Tribunal: TJES
Processo: 5015353-93.2023.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2024-12-18

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 7.100/2007 DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA-ES QUE RESTRINGE O EMBARQUE DE PASSAGEIROS POR VEÍCULOS DE TRANSPORTE INDIVIDUAL, PRIVADO OU PÚBLICO, DE OUTROS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO QUE TRANSBORDOU A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA DISCIPLINAR NORMAS GERAIS SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE. AFRONTA AOS POSTULADOS DA IGUALDADE, LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. TEMA REPERCUSSÃO GERAL Nº 967 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DEMAIS DISPOSITIVOS SEM AUTONOMIA. INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO. SEGURANÇA JURÍDICA QUE RECOMENDA A ATRIBUIÇÃO EXCEPCIONAL DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS
EX NUNC
. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra os arts. 1º e 2º da Lei nº 7.100/2007 do Município de Vitória-ES, que proíbe veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios e veículos de transporte privado individual de qualquer município de pararem ou estacionarem para embarque de passageiros no território municipal da capital. A requerente alega que a norma impugnada afronta a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, incisos IX e XI, da CF/88), além de violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência previstos no art. 170 da Constituição Federal e no art. 206 da Constituição Estadual.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a legislação municipal invadiu a competência legislativa privativa da União ao regular matéria de transporte e trânsito; (ii) estabelecer se a norma municipal restringe de maneira desproporcional o direito à livre iniciativa e à livre concorrência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
Compete privativamente à União legislar sobre diretrizes da política nacional de transportes, trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, incisos IX e XI). A lei municipal, ao restringir o embarque de passageiros na capital por táxis de outros municípios ou motoristas privados de qualquer município, invadiu essa competência, caracterizando vício formal.

4. A norma impugnada viola os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, ao criar reserva de mercado para taxistas licenciados em Vitória-ES, contrariando o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 967, que proíbe restrições desproporcionais à atividade de transporte individual privado.

5. A Lei Federal nº 12.587/2012, alterada pela Lei nº 13.640/2018, atribui aos municípios competência para regulamentar o transporte individual de passageiros, mas sem contrariar as diretrizes federais e sem impor restrições desproporcionais que prejudiquem a livre concorrência.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6.
Pedido
procedente,
a fim de
declar
ar
inconstitucionais
,
por vício
s
formal
e material
,
os arts. 1º e 2º

da
Lei nº
7.100/2007
,
d
e Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação,
com efeito
s

ex
n
unc
e vinculante.

Tese de julgamento
: 1. A competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União, sendo inconstitucional lei municipal que, se valendo da competência suplementar, disponha em sentido contrário. 2. A proibição ou restrição da atividade de transporte individual de passageiros por veículos de outros municípios, sem justificativa proporcional, viola os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 22, incisos IX e XI, e art. 170; CE/ES, art. 206; Lei Federal nº 12.587/2012; Lei nº 13.640/2018.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 1.054.110, Rel. Min. Roberto Barroso, Tema de Repercussão Geral nº 967.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5015353-93.2023.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE VITORIA e outros

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 7.100/2007 DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA-ES QUE RESTRINGE O EMBARQUE DE PASSAGEIROS POR VEÍCULOS DE TRANSPORTE INDIVIDUAL, PRIVADO OU PÚBLICO, DE OUTROS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO QUE TRANSBORDOU A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA DISCIPLINAR NORMAS GERAIS SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE. AFRONTA AOS POSTULADOS DA IGUALDADE, LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. TEMA REPERCUSSÃO GERAL Nº 967 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DEMAIS DISPOSITIVOS SEM AUTONOMIA. INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO. SEGURANÇA JURÍDICA QUE RECOMENDA A ATRIBUIÇÃO EXCEPCIONAL DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS
EX NUNC
. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra os arts. 1º e 2º da Lei nº 7.100/2007 do Município de Vitória-ES, que proíbe veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios e veículos de transporte privado individual de qualquer município de pararem ou estacionarem para embarque de passageiros no território municipal da capital. A requerente alega que a norma impugnada afronta a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, incisos IX e XI, da CF/88), além de violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência previstos no art. 170 da Constituição Federal e no art. 206 da Constituição Estadual.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a legislação municipal invadiu a competência legislativa privativa da União ao regular matéria de transporte e trânsito; (ii) estabelecer se a norma municipal restringe de maneira desproporcional o direito à livre iniciativa e à livre concorrência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
Compete privativamente à União legislar sobre diretrizes da política nacional de transportes, trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, incisos IX e XI). A lei municipal, ao restringir o embarque de passageiros na capital por táxis de outros municípios ou motoristas privados de qualquer município, invadiu essa competência, caracterizando vício formal.

