Tribunal: TJES
Processo: 5003925-38.2021.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução
Data de julgamento: 2025-07-28

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. LEGITIMIDADE. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por BANCO BRADESCO S/A contra sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução Fiscal opostos em face do MUNICÍPIO DE SERRA/ES, mantendo a validade da multa aplicada pelo PROCON Municipal por infração às normas do Código de Defesa do Consumidor, consubstanciada em Certidão de Dívida Ativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) verificar se a decisão administrativa do PROCON é nula por ausência de fundamentação legal; (ii) definir se a multa imposta é desproporcional e irrazoável; (iii) avaliar se houve desvio de finalidade na atuação do PROCON; (iv) analisar a validade da Certidão de Dívida Ativa como título executivo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário pode exercer controle sobre atos administrativos sancionatórios, inclusive quanto aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, sem violar a separação dos poderes.

A atuação do PROCON Municipal está respaldada no exercício legítimo do poder de polícia, sendo competente para aplicar sanções mesmo quando originadas por reclamação individual.

A decisão administrativa apresenta fundamentação suficiente, com descrição clara dos fatos e da infração ao art. 39, V, do CDC.

A multa inicialmente arbitrada foi reduzida administrativamente de R$27.173,00 para R$13.561,50, valor considerado compatível com os critérios legais de gravidade da infração, vantagem auferida e capacidade econômica do fornecedor.

Precedentes judiciais confirmam a possibilidade de redução judicial da multa com base nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quando presentes excessos, o que não se verificou no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5003925-38.2021.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: BANCO BRADESCO S.A.

APELADO: MUNICIPIO DE SERRA

RELATOR(A):

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EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. LEGITIMIDADE. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA SANÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por BANCO BRADESCO S/A contra sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução Fiscal opostos em face do MUNICÍPIO DE SERRA/ES, mantendo a validade da multa aplicada pelo PROCON Municipal por infração às normas do Código de Defesa do Consumidor, consubstanciada em Certidão de Dívida Ativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) verificar se a decisão administrativa do PROCON é nula por ausência de fundamentação legal; (ii) definir se a multa imposta é desproporcional e irrazoável; (iii) avaliar se houve desvio de finalidade na atuação do PROCON; (iv) analisar a validade da Certidão de Dívida Ativa como título executivo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário pode exercer controle sobre atos administrativos sancionatórios, inclusive quanto aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, sem violar a separação dos poderes.

A atuação do PROCON Municipal está respaldada no exercício legítimo do poder de polícia, sendo competente para aplicar sanções mesmo quando originadas por reclamação individual.

A decisão administrativa apresenta fundamentação suficiente, com descrição clara dos fatos e da infração ao art. 39, V, do CDC.

A multa inicialmente arbitrada foi reduzida administrativamente de R$27.173,00 para R$13.561,50, valor considerado compatível com os critérios legais de gravidade da infração, vantagem auferida e capacidade econômica do fornecedor.

Precedentes judiciais confirmam a possibilidade de redução judicial da multa com base nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quando presentes excessos, o que não se verificou no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Conforme relatado, trata-se de apelação cível interposta por
BANCO BRADESCO S/A
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal da Serra/ES, que, nos autos de Embargos à Execução Fiscal opostos em face do
MUNICÍPIO DE SERRA
, por dependência à Execução Fiscal nº 5003925-38.2021.8.08.0048, julgou improcedentes os pedidos iniciais, sob o fundamento de que o processo administrativo que embasou a Certidão de Dívida Ativa não incorreu em vício de ilegalidade ou abuso de direito e que a embargante não satisfez seu ônus probatório quanto aos fatos constitutivos de seu direito.

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que:
(i)
a decisão administrativa do PROCON que aplicou a multa é nula por ser genérica e não possuir fundamentação legal que a sustente;
(ii)
a multa fixada é irrazoável e desproporcional, não obedecendo aos critérios de graduação previstos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, como a gravidade da infração e a vantagem auferida;
(iii)
a aplicação da sanção configura desvio de finalidade, demonstrando um caráter meramente arrecadatório que acarreta o enriquecimento sem causa do ente público;
(iv)
a Certidão de Dívida Ativa que fundamenta a execução é nula, pois, diante dos vícios apontados, não corresponde a uma obrigação líquida, certa e exigível, nos termos do art. 803, I, do CPC.

Após examinar com acuidade os autos, entendo que a sentença não merece retoque.

