Tribunal: TJES
Processo: 5036954-20.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Dano Ambiental
Data de julgamento: 2025-12-15

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. MEIO AMBIENTE E SAÚDE PÚBLICA. PRETENSÃO INDENIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE ATO ADMINISTRATIVO CONCRETO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e apelação interposta contra sentença que, ao examinar Ação Popular ajuizada em face de ARCELORMITTAL BRASIL S.A. e VALE S.A., em favor do erário do Estado do Espírito Santo e de diversos municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória, extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, diante da formulação de pretensão de natureza eminentemente indenizatória, voltada ao ressarcimento de gastos do Sistema Único de Saúde supostamente decorrentes de atividade industrial poluidora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular é meio processual adequado para veicular pretensão condenatória de ressarcimento ao erário, fundada em alegados danos à saúde pública, sem a indicação de ato administrativo específico, comissivo ou omissivo, cuja anulação se pretenda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular possui natureza essencialmente desconstitutiva e exige, como pressuposto, a existência de ato administrativo ilegal e lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

A pretensão deduzida na inicial apresenta estrutura típica de ação de responsabilidade civil, com pedido direto de condenação pecuniária das empresas demandadas, dissociado de qualquer requerimento de anulação de ato administrativo concreto.

A ausência de indicação de licença, autorização, contrato, ou outro ato estatal específico inviabiliza o reconhecimento do binômio ilegalidade-lesividade, indispensável à admissibilidade da ação popular.

A tentativa de caracterizar, em sede recursal, suposta omissão do Poder Público configura inovação recursal, não admitida, além de não suprir a exigência de individualização do ato omissivo e da autoridade responsável.

A existência de licenciamento ambiental vigente e de Termo de Compromisso Ambiental evidencia atuação administrativa fiscalizatória, afastando a alegação genérica de inércia estatal.

A utilização da ação popular como sucedâneo de ação indenizatória representa indevida ampliação de sua finalidade constitucional e legal, caracterizando inadequação da via eleita e ausência de interesse processual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação popular exige a indicação de ato administrativo concreto e ilegal, sendo inadequada para a formulação de pretensão meramente indenizatória.

A ausência do binômio ilegalidade-lesividade impede o prosseguimento da ação popular e conduz à extinção do processo sem resolução do mérito.

Alegação genérica de omissão estatal, desacompanhada da individualização do ato e da autoridade omissa, não supre os requisitos legais da ação popular.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/1965, arts. 1º e 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.447.237; TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 0000664-24.2020.8.08.0069, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, 1ª Câmara Cível, j. 16.02.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5036954-20.2022.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: ERAYLTON MORESCHI JUNIOR

APELADO: ARCELORMITTAL BRASIL S.A. e outros (6)

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. MEIO AMBIENTE E SAÚDE PÚBLICA. PRETENSÃO INDENIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE ATO ADMINISTRATIVO CONCRETO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária e apelação interposta contra sentença que, ao examinar Ação Popular ajuizada em face de ARCELORMITTAL BRASIL S.A. e VALE S.A., em favor do erário do Estado do Espírito Santo e de diversos municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória, extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, diante da formulação de pretensão de natureza eminentemente indenizatória, voltada ao ressarcimento de gastos do Sistema Único de Saúde supostamente decorrentes de atividade industrial poluidora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular é meio processual adequado para veicular pretensão condenatória de ressarcimento ao erário, fundada em alegados danos à saúde pública, sem a indicação de ato administrativo específico, comissivo ou omissivo, cuja anulação se pretenda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular possui natureza essencialmente desconstitutiva e exige, como pressuposto, a existência de ato administrativo ilegal e lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

A pretensão deduzida na inicial apresenta estrutura típica de ação de responsabilidade civil, com pedido direto de condenação pecuniária das empresas demandadas, dissociado de qualquer requerimento de anulação de ato administrativo concreto.

A ausência de indicação de licença, autorização, contrato, ou outro ato estatal específico inviabiliza o reconhecimento do binômio ilegalidade-lesividade, indispensável à admissibilidade da ação popular.

A tentativa de caracterizar, em sede recursal, suposta omissão do Poder Público configura inovação recursal, não admitida, além de não suprir a exigência de individualização do ato omissivo e da autoridade responsável.

A existência de licenciamento ambiental vigente e de Termo de Compromisso Ambiental evidencia atuação administrativa fiscalizatória, afastando a alegação genérica de inércia estatal.

A utilização da ação popular como sucedâneo de ação indenizatória representa indevida ampliação de sua finalidade constitucional e legal, caracterizando inadequação da via eleita e ausência de interesse processual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação popular exige a indicação de ato administrativo concreto e ilegal, sendo inadequada para a formulação de pretensão meramente indenizatória.