4. A norma impugnada viola os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, ao criar reserva de mercado para taxistas licenciados em Vitória-ES, contrariando o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral nº 967, que proíbe restrições desproporcionais à atividade de transporte individual privado.

5. A Lei Federal nº 12.587/2012, alterada pela Lei nº 13.640/2018, atribui aos municípios competência para regulamentar o transporte individual de passageiros, mas sem contrariar as diretrizes federais e sem impor restrições desproporcionais que prejudiquem a livre concorrência.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6.
Pedido
procedente,
a fim de
declar
ar
inconstitucionais
,
por vício
s
formal
e material
,
os arts. 1º e 2º

da
Lei nº
7.100/2007
,
d
e Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação,
com efeito
s

ex
n
unc
e vinculante.

Tese de julgamento
: 1. A competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União, sendo inconstitucional lei municipal que, se valendo da competência suplementar, disponha em sentido contrário. 2. A proibição ou restrição da atividade de transporte individual de passageiros por veículos de outros municípios, sem justificativa proporcional, viola os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 22, incisos IX e XI, e art. 170; CE/ES, art. 206; Lei Federal nº 12.587/2012; Lei nº 13.640/2018.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 1.054.110, Rel. Min. Roberto Barroso, Tema de Repercussão Geral nº 967.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / 020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
030 - Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - ADRIANA COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de
Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta, com pedido de
medida cautelar
, pela douta
Procuradora-Geral de Justiça
, pretendendo a declaração de inconstitucionalidade dos
arts. 1º e 2º da
Lei nº
7.100/2007, do município de Vitória-ES
, que
“dispõe sobre a proibição de veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios parar ou estacionar para embarque de passageiros no Município de Vitória”
.

Aduz a requerente, em síntese, que a norma ora impugnada contrariaria o precedente vinculante firmado no Tema Repercussão Geral nº 967 do Supremo Tribunal Federal, pois, do ponto de vista formal, invadiria a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes da política nacional de transportes, trânsito e transporte (art. 22, incisos IX e XI, da CF/88, e arts. 20 e 28, incisos I e II, da CE), principalmente por conter disposições contrárias à Lei nº 12.587/2012, alterada pela Lei nº 13.640/2018, e, do ponto de vista material, restringiria de forma desproporcional o exercício de diversas modalidades de transporte de passageiros, em afronta aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, fixados no art. 170 da Constituição da República e no art. 206 da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Após indeferir monocraticamente o pedido de concessão da medida cautelar por ausência do preenchimento do requisito do
periculum in mora
, uma vez que a legislação objurgada está em vigor há quase 02 (duas) décadas, tanto o Município de Vitória quanto a sua Câmara de Vereadores, notificados na condição de responsáveis pela edição do ato impugnado (art. 10,
caput
, da Lei nº 9.868/99), se pronunciaram solicitando a improcedência do pedido, a fim de reconhecer a constitucionalidade da Lei Municipal nº 7.100/2007, asseverando, em resumo, que o ente municipal teria competência, privativa ou concorrente, para legislar sobre o serviço de táxi em assunto de interesse local e que não haveria afronta aos princípios da livre iniciativa e concorrência com a proibição da atuação de motoristas de outras municipalidades para buscar usuários de transporte nesta capital.

A douta Procuradoria de Justiça, na condição de fiscal da ordem jurídica, opinou pela procedência da ação, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 7.100/2007 do município de Vitória-ES, visto que constatada sua inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência da União para legislar sobre as diretrizes da política nacional de transportes, trânsito e transportes, e material, por violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.

