Tribunal: TJES
Processo: 5005136-88.2023.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão julgador: RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2024-04-17

Ementa:
MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 7.995/2022. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS.
SAÚDE PÚBLICA E MEIO AMBIENTE.
VÍCIO DE INICIATIVA.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA D
OS ARTS. 1º, 3º, 4º E PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º
.
EFEITOS EX NUNC. MANUTENÇÃO DA EFICÁCIA DA LEI NOS DEMAIS DISPOSITIVOS. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.

1. Quanto ao requisito do
fumus boni iuris
, é importante recordar que a causa de pedir, na ação direta de inconstitucionalidade, é aberta, de forma que o julgador não fica adstrito aos fundamentos elencados na exordial e pode confrontar a norma impugnada com parâmetro constitucional não suscitado na inicial. Já em relação ao
periculum in mora
, é necessário apurar se a manutenção da eficácia da legislação até o julgamento final é capaz de ocasionar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, e, paralelamente, avaliar se a suspensão almejada não acarreta
periculum in mora
inverso. Jurisprudência STF.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
.” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Inconstitucionalidade formal dos artigos 1º, 3º e 4º da legislação combatida, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos. A inconstitucionalidade aparenta residir também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa.

4. O art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos. Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, já mencionado neste voto (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

5. Não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

6. Parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

7. O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto: ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

8. A despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

9. Eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro.

10. Ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, no art. 5º,
caput
, da legislação em comento,

não houve usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local.

11. O parágrafo único do art. 5º padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no caput ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público. Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento.

12. A função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas (ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

13. A proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa. Está compatível com o art. 2º,
caput
, da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação.

14. Inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

15. Importância para a saúde pública e para o meio ambiente dos artigos da presente Lei que não estão eivados de inconstitucionalidade, razão pela qual a integral suspensão da eficácia da Lei é temerosa, em razão do
periculum in mora
inverso, mormente porque, quanto aos arts. 2º, 5º, caput, 6º e 7º da Lei impugnada, não constato a presença de plausibilidade jurídica da tese invocada pelo Prefeito Municipal.

16. Medida antecipatória parcialmente deferida.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5005136-88.2023.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
JANETE VARGAS SIMOES

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EMENTA

MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 7.995/2022. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS.
SAÚDE PÚBLICA E MEIO AMBIENTE.
VÍCIO DE INICIATIVA.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA D
OS ARTS. 1º, 3º, 4º E PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º
.
EFEITOS EX NUNC. MANUTENÇÃO DA EFICÁCIA DA LEI NOS DEMAIS DISPOSITIVOS. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.

1. Quanto ao requisito do
fumus boni iuris
, é importante recordar que a causa de pedir, na ação direta de inconstitucionalidade, é aberta, de forma que o julgador não fica adstrito aos fundamentos elencados na exordial e pode confrontar a norma impugnada com parâmetro constitucional não suscitado na inicial. Já em relação ao
periculum in mora
, é necessário apurar se a manutenção da eficácia da legislação até o julgamento final é capaz de ocasionar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, e, paralelamente, avaliar se a suspensão almejada não acarreta
periculum in mora
inverso. Jurisprudência STF.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
.” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Inconstitucionalidade formal dos artigos 1º, 3º e 4º da legislação combatida, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos. A inconstitucionalidade aparenta residir também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa.

4. O art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos. Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, já mencionado neste voto (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

5. Não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

6. Parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

7. O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto: ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

8. A despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

9. Eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro.

10. Ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, no art. 5º,
caput
, da legislação em comento,

não houve usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local.

11. O parágrafo único do art. 5º padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no caput ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público. Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento.

12. A função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas (ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

13. A proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa. Está compatível com o art. 2º,
caput
, da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação.

14. Inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

15. Importância para a saúde pública e para o meio ambiente dos artigos da presente Lei que não estão eivados de inconstitucionalidade, razão pela qual a integral suspensão da eficácia da Lei é temerosa, em razão do
periculum in mora
inverso, mormente porque, quanto aos arts. 2º, 5º, caput, 6º e 7º da Lei impugnada, não constato a presença de plausibilidade jurídica da tese invocada pelo Prefeito Municipal.

16. Medida antecipatória parcialmente deferida.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria de votos, deferir parcialmente a liminar, nos termos do voto da Des. Rachel Durão Correia Lima, relatora designada.

Órgão julgador vencedor
: 020 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA

Composição de julgamento: 011 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Relator / 012 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 013 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 014 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 015 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 016 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 017 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 018 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 019 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / 020 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / 021 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 022 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 023 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 025 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 026 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 027 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / 028 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 029 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - JAIME FERREIRA ABREU - Vogal / 031 - Gabinete Des. Convocado MARCOS VALLS FEU ROSA - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Vogal / 001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 002 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA - Vogal / 005 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 007 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 008 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 009 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / 010 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
012 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
013 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
014 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
015 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
016 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
018 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
019 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
020 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
021 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
022 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
023 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
025 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
026 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
027 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
028 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
029 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - JAIME FERREIRA ABREU (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
031 - Gabinete Des. Convocado MARCOS VALLS FEU ROSA - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO (Vogal)
Acompanhar
001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
002 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA (Vogal)
Acompanhar
005 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
008 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
009 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar em parte
010 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
030 - Gabinete Desª. Convocada HELOISA CARIELLO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

Cuida-se representação de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, com pedido de suspensão liminar da vigência da Lei n. 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu Outras Providências.

O requerente alega que (a) a lei de iniciativa parlamentar extrapola os limites da separação de poderes; (b) há indevida influência na organização administrativa em virtude da criação de atribuições para órgãos e servidores públicos, que deverão promover campanha de controle populacional de cães e gatos no âmbito do Município; (c) a matéria é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, eis que a prestação de serviços de controle de animais é atribuição da Secretaria Municipal de Saúde, por meio do Centro de Controle de Zoonoses; (d) há nítida ofensa aos arts. 38 e 91, alíneas “a” e “b” da Constituição Estadual.

Requer liminarmente a suspensão da norma impugnada e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para apreciação do requerimento liminar, remetendo-se cópia a todos os Desembargadores, nos termos do art. 170, parte final do RITJES.

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 24/08/2023

R E L A T Ó R I O

A SRª DESEMBARGADORA JANETE VARGAS SIMÕES (RELATORA):-

Cuida-se representação de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, com pedido de suspensão liminar da vigência da Lei n. 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu Outras Providências.

O requerente alega que (a) a lei de iniciativa parlamentar extrapola os limites da separação de poderes; (b) há indevida influência na organização administrativa em virtude da criação de atribuições para órgãos e servidores públicos, que deverão promover campanha de controle populacional de cães e gatos no âmbito do Município; (c) a matéria é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, eis que a prestação de serviços de controle de animais é atribuição da Secretaria Municipal de Saúde, por meio do Centro de Controle de Zoonoses; (d) há nítida ofensa aos arts. 38 e 91, alíneas “a” e “b” da Constituição Estadual.

Requer liminarmente a suspensão da norma impugnada e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para apreciação do requerimento liminar, remetendo-se cópia a todos os Desembargadores, nos termos do art. 170, parte final do RITJES.

Vitória-ES, 28 de julho de 2023.

