabendo
ao Município, no exercício de sua discricionariedade e com vistas ao interesse público, dar aos lotes a destinação que melhor lhe
s
couber.

I
mporta
ressaltar que de acordo com orientação da Lei de Introdução
às Normas de
Direito Brasileiro, a decisão judicial sobre a regularidade de conduta perpetrada pelo gestor público deve levar em conta a situação prática à época, o que revela a legitimidade do agir administrativo, que, diante das especificidades do caso, optou por solução interpretativa legítima da situação:

“
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.”

Reporte-se, a propósito, a precedente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal que proclama que

“A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) exprime a inafastável necessidade de observância do princípio da realidade, ou primado da realidade, segundo o qual, na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo (artigo 22)”
(TJDF; APC 07050.42-94.2022.8.07.0018; 174.7822; Oitava Turma Cível; Rela Desa Carmen Bittencourt; Julg. 22/08/2023; Publ. PJe 01/09/2023).

Destarte, não há falar em reconsideração da decisão que deferiu
o
pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

Consoante dito na referida decisão,
a Lei Municipa
l
nº 3.750/2023
que
autoriz
ou
as doações,
f
o
i
aprovada em 16 de
a
gosto de 2023, ou seja, quase um ano antes
da
decisão
liminar
ter sido exarada.

Ta
l

circunstância
permiti
u
concluir que
o tardio provimento judicial
implica em ferimento d
o direito social à moradia,
ao que se acresce à razoável consideração de
que um ou outro
donatário
já tenha adquirido materiais para a edificação,
iniciado obra
s
e feito acessões
ao
lote
recebido
.

Outrossim, reitera-se

o entendimento de
que é p
rudente respeitar os critérios adotados pela Administração Pública
para impl
ementar
o projeto de moradia e de regularização fundiária
,
de fins sociais indiscutíveis,
eis que neles não há ilegalidade
ou abus
os
que eivem de nulidade a política pública posta em prática pelo agravante
.

Por estas razões,
dou provimento ao recurso
para reformar a decisão agravada
e indeferir a tutela de urgência
.

É como voto.

Des. Substituto Luiz Guilherme Risso

Relator

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)