Os arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 7.100/2007
1
, que são objeto de questionamento neste controle concentrado de constitucionalidade, estabelecem os veículos de aluguel a taxímetro cujas concessões foram emitidas pelo município de Vitória como únicos habilitados a estacionar e a receber passageiros nesta capital, proibindo, expressamente, que os veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios e os automóveis de categoria particular, que estejam prestando serviços de transporte remunerado de passageiros (art. 96, inciso II, alínea “a”, do CTB
2
), parem ou estacionem para embarque de passageiros na capital, sob pena de aplicação de sanções de multa e apreensão de veículo (arts. 3º, 4º, 5º e 6º)
3
.

De acordo com as informações prestadas pelos Poderes Executivo e Legislativo do município de Vitória-ES, o escopo desta legislação é regular aspectos essencialmente locais relacionados ao serviço de transporte municipal remunerado de passageiros, objetivando obstar que taxistas e motoristas particulares de aplicativos de outros municípios possam efetuar paradas e estacionamentos nesta capital com a específica finalidade de embarques de passageiros, o que contrariaria o melhor interesse dos cidadãos e da economia vitoriense. Em outras palavras, a Lei Municipal nº 7.100/2007 permite que veículos de aluguel a taxímetro de outros Municípios e veículos de categoria particular de qualquer Município livremente transportem passageiros com destino ao município de Vitória-ES para fins de desembarque, vedando apenas parar e estacionar no citado ente municipal para embarcar passageiros.

A despeito da louvável defesa da constitucionalidade da legislação objurgada pela municipalidade requerida, na realidade, a vedação contida naquela norma para que táxis de outros municípios e que transportes individuais privados por aplicativos estacionem para embarque de passageiros no município de Vitória-ES, sob pena de apreensão do veículo e de incidência de multa, apesar de estar em vigor desde o ano de 2007,
não há notícias de sua plena eficácia social
, na medida em que os motoristas de aplicativos trafegam normalmente nesta capital, parando e recebendo passageiros, e não se tem informação que veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios estejam sendo penalizados por realizar esta mesma prática, de modo que,
apesar de ter eficácia jurídica, sequer tem tido eficácia social
.

Além da inexistência de eficácia social da legislação objurgada, a restrição nela contida a respeito do
transporte
remunerado
privado

individual de passageiros (por exemplo, motorista por aplicativos)
já foi objeto de apreciação pelo
Supremo Tribunal Federal
, no julgamento do RE nº 1.054.110, sob a
sistemática da repercussão geral
, oportunidade em que se firmou o p
recedente vinculante
que normas com este objeto seriam
inconstitucionais por vício material
em virtude da violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, positivados no art. 170 da CF/88 e no art. 206 da Constituição do Estado do Espírito Santo (RE 1054110, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-05-2019, STF).

O referido julgamento pelo
Supremo Tribunal Federal
gerou, inclusive, o
Tema Repercussão Geral nº 967
, de observância obrigatória por todos os Tribunais (art. 927, inciso III, do CPC/2015), segundo o qual
“
A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência”
.

Portanto, a norma contida na lei municipal objurgada que proíbe que
veículos de
transporte
remunerado
privado

individual de passageiros
de qualquer municipalidade parem ou estacionem nesta capital para realizarem o embarque de consumidores
é inconstitucional por vício material
decorrente da afronta aos postulados da livre inciativa e da livre concorrência (Tema Repercussão Geral nº 967 do STF, art. 170 da CF/88 e art. 206 da CE), pois, a despeito de o município ter a competência para regulamentar e fiscalizar este tipo de transporte (art. 4º, inciso X, e 11-A, da Lei Federal nº 12.587/2012), criou restrição que prejudica desproporcionalmente aquela categoria profissional, sem que haja amparo na norma federal (Leis nº 12.468/2011 e 12.587/2012), restando aferir somente a se esta mesma proibição relacionada aos taxistas cujas delegações deste serviço público ocorreram por outros municípios também ostenta algum vício.

Tenho a esclarecer, neste ponto, que a ação direta de inconstitucionalidade proposta perante este egrégio Tribunal de Justiça diz respeito a eventual afronta à Constituição Estadual, admitindo-se, porém o controle de constitucionalidade com base em normas da Constituição Federal de observância obrigatória, as quais se relacionam com os Poderes – a exemplo das regras de competências legislativas –, ainda que não incorporadas expressamente ao ordenamento constitucional do respectivo Estado-membro, conforme tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 5646
4
, a qual reiteradamente tem sido prestigiada
5
.