*

V O T O

A SRª DESEMBARGADORA JANETE VARGAS SIMÕES (RELATORA):-

Conforme breve relato, o requerente alega que a Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, que
“Institui a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e Dá Outras Providências”
, padece de inconstitucionalidade decorrente de vício formal, posto que as leis que dispõem sobre organização e atribuições administrativas devem ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Eis a redação do diploma legal impugnado:

“
INSTITUI A POLÍTICA MUNICIPAL DO CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O Presidente da Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, Estado do Espírito Santo, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara APROVOU, e ele em seu nome PROMULGA a seguinte Lei:

Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bemestar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual - LOA.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário”.

Ao obrigar a Administração Municipal a exercer o controle de natalidade de cães e gatos por meio do emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade, com acompanhamento de médico veterinário, além de autorizar a criação de um Centro Veterinário para execução de programas de controle reprodutivo dessas espécies de animais, a lei em questão aparentemente adentrou a esfera administrativa, interferindo na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo, a saber a Secretaria Municipal de Saúde, a quem está submetida a Coordenação de Controle de Zoonoses (art. 25, inciso VIII, § 1º, inciso XXXIV da Lei Municipal n. 7.940/2022).

A Constituição Federal preceitua no art. 61, § 1º, inciso II que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a organização administrativa, sendo que, por força do princípio da simetria,
“As regras inerentes ao processo legislativo, nos termos da jurisprudência desta Casa, são de reprodução obrigatória pelos demais entes da Federação”
(ADI 6132, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 02-12-2021 PUBLIC 03-12-2021).

Segundo o art. 63, parágrafo único, inciso III da Constituição Estadual, são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham sobre a organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo, norma que encontra eco no art. 48, § 1º, inciso III da Lei Orgânica do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que
“Sendo órgão componente da Administração Pública local - aqui entendida como o Poder Executivo Municipal - o tratamento a ele dispensado deve ser disciplinado por lei de iniciativa do Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim, nos termos do art. 63, parágrafo único, III, da Constituição Estadual”
(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100210010045, Relator: MANOEL ALVES RABELO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 21/10/2021, Data da Publicação no Diário: 03/11/2021).

Em sintonia:

“Normas que criam e fixam obrigações a serem exercidas por servidores/órgãos vinculados ao Poder Executivo podem resultar somente da iniciativa do Chefe do Executivo local, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Inteligência da Súmula nº 09 desta Corte de Justiça.” (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200008132, Relatora: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 13/05/2021, Data da Publicação no Diário: 18/06/2021)

A lei de autoria do Vereador Paulo Grola, portanto, usurpa iniciativa reservada constitucionalmente ao Chefe do Poder Executivo, eis que, mantida sua eficácia, a Administração Municipal será obrigada a contratar médicos veterinários capacitados para a realização de cirurgia de esterilização, a criar centro especializado na execução de programa de controle reprodutivo e a efetuar estudos e planejamentos constantes na área.

É a jurisprudência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.055/2019, DO MUNICÍPIO DE SANTANA DA BOA VISTA. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. 1. Lei nº 3.055/2019, do Município de Santana da Boa Vista, que dispõe sobre Política Municipal de controle de natalidade de cães e gatos. 2. A lei impugnada cria atribuições para órgão do Município responsável pelo controle de zoonoses e para a Secretaria de Saúde, além de dispor sobre como a Administração Municipal deverá executar a política pública, interferindo na organização e infraestrutura do Executivo Municipal, em desrespeito à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, insculpida nos arts. 60, II, “d”, e 82, II, III e VII, da CE/89. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal verificada. 3. Ofensa ao Princípio da Separação e Independência dos Poderes no âmbito municipal, consagrado no art. 10, e aplicável aos municípios por força do art. 8º, ambos da CE/89. JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70083999763, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em: 03-07-2020)

Diante do exposto, por entender presentes os requisitos legais e o relevante interesse público, com base nos arts. 10, § 3º e 11, § 1º, primeira parte da Lei nº 9.868/99,
defiro a medida antecipatória
para suspender a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
, submetendo a presente decisão à apreciação do Tribunal Pleno.

Deferida a medida liminar,
comunique-se
e
notifique-se
o Presidente da Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim para prestar informações no prazo de trinta dias (parágrafo único, do art. 6º, da Lei nº 9.868/99).

Em seguida, remetam-se os autos à Procuradoria de Justiça.

Após, à conclusão para a análise do mérito.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR ANNIBAL DE REZENDE LIMA:-

Acompanho o voto da Eminente Relatora.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO OS EMINENTES DESEMBARGADORES:-

JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA;

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO;

DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA;

WILLIAN SILVA;

ROBSON LUIZ ALBANEZ;

WALACE PANDOLPHO KIFFER;

FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY;

EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR;

FERNANDO ZARDINI ANTONIO;

ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA;

JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS e

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA.

*

V I S T A

A SRª DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

mmv

SESSÃO DIA: 28/09/2023

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

A SRA. DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:-

Eminentes pares,

Estamos a apreciar medida cautelar formulada em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Cachoeiro e Itapemirim em face da Lei nº. 7.995/2022, de iniciativa do Legislativo Municipal, que “
institui a Política Municipal do controle de natalidade de cães e gatos e dá outras providências”
, nos seguintes termos:

Art. 1º
Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º
Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º
O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º
A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º
Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º
Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º
O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual – LOA.

Art. 8º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

O Prefeito Municipal alega que a legislação em comento padece de vício formal de inconstitucionalidade, por afronta ao art. 63, III, da Constituição Estadual, e ao art. 48, § 1º, III, da Lei Orgânica Municipal, uma vez que entende que a lei trata da organização e das atribuições do Centro de Zoonoses, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

Também suscita inconstitucionalidade material por violação ao princípio da separação dos poderes, já que a Lei impugnada limita de forma indevida a atuação do Poder Executivo.

Alega, ainda, que o normativo atenta contra os arts. 38 e 91, “a” e “b”, da Constituição Estadual, pois cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias e no orçamento anual do Município.

Requereu, por tais fundamentos, e por considerar que há perigo na demora em decorrência de possível dano ao Erário pela implementação das obrigações definidas na Lei, sua suspensão cautelar.

A E. Desª. Janete Vargas, em seu judicioso voto, deferiu a medida antecipatória, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº. 7.995/2022, por entender que há aparente vício de inconstitucionalidade formal em sua edição, decorrente de violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Em que pesem os brilhantes fundamentos externados pela E. Relatora, os quais, aliás, lhe são peculiares, pedi vista dos autos para melhor apreciação da questão, considerando a relevância do tema trazido pela legislação municipal para a preservação da saúde pública e do meio ambiente, que gozam de proteção constitucional diferenciada.

Como se sabe, a medida cautelar de suspensão, no processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade, somente será deferida mediante satisfação cumulativa dos requisitos da plausibilidade jurídica da tese invocada (
fumus boni iuris
) e da possibilidade de prejuízo pela demora do provimento jurisdicional final (
periculum in mora
):
STF - ADI: 5374 PA, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020.

O
fumus bonis iuris
está relacionado à apuração, em sede de cognição sumária, da verossimilhança da tese que busca o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma.

Devo rememorar, quanto a isso, que
“vige no direito brasileiro o postulado de que lei formal goza de presunção de constitucionalidade até declaração em contrário”
(STF, ARE 1182358 ED-AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-201 DIVULG 12-08-2020 PUBLIC 13-08-2020).