A ausência do binômio ilegalidade-lesividade impede o prosseguimento da ação popular e conduz à extinção do processo sem resolução do mérito.

Alegação genérica de omissão estatal, desacompanhada da individualização do ato e da autoridade omissa, não supre os requisitos legais da ação popular.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/1965, arts. 1º e 2º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.447.237; TJES, Apelação/Remessa Necessária nº 0000664-24.2020.8.08.0069, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, 1ª Câmara Cível, j. 16.02.2024.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - PAULA CHEIM JORGE - Relator / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO

Cuida-se de remessa necessária e apelação interposta por
ERAYLTON MORESCHI JUNIOR
contra sentença proferida pelo Juízo de Direito da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, que ao examinar
AÇÃO POPULAR
, ajuizada em face de
ARCELORMITTAL BRASIL S.A.
e
VALE .S.A.,
bem como em favor do erário do
MUNICÍPIO DE VITÓRIA, MUNICÍPIO DA SERRA, MUNICÍPIO DE CARIACICA, MUNICÍPIO DE VILA VELHA
e do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO,
julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita.

ERAYLTON MORESCHI JUNIOR
(ID 9795708) argumenta pela adequação da ação popular, considerando estar configurada a legitimidade ativa e a ilegalidade-lesividade.

Em contrarrazões (ID 9795710),
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
argumenta pelo não provimento do recurso.

Em contrarrazões (ID 9795713),
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
argumenta pelo não provimento do recurso.

Em contrarrazões (ID 9795714),
ARCELORMITTAL BRASIL S.A
argumenta pelo não conhecimento do recurso, por inovação recursal; no mérito, pelo desprovimento do recurso.

Em contrarrazões (ID 9840987),
VALE S.A.
argumenta pelo não provimento do recurso.

Parecer da Procuradoria de Justiça (ID 14195002) pelo não provimento do recurso.

Passo ao exame conjunto do apelo voluntário e da remessa necessária, dada a prejudicialidade.

O cerne da controvérsia devolvida a esta instância revisora reside em aferir a adequação da Ação Popular como instrumento para veicular pretensão de natureza eminentemente indenizatória, visando ao ressarcimento do Sistema Único de Saúde (SUS) por supostos danos à saúde da população decorrentes da atividade industrial das empresas Apeladas, sem que haja a indicação de um ato administrativo específico, comissivo ou omissivo, cuja anulação se pretenda.

Após detida análise dos autos, adianto que a r. sentença terminativa não merece reparos, devendo ser integralmente mantida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Como se sabe, a ação popular, prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, e regulamentada pela Lei 4.717/65, se presta a anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Senão, vejamos:

Constituição Federal
- Art. 5º [...] LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Lei 4.717/65
- Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico. [...]

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Dessa forma, a ação popular tem como requisitos justamente a lesividade ao interesse público, decorrente de ato administrativo ilegal que, por elementar, advenha do Poder Público. Nesse caminhar, menciono a posição doutrinária sobre a temática:

“Na ampla acepção administrativa, ato é a lei, o decreto, a resolução, a portaria, o contrato e demais manifestações gerais ou especiais, de efeitos concretos, do Poder Público e dos entes com funções públicas delegadas ou equiparadas.
Ato lesivo, portanto, é toda manifestação de vontade da Administração danosa aos bens e interesses da comunidade
[...]” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção e habeas data).

Não se concebe, portanto, o manejo deste instrumento como via principal para uma pretensão puramente condenatória, desvinculada de um pedido anulatório específico.

No caso em apreço, a petição inicial, em sua totalidade, estrutura-se como uma ação de responsabilidade civil. O Apelante não aponta um ato administrativo determinado – uma licença ambiental viciada, uma autorização ilegal, um ato de fiscalização nulo – que pretenda desconstituir.

A sua postulação é direta e exclusivamente a de obter uma condenação pecuniária das empresas Apeladas. Tal proceder, como bem pontuado pelo d. Juízo
a quo
, "transmuda a natureza desconstitutiva da Ação Popular em, substancialmente, uma Ação Indenizatória", o que revela a manifesta inadequação da via eleita.
A esse respeito, vejamos o seguinte julgado:

