Tribunal: TJES
Processo: 5001483-41.2022.8.08.0056
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALEXANDRE PUPPIM
Órgão julgador: ALEXANDRE PUPPIM
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Ato Lesivo ao Patrimônio Artístico, Estético, Histórico ou Turístico; Fiscalização
Data de julgamento: 2025-08-18

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. TAXA DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS – TMRS. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e apelação
cível interposta contra sentença que julgou extinta a ação popular, na forma do art. 485, IV, do CPC, ante a ausência de interesse processual, em razão da inadequação da via eleita.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular é instrumento processual adequado para impugnar, em tese, a validade jurídica e constitucional da legislação municipal que institui e regulamenta a TMRS.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, destina-se exclusivamente ao controle de atos administrativos concretos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, sendo incabível seu uso para controle abstrato de constitucionalidade de normas.

4. Admite-se, excepcionalmente, o exame da constitucionalidade de norma em sede de ação popular apenas de forma incidental, como questão prejudicial indispensável à resolução de controvérsia sobre ato administrativo concreto, nos termos da jurisprudência do STJ (AgInt no REsp nº 1.792.563/ES).

5. No caso, a pretensão do apelante visa, de forma geral e abstrata, suspender os efeitos da legislação municipal que institui e regulamenta a TMRS, sem indicação de ato concreto que configure lesão efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

6. A tentativa de controle abstrato da validade da lei e dos decretos municipais por meio de ação popular configura usurpação da competência dos órgãos de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos dos arts. 102, I, "a", e §1º da CF/1988, e art. 109, I, "e", da Constituição Estadual.

7. A ausência de demonstração de ato administrativo concreto e lesivo caracteriza a inadequação da via eleita, não se verificando interesse processual apto a justificar o prosseguimento da demanda.
IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido. Remessa necessária julgada prejudicada.

Tese de julgamento
:

1. A ação popular não é instrumento cabível para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, sendo restrita ao questionamento de atos administrativos concretos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

2. A declaração incidental de inconstitucionalidade em ação popular somente é possível quando necessária à análise de ato administrativo específico de efeitos concretos.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5001483-41.2022.8.08.0056

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: THIAGO SALES DE OLIVEIRA

APELADO: MUNICIPIO DE SANTA MARIA DE JETIBA

RELATOR(A): DES. ALEXANDRE PUPPIM

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EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. TAXA DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS – TMRS. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.

I. CASO EM EXAME

1.
Remessa necessária e apelação
cível interposta contra sentença que julgou extinta a ação popular, na forma do art. 485, IV, do CPC, ante a ausência de interesse processual, em razão da inadequação da via eleita.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular é instrumento processual adequado para impugnar, em tese, a validade jurídica e constitucional da legislação municipal que institui e regulamenta a TMRS.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, destina-se exclusivamente ao controle de atos administrativos concretos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, sendo incabível seu uso para controle abstrato de constitucionalidade de normas.

4. Admite-se, excepcionalmente, o exame da constitucionalidade de norma em sede de ação popular apenas de forma incidental, como questão prejudicial indispensável à resolução de controvérsia sobre ato administrativo concreto, nos termos da jurisprudência do STJ (AgInt no REsp nº 1.792.563/ES).

5. No caso, a pretensão do apelante visa, de forma geral e abstrata, suspender os efeitos da legislação municipal que institui e regulamenta a TMRS, sem indicação de ato concreto que configure lesão efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

6. A tentativa de controle abstrato da validade da lei e dos decretos municipais por meio de ação popular configura usurpação da competência dos órgãos de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos dos arts. 102, I, "a", e §1º da CF/1988, e art. 109, I, "e", da Constituição Estadual.

7. A ausência de demonstração de ato administrativo concreto e lesivo caracteriza a inadequação da via eleita, não se verificando interesse processual apto a justificar o prosseguimento da demanda.
IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido. Remessa necessária julgada prejudicada.

Tese de julgamento
:

1. A ação popular não é instrumento cabível para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, sendo restrita ao questionamento de atos administrativos concretos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

2. A declaração incidental de inconstitucionalidade em ação popular somente é possível quando necessária à análise de ato administrativo específico de efeitos concretos.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso e, por igual votação, julgar prejudicada a remessa necessária, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta por Thiago Sales de Oliveira contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara de Santa Maria de Jetibá, nos autos da Ação Popular ajuizada em desfavor do Município de Santa Maria de Jetibá, que julgou extinto o processo, na forma do art. 485, IV, do CPC, ante a ausência de interesse processual, em razão da inadequação da via eleita.

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, que (a) não pretende o controle abstrato de constitucionalidade, mas sim a tutela da moralidade administrativa; (b) o objeto da demanda são os Decretos n.º 723/2022, 1.017/2022 e 1.122/2022, que regulamentaram e implementaram a cobrança da Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos; (c) a sentença incorreu em
error in judicando
ao concluir pela ausência de interesse processual, uma vez que os atos impugnados são concretos e lesivos à moralidade administrativa; (d) estão presentes os requisitos da ação, especialmente o interesse de agir, composto pelos elementos da necessidade, utilidade e adequação; e (e) pugna pela anulação da sentença e regular prosseguimento do feito. (id. 10626016)

Contrarrazões ofertadas pelo recorrido, pugnando pelo não provimento do recurso. (id. 10626019)

Parecer Ministerial, pela manutenção da sentença. (id. 12575197)

É o relatório. Inclua-se em pauta de julgamento.

Retifique-se a autuação, fazendo constar a remessa necessária
.