Sobre a presunção de validade das Leis, o E. Ministro Luís Roberto Barroso, em sua obra “Curso de Direito Constitucional Contemporâneo” (Saraiva, 5ª Ed., 2015), enfatiza que o Judiciário, no controle de constitucionalidade de leis, em nome da independência e harmonia entre os Poderes, necessita atuar com temperança, uma vez que estas são fundadas na legitimidade democrática de representantes eleitos pelo povo:

As leis e atos normativos, como os atos do Poder Público em geral. desfrutam de presunção de validade. Isso porque, idealmente, sua atuação se funda na legitimidade democrática dos, agentes públicos eleitos, no dever de promoção do interesse público e no respeito aos princípios constitucionais, inclusive e sobretudo os que regem a Administração Pública (art. 37).
Trata-se, naturalmente, de presunção iuris tantum, que admite prova em contrário. O ônus de tal demonstração, no entanto, recai sobre quem alega a invalidade ou, no caso, a inconstitucionalidade. Este, aliás, é o papel de uma presunção em Direito: determinar que o ônus da prova é da parte que pretende infirmá-la. Pois bem. Em um Estado constitucional de direito, os três Poderes interpretam a Constituição. De fato, a atividade legislativa destina-se, em última análise, a assegurar os valores e a promover os fins constitucionais. A atividade administrativa, por sua vez, tanto normativa como concretizadora, igualmente se subordina à Constituição e destina-se a efetivá-la.
O Poder Judiciário, portanto, não é o único intérprete da Constituição, embora o sistema lhe reserve a primazia de dar a palavra final. Por isso mesmo, deve ter uma atitude de deferência para com a interpretação levada a efeito pelos outros dois ramos do governo, em nome da independência e harmonia dos Poderes.
A presunção de constitucionalidade, portanto, é uma decorrência do princípio da separação de Poderes e funciona como fator de autolimitação da atuação judicial.
Em razão disso, não devem juízes e tribunais, como regra, declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo quando: a) a inconstitucionalidade não for patente e inequívoca, existindo tese jurídica razoável para preservação da normas; b) seja possível decidir a questão por outro fundamento, evitando-se a invalidação de ato de outro Poder; c) existir interpretação alternativa possível, que permita afirmar a compatibilidade da norma com a Constituição.

De tal sorte, diante da presunção de constitucionalidade da lei ora impugnada, que deriva da legítima atividade do Poder Legislativo Municipal, reputo necessária extrema cautela na apuração, ainda que prefacial, da inconstitucionalidade e consequente suspensão da eficácia da norma.

Ainda quanto ao requisito do
fumus boni iuris,
é importante recordar que a causa de pedir, na ação direta de inconstitucionalidade, é aberta, de forma que o julgador não fica adstrito aos fundamentos elencados na exordial e pode confrontar a norma impugnada com parâmetro constitucional não suscitado na inicial:
STF - ADI: 2914 ES, Relator: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 03/04/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 01/06/2020.

Já em relação ao
periculum in mora
, é necessário apurar se a manutenção da eficácia da legislação até o julgamento final é capaz de ocasionar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, e, paralelamente, avaliar se a suspensão almejada não acarreta
periculum in mora
inverso. Neste sentido:
STF - ADI: 7363 GO, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 25/04/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 02-06-2023 PUBLIC 05-06-2023.

Passo, então, à análise do preenchimento dos requisitos para a concessão da medida cautelar, no caso concreto.

O art. 1º da Lei Municipal 7.995/2022 institui ao Executivo a obrigação de esterilização cirúrgica ou outra forma de controle de natalidade de cães e gatos ao Poder Executivo, a ser realizada por médico veterinário, inclusive mediante mutirões periódicos de castração gratuita.

O art. 3º, por sua vez, autoriza o Município a criar um Centro Veterinário para execução de controle reprodutivo de cães e gatos, inclusive mediante convênios e parcerias com órgãos públicos ou com a iniciativa privada.

Ademais, os parágrafos do art. 3º esmiuçaram procedimentos a serem realizados no âmbito do Centro Veterinário de cuja autorização tratou o
caput.
O mesmo foi realizado pelo art. 4º., ao estabelecer as regras para execução da esterilização.

Conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016).

Ocorre que, a meu ver, os arts. 1º, 3º e 4º tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Executivo e, por isso, realmente parecem padecer de vício de inconstitucionalidade formal.

A legislação, portanto, inova ao conferir atribuição ao Centro Municipal de Zoonoses, não prevista na Lei Municipal 5.179, de 31/05/2001, que criou referido órgão.

Também de acordo com a Lei 5.179/01, somente ficou criado, no âmbito municipal, um cargo de médico veterinário. No entanto, em consulta ao Portal de Transparência do Município, pude constatar que não existem médicos veterinários em atividade no quadro de servidores municipais, razão pela qual a implementação do procedimento cirúrgico e das demais medidas fixadas demandariam, em tese, a admissão de pessoal.

A Lei ora combatida inovou atribuições ao referido cargo não previstas dentre as elencadas no Decreto Municipal 17.910/2007, o qual não traz a realização de procedimentos cirúrgicos dentre as atribuições genéricas e específicas do cargo de médico veterinário.

Em termos práticos, além da aquisição de materiais, parece-me lógica a necessidade de afetação de imóvel compatível com a finalidade específica elencada pela Lei.

Dessa forma, entendo que assiste razão à E. Relatora quanto à inconstitucionalidade dos referidos dispositivos (arts. 1º, 3º e 4º, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos.

A inconstitucionalidade aparenta residir também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa. Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Orgânica do Município de Iguape – Incisos XIV e XVI do art. 9º – Competência da Câmara Municipal para autorizar o Poder Executivo a celebrar convênios com entidades públicas ou particulares e consórcios com outros Municípios e para alterar e denominar próprios, vias e logradouros públicos. Autorização para celebrar convênios e consórcios – Inconstitucionalidade formal – Atos de gestão administrativa – Planejamento e organização do Município – Competência legislativa atribuída pela Constituição ao Chefe do Poder Executivo Municipal – Vício de iniciativa – Violação aos arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, 'a, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144, todos da CE/89. Usurpação de competência legislativa da União – Ocorrência – Compete à União editar normas gerais sobre licitação – Afronta ao art. 22, XXVII, da CF/88. Autorização para denominar bens públicos – Inconstitucionalidade material – Competência legislativa concorrente entre o Poder Executivo e Legislativo – Inexistência de ato de gestão administrativa – Violação ao princípio da separação de poderes – Ocorrência – Ao condicionar a atuação do Prefeito do Município à autorização da Câmara Municipal, o inciso XVI do art. 9º da Lei Orgânica exclui a competência de iniciativa de leis do Chefe do Poder Executivo, que é concorrente, tornando-a exclusiva da Câmara de Vereadores – Violação ao art. 5º da CE/89. Inconstitucionalidade reconhecida – Ação procedente. (TJ-SP 21344176020178260000 SP 2134417-60.2017.8.26.0000, Relator: Carlos Bueno, Data de Julgamento: 14/03/2018, Órgão Especial, Data de Publicação: 26/03/2018)

O mesmo raciocínio, no entanto, não pode ser realizado quanto ao art. 2º da Lei Municipal, que assim dispõe:

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Não há que se falar em vício de iniciativa para a proposição do referido dispositivo, eis que, diferentemente dos arts. 1º, 3º e 4º, não inovou nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria da Saúde.