Tenho perfilhado o entendimento de que o Poder Judiciário pode analisar a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação de multas decorrentes de infrações às normas consumeristas, não havendo, neste ponto, violação ao princípio constitucional da separação dos poderes (TJES – Apelação Cível nº 0052017-88.2013.8.08.0024; Relatora: Heloisa Cariello; Órgão Julgador: 2ª Câmara Cível; Data: 10.09.2024).

Daí porque o exame, por parte do Judiciário, das multas administrativas aplicadas pelo PROCON no exercício do poder de polícia não se limita ao âmbito da estrita legalidade, mas também se espraia - já no campo da juridicidade - à análise de razoabilidade e proporcionalidade, consoante farta jurisprudência do Tribunal da Cidadania e deste Sodalício, confira-se:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. VALOR. REDUÇÃO JUDICIAL PARA MONTANTE AQUÉM DO MÍNIMO LEGAL. OFENSA AO PODER DE POLÍCIA. INOCORRÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. 1. "O Poder Judiciário, no exercício de sua competência constitucional (ex vi do art. 5o, XXXV, da CF/88),
pode examinar os atos praticados pela Administração Pública, notadamente no que tange à legalidade ou a sua legitimidade, não havendo que se falar em invasão do mérito administrativo quando o magistrado reduz o valor da multa, com fulcro nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade
." ( AgInt no AREsp 1.067.401/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 9/8/2018). (...) (STJ, REsp: 1766116 RS 2017/0124424-0, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 06/04/2021, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/05/2021)

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA. PROCON ESTADUAL. CONTROLE DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. REDUÇÃO DO VALOR. ADEQUAÇÃO. NECESSIDADE. CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO. 1. Ao Poder Judiciário é permitido realizar controle de legalidade e legitimidade do ato administrativo sancionatório, como é a multa aplicada pelo Procon em casos de supostas violações a normas consumeristas, revisando, inclusive, a própria noção de mérito administrativo, a partir, especialmente, da incorporação da ideia de que princípios como os da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade e eficiência são requisitos de legalidade do ato administrativo. Precedentes do TJES. 2.
É possível a redução do valor da multa administrativa com base na aferição dos critérios previstos no art. 57, do CDC, repetido no art. 36 e ss. do Decreto Municipal n.o 11.738/03, bem como dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade
. (TJES, Classe: APELAÇÃO CÍVEL, Número: 5028277-98.2022.8.08.0024, Magistrado: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, Órgão julgador: 2a Câmara Cível, Data: 08/04/2024)

A atuação do PROCON Municipal não extrapolou sua competência, uma vez que sua atuação observou estritamente os limites do exercício de poder de polícia em relação às condutas praticadas no mercado de consumo passíveis de atingimento aos interesses dos consumidores, na forma do disposto no art. 56 do CDC,
in verbis
:

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

I – multa;

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo.

A jurisprudência do c. STJ e deste Sodalício são uníssonas em reconhecer a legitimidade da atuação dos PROCON’s no exercício do poder de polícia,
in verbis
:

PROCESSUAL CIVIL E CONSUMIDOR. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ERRO MATERIAL CONSTATADO. ATRIBUIÇÃO DE EFEITOS MODIFICATIVOS PARA ANULAR ACÓRDÃO EMBARGADO. PROFERIMENTO DE NOVA DECISÃO. PROCON. APLICAÇÃO DE MULTA. POSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83/STJ. MULTA. LEGITIMIDADE. MANUTENÇÃO DA SANÇÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. (...) 4.
Caso em que a Corte a quo entendeu que, "nas hipóteses em que as condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse do consumidor, é legítima a atuação do PROCON para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido pelo sistema nacional de defesa do consumidor"
. 5.
O entendimento adotado está de acordo com o do STJ, que entende que a sanção administrativa, prevista no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, funda-se no poder de polícia que o Procon detém para aplicar multas relacionadas à transgressão dos preceitos da Lei 8.078/1990, independentemente de a reclamação ter sido realizada por um único consumidor
. Incidência da Súmula 83/STJ. (...) 8. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para afastar a deserção e anular o acórdão recorrido (fls. 927-932, e-STJ) e as decisões anteriores, tornando-as sem efeito, e conhecer do Agravo para não conhecer do Recurso Especial. (EDcl no AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.028.193/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/5/2024, DJe de 4/6/2024)

