Tribunal: TJES
Processo: 0000710-66.2017.8.08.0053
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Valor da Causa; Busca e Apreensão; Competência da Justiça Estadual
Data de julgamento: 2025-10-09

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇ
ÕES
CÍVE
IS
. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Recursos de Apelação Cível interpostos pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo e pelo Município de Alto Rio Novo contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face do ex-prefeito Edson Soares Benfica. Os autores alegam irregularidades em licitações e execuções contratuais relacionadas a recursos do FUNCOP, com prejuízos estimados em R$ 21.344,83, e requerem a reforma da sentença ou sua nulidade, com base na suposta desconsideração das provas do inquérito civil e na inaplicabilidade retroativa da nova Lei de Improbidade (Lei nº 14.230/2021).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação e desconsideração das provas constantes do inquérito civil; (ii) estabelecer se houve prática de ato de improbidade administrativa com dano ao erário e violação a princípios da administração pública; e (iii) determinar se a Lei nº 14.230/2021 deve ser aplicada retroativamente ao caso concreto, exigindo a demonstração de dolo específico para tipificação dos atos ímprobos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de reprodução das provas administrativas em juízo impede que sejam consideradas como elementos suficientes para fundamentar a condenação por improbidade, dada a necessidade de contraditório e ampla defesa.

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente os arts. 10 e 11 da LIA, exigindo a demonstração de dolo específico e afastando a responsabilização por mera ilegalidade ou culpa, conforme consolidado pelo STF no Tema 1199.

A revogação dos incisos II e IX do art. 11 da LIA impossibilita a subsunção das condutas do réu a esses dispositivos, tornando atípica parte da causa de pedir da ação.

Não houve nos autos demonstração de que o réu agiu com vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de favorecer terceiros, sendo insuficientes as alegações de superfaturamento e outras irregularidades administrativas para configurar ato de improbidade.

A jurisprudência consolidada entende que a improbidade exige prova inequívoca do elemento volitivo doloso, não sendo suficiente a demonstração de má gestão, inépcia administrativa ou meras irregularidades formais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos desprovidos.

Tese de julgamento
:

A ausência de prova do dolo específico do agente público impede a caracterização de ato de improbidade administrativa após a vigência da Lei nº 14.230/2021.

A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 aplica-se às ações em curso por força do princípio da norma sancionadora mais benéfica.

A subsunção da conduta a dispositivos revogados da LIA torna a ação atípica quanto àqueles fundamentos, exigindo readequação do enquadramento legal.

Provas administrativas não reproduzidas em juízo não têm aptidão para fundamentar condenação em ação por ato de improbidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992 (redação anterior e atualizada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §2º e §4º, 10 e 11; CPC/2015, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 843.989, Tema 1199 da Repercussão Geral; STJ, REsp 1.913.638/MA, 1ª Seção, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022; TJES, ApCiv 0007420-33.2019.8.08.0021, rel. Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva, j. 19.10.2023; TJES, ApCiv 0021738-37.2019.8.08.0048, rel. Des. Robson Luiz Albanez, j. 22.06.2023; TJPR, ApCiv 0007599-39.2017.8.16.0077, rel. Des. Leonel Cunha, j. 08.04.2024; TJGO, ApCiv 5496854-84.2017.8.09.0097, rel. Des.ª Maria das Graças Carneiro Requi.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000710-66.2017.8.08.0053