Frisado isto, a repartição de competências é característica fundamental em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fito de evitar a secessão. Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado se compromete a exercê-las para o alcance do bem comum e para a satisfação dos direitos fundamentais. Nesta perspectiva, esta distribuição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levando em conta a predominância dos interesses envolvidos.

No âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, por exemplo, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, inciso I, da Constituição da República, e nos arts. 20 e 28, inciso I, ambos da Constituição do Estado do Espírito Santo. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da Constituição Federal. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro
6
.

Em outras palavras, as regras de distribuição de competências legislativas são disciplinadas de acordo com o princípio da predominância de interesses.

Ciente disso, nos termos da Constituição da República,
compete privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, inciso XI)
, e, se utilizando desta prerrogativa, estabeleceu diretrizes regulatórias para o transporte
individual
de passageiros por meio da Lei de Mobilidade Urbana (Lei Federal nº 12.587/2012), que, a partir de março de 2018, com as alterações promovidas pela Lei Federal nº 13.640, passou a prever a existência de 02 (duas) situações distintas e de maneira expressa: o
transporte público individual
de passageiros
, a ser oferecido pelo sistema tradicional de táxi (art. 4º, inciso VIII), e o
transporte remunerado
privado
individual
de passageiros
, que mereceu um inciso específico e que pode ser prestado por plataformas de aplicativo como Uber, Cabify e 99 Táxi (art. 4º, inciso X), os quais
não se confundem com o transporte coletivo de passageiros
(art. 4º, incisos VI e VII)
7
.

Além disso, a lei federal atribuiu expressamente – resolvendo uma disputa – aos municípios e ao Distrito Federal competência para a fiscalização e a regulamentação desse serviço (arts. 11-A, 11-B, 12, 12-A, e 12-B da Lei nº 12.587/2012). Ou seja, a lei federal estabeleceu os parâmetros para o serviço de transporte individual de passageiros e atribuiu aos municípios e ao Distrito Federal a competência para regulamentar e fiscalizar esse serviço,
competência complementar/suplementar esta que jamais pode contrariar o padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal,
nos termos do art. 30, incisos I e II, da Constituição da República
8
,
e do art. 28, incisos I e II da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Destarte, enquanto compete à União legislar sobre os assuntos nacionais de trânsito e transporte (art. 22, incisos IX e XI, da CF/88) e aos Estados regular e prover os aspectos regionais e a circulação intermunicipal em seu território, aos municípios cabe a ordenação do trânsito urbano, que é de seu interesse local, o que se restringe à circulação urbana e ao tráfego local, abrangendo o transporte individual de passageiros em todo o seu território (art. 30, incisos I e II, da CF/88, e arts. 20 e 28, incisos I e II, da CE). O ato da municipalidade de planejar, organizar e coordenar o trânsito e o transporte urbano (art. 18, inciso I, da Lei Federal nº 12.587/2012) deve abranger as peculiaridades locais, com vista ao desenvolvimento das atividades urbanas, de forma que não pode o município utilizar-se de sua competência legislativa para modificar regras nacionais inseridas na legislação federal, ou seja, deve legislar sobre transporte individual de passageiros por meio da conjugação entre as peculiaridades locais e a obediência às regras gerais existentes

Assim, no uso dessa competência suplementar para editar normas sobre trânsito e transporte, (i) não pode o município contraditar a legislação federal e estadual existentes sobre a mesma matéria e (ii) tampouco extrapolar a sua competência para disciplinar, apenas, assuntos de interesse local (conforme as particularidades locais), (iii) a qual também não pode ser utilizada para criar medidas desproporcionais e, por consectário, inconstitucionais ao mercado.