O fato de reclamação
individual
de consumidor ter deflagrado o exercício da atividade de polícia e a aplicação de multa em desfavor da recorrente em nada deslegitima ou afeta a higidez da atuação do PROCON, conforme firme jurisprudência deste Sodalício, veja-se:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. PROCON. COMPETÊNCIA PARA APLICAÇÃO DE MULTA. REDUÇÃO DE MULTA POR JUÍZO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR
O PROCON estadual tem competência para aplicar multas tanto em casos de infrações individuais quanto coletivas, conforme entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça (STJ), sendo parte de seu poder de polícia em defesa do consumidor, previsto no Código de Defesa do Consumidor (CDC)
. (...) (Data: 27/Sep/2024, Órgão julgador: 4ª Câmara Cível, Número: 0036550-59.2019.8.08.0024, Magistrado: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA, Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. PODER DE POLÍCIA. INFRAÇÃO AO DIPLOMA CONSUMERISTA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I.
Segundo entendimento sedimentado na Corte Superior, a sanção administrativa prevista no art. 57, do Código de Defesa do Consumidor, tem como fundamento o Poder de Polícia que o PROCON detém para aplicar multas relacionadas à transgressão dos preceitos da Lei nº 8.078/1990, independentemente da reclamação ter sido apresentada por um ou vários consumidores
. Precedente do STJ. II. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar no mérito do ato administrativo, mas tão somente verificar a sua legalidade, proporcionalidade e razoabilidade, analisando os critérios de conveniência e medida justa da sanção disciplinar. III. No caso vertente, a decisão administrativa de aplicação da penalidade processada pelo Procon Municipal de Serra à empresa por infração às normas que tutelam os direitos do consumidor não se encontra eivada de ilegalidade porquanto procedera nos limites do seu dever legal. IV. Recurso conhecido e desprovido. (Data: 08/Feb/2023, Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Número: 0006324-62.2020.8.08.0048, Magistrado: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

Quanto à
proporcionalidade
da multa, dispõe o art. 57 do CDC que esta será fixada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a capacidade econômica do fornecedor,
in verbis
:

Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a
gravidade da infração
, a
vantagem auferida
e a
condição econômica do fornecedor
, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

De forma similar, o previsto no Decreto Federal nº 2.181/97, que regulamenta o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), confira-se:

Art. 28. Observado o disposto no art. 24 deste Decreto pela autoridade competente, a pena de multa será fixada considerando-se a
gravidade da prática infrativa
, a
extensão do dano causado
aos consumidores, a
vantagem auferida
com o ato infrativo e a
condição econômica
do infrator, respeitados os parâmetros estabelecidos no parágrafo único do art. 57 da Lei no 8.078, de 1990.

Na hipótese dos autos, a narrativa do consumidor restou assim resumida na decisão administrativa (id. 11900877):

“O consumidor relatou em suma que: ‘A Consumidora vem a este órgão relatar que na data 12-08-2013 efetuou uma compra na empresa supracitada o valor de RS 399,00 no mês de agosto e foi estornado o valor porém no mês de dezembro veio cobrando novamente o valor de R$399,00 e no incluso da fatura do mês de agosto vem cobrando o valor de 10 parcelas de R$ 55,92 e a consumidora alega que não efetuou nenhuma compra neste valor conforme a declaração em anexo. A Consumidora requer: O ESCLARECIMENTO DOS DÉBITOS E A RESTITUIÇÃO IMEDIATA DA QUANTIA PAGA MONETARIAMENTE ATUALIZADA SEM PREJUÍZO DE EVENTUAIS PERDAS E DANOS’.”

Tanto houve o prejuízo ao consumidor que o ressarcimento ocorreu na esfera judicial, em razão da sentença proferida no processo nº 0004824-68.2014.8.08.0048, tendo a instituição financeira suportado com o pagamento de R$2.000,00 (dois mil reais) a título de danos morais e de R$958,20 (novecentos e cinquenta e oito reais e vinte centavos) a título de danos materiais.

A decisão administrativa não padece de nulidade por ausência de fundamentação, eis que bem descritos os fatos ensejadores da multa, fixando-se a violação ao art. 39, V, do CDC (id. 11900878, pág. 04).

Quanto ao valor da multa, o recurso administrativo foi acolhido em parte, do que resultou na sua redução de R$27.173,00 (vinte e sete mil e cento e setenta e três reais) para
R$13.561,50
(treze mil e quinhentos e sessenta e um reais e cinquenta centavos), valor que reputo adequado aos parâmetros estabelecidos no art. 57 do CDC, quais sejam a
gravidade da infração
, a
vantagem auferida
e a
condição econômica do fornecedor
.