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE ALTO RIO NOVO e outros

APELADO: EDSON SOARES BENFICA

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇ
ÕES
CÍVE
IS
. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Recursos de Apelação Cível interpostos pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo e pelo Município de Alto Rio Novo contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face do ex-prefeito Edson Soares Benfica. Os autores alegam irregularidades em licitações e execuções contratuais relacionadas a recursos do FUNCOP, com prejuízos estimados em R$ 21.344,83, e requerem a reforma da sentença ou sua nulidade, com base na suposta desconsideração das provas do inquérito civil e na inaplicabilidade retroativa da nova Lei de Improbidade (Lei nº 14.230/2021).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação e desconsideração das provas constantes do inquérito civil; (ii) estabelecer se houve prática de ato de improbidade administrativa com dano ao erário e violação a princípios da administração pública; e (iii) determinar se a Lei nº 14.230/2021 deve ser aplicada retroativamente ao caso concreto, exigindo a demonstração de dolo específico para tipificação dos atos ímprobos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ausência de reprodução das provas administrativas em juízo impede que sejam consideradas como elementos suficientes para fundamentar a condenação por improbidade, dada a necessidade de contraditório e ampla defesa.

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente os arts. 10 e 11 da LIA, exigindo a demonstração de dolo específico e afastando a responsabilização por mera ilegalidade ou culpa, conforme consolidado pelo STF no Tema 1199.

A revogação dos incisos II e IX do art. 11 da LIA impossibilita a subsunção das condutas do réu a esses dispositivos, tornando atípica parte da causa de pedir da ação.

Não houve nos autos demonstração de que o réu agiu com vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou de favorecer terceiros, sendo insuficientes as alegações de superfaturamento e outras irregularidades administrativas para configurar ato de improbidade.

A jurisprudência consolidada entende que a improbidade exige prova inequívoca do elemento volitivo doloso, não sendo suficiente a demonstração de má gestão, inépcia administrativa ou meras irregularidades formais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos desprovidos.

Tese de julgamento
:

A ausência de prova do dolo específico do agente público impede a caracterização de ato de improbidade administrativa após a vigência da Lei nº 14.230/2021.

A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 aplica-se às ações em curso por força do princípio da norma sancionadora mais benéfica.

A subsunção da conduta a dispositivos revogados da LIA torna a ação atípica quanto àqueles fundamentos, exigindo readequação do enquadramento legal.

Provas administrativas não reproduzidas em juízo não têm aptidão para fundamentar condenação em ação por ato de improbidade.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992 (redação anterior e atualizada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §2º e §4º, 10 e 11; CPC/2015, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 843.989, Tema 1199 da Repercussão Geral; STJ, REsp 1.913.638/MA, 1ª Seção, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 11.05.2022, DJe 24.05.2022; TJES, ApCiv 0007420-33.2019.8.08.0021, rel. Des.ª Débora Maria Ambos Correa da Silva, j. 19.10.2023; TJES, ApCiv 0021738-37.2019.8.08.0048, rel. Des. Robson Luiz Albanez, j. 22.06.2023; TJPR, ApCiv 0007599-39.2017.8.16.0077, rel. Des. Leonel Cunha, j. 08.04.2024; TJGO, ApCiv 5496854-84.2017.8.09.0097, rel. Des.ª Maria das Graças Carneiro Requi.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento aos recursos, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Vogal / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

V O T O

Nos termos do relatório, tratam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ES

e pelo
MUNICÍPIO DE ALTO RIO NOVO
,

contra a sentença ID 12032793
,

proferida pelo Juízo da Vara Única de Alto Rio Novo, que
julgou improcedentes os pedidos
formulados na Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de
EDSON SOARES BENFICA.

Alega o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ES
em suas razões ID 12032797, em suma, (1) a nulidade da sentença por ausência de análise das provas do inquérito civil que instruíram a ação, que demonstram prejuízo ao erário e violação aos princípios da administração pública e ausência de fundamentação; (2) que o dolo específico foi demonstrado pelas irregularidades, como superfaturamento, ausência de licitação e pagamento de despesas sem o devido empenho; (3) a nova lei não pode retroagir para beneficiar o réu, pois a conduta dele ocorreu sob a vigência da legislação anterior (Lei nº 8.429/92), que permitia a responsabilização por atos dolosos; (4) que mesmo com as alterações da Lei nº 14.230/2021 que suprimiram o tipo aberto do artigo 11, os atos praticados pelo ex-prefeito continuam puníveis, pois a conduta se enquadra nas novas exigências da lei. Nesses termos, pede a nulidade da sentença e, subsidiariamente, a sua reforma.