Nessa linha, no julgamento da ADPF nº 449, o Supremo Tribunal Federal orientou que
“
o artigo 22, parágrafo único, da Constituição Federal faculta à Lei complementar autorizar apenas os Estados a legislar sobre questões específicas das referidas matérias sem que se crie medidas desproporcionais e, consequentemente, inconstitucionais ao mercado”
e que
“O exercício de atividades econômicas e profissionais por particulares deve ser protegido da coerção arbitrária por parte do Estado, competindo ao Judiciário, à luz do sistema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição brasileira, invalidar atos normativos que estabeleçam restrições desproporcionais à livre iniciativa e à liberdade profissional”
, bem como que
“O arcabouço regulatório dos táxis no Brasil se baseia na concessão de títulos de permissão a um grupo limitado de indivíduos, os quais se beneficiam de uma renda extraordinária pela restrição artificial do mercado, de modo que o ativo concedido não corresponde a qualquer benefício gerado à sociedade, mas tão somente ao cenário antinatural de escassez decorrente da limitação governamental, sendo correto afirmar que os princípios constitucionais da igualdade (art. 5º, caput), da livre iniciativa (artigos 1º, IV, e 170) e da livre concorrência (art. 173, § 4º) vedam ao Estado impedir a entrada de novos agentes no mercado para preservar a renda de agentes tradicionais”
(ADPF 449, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 08/05/2019, STF).

Partindo dessa premissa, ao restringir a possibilidade de veículos de aluguel a taxímetro de outros municípios – e também automóveis de transporte privado de passageiros de qualquer município – de pararem ou estacionarem para realizarem o embarque de passageiros no município de Vitória, a Lei Municipal nº 7.100/2007 extrapolou a disciplina da matéria contida na Lei Federal nº 12.587/2012, bem como na Lei Federal nº 12.468/2011, que regulamenta a profissão de taxista, as quais não possuem vedação semelhante, de forma que o legislador municipal tratou sobre matéria de trânsito invadindo competência privativa da União, descortinando a inconstitucionalidade da lei questionada nesta ação por vício formal.

Além de o
Supremo Tribunal Federal
ter firmado a tese vinculante no
Tema Repercussão Geral nº 967
no sentido que
“No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)”
, no julgamento do
RE nº 1.054.110
em que ela foi estabelecida também ressaltou que
“A União Federal, no exercício de competência legislativa privativa para dispor sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), estabeleceu diretrizes regulatórias para o transporte privado individual por aplicativo, cujas normas não incluem o controle de entrada e de preço. Em razão disso, a regulamentação e a fiscalização atribuídas aos municípios e ao Distrito Federal não podem contrariar o padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal”
(RE 1054110, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-05-2019, STF).

As Leis Federais nº 12.587/2012 e nº 12.468/2011 não prescrevem exclusividade do transporte de táxis no mercado, nem a exclusividade de táxis no limite territorial do ente federativo que autorizou essa modalidade, tampouco impõe restrição ao exercício das outras modalidades de transporte privado de passageiro, de forma que a Lei nº 7.100/2007 de Vitória-ES, ao estabelecer em seus artigos 1º e 2º que apenas veículos de aluguel a taxímetro licenciados por Vitória podem estacionar para embarque de passageiros nesta capital está, na prática, criando barreiras ao livre exercício da atividade e criando restrição desproporcional ao transporte individual privado e, inclusive, ao transporte público individual (táxis) autorizados por outros municípios.

O Supremo Tribunal Federal já havia sinalizado que
“
não se aplica o art. 175 da Constituição ao serviço de transporte individual de passageiros, tendo em vista não se tratar de serviço que constitua atividade própria da Administração Pública”
, necessitando apenas de
“mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço pelo particular”
, cabendo ao município
“estabelecer os requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica”
(RE nº 1.169.159/MG, Relatora: Ministra Rosa Weber, DJ 05/11/2018), de forma que se revela realmente manifestamente desproporcional a disciplina contida na Lei Municipal nº 7.100/2007 que atribui a exclusividade do embarque de passageiros nesta capital aos táxis cuja autorização foram emitidas pelo município de Vitória-ES, já que contraria o regime de livre iniciativa e livre concorrência ao criar reserva de mercado em favor de atores econômicos sem nenhuma justificativa razoável, especialmente se considerarmos a necessidade que tal restrição atentasse para alguma peculiaridade local.