Ademais, valor fixado pelo PROCON Municipal não se distancia do valor arbitrado, nesta Corte de Justiça, em casos análogos, como se vê dos arestos abaixo reproduzidos:

EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. PROCON.
MULTA DECORRENTE DE COBRANÇAS INDEVIDAS NO CARTÃO DE CRÉDITO.
NECESSIDADE DE REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS IMPROVIDOS. 1. É cediço que a doutrina e a jurisprudência atuais permitem que o Poder Judiciário analise os fundamentos dos atos administrativos discricionários, a fim de examinar a legalidade e eventual violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 2. O fundamento principal em relação ao controle judicial sobre os atos administrativos cinge-se na necessidade de se evitar o abuso de poder do administrador público, que deve ser submetido ao controle dos seus atos, tanto em razão do princípio da inafastabilidade da jurisdição, quanto para evitar arbitrariedades que, além de comprometerem o próprio Estado Democrático de Direito, ofendem direitos subjetivos. 3. Analisando detidamente as provas produzidas no processo administrativo realizado perante o PROCON, verifica-se que a multa aplicada de R$ 52.272,39 (cinquenta e dois mil duzentos e setenta e dois reais e trinta e nove centavos) se baseou principalmente na manifestação unilateral do consumidor, onde este alega que houve cobranças, em faturas no período de 26/04/2012 até 26/09/2012, de serviços que desconhece, pelo que as contestou e pediu o ressarcimento da totalidade dos débitos indevidos e não autorizados. 4. Assim, considerando as circunstâncias do caso concreto, bem como observando os fundamentos da sentença objurgada, os quais se amparam nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, agiu com acerto o Magistrado, ao reduzir a
penalidade aplicada para R$ 15.000,00 (quinze mil reais), valor que se mostra mais adequado a hipótese
, devendo a sentença ser mantida tal como proferida. 5. Precedentes. 6. Sentença mantida. Recursos improvidos. (TJES – Apelação Cível nº 0012215-73.2019.8.08.0024; Relatora: Débora Maria Ambos Correa da Silva; Órgão Julgador: 3ª Câmara Cível; Data: 05.02.2024)

EMENTA: APELAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – – MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL – VALOR DA REPRIMENDA – REDUÇÃO ADEQUADA – EXCEPCIONALIDADE CONFIGURADA – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS CRITÉRIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE MINORAÇÃO EM GRAU MAIS ACENTUADO – SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA – TERMO INICIAL E ÍNDICES DE CORREÇÃO MONETÁRIA E DE JUROS MORATÓRIOS CORRETOS – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO – HONORÁRIOS RECURSAIS. 1. Há possibilidade de o Poder Judiciário exercer o controle externo sobre os atos administrativos, desde que limitado exclusivamente ao critério da legalidade. Em outras palavras, o Judiciário pode realizar o juízo de conformidade do ato impugnado com a Constituição Federal e as leis de regência. 2. A multa fixada pelo órgão municipal de defesa do consumidor foi reduzida de modo adequado, pois destoava da gravidade da infração, nem sopesava que inexistiu vantagem substancial pela cobrança indevida da tarifa de manutenção do cartão de crédito.
3. O valor atribuído pelo órgão a quo de R$12.000,00 (doze mil reais) é proporcional e razoável às peculiaridades fáticas, respeita as diretrizes do artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, bem como não afeta o caráter pedagógico e sancionatório da multa. Precedentes TJES.
4. Embora o ente público sustente ter decaído da parte mínima do pedido, a multa foi reduzida em mais da metade, o que enseja o reconhecimento da sucumbência recíproca das partes, nos ditames do artigo 86, caput, do CPC. 5. O termo inicial da correção monetária é o julgamento que reduziu a multa administrativa, pelo IPCA-E, e os juros de mora incidem a partir da constituição definitiva do crédito não tributário (trânsito em julgado da decisão administrativa), pelo índice da caderneta de poupança, o que revela o acerto da sentença integrativa. 6. Recurso conhecido e improvido. Condenação do apelante ao pagamento de honorários recursais. (TJES – Apelação Cível nº 0023049-15.2014.8.08.0347; Relator: Fernando Estevam Bravin Ruy; Órgão Julgador: 2ª Câmara Cível; Data: 05.04.2024)

Sob essa perspectiva, não vislumbro razões para alterar a r. sentença no tocante à redução do valor da multa administrativa, a qual deve ser confirmada em seus demais termos e fundamentos.

Ante todo o exposto,
CONHEÇO
da apelação cível e
LHE NEGO PROVIMENTO
.

Com fulcro no art. 85, §11, do CPC, majoro de 10% para 12% os honorários advocatícios sucumbenciais impostos em desfavor da recorrente.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)