Por sua vez, o
MUNICÍPIO DE ALTO RIO NOVO

sustenta em suas razões ID 12032801, em suma, que (1) a sentença não considerou as provas apresentadas no inquérito civil que demonstravam as condutas dolosas do ex-prefeito, de modo que deve ser declarada nula; (2) os atos do ex-prefeito foram praticados de forma dolosa, e, além disso houve violação dos princípios da administração pública, pois propostas de valor superior foram contratadas em licitações, e não houve a aplicação de penalidades contratuais à empresa envolvida; (3) embora a nova lei elimine a modalidade culposa e exija dolo específico, os atos de improbidade em questão foram cometidos antes de sua vigência, de modo que a aplicação da nova lei violaria o princípio da irretroatividade das leis e da segurança jurídica. Nesses termos pede a reforma da sentença apelada.

Preenchidos os requisitos da admissibilidade recursal, conheço dos apelos interpostos e passo a analisar conjuntamente as suas razões.

No caso em tela o Ministério Público Estadual ajuizou a presente Ação por Ato de Improbidade Administrativa em face do apelado Edson Soares Benfica, com base no Inquérito Civil MPES nº 2014.0019.4704-65, instaurado para apurar irregularidades praticadas pelo recorrido, notadamente quanto aos recursos atrelados ao Fundo de Combate à Pobreza e as Desigualdades Sociais - FUNCOP, em relação aos procedimentos licitatórios e efetiva execução de serviços atinentes à construção de unidades habitacionais no município de Alto Rio Novo.

Para tanto, requereu a condenação do ora apelado a ressarcir integralmente o dano causado ao erário no valor de R$ 21.344,83 (vinte e um mil, trezentos e quarenta e quatro reais e oitenta e três centavos), atualizado; a suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos; a perda da função pública, caso ocupe; a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 anos.

Nesses termos, foi apontada expressamente pelo
parquet
a configuração de ato de improbidade administrativa por dano ao erário (art. 10, VI, VII, VIII e XII) e violação aos princípios básicos da administração (art. 11, II, IV, V, VI, IX) da Lei 8.429/92, conforme se infere de fls. 09/10 dos autos.

O art. 10, caput, em sua redação original,
e o art.
11

assim dispunham:

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa
ou culposa
, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
[...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente
: [...] (sem grifos e destaques no original).

Com a nova redação introduzida pela Lei 14.230/21, o legislador afastou o elemento culposo e manteve a necessidade de demonstração do elemento subjetivo doloso, além da demonstração do efetivo dano ao erário (art. 10), enquanto no que se refere ao

caput
do

art. 11, exigiu a tipificação das figuras previstas nos seus incisos, tendo, ainda, expressamente revogado, no que diz respeito à presente demanda, os incisos II e IX, do
art. 11
.

Confira-se a atual redação do
caput
do art. 10
e
do art. 11, caput
I
I
e
IX
:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão
dolosa
, que enseje,
efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: [...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão
dolosa
que viole os deveres de
honestidade, de imparcialidade e de legalidade
, caracterizada por uma das seguintes condutas:

[...]

I
I
– (revogado)
;

[...]

IX - (revogado)
;

Com efeito, o dolo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, caput, e no art. 11 da LIA, passou a ser o dolo específico, o que afasta a caracterização do dolo genérico para tanto, como vinha entendendo a jurisprudência pátria.

Ademais, além de o
caput
do art. 11 não possuir mais conceito aberto, seus incisos indicam modalidade
numerus clausus
de atos ímprobos, o que afeta diretamente o objeto da presente demanda, na medida em que os incisos II e IX do citado dispositivo e arrolado pelo parquet para alicerçar parte de causa de pedir encontram-se revogados.