CONSTITUCIONAL – AÇÃO POPULAR – ART. 5º, INCISO LXXIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - LEI FEDERAL Nº. 4.717/65 - REMESSA NECESSÁRIA – ALEGADA IRREGULARIDADE NA CONTRATAÇÃO POR ENTE PÚBLICO – MUNICÍPIO - DANO AO ERÁRIO PÚBLICO – MODALIDADE DE REGISTRO DE PREÇOS – NULIDADE – AUSÊNCIA DE PROVA DO BINÔMIO ILEGALIDADE/LESIVIDADE – SENTENÇA CONFIRMADA. 1. A ação popular, prevista no art. 5º, inc. LXXIII, da Constituição Federal, e regulada pela Lei Federal nº 4.717/65, pode ser proposta por qualquer cidadão, com vista a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. 2.
O Colendo Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp nº 1.447.237 assentou ser “imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes”. Precedentes.
(Data: 16/Feb/2024, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Número: 0000664-24.2020.8.08.0069, Magistrado: ANNIBAL DE REZENDE LIMA)

Em suas razões recursais, o Apelante tenta contornar tal vício ao inovar na causa de pedir, sugerindo que o ato lesivo seria a "omissão" do poder público em coibir a poluição. Todavia, tal argumento não prospera. Primeiramente, por configurar nítida e vedada inovação recursal, como bem apontado pelas Apeladas, uma vez que a peça exordial não se fundamentou em uma omissão específica, mas sim em atos comissivos de autorização e na própria atividade poluidora das empresas.
A Ação Popular não se presta a tutelar toda e qualquer suposta ilegalidade, exigindo-se a demonstração de efetiva lesividade ao patrimônio público.
No caso em tela, embora o Apelante alegue um dano patrimonial vultoso, sua pretensão se ampara em ilações genéricas e dados não particularizados, assemelhando-se mais à defesa de direitos individuais à saúde do que à tutela direta do erário.

Em segundo lugar, porque, ainda que se admitisse a impugnação de ato omissivo, seria imperativo que o autor individualizasse a autoridade omissa e demonstrasse a ilegalidade de sua inércia, o que não ocorreu. A alegação genérica de "omissão do poder público" não supre a exigência legal de indicação de um ato lesivo concreto

Ademais, a alegação de omissão do poder público se mostra contraditória com os elementos constantes dos autos, notadamente as informações trazidas pela Apelada VALE S.A., que demonstram a existência de licenciamento ambiental ativo (Licença de Operação nº 123/2018) e a celebração de Termo de Compromisso Ambiental (TCA nº 035/2018) com o Ministério Público e o próprio Estado.

Tais instrumentos representam a atuação da Administração Pública na regulação e fiscalização da atividade, o que indica que o Poder Público não se encontra inerte, mas sim exercendo suas competências na via administrativa. Assim, a pretensão judicial de se sobrepor a essa atuação para obter uma condenação direta revela-se uma "indevida ingerência na esfera administrativa".

A toda evidência, a ausência de indicação de um ato administrativo concreto a ser anulado, requisito inafastável para o manejo da Ação Popular, constitui vício insanável que obsta o prosseguimento do feito. A r. sentença, portanto, aplicou o direito de forma precisa e irretocável ao extinguir o processo sem resolução do mérito.

Em tempo, convém mencionar ainda que o posicionamento que estou a externar está em consonância com o parecer da Douta Procuradoria de Justiça (ID 14195002):

[...] Compulsando detidamente o presente caderno processual, observa-se que o comando sentencial fora proferido em perfeita harmonia com o entendimento jurisprudencial e doutrinário e com a legislação aplicável à matéria, inexistindo qualquer ilegalidade a ser apontada ou corrigida.

Inicialmente, cabe observar que o objetivo da ação popular é a defesa de interesse difuso, buscando a invalidação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, conforme preceitua o artigo 5º, LXXIII da Constituição Federal [...]

Conforme observado em sentença, busca o apelante se valer de Ação Popular para discutir a responsabilidade de empresas privadas a realizar ressarcimento ao estado por gastos com saúde ocasionados por atividade poluidora.

Desta forma, fica demonstrado que o autor não possui interesse processual, dado a inadequação da via eleita.

Diante do exposto, opina esta Procuradoria de Justiça Cível pelo conhecimento do presente recurso, e seja julgado improcedente, mantendo a r. sentença proferida, nos seus exatos termos.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação interposto pelo

ERAYLTON MORESCHI JUNIOR

e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter a sentença que ao examinar
AÇÃO POPULAR
, ajuizada em face de
ARCELORMITTAL BRASIL S.A.
e
VALE .S.A.,
bem como em favor do erário do
MUNICÍPIO DE VITÓRIA, MUNICÍPIO DA SERRA, MUNICÍPIO DE CARIACICA, MUNICÍPIO DE VILA VELHA
e do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO,
julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita. Outrossim, conheço da remessa necessária para confirmar a sentença.

É como voto.

Documento assinado eletronicamente por
PAULA CHEIM JORGE
,

em 10/09/2025 às 16:02:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
59098010092025
.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)