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

A análise do recurso cinge-se em verificar se a ação popular proposta pelo apelante constitui a via processual adequada para a discussão acerca da legalidade e da constitucionalidade das normas afetas à Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos – TMRS, a saber, a Lei Complementar Municipal n.º 2.512/2021 e os Decretos Municipais n.º 723/2022, 1.017/2022 e 1.122/2022.

Com efeito, a ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da CF e regulada pela Lei 4.717/65, não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de normas, sendo admitida apenas a declaração de inconstitucionalidade
incidenter tantum
, quando relacionada a ato administrativo de efeitos concretos e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

Nesse sentido, consoante firme entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça, "
é possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal
" (AgInt no REsp n. 1.792.563/ES, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/9/2019, DJe de 25/9/2019.).

No entanto, no presente caso, a pretensão deduzida pelo apelante visa, em verdade, suspender de forma geral e abstrata os efeitos dos referidos Decretos Municipais, sob a alegação de que a lei que os respalda estaria eivada de ilegalidade e inconstitucionalidade.

Os argumentos apresentados pelo recorrente encontram-se circunscritos à alegação de vícios na definição do fato gerador, na base de cálculo da TMRS, no processo legislativo, bem como na suposta violação aos princípios da legalidade tributária, da capacidade contributiva e do não confisco, evidenciando pretensão típica do controle ab
strato de constitucionalidade da norma, não havendo
indicação de ato administrativo concreto que configure lesão direta ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

Consoante lição do Professor Hely Lopes Meirelles: "
O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. (...) Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as conseqüências imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou ou cria municípios, a que fixa limites territoriais e outras dessa espécie. Tais leis só o são em sentido formal, visto que materialmente se equiparam aos atos administrativos e, por isso mesmo, são atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança, conforme o direito ou o interesse por elas lesado, mas é incabível a ação popular contra 'a lei em tese'. (...) Considerando que a sentença de procedência da ação tem efeitos erga omnes, entendemos que não cabe a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação popular. O controle de constitucionalidade é da competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, I, "a", da Constituição Federal. (...) Nada disso significa, porém, que um ato que viole a Constituição não possa ser objeto de ataque em ação popular. A restrição diz respeito a ato normativo, cuja declaração de inconstitucionalidade é especificamente regulada na Carta Política. Nada obsta a que o ato puramente administrativo, quando contrário à Constituição Federal, seja impugnado através de ação popular."
(
in
"Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e 'Habeas Data', 19ª Edição, publicada pela Editora Malheiros, páginas 118/135)

Ainda que o apelante afirme que os atos impugnados são concretos e lesivos à moralidade administrativa, verifica-se que os fundamentos por ele invocados têm caráter genérico e abstrato, direcionando-se, essencialmente, contra a própria validade dos atos normativos de caráter geral e impessoal, o que se revela incompatível com o objeto da ação popular.

Não se trata, pois, de impugnação de ato específico de aplicação da Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos que, por eventual irregularidade ou ilegalidade, tivesse causado lesão concreta e efetiva ao erário ou à moralidade administrativa, mas sim de verdadeira tentativa de controle abstrato da validade dos decretos regulamentares e da lei que lhes dá suporte.

A utilização da ação popular, nessas condições, configura usurpação da competência atribuída constitucionalmente aos órgãos do controle concentrado de constitucionalidade, seja no âmbito federal, seja no âmbito estadual, conforme dispõem os arts. 102, I, “a” e §1º da CF e 109, I, “e” da Constituição Estadual.

Nesse sentido:

EMENTA. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. DESCABIMENTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1. A ação popular não é cabível para o exercício do controle abstrato de constitucionalidade, sendo inadmissível quando proposta contra lei em tese, sem a demonstração de ato administrativo de efeitos concretos. Precedentes do STJ e TJES. (TJES - Apelação Cível nº 5002378-02.2021.8.08.0035; Relator: Des. Samuel Meira Brasil Junior; Órgão Julgador: 2ª Câmara Cível; Data: 12.07.2023)

DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DE LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DESPROVIMENTO. REEXAME PREJUDICADO. I. CASO EM EXAME Apelação cível objetivando a reforma de sentença que julgou improcedente o pedido formulado na ação popular voltada à anulação de norma legal, sob alegação de descumprimento da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em saber se a ação popular é instrumento adequado para impugnar norma legal em tese. III. RAZÕES DE DECIDIR A ação popular destina-se ao controle judicial de atos concretos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme o art. 5º, inc. LXXIII, da CF/1988. É inadequado o uso da ação popular para questionar lei em tese, reservando o controle abstrato de constitucionalidade às ações próprias previstas no art. 103 da CF/1988. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso conhecido e desprovido. Remessa Necessária prejudicada. Tese de julgamento: “A ação popular não é instrumento cabível para controle abstrato de constitucionalidade, sendo reservada ao questionamento de atos administrativos concretos.”. (TJES - Apelação / Remessa Necessária nº 5024886-04.2023.8.08.0024; Relator: Des. Ewerton Schwab Pinto Junior; Órgão Julgador: 1ª Câmara Cível; Data: 10.03.2025)

Portanto, correta a sentença ao reconhecer a ausência de interesse processual, haja vista que a via eleita não se mostra adequada para o deslinde da controvérsia posta nos autos.

Por tais razões,
conheço do recurso e nego-lhe provimento,
via de consequência,
julgo prejudicada a remessa necessária.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Voto com o relator

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
negar provimento
ao recurso de
apelação
e julgar prejudicada a
remessa necessária
.