Ademais, ao definir se as alterações inseridas pela Lei 14.230/2021 devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade administrativa na modalidade culposa, o STF, ao julgar o RE 843989, fixou o
T
ema 1199,
da Repercussão Geral
, que definiu a seguinte tese:
“[...] 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”
.

Nesse contexto, tem-se que o art. 1º, §4º da Lei de Improbidade Administrativa determina expressamente a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador às hipóteses de improbidade administrativa,
in verbis
:

Art. 1º [...]

§ 4º. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Entre os princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo sancionador destacam-se o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a legalidade, a culpabilidade, a pessoalidade e a individualização da pena e, especialmente, a irretroatividade da norma penal, salvo para beneficiar o réu, nos termos do artigo 5º, XL, da Constituição Federal.

Deste modo, é certo concluir que as normas trazidas pela Lei nº 14.230/2021 que se mostram mais benéficas ao apelado retroagem aos fatos pretéritos, conforme aponta a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

[...] Não merece acolhida a alegação da parte apelante em defesa da irretroatividade, uma vez que há entendimento majoritário na jurisprudência pátria pela aplicação ao direito administrativo sancionador às disposições relativas ao direito penal, já que há natureza sancionatória em ambos os casos (direito punitivo estatal) [...].

(TJ-ES - Apelação Cível: 0007420-33.2019.8.08.0021, Relator
a
: Débora Maria Ambos Correa
d
a Silva, Data de Julgamento:
19/10
/2023,
3ª
Câmara Cível).

[...] A figura típica prevista no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, foi extirpada do ordenamento jurídico, eis que tal dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021, que é aplicável ao caso em obediência ao princípio da retroatividade da penal mais benéfica, pois aplicável ao processo administrativo sancionador, o que conduz à improcedência do pedido deduzido na inicial com relação a todos os requeridos. [...]
(TJES, Classe: Apelação Cível, 006090053908, Relator: Fábio Clem De Oliveira, Órgão julgador: Primeira Câmara Cível, Data de Julgamento: 09/05/2023, Data da Publicação no Diário: 21/06/2023).

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. NOVA LEI. REVOGAÇÃO DO ART. 11, CAPUT E INCISO I DA LEI 8.429/92. ATIPICIDADE DA CONDUTA. RETROATIVIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO.
I – A Lei 14.230/2021 alterou substancialmente as disposições da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e, entre as modificações, revogou as disposições do art. 11, caput e inciso I. II – As ações em curso cuja ato ímprobo imputado se amolde a dispositivo revogado, devem ser julgadas improcedentes, face a atipicidade da conduta, vide art. 5º, XL da CF.
III - É majoritária a jurisprudência pátria no sentido de aplicar-se ao direito administrativo sancionador as disposições atinentes ao direito penal, eis que em ambos os casos há natureza punitiva.
IV – Recurso conhecido e não provido. (TJ-ES - Apelação Cível: 0021738-37.2019.8.08.0048, Relator: Robson Luiz Albanez, Data de Julgamento: 22/06/2023, Quarta Câmara Cível).
1

No mesmo sentido
: TJES, Classe: Apelação Cível, 0021738-37.2019.8.08.0048, Relator: Robson Luiz Albanez, Órgão julgador: 4ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 22/06/23; TJES, Classe: Apelação Cível, 0007420-33.2019.8.08.0021, Relatora: Débora Maria Ambos Correa da Silva, Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 19/10/23; TJES, Classe: Apelação Cível, 0000156-79.2017.8.08.0038, Relatora: Ana Cláudia Rodrigues De Faria, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Data de Julgamento: 24/04/23
.

Nesses termos, consoante o entendimento
vinculante emanado do excelso STF
e da jurisprudência pátria
,

consagra-se
o
reconhec
imento

d
a
retroatividade da Lei
nº 14.230/2021
em favor do apelado,
para que seja apreciado, na tipificação dos atos de improbidade administrativa, o dolo por parte do agente
.