A respeito da matéria, os egrégios Tribunais pátrios já tiveram a oportunidade de declarar inconstitucionais leis municipais que restringiam o embarque de passageiros por táxis cujas autorizações foram concedidas por município diverso, vejamos:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO LIMINAR INDEFERIDO. IMPUGNAÇÃO DOS ARTIGOS 5º E 8º DA LEI Nº 17.462/2008, DO MUNICÍPIO DO RECIFE - PE. SUPOSTO CONFLITO COM O ART. 1º E 139, CAPUT, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, CUJOS DISPOSITIVOS, EM CONSONÂNCIA COM O QUE ESTABELECE A CARTA FEDERAL (ART. 1º, IV, ART. 170, IV, V E PARÁGRAFO ÚNICO, E ART. 173, §4º) TUTELAM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LIVRE INICIATIVA, DA LIVRE CONCORRÊNCIA E DA DEFESA DO CONSUMIDOR. (...). O CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO - NO QUAL O TRANSPORTE DE PASSAGEIROS POR MEIO DE TÁXI SE ENQUADRA - CONSUBSTANCIA-SE EM ATIVIDADE ADMINISTRATIVA TRADUZIDA EM PRESTAÇÕES, QUE REPRESENTE UTILIDADE OU COMODIDADES MATERIAIS PARA A POPULAÇÃO EM GERAL, EXECUTADA POR PARTICULARES DELEGATÁRIOS (CONCESSIONÁRIOS E PERMISSIONÁRIOS).
A EXPLORAÇÃO DO SISTEMA DE TÁXI É SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA (ART. 1º, LEI Nº 17.537/2009), SENDO DIREITO DO USUÁRIO OBTER E UTILIZAR DO SERVIÇO COM LIBERDADE DE ESCOLHA ENTRE OS VÁRIOS PRESTADORES (ART. 7º, III, LEI 8.987/95).
(...). POR SEU TURNO,
A DICÇÃO DO ART. 8º DA LEI 17.462/2008, QUE PRESCREVE A VEDAÇÃO, PELA CTTU, DA AUTORIZAÇÃO DE EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PASSAGEIROS EM RÁDIO-TÁXIS VINCULADOS A PESSOAS JURÍDICAS COM SEDE EM OUTROS MUNICÍPIOS, DETERMINA, EM REALIDADE, QUE A REGULAR PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TÁXI NA CIDADE DO RECIFE SEJA EXCLUSIVA DOS TAXISTAS LOCAIS, SENDO, POR OUTRO LADO, OBSTADA A PRESTAÇÃO DESTE SERVIÇO DE TRANSPORTE PARA OS TAXISTAS REGISTRADOS EM OUTRAS MUNICIPALIDADES. EVIDENTE CONFRONTO COM A EXEGESE DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA, POSTO QUE A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TÁXI NO RECIFE PASSOU A SER PRIVATIVA DOS TAXISTAS REGISTRADOS NESSA MUNICIPALIDADE. A LIVRE CONCORRÊNCIA, NA CONDIÇÃO DE PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DE REGULADOR DA ATIVIDADE ECONÔMICA (ART. 170, IV, CF), DECORRE DA MANIFESTAÇÃO DA LIBERDADE DE INICIATIVA DE ATUAÇÃO NO MERCADO ECONÔMICO. ASSIM, A SUA OBSERVÂNCIA É A GARANTIA DA LIVRE INICIATIVA, POIS A INEXISTÊNCIA DE UMA PRATICAMENTE INVIABILIZA A OUTRA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA, À UNANIMIDADE, COM EFEITOS 'EX NUNC'.
(TJPE, Direta de Inconstitucionalidade 182953-00002415-93.2009.8.17.0000, Rel. Eduardo Augusto Paura Peres, Órgão Especial, julgado em 22/10/2012, DJe 05/11/2012).

Ação Direta de Inconstitucionalidade -
Lei Municipal de Guarulhos que veda, nos limites do Município, aos permissionários de alvarás de táxi, de outras cidades e veículos particulares, angariar, arrastar, aliciar, contactar, combinar, aceitar, etc, passageiros, permitindo tão somente o desembarque dos transportados de outras localidades — Reserva absoluta que contraria o disposto nos artigos 111 e 114 da Constituição Estadual — Ação procedente.
(TJSP, ADI 111.252-0/4-00, Relator Des Laerte Nordi, órgão especial, julgado: 21/09/2005).

DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO - MANDADO DE SEGURANÇA - AUTORIZAÇÃO PARA EXPLORAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE REMUNERADO PRIVADO INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS GERENCIADO POR PLATAFORMA TECNOLÓGICA - INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO - LIMITAÇÃO ESTABELECIDA POR LEGISLAÇÃO LOCAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL - DIREITO LÍQUIDO E CERTO - PRESENÇA.
A legislação federal estabeleceu conceitos e parâmetros, bem como diretrizes, visando à eficiência, eficácia, segurança e a efetividade na prestação do serviço, atribuindo aos Municípios e ao Distrito Federal a competência para a fiscalização e a regulamentação do serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros. A implementação de condições e requisitos por legislação local que extrapolam a lei federal, além de ocasionar a inconstitucionalidade formal da norma, também violam os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, expressamente previstos nos artigos 1º e 170 da Constituição da República.
Evidencia-se o direito líquido e certo pleiteado na presente ação mandamental, devendo ser mantida a sentença que afastou as exigências previstas em legislação local declarada inconstitucional pelo Órgão Especial deste Tribunal de Justiça para apreciação do requerimento formulado pela parte impetrante. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.21.070683-4/002, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes, 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/06/2024, publicação da súmula em 10/06/2024).

Em um regime constitucional fundado na livre iniciativa, o legislador ordinário não tem ampla discricionariedade para suprimir espaços relevantes no mercado concorrencial sem que haja uma necessária e fundada justificativa, circunstância não aferida na vedação criada pela Lei Municipal nº 7.100/2007.

Portanto, os arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 7.100/2007 revelam-se inconstitucionais do ponto de vista formal, uma vez que disciplinam a matéria relacionada a transporte em contrariedade aos parâmetros fixados pelo legislador federal nas Leis nº 12.587/2012, alterada pela Lei nº 13.640/2018, e nº 12.468/2011, invadindo a competência privativa da União para legislar sobre o assunto (Tema Repercussão Geral nº 967 do STF, art. 22, incisos IX e XI, da CF/88, e arts. 20 e 28, incisos I e II, da CE), e também por vício material, já que restringem de maneira desproporcional o exercício das modalidades pública e privada de transporte individual de passageiros, em afronta aos postulados da igualdade, da livre iniciativa e da livre concorrência (Tema Repercussão Geral nº 967 do STF, arts. 1º, inciso IV, 5º, inciso I e XIII, 170, todos da CF/88, e art. 206 da CE), provocando oligopolística do mercado em benefício de certo grupo e em detrimento da coletividade.

Por serem os arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 7.100/2007 os dispositivos principais daquela legislação, estabelecendo as normas de condutas que deveriam ser observadas pela população,
os demais dispositivos legais (arts. 3º a 9º)
, que apenas disciplinam as sanções e a operacionalização da finalidade daquela lei,
também devem ser declarados inconstitucionais por arrastamento
, ainda que não conste nos pedidos desta ação, em virtude da incontroversa relação de instrumentalidade e interdependência entre elas.

Se os dispositivos principais que prescrevem as normas de conduta a serem observadas são declarados inconstitucionais, não há razão jurídica, lógica e social, para que os demais dispositivos da lei, que eram manifestamente dependentes daqueles, permaneçam hígidos no ordenamento jurídico, ante a perda completa de sua força normativa.

Destarte, dada a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que vedavam a parada ou o estacionamento de veículos de transporte individual, privado ou público, de município diverso de Vitória, para embarque de passageiros nesta capital, isto é, dos arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 7.100/2007,
as demais normas presentes na referida legislação (arts. 3º a 9 º) ficam sem qualquer sentido normativo autônomo e devem, pro isso, ser declaradas inconstitucionais por arrastamento
.

Antes de concluir,
imprescindível se faz atribuir a
extraordinária modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade
(
art.
27 da Lei nº 9.868/99
9
)
da aludida norma municipal,
conferindo-se efeitos somente a contar da publicação da ata deste julgamento (
ex nunc
),
por razões de segurança jurídica, a fim que não interfira em situações jurídicas já consolidadas, em deferência aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, até porque a legislação objurgada está em vigor desde o ano de 2007.

Ante o exposto,
JULGO
PR
OCEDENTE
o pedido formulado nesta demanda, a fim de
declar
ar
inconstitucionais
,
por vício
s
formal
e material
,
os arts. 1º e 2º

da
Lei nº
7.100/2007
,
d
e Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação
, com
efeito
s

ex
n
unc
e vinculante.