Aliás, a Lei Municipal 5.179/01, que criou o referido órgão, estabeleceu no art. 2º, dentre as atribuições do Centro de Controle de Zoonoses, o planejamento e desenvolvimento de ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de combate de doenças transmitidas por vetores. Vejamos:

Art. 2º
O CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - CCZ terá as seguintes atribuições:

I - promoção da saúde da população através de programas de prevenção de doenças transmitidas por vetores;

II - planejar as ações de vigilância entomológica e de combate a vetores de doenças;

III - planejar e desenvolver as ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de prevenção e combate de doenças transmitidas por vetores;

IV - elaborar programas educativos e suas atividades de aplicação, com a interação entre os diversos órgãos da Prefeitura Municipal e as equipes multiprofissionais envolvidas;

V - promover atividades de treinamentos, reciclagens e outras correlatas de todos os extratos populacionais envolvidos no Programa de Combate de Vetores;

VI - desenvolver trabalho de orientação à comunidade em geral sobre as medidas para eliminar criadouros de insetos e de outros vetores de doenças, tanto em residências quanto em estabelecimentos de natureza diversa;

VII - executar outras atividades correlatas.

Portanto, o art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos.

Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, já mencionado neste voto (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

Conforme posicionamento já adotado pelo Plenário desta Corte, em acórdão de relatoria do E. Des. Helimar Pinto,
“não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração”
(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

Assim sendo, não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de controle populacional de cães e gatos, tema de crucial importância para a proteção da saúde pública.

Sobre isso, gostaria de elucidar que a Organização Mundial da Saúde (OMS), já no ano de 2019, estimava que 30 milhões de cães e gatos estivessem em situação de rua no Brasil, sujeitos a maus-tratos e à falta de alimento e de abrigo, conforme informações extraídas do sítio eletrônico do Conselho Federal de Medicina Veterinária (
https://www.cfmv.gov.br/protecao-animal-mundial-premia-as-melhores-iniciativas-de-cuidado-com-caes-e-gatos-nas-cidades-da-america-latina/comunicacao/noticias/2019/05/20/
).

De acordo com dados fornecidos pelo Ministério da Saúde, a OMS relata que existem mais de 200 tipos de zoonoses e que cerca de 60% das doenças infecciosas humanas derivam de animais, ressaltando que cinco novas doenças humanas aparecem todos os anos e que três delas possuem origem animal (
https://bvsms.saude.gov.br/06-7-saude-unica-dia-mundial-das-zoonoses/
).

A Lei Federal nº 13.426/2017, que estabelece disposições gerais sobre o controle de natalidade de cães e gatos no território nacional, estabeleceu, em seu art. 3°, a necessidade de realização de
“campanhas educativas pelos meios de comunicação adequados, que propiciem a assimilação pelo público de noções de ética sobre a posse responsável de animais domésticos”
.

Dessa forma, parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

Por certo que, quando da implementação das campanhas previstas na lei municipal, surgirão obrigações para a Administração Pública, as quais, no entanto, não implicam, necessariamente, na alteração de sua estrutura, até porque já existente no âmbito municipal a Coordenação de Zoonoses, cujas atribuições estão relacionadas ao tema, conforme já destacado neste voto.

O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto:
ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

Citando o E. Ministro Edson Fachin, Relator da ADI retromencionada, a lei,
“quando se presta a promover o cumprimento de encargo inerente ao Poder Público para a viabilidade de concretização do direito social, não fere prerrogativa constitucional de iniciativa”
.

A teor do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, a obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhadas de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita.

No entanto, entendo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

Ademais, a Suprema Corte já se manifestou no sentido de que eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro, confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes.
Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021)

Este Plenário, recentemente, adotou posicionamento similar no julgamento de ADI de minha relatoria, em face de Lei Municipal de Vila Velha de iniciativa do Legislativo que impôs ao Executivo veiculação de campanhas contra o COVID-19:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE VEICULAÇÃO DE CAMPANHAS PARA VACINAÇÃO CONTRA COVID-19. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória. 2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016). 3. Não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época. 4. A obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita (art. 113 do ADCT), sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias. 5. Não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), elaborado pelo Ministério da Saúde a nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade. 6. Pedido julgado improcedente. (TJES, ADI 5011763-45.2022.8.08.0000, Rel. Desª. Rachel Durão Correia Lima, Julgado em 17/08/2023).

Também não constato, a princípio, inconstitucionalidade quanto ao
caput
do art. 5º da Lei Municipal combatida,
in litteris
:

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Faço referência aos fundamentos já expostos neste voto quanto à inexistência de vício de iniciativa quanto ao dispositivo em comento, pois a criação de multa pelo abandono de animais não altera a estrutura da Administração Pública, que já conta com órgãos fiscalizatórios e sancionadores em sua organização interna.

O Plenário do STF
“já assentou que a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios”
, admitindo
“em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse”
(STF - ADPF: 567 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 01/03/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 29/03/2021).

O Código Estadual de Proteção aos Animais do Estado do Espírito Santo previu regramento análogo em seu art. 24-B, inserido pela Lei 10.967/2019, no qual veda o mesmo comportamento mediante imposição de multa, inexistindo, assim, qualquer contrariedade da legislação municipal a normas federais e estaduais sobre a matéria.

Portanto, entendo que ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, não houve, tampouco, usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local. Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei Municipal nº 3.123, de 29 de maio de 2020, que "estabelece a Política Municipal de Combate aos Maus-Tratos de Animais no Município de Martinópolis, determina multas e dá outras providências"
. 1. Alegação de criação de despesas sem indicação de fonte de custeio. Rejeição. Supremo Tribunal Federal que já consolidou entendimento no sentido de que a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro" ( ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes). Ademais, no presente caso existe (e é suficiente) a indicação genérica constante do art. 6º, conforme entendimento deste C. Órgão Especial (ADIN nº 2073677-73.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 10/08/2016). 2. Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 878.911/RJ, em sede de repercussão geral, "não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos" (Tema 917). 3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Rejeição. Norma impugnada que trata a questão (referente à proteção aos animais) de forma genérica e abstrata, e sem criar novas atribuições para o Poder Executivo. 4. Alegação de usurpação da competência da União e dos Estados para legislar sobre proteção e defesa dos animais (art. 24, VI, da Constituição Federal). Rejeição. Município que buscou apenas cumprir seu compromisso de proteção da fauna (artigo 23, inciso VII, e artigo 225, inciso VII, da Constituição Federal), garantindo, ademais, efetividade às regras do Código Estadual de Proteção aos Animais (Lei Estadual nº 11.977, de 25 de agosto de 2005). Supremo Tribunal Federal que, em 05/03/2015, apreciando o Tema 145 da repercussão geral reconhecida no RE 586.224, firmou tese no sentido de que "o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c.c. 38, incisos I e II, da Constituição Federal"). Ação julgada improcedente. (TJ-SP - ADI: 21570696620208260000 SP 2157069-66.2020.8.26.0000, Relator: Ferreira Rodrigues, Data de Julgamento: 10/03/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: 12/03/2021)

Não obstante, entendo que o parágrafo único do referido dispositivo padece de vício de inconstitucionalidade, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no
caput
ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público.

Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento, a teor do art. 165, III, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória, prevista no art. 150, III, da Constituição Estadual e no art. 103, III, da Lei Orgânica de Cachoeiro de Itapemirim.

Nesse sentido já se posicionou o STF:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.(ADI 2447, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-228 DIVULG 03-12-2009 PUBLIC 04-12-2009 EMENT VOL-02385-01 PP-00120)

Por sua vez, compartilho do entendimento segundo o qual
“a função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas”
(ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

Nessa senda, a previsão do parágrafo único do art. 5º da Lei impugnada parece estar eivada de vícios de inconstitucionalidade formal e material.

Por outro lado, a proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa.

A referida norma, embora mais restritiva, é compatível com o regramento do art. 8º, § 4º, da Lei Municipal 5.179/01, que permite o abate de canídeos e felinos pelo Centro de Controle de Zoonoses, caso não estejam saudáveis:

Art. 8º. § 4º - No caso de canídeos e felinos, a inspeção veterinária do CCZ determinará o abate dos animais, se doentes, ou concederá sua adoção às pessoas interessadas.

Assim como
caput
do art. 5º, apresenta-se como legítima a instituição da referida proibição, não havendo que se cogitar em usurpação de competência do Estado ou da União, em razão da competência do Município para legislar sobre meio ambiente, fixando normas protetivas em observância aos interesses locais. Confira-se:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO À VIDA DOS ANIMAIS DOMÉSTICOS E SILVESTRES. LEI MUNICIPAL Nº 3.561/2014 DE LAGOA SANTA. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1º, 3º, 7º e 9º. PARCIAL INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA RELATIVAMENTE AOS DEMAIS ARTIGOS. Postula-se hoje, relativamente ao direito dos animais, com apoio constitucionalizado, uma mudança de paradigma: o abandono do antropocentrismo clássico para a adoção de um biocentrismo que protege a vida em todas as suas formas. Esta é a teleologia que reforça a própria proteção da vida humana, interligada inafastavelmente com as demais formas de vida.
Os Municípios podem legislar sobre meio ambiente, concorrentemente com a União e os Estados. Podem, em consequência, legislar sobre fauna em defesa de seu interesse local e lhes é permitido, ainda, tornar explícita a vedação, em seu território, de tortura e morte de animais, que é como o Poder Público costuma exterminar cães e gatos.
Ausência da apontada inconstitucionalidade material dos artigos 1º, 3º, 7º e 9º, da Lei Municipal nº 3.561/2014. A declaração de inconstitucionalidade dos demais artigos (por gerarem, via Legislativo, despesas não autorizadas), não implica a declaração de inconstitucionalidade dos que são acima apontados pela via do fenômeno conhecido como "arrastamento." Precedentes do STF ("farra do boi") e desta Casa. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000140473505000 MG, Relator: Marcos Lincoln, Data de Julgamento: 14/08/2015, Data de Publicação: 02/10/2015)

Aliás, a norma encontra-se em consonância com o art. 2º,
caput,
da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação:

Art. 2º Fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais.

Também reputo que inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

Diante de todos os fundamentos lançados neste voto, acerca da importância, para a saúde pública e para o meio ambiente, dos artigos da presente Lei que não estão, a meu ver, eivados de inconstitucionalidade, entendo que a integral suspensão da eficácia da Lei é temerosa, em razão do
periculum in mora
inverso, mormente porque, quanto aos arts. 2º, 5º,
caput,
6º e 7º da Lei impugnada, não constato a presença de plausibilidade jurídica da tese invocada pelo Prefeito Municipal.

Ante o exposto, pedindo vênia a E. Relatora, divirjo, em parte, de seu posicionamento, para DEFERIR PARCIALMENTE a medida antecipatória, suspendendo a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos.

É como voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR WILLIAN SILVA:-

Pela ordem eminente Presidente. Caso nenhum colega mais antigo peça vista, considerando que acompanhei o voto de relatoria e todos acompanharam até agora e a eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima inaugura divergência, peço vista para revisitar os autos.

*

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA (NO EXERCÍCIO DA PRESIDÊNCIA):-

Eminente Desembargador Samuel Meira Brasil Júnior, o eminente Desembargador Willian Silva anunciou que pretende pedir vista dos autos e fez alusão aos colegas mais antigos. Vossa Excelência tem condições de voto?

*

ABSTENÇÃO

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR:-

Eminente Presidente, aguardarei o voto do eminente Desembargador Willian Silva.

*

REFORMULAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA:-

Pela ordem eminente Presidente. Registro que reformulo meu posicionamento para acompanhar a divergência inaugurada pela eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA (NO EXERCÍCIO DA PRESIDÊNCIA):-

Os autos seguirão com vista ao gabinete do eminente Desembargador Willian Silva.

*

tnsr*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:
05/10/2023

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR WILLIAN SILVA:-

Eminentes pares,

Não obstante tenha inicialmente acompanhado o voto exarado pela E. Des. Relatora, após a divergência inaugurada pela E. Des. Rachel Durão Correia Lima, pedi vista para revisitar os autos.

Como visto, os autos tratam de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7995/2022, de iniciativa da Câmara Municipal do referido Município, que Instituiu a Política Municipal do controle de natalidade de cães e gatos e dá outras providências”.

Após compulsar os autos, acompanho a divergência para deferir parcialmente a liminar e suspender a eficácia de parte dos artigos da lei impugnada, pois, sendo aparentente inconstitucionais, podem acarretar dano ao Erário pela implementação das obrigações nele impostas.

Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal no Tema 917, em sede de Repercussão Geral, sedimentou o entendimento de que “
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos

(art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”

Embora o
leading case
tenha tratado de câmeras de videomonitoramento, o caso aqui tratado em muito se assemelha ao decidido pelo Supremo Tribunal Federal.

Como asseverado pela E. Des. Rachel Durão Correa Lima, o teor dos artigos 1º; 3º, 4º da Lei n.º 7995/2022, se referem à estrutura e atribui responsabilidade aos órgãos da Administração Pública Municipal tratando-se de ingerência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência do Executivo Municipal.

Diferentemente, os demais dispositivos - 2º e 5º, caput e 6º, trazem medidas que já se encontram inseridas nas competências da Coordenação de Zoonoses Municipal, vinculado à Secretaria de Saúde.

Ainda que estabeleçam disposições que eventualmente poderão gerar despesas, tal previsão, por si só, não torna a lei inconstitucional, vez que a ausência de indicação precisa da fonte de custeio, na verdade, impede a concretização da medida.

Já o artigo 5º, parágrafo único, da Lei n.º 7995/2022 vincula a multa do
caput
ao programa instituído, vai de encontro com o princípio da separação dos poderes.

Posto isso, pedindo vênia a E. Relatora e aos demais Desembargadores que a seguiram, respeitosamente,reformulo meu voto para acompanhar a divergência trazida pela Exma. Des. Rachel Durão Correia Lima para DEFERIR PARCIALMENTE a liminar pleiteada, suspendendo a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos.

É como voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA (PRESIDENTE):-

Dando sequência a votação, verifico que o Desembargador Pedro Valls Feu Rosa ainda não proferiu voto. Consulto Sua Excelência.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Trata-se de pedido de concessão de medida liminar no bojo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7.995/2022 de Cachoeiro de Itapemirim.

A Lei atacada, de iniciativa de parlamentar, institui o controle de natalidade de cães e gatos e autoriza a criação do Centro Veterinário pela Administração Pública municipal.

A parte autora alega, na vertente formal, violação à regra de iniciativa privativa e, no prisma material, inobservação ao princípio da Separação de Poderes. Com isso, pede a suspensão liminar da norma impugnada, pelos motivos delineados, assim como pelo perigo de dano ao Erário.

A Eminente Relatora proferiu voto pela deferimento da liminar ao qual adiro integralmente.

Em análise perfunctória, próprio dos juízos liminares, verifico que, de fato, há violação ao regramento da iniciativa privativa, uma vez que a lei objurgada altera as estruturas da Administração Pública municipal.

Como bem destacou a parte autora na exordial, o serviço de controle de animais já é feito pelo Centro de Controle de Zoonoses, nos termos da Lei 7.940/2022. A Lei atacada, por sua vez, altera a organização administrativa ao autorizar a criação do do Centro Veterinário que exerceria atribuição que já é da Zoonose.

Nesse sentido, vislumbro clara violação ao disposto no artigo 63, parágrafo único, III da Constituição Estadual, de modo a preencher o requisito do
fumus boni iuris
:

Art. 63
A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao
Tribunal de Contas,
ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.
Redação dada pela Emenda Constitucional nº 101, de 15 de julho de .2015.

Parágrafo único -
São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

III -
organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo;

Quanto ao
periculum in mora
, acompanho a Ilustre Relatora para acolher os argumentos da parte autora quanto ao risco ao Erário, pois recursos públicos terão de ser usados caso a lei tenha de ser implementada.

Por esses motivos, acompanho a Ilustre Relatora para DEFERIR O PEDIDO LIMINAR e SUSPENDER A EFICÁCIA DA LEI 7.995/2022 do município de Cachoeiro de Itapemirim.

É como voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO:-

Senhor Presidente, também estou acompanhando o voto da Eminente Relatora.

*

V I S T A

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 19/10/2023

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Sr. Presidente, eminentes Desembargadores.

Antes de proceder ao exame da questão, recobro aos eminentes pares que se trata de exame de medida cautelar postulada em Representação de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim-ES objetivando suspender a eficácia da Lei Municipal nº 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu outras providências, em decorrência da sua suposta inconstitucionalidade, por vício formal de iniciativa.

Ao iniciar a votação, a eminente Relatora, Desª. Janete Vargas Simões, deferiu a medida antecipatória para suspender a eficácia da lei municipal objurgada, com efeitos ex nunc, por compreender que o aludido Diploma Legal seria aparentemente inconstitucional em decorrência de vício de iniciativa, uma vez que deveria ter sido proposto pelo Chefe do Poder Executivo, entretanto seu processo legislativo foi originado na Câmara Municipal, apesar de impor à Administração Municipal a contratação de médicos veterinários capacitados para a realização de cirurgia de esterilização, a criação de centro especializado na execução de programa de controle reprodutivo e a realização de estudos e planejamentos constantes na área, de forma que haveria afronta ao princípio da separação de Poderes e o teor da Súmula nº 09 do TJES1.

A referida conclusão foi acompanhada pelos preclaros Desembargadores Annibal de Rezende Lima, José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Namyr Carlos de Souza Filho, Dair José Bregunce de Oliveira, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antônio, Arthur José Neiva de Almeida, Jorge Henrique Valle dos Santos e Júlio César Costa de Oliveira (ID 5874326).

Após pedir vista dos autos, a eminente Desª. Rachel Durão Correia Lima inaugurou divergência para deferir parcialmente a medida antecipatória e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos ex nunc, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, na medida em que os outros dispositivos legais não afetam a estrutura organizacional da Administração Municipal, não inovam nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria de Saúde (Lei Municipal nº 5.179/01), e tampouco tratam do regime jurídico dos seus servidores.

Diante desta exposição, o insigne Des. Júlio César Costa de Oliveira reformulou seu voto para acompanhar a divergência inaugurada pela preclara Desª. Rachel Durão Correa Lima (ID 6216123), conclusão esta que também foi perfilhada pelo eminente Des. Willian Silva após pedir vista dos autos. Por outro lado, o culto Des. Pedro Valls Feu Rosa apresentou voto acompanhado a conclusão exposta pela preclara Relatora, a fim de suspender a eficácia integral da legislação objurgada (ID 6292872).

Diante da divergência instaurada e em virtude de ter passado a adotar entendimento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, especialmente após a formação do precedente vinculante pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 9172 e suas mais recentes manifestações sobre a matéria, entendi prudente pedir vista dos autos para aferir se a integralidade da legislação municipal objurgada realmente padeceria do vício formal de inconstitucionalidade por não ter sido proposta pelo Chefe do Poder Executivo ou se apenas parcela dela apresentaria vício de iniciativa.

E, após sopesar os relevantes fundamentos invocados pelos eminentes pares que me antecederam, rogando vênia àqueles que possuem entendimento diverso, não tenho dúvida em acompanhar a divergência inaugurada pela eminente Desª. Rachel Durão Correa Lima, a fim de suspender a eficácia tão somente dos arts. 1º, 3º, 4º e parágrafo único do art. 5º, da Lei Municipal nº 7.995/2022, em decorrência da aparente inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, mas preservando a eficácia dos demais dispositivos legais, os quais gozam do atributo da presunção de constitucionalidade e não impõem risco de dano grave irreparável ou de difícil reparação à Administração Municipal com a manutenção de sua vigência, ao contrário, reforçam a preservação da saúde pública e do meio ambiente, que ostentam proteção constitucional diferenciada.

De fato, a legislação objurgada disciplina o controle populacional de cães e gatos no município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, tema de significativa importância para a proteção da saúde pública e do meio ambiente, diante dos diversos tipos de zoonoses e doenças infecciosas humanas derivadas de animais em situação de rua, os quais, por sua vez, são sujeitados a maus tratos, falta de alimento e de abrigo, circunstância esta que mitiga o regramento da iniciativa de proposta legislativa por implicar na promoção de cumprimento de encargo inerente ao Poder Público para a viabilidade de concretização de direito social, consoante orienta o Supremo Tribunal Federal, ao deliberar que “Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição” (RE 1323723 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 26-09-2022, STF).

Além disso, a respeito do vício apontado pelo demandante, assevero que, dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual3), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória.

Acontece que as propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo exigem interpretação restritiva, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa.

Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, as quais devem ser interpretadas restritivamente. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que “a reserva de iniciativa é uma exceção ao princípio da separação de Poderes, já que a competência geral para legislar é do Congresso Nacional” (ADI 6696, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2021, STF).

Partindo dessas premissas, muito embora entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 63, inciso I), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (arts. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e 64, inciso I, ambos da Constituição Estadual4) e ao município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, estejam aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo, criação, estruturação e atribuições dos seus órgãos, e serviços públicos da administração, não se pode concluir, ao menos nesta fase de cognição sumária, que a iniciativa legal da Casa Legislativa em relação à Lei Municipal nº 7.995/2022 tenha invadido em toda a sua totalidade a competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

É verdade que, conforme bem expuseram a eminente Relatora e a preclara Desª. Rachel Durão Correa Lima, os arts. 1º, 3º e 4º, da Lei Municipal nº 7.995/20225, aparentemente são inconstitucionais por terem sido originados de processo legislativo instaurado por parlamentar e afetarem a estrutura e atribuições de órgãos da Administração Municipal, além da atribuição de servidores públicos, caracterizando, a princípio, ingerência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência do Poder Executivo.

Com efeito, referidos dispositivos legais inovam ao conferirem atribuições ao Centro Municipal de Zoonoses não previstas na Lei Municipal nº 5.179/2001, que criou o referido órgão municipal, e impõem a admissão de profissional não integrante do quadro de pessoal da municipalidade – médico veterinário com especialidade.

Diferentemente, os demais dispositivos da legislação objurgada – art. 2º, 5º, caput, e 6º6 –, disciplinam medidas que já se encontram inseridas nas competências da Coordenação de Zoonoses Municipal, órgão já existente naquela municipalidade e vinculado à Secretaria de Saúde, consoante se observa do art. 2º da Lei Municipal nº 5.179/20017.

Consoante bem exposto no voto divergente, “o art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos”, e, além de efetivar o disposto no art. 3º da Lei nº 13.426/20178, ainda que estabeleçam disposições que eventualmente possam gerar despesas, tal circunstância, por si só, não torna a lei inconstitucional, conforme precedente vinculante firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 917, sendo que eventual ausência de indicação da fonte de custeio implicará somente o óbice na aplicação da norma naquele respectivo exercício financeiro.

Como a norma impugnada não está criando despesa obrigatória, mas apenas eventual, não há, aparentemente, inconstitucionalidade pela ausência de estudo de prévio impacto orçamentário (art. 113 da ADCT), pois a Administração Municipal poderá realizar o programa nela previsto conforme suas condições orçamentárias, sendo desnecessário um estudo técnico desta natureza apenas para a edição desta legislação.

Não vislumbro, a princípio, também, inconstitucionalidade em relação ao caput do art. 5º da legislação objurgada, uma vez que a criação de multa pelo abandono de animais não modifica a estrutura da Administração Municipal, que já conta com órgãos fiscalizatórios e sancionadores em sua estrutura interna, além de ir ao encontro da previsão contida no art. 24-B do Código Estadual de Proteção aos Animais do Estado do Espírito Santo, de forma que inexiste contrariedade da lei municipal em relação às normas federais e estaduais sobre a matéria, apenas a ampliação da proteção ao meio ambiente no limite de seu interesse local, o que é plenamente admitido pelo Supremo Tribunal Federal.

Nesse sentido, o Pretório Excelso tem orientado que “O Município é competente para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados, assim como detém competência legislativa suplementar quanto ao tema afeto à proteção à saúde (art. 24, VI e XII, da CRFB/88)” (RE 1210727, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 09-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO, STF) e que “O Município é competente para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados. É constitucional lei de iniciativa parlamentar que, sem que se modifique a estrutura ou a atribuição dos órgãos do Executivo, cria novas atribuições de fiscalização atribuídas ao poder público.” (RE 732686, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19-10-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO, STF).

Por sua vez, o parágrafo único do art. 5º, da Lei Municipal nº 7.995/20229, padece, aparentemente, de vício de inconstitucionalidade formal e material, na medida em que, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no seu caput ao programa instituído pela legislação objurgada, violou o princípio da separação de Poderes, ao engessar a atuação do gestor público, e a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre o orçamento, na forma art. 165, inciso III, da Constituição da República, norma de reprodução obrigatória, prevista no art. 150, inciso III, da Constituição Estadual, e no art. 103, inciso III, da Lei Orgânica de Cachoeiro de Itapemirim-ES.

Já o art. 6º da Lei Municipal nº 7.995/2022, na mesma linha do caput do seu art. 5º, ao proibir a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário, a princípio, também não implica violação à iniciativa reservada de lei do Chefe do Poder Executivo, pois não modifica a estrutura e atribuição da Administração Municipal, fixando somente uma obrigação negativa que, embora mais restritiva, é compatível com o regramento do art. 8º, § 4º, da Lei Municipal nº 5.179/200110, além de estar em harmonia com o disposto no art. 2º, caput, da Lei nº 14.228/202111, e fomentar a proteção do meio ambiente.

Por derradeiro, ratifico a assertiva exposta pela eminente Desª. Rachel Durão Correia Lima, no sentido que “inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual”.

Ante tais considerações, rogando novamente vênia à eminente Relatora e aos demais pares que a seguiram, acompanho a divergência lançada pela insigne Desª. Rachel Durão Correia Lima, para deferir parcialmente a medida cautelar pleiteada e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022, do município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, com efeitos ex nunc, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia dos demais dispositivos legais.

E é como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

DESCONSIDERAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS:-

Eminente Presidente, peço que desconsidere meu voto, pois aguardarei o voto do eminente Desembargador Pedro Valls Feu Rosa.

*

jrp*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 29/02/2024

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Trata-se de pedido cautelar no bojo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7.995/2022 que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos.

A parte autora alegou vício de iniciativa, pois a referida legislação alterou a organização da Administração Pública por meio de alguns de seus dispositivos.

A eminente Relatora proferiu judicioso voto no sentido de acolher o pedido cautelar e, inicialmente, contou com a minha adesão, pois, de fato, alguns dispositivos da lei objurgada não observam a regra de iniciativa privativa.

No entanto, com habitual brilhantismo, a insigne Desembargadora Rachel Durão inaugurou parcial divergência, chamando a atenção para o fato de que apenas uma parte da lei em questão violava a Constituição da República. Sua Excelência demonstrou que dispositivos como o artigo 5º da lei municipal, ao proibir o abandono de animais por exemplo, em nada violam o regramento de iniciativa privativa.

Surpreendido com os argumentos trazidos pela eminente Desembargadora, pedi vista dos autos para melhor analisar o caso e quedo-me indubitavelmente aos argumentos trazidos pela divergência parcial.

De fato, em que pese a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da legislação municipal que alteram a organização da Administração Pública, a Lei 7.995/2022 não é incompatível em sua totalidade com a Carta Maior, devendo ser mantidos intocados os dispositivos que estejam em conformidade com o Ordenamento Jurídico pátrio.

Por essas razões, reformulo o meu voto para, rogando vênias à eminente Relatora, acompanhar a divergência parcial inaugurada pela insigne Desembargadora Rachel Durão e deferir parcialmente a medida cautelar, de modo a suspender a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único do art. 5º, da Lei 7.995/2022 mantendo a eficácia dos demais dispositivos.

É como voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR (PRESIDENTE):-

Dando sequência a votação, consulto o Desembargador Fabio Clem de Oliveira.

ABSTENÇÃO

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente, não participei do início da votação e vou me abster de proferir voto neste momento.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR HELIMAR PINTO:-

Senhor Presidente, pedindo vênia a Eminente Relatora, acompanho a divergência inaugurada pela Desembargadora Rachel.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR ÉDER PONTES DA SILVA:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 21/03/2024

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR EDER PONTES DA SILVA:-

Senhor Presidente,

Eminentes Pares,

Diante da divergência inaugurada pela eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima em sessão pretérita, respeitosamente pedi vista dos autos para melhor analisar a demanda trazida à apreciação.

Rememorando o caso, tem-se, aqui, ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, com pedido de concessão de medida cautelar de suspensão da eficácia da Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal de Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu outras providências.

Narra o requerente que a lei municipal em questão, de iniciativa parlamentar, viola o disposto no art. 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, na medida em que disciplina sobre organização e atribuições da Administração Pública, cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Salienta, ainda, violação ao disposto os artigos 38 e 91, “b”, da Constituição Estadual, na medida em que o ato normativo impugnado cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias ou no orçamento anual do Município.

Com base no exposto, requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da Lei nº 7.995/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim. No mérito, pleiteia seja julgada procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade formal da lei em comento, com efeitos
ex tunc.

Pois bem.

A eminente Relatora, Desembargadora Janete Vargas Simões, votou no sentido de deferir a medida cautelar pleiteada, para suspender a eficácia da Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022, por vislumbrar violação ao artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, uma vez que
“a lei em questão aparentemente adentrou a esfera administrativa, interferindo na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo, a saber a Secretaria Municipal de Saúde, a quem está submetida a Coordenação de Controle de Zoonoses (art. 25, inciso VIII, § 1º, inciso XXXIV da Lei Municipal n. 7.940/2022)”.

Na ocasião, o voto da eminente Desembargadora Relatora foi acompanhada pelos Desembargadores Annibal de Rezende Lima, José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Namyr Carlos de Souza Filho, Dair José Bregunce de Oliveira, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antonio, Arthur José Neiva de Almeida, Jorge Henrique Valle dos Santos e Júlio César Costa de Oliveira.

A eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima inaugurou divergência, no sentido de deferir parcialmente a medida liminar, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Em seu judicioso voto, destacou que os artigos 1º, 3º, 4º e 5º, parágrafo único, da lei municipal em questão de fato violam o disposto no artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, na medida em que tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Executivo. Não obstante isso, consignou que os artigos 2º, 5º,
caput,
6º e 7º, Lei nº 7.995/2022, se inserem na exceção estabelecida na tese de Repercussão Geral nº 917, do Supremo Tribunal Federal.

Na sequência, os eminentes Desembargadores Júlio César Costa de Oliveira e Willian Silva reformularam seus votos, para acompanhar a divergência inaugurada.

Prosseguindo, os eminentes Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa e Telêmaco Antunes de Abreu Filho acompanharam a relatora.

Em voto-vista, a preclara Desembargadora Eliana Junqueira Munhós Ferreira acompanhou a divergência inaugurada pela Desembargadora Rachel Durão Correia Lima.

Em seguida, o eminente Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa reformulou seu voto, para acompanhar a divergência.

Em idêntico sentido foi o voto do Desembargador Helimar Pinto.

Pedi, então, vista dos autos, para melhor analisar a matéria.

Pois bem. Após analisar detidamente os autos, com a devida
venia à
eminente Relatora, Desembargadora Janete Vargas Simões, entendo ser o caso de
acompanhar o voto proferido pela eminente Desembargadora

Rachel Durão Correia Lima
, para
deferir parcialmente a medida cautelar
, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Inicialmente, destaco que os artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, disciplinaram, respectivamente:
i)
sobre programa de controle de natalidade de cães e gatos a ser realizado pelo Poder Executivo, mediante emprego de esterilização cirúrgica, por médicos veterinários, inclusive com mutirões periódicos de castração gratuita (art. 1º);
ii)
a respeito de
autorização
ao Poder Executivo Municipal para criar Centro Veterinário para a execução do controle reprodutivo de cães e gatos, inclusive mediante convênios e parcerias com órgãos públicos ou privados (art. 3º);
iii)
a respeito dos parâmetros de execução do programa de esterilização de animais (art. 4º);
vi)
e destinação de multas aplicadas pelo Poder Público Municipal ao programa de controle de natalidade de cães e gatos (art. 5º, parágrafo único).

Assim, conforme bem destacado pela eminente Relatora, assim como no voto divergente inaugurado, os referidos dispositivos parecem padecer de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, na medida em que trataram da estrutura e de atribuições de órgãos do Poder Executivo.

Não obstante isso, em conformidade com o voto da eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, os artigos 2º, 5º,
caput,
6º e 7º, Lei nº 7.995/2022, trouxeram normas que não parecem disciplinar sobre matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo, as quais, a princípio, se inserem na exceção estabelecida na tese de Repercussão Geral nº 917, do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos

(art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.

Nesse particular, o artigo 2º, da Lei nº 7.995/2022, instituiu a
"Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos [...]”.

Logo, o referido dispositivo não inovou quanto às atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente dentro da Administração Pública Municipal, apenas estabelecendo programa de realização de campanhas educativas e de conscientizações, que estão em consonância, inclusive, com as atribuições do Centro de Controle de Zoonoses, disciplinadas no artigo 2º, da Lei Municipal nº 5.179/2001.

Como bem destacado pela eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, a disposição contida no artigo 2º, da Lei nº 7.995/2022, não constitui
“
afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim,
dar publicidade às medidas de controle populacional de cães e gatos, tema de crucial importância para a proteção da saúde pública”.

Já os artigos 5º,

caput,
e 6º, da Lei nº 7.995/2022, disciplinam, respectivamente, sobre a proibição de soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa, bem como sobre a proibição de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Dessa forma, ambos os dispositivos criam apenas obrigações negativas, não alterando estrutura ou atribuições dos órgãos do Poder Público Municipal.

Especificamente no que concerne ao estabelecimento de multa, tem-se que já existe na estrutura do Poder Público Municipal órgãos fiscalizatórios e sancionadores, de modo que também não há alteração nas atribuições de órgãos vinculados ao Poder Executivo.

Vale dizer que, de igual modo à conclusão alcançada quanto ao artigo 2º, da Lei nº 7.995/2022, os seus artigos 5º,
caput,
e 6º, também se referem a competências já inerentes à Coordenação de Zoonoses, órgão já existente dentro da Administração Pública Municipal, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

E mais, os referidos dispositivos cuidam de matéria afeta a saúde e a meio ambiente, trazendo regras mais protetivas a esse respeito, de modo que a atuação do legislativo municipal está dentro da sua competência legislativa suplementar para tratar sobre questões de interesse local.

Não por outra razão, o Supremo Tribunal Federal já assentou que
“a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios. Precedentes. 3. A jurisprudência desta CORTE admite, em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse.
[...]
(ADPF 567, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 01-03-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 26-03-2021 PUBLIC 29-03-2021)”.

Por fim, quanto ao artigo 7º, da Lei nº 7.995/2022, reputo acertada a fundamentação adotada pela eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, uma vez que
“
o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual”.

Diante das razões expostas, rogando vênia à eminente Desembargadora Relatora, acompanho a divergência inaugurada pela Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, para
deferir parcialmente a medida cautelar
, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

É como voto.

*

REFORMULAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR:-

Eminente Presidente pela ordem. Já havia votado neste processo acompanhando a eminente Relatora. Agora reexaminando a matéria e diante da divergência, respeitosamente, reformulo meu voto para acompanhar o voto da eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima.

*

REFORMULAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA:-

Eminente Presidente pela ordem. Tal qual o eminente Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior, peço vênia a todos aqueles que entendem de forma diferente, mas após o voto da eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, reformulo meu posicionamento para acompanhar a divergência.

*

REFORMULAÇÃO DE VOTO

O SR. DESEMBARGADOR WALACE PANDOLPHO KIFFER:-

Eminente Presidente pela ordem. Também reformulo meu voto para acompanhar a divergência.

*

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (NO EXERCÍCIO DA PRESIDÊNCIA):-

Dando sequência a votação como se manifesta o eminente Desembargador Jorge Henrique Valle dos Santos.

*

VOTOS

O SR. DESEMBARGADOR JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS:-

Eminente Presidente tentei votar no PJE e não consegui. Peço vênia à eminente Relatora e acompanho nesta oportunidade o voto divergente da eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima.

*

O SR. DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA:-

Voto no mesmo sentido, com a divergência eminente Presidente.

*

V I S T A

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

tnsr

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:11/04/2024

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JUDICE DE