Com efeito, passa-se a analisar os recursos sob a perspectiva da comprovação da responsabilidade subjetiva na tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, quanto aos arts. 10 e 11 da LIA, a presença do dolo.

Nesse sentido, o dolo específico é a
“vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”
(art. 1º, §2º, da atual redação da LIA).

A
interpretação da Lei Federal nº 8.429/1992 perpassa pela
distinção entre mera ilegalidade e improbidade
, que exige a
qualificação pelo elemento subjetivo
na conduta do Agente.

Em outros termos,
“o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento”
(STJ, 1ª Seção, REsp nº 1.913.638/MA, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 11/5/2022, DJe 24/05/2022 – Tema repetitivo 1.108) – sem destaques no original.

Pois bem.

A presente ação é baseada em no Inquérito Civil MPES - Nº 2014.0019.4704-65 que apurou irregularidades e prejuízo ao erário no valor total de R$ 21.344,83, decorrentes de superfaturamento na aquisição de 45 cestas básicas (Pregão Presencial nº 058/2010), pois, segundo a inicial, a contratação ocorreu com valor superior ao estimado pelo Município, resultando em um
superfaturamento de R$ 1.165,05
. Além disso, não foi evidenciada a afixação do instrumento convocatório.

Além disso, aponta-se a existência de superfaturamento e irregularidades na construção de 05 casas populares (Carta Convite nº 025/2010). O custo total da obra (R$ 135.218,23) superou o valor estipulado no edital e no primeiro contrato (R$ 115.038,45), causando um
prejuízo de R$ 20.179,78
.

Destaca, ainda, o
parquet, que p
agamentos
foram efetuados sem a apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), matrícula da obra junto ao INSS e fotos dos serviços executados; não foi localizado o termo de recebimento definitivo da obra; não houve publicidade dos resumos dos contratos nº 156/2010, 157/2010 e 029/2011; ausência de notas de empenho para a 4ª medição do Contrato nº 025/2011 e o Contrato nº 069/2012, e o somatório dos valores pagos ultrapassou o empenho global; os pagamentos da 4ª medição do contrato nº 029/2011 e da única medição do contrato nº 069/2012 não seguiram as normas legais (ausência de nota de empenho, liquidação e pagamento); nas 1ª, 2ª e 3ª medições do contrato nº 029/2011, não foram apresentadas fotos dos serviços executados; não constam justificativas para as prorrogações contratuais, comprovantes de publicação dos aditivos e do novo contrato nº 069/2012; não foi aplicada penalidade à Empresa Vieira Pré-moldados e Concreto Ltda. por descumprimento de prazos.

Não obstante as alegações dos apelantes, não restou demonstrado nos autos o dolo do agente público acusado, elemento essencial para a configuração da improbidade administrativa.

Em que pese o procedimento preliminar instaurado pelo
parquet
possuir natureza de prova indiciária, os fatos apurados nesse âmbito possuem validade relativa na esfera judiciária na medida em que reforçam a convicção e o entendimento do julgador quando confrontadas com as provas produzidas em contraditório.

Com efeito, não há como validar o entendimento de que a prova indiciária possa concorrer com a prova judicial colhida sob a garantia do contraditório, sobretudo porque na seara administrativa são tomadas de forma unilateral e assumem a característica inquisitorial.

Assim, embora tenham sido tomados depoimentos na esfera administrativa, tais provas não foram reproduzidas em juízo, tendo o Ministério Público pugnado pelo julgamento antecipado do mérito em razão da revelia do apelado (fls. 862/862-v).

Nesses termos, não foi comprovado que o Agente Público agiu com a finalidade específica de praticar fraudes, superfaturamento de valores ou benefício a particular. Isso porque não houve prova do intuito malévolo do apelado, enquanto Prefeito do Município de Alto Rio Novo, visando à prática de corrupção e ao favorecimento de terceiros.

Destarte, não basta que o ato seja considerado ilegal ou imoral aos olhos da sociedade para que se configure como ímprobo, mostrando-se imprescindível a caracterização do elemento subjetivo para que uma conduta seja caracterizada como ímproba, ou seja, deve se demonstrar que o agente atuava com vontade livre e consciente de desobedecer aos comandos legais e causar prejuízo ao erário.

Em análise dos autos, extrai-se que não há elementos que comprovem a existência de ato ímprobo passível de restituição ao erário, isso porque não é mais possível concluir pela existência de improbidade em razão da ilegalidade do procedimento licitatório e no suposto superfaturamento apontado, especialmente quando o montante apontado como superfaturado totaliza pouco mais de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

Como dito, é uníssona a jurisprudência pátria, no sentido de afastar a possibilidade de punição, com as penas cabíveis à improbidade, da atuação do mal administrador, do gestor inábil ou daquele que foi induzido a erro, tendo em vista que a conduta não se subsume ao tipo previsto na norma, sendo, em todo caso, ainda necessária a caracterização do elemento volitivo.

Muito embora reprováveis as condutas atribuídas ao apelado enquanto gestor municipal, não restou demonstrado que este agiu com dolo ou culpa suficiente para extrapolar a mera irregularidade administrativa e ensejar ato de improbidade administrativa, de grau muito mais elevado.

Nesse sentido,

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VÍCIOS NA LICITAÇÃO E NA EXECUÇÃO CONTRATUAL – DANO AO ERÁRIO – INEXISTÊNCIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO – IRREGULARIDADE QUE NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO. 1. Para a caracterização do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário impõe-se a efetiva demonstração de real prejuízo aos cofres públicos. Equipamento contratado que foi instalado
. Autor que afirma não ser possível mensurar a parcela do contrato que não foi executada a contento. Ausência de prova de dano ao erário. Ofensa ao art. 10 da Lei nº 8.429/92 não caracterizada.
2. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé.

3. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. Entendimento que precede a edição da Lei nº 14.230/21
. 4. Alteração de equipamentos – formato de lixeiras e encosto de bancos públicos – sem formalização em aditivos contratuais. Má-fé não demonstrada.
Irregularidade que não caracteriza improbidade administrativa.
Sentença reformada. Pedido improcedente. Recursos providos. (TJ-SP - Apelação Cível: 1000969-47.2017.8.26.0472 Porto Ferreira, Relator.: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 24/04/2024, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 24/04/2024).

EMENTA 1) DIREITO SANCIONADOR. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO DOLOSO (ART. 10 DA LIA). CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA EM LICITAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO NEM DOLO ESPECÍFICO DO RÉU-APELANTE. IMPOSSIBILIDADE DE TIPIFICAÇÃO NO ART. 10 DA LIA.
a) Cuida-se de apelo interposto contra sentença que condenou o Réu (ex-Prefeito de Tapejara), em ação de improbidade, em razão de dano ao erário decorrente da contratação, via licitação, de profissional para atividades de auditoria e consultoria em licitações.
b) Considerando a aplicação imediata da Lei Federal nº 14.230/2021 (Tema 1.199 do STF), a atual redação do art. 10 da LIA exige a perda patrimonial efetiva e o dolo específico para configuração de ato ímprobo por prejuízo ao erário.
c) A perda patrimonial efetiva, em alegadas fraudes à contratação pública, restringe-se ao valor do eventual superfaturamento ou da inexecução dos objetos contratuais, situações não verificadas nos autos. Precedentes.
d) A LIA não se presta a punir “administradores ou agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública” (STJ, Tema Repetitivo 1.108).
e) O dolo específico não foi comprovado no caso. Não há elementos indicativos de conluio e beneficiamento indevido de particulares mediante irregularidades no procedimento licitatório. f) Ainda, a única atuação comprovada do Prefeito no Certame foi a assinatura da homologação da Licitação, bem como do Contrato. g)
Como não demonstrada a ocorrência de dolo específico na conduta do Réu, não é possível a configuração do ato de improbidade do art. 10 da LIA
. 2) Apelo a que se dá provimento. (TJ-PR 0007599-39.2017.8.16.0077 Cruzeiro do Oeste, Relator.: Leonel Cunha, Data de Julgamento: 08/04/2024, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 13/04/2024).

EMENTA: DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA NORMA MATERIAL MAIS BENÉFICA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO, DO DANO AO ERÁRIO OU MESMO DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DOS RÉUS. PEDIDOS IMPROCEDENTES.
REMESSA OBRIGATÓRIA NÃO CONHECIDA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.
[...]
As regras de direito material estabelecidas na Lei nº 14.230/2021, que caracterizarem novatio legis in mellius, devem retroagir para alcançar os processos em curso, uma vez que a retroatividade da lei mais benéfica é princípio geral do direito sancionatório que emana do inciso XL do art. 5º da Constituição Federal. Ademais, o Supremo Tribunal Federal, na conclusão do julgamento do Tema nº 1.199 ( ARE nº 843 .989/PR), assentou a tese de que se aplica, aos processos em curso, a modificação legislativa superveniente que passou a exigir a presença de dolo para a caracterização dos atos de improbidade administrativa.

3. A partir da vigência da Lei nº 14.230/2021, a tipificação do ato de improbidade administrativa passou a exigir a descrição do dolo específico das condutas previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92. Sem esse elemento essencial (dolo específico), não há falar em ato de improbidade administrativa.
4. No caso, conclui-se que as irregularidades apontadas na inicial não caracterizam, por si só, ato de improbidade administrativa, porquanto não comprovados o dano ao erário, o enriquecimento ilícito dos réus, tampouco o dolo específico destes em alcançarem resultado ilícito, sendo impositiva a improcedência dos pedidos formulados na presente ação. Remessa obrigatória não conhecida. Apelação cível conhecida e desprovida. (TJ-GO - AC: 54968548420178090097 JUSSARA, Relator.: Des(a). Desembargadora Maria
d
as Graças Carneiro Requi, Jussara - Vara das Fazendas Públicas, Data de Publicação: (S/R) DJ).

D
estarte, sem que tenha sido comprovado o dolo
na conduta do apelado
,
tem-se que
as irregularidades apontadas na inicial não caracterizam, por si só, ato de improbidade administrativa, porquanto não comprovados o enriquecimento ilícito do
apelado
, tampouco o dolo específico deste em alcançar resultado ilícito, sendo
imperiosa a manutenção da sentença apelada.

P
ortanto, firme nas razões expostas,
NEGO PROVIMENTO AO
S
APELO
S
INTERPOSTO
S
.

Deixo de aplicar o §11 do art. 85 do CPC/15, por não terem sido arbitrados honorários na instância de origem.

É como voto.

1

Para corroborar
, a jurisprudência de outros Tribunais Estaduais: TJ-SP - AC: 10007633820148260278 SP 1000763-38.2014.8.26.0278, Relator: Ana Liarte, Data de Julgamento: 25/07/2022, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/07/2022;
TJ-MG - AC: 10105100151593001 Governador Valadares, Relator: Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 07/06/2022, Câmaras Cíveis / 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 13/06/2022; TJ-PR - ED: 00029439120158160050 Bandeirantes 0002943-91.2015.8.16.0050 (Acórdão), Relator: Luiz Mateus de Lima, Data de Julgamento: 30/05/2022, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/05/2022
.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar em sua integralidade o respeitável voto exarado pela douta relatoria.É, respeitosamente, como voto.

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

(DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO)

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de CONHECER dos recursos e a eles
NEGAR PROVIMENTO
.