Caso esta proposta seja acolhida por este egrégio plenário,
comunique-se
ao município de Vitória e à sua Câmara de Vereadores o inteiro teor deste julgamento.

É como voto.

1
Artigo 1º Os veículos de aluguel a taxímetro do Município de Vitória, constituem os únicos habilitados a estacionar e a receber passageiros no Município de Vitória.

Artigo 2º Os veículos de aluguel a taxímetro de outros Municípios, bem como os veículos de categoria particular de qualquer Município, que estejam prestando serviço de transporte remunerado de passageiros, ficam proibidos de parar ou estacionar para embarque de passageiros no Município de Vitória.

2
Art. 96. Os veículos classificam-se em: (...); II – quanto à espécie: a) de passageiros: 1 - bicicleta; 2 - ciclomotor; 3 - motoneta; 4 - motocicleta; 5 - triciclo; 6 - quadriciclo; 7 - automóvel; 8 - microônibus; 9 - ônibus; 10 - bonde; 11 - reboque ou semi-reboque; 12 – charrete.

3
“Acerca da temática, rememora-se que este e. Sodalício, no julgamento do Incidente de Inconstitucionalidade nº 24080352396, declarou a inconstitucionalidade da expressão apreensão de veículo contida no art. 3º, da Lei Municipal nº 7.100/2007, bem como da integralidade do art. 4º do aludido diploma, de modo restou assentada a possibilidade de haver livremente o transporte de passageiros com destino ao Município de Vitória (para fins de desembarque), sendo vedado ao motorista habilitado em outra municipalidade parar e estacionar em Vitória para embarcar passageiros.” (TJES, Classe: Apelação, 024140377714, Relator: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 02/10/2018, Data da Publicação no Diário: 10/10/2018).

4
ADI nº 5646 – Tese de Julgamento: É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros. (ADI 5646, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/02/2019, STF).

5
A jurisprudência mais recente desta Suprema Corte, firmada, inclusive, sob a sistemática da repercussão geral, admite o controle abstrato de constitucionalidade, pelo Tribunal de Justiça, de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição da República, apenas quando o parâmetro de controle invocado seja norma de reprodução obrigatória ou exista, no âmbito da Constituição estadual, regra de caráter remissivo à Carta federal. (ADI 5647, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 04/11/2021, STF).

6
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, n. 35, 1995. pgs. 28-29.

7
Art. 4º Para os fins desta Lei, considera-se: (...); VI - transporte público coletivo: serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público; VII - transporte privado coletivo: serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda; VIII - transporte público individual: serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas; X - transporte remunerado privado individual de passageiros: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.

8
Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

9
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão de Julgamento Virtual do dia 18.11.2024 ao dia 25.11.2024 - Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto da Eminente Desembargadora Relatora.

Acompanho a relatoria.

Sessão de 18 a 25/11/2024

Des. Ewerton Schwab Pinto Junior:
Acompanho o voto de e. Relatoria.

Acompanho o relator em
JULGAR
PR
OCEDENTE
o pedido formulado nesta demanda,
a fim de
declar
ar
inconstitucionais
,
por vício
s
formal
e material
,
os arts. 1º e 2º

da
Lei nº
7.100/2007
,
d
e Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação
, com
efeito
s

ex
n
unc
e vinculante.

Como membro convocado, não integro a composição de votação de ADI.

Estou impedido.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para julgar procedente o pedido
a fim de declarar inconstitucionais, por vícios formal e material, os arts. 1º e 2º da Lei n. 7.100/2007, do Município de Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação, com efeitos
ex nunc
e vinculante.

Voto para acompanhar a em. Desembargadora Relatora.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora, no sentido de JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado nesta demanda, a fim de declarar inconstitucionais, por vícios formal e material, os arts. 1º e 2º da Lei nº 7.100/2007, de Vitória-ES, e por arrastamento os arts. 3º a 9º da referida legislação, com efeitos ex nunc e vinculante.

DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Acompanhar voto de relatoria.

Acompanho a eminente Relatora para julgar procedente o pedido formulado na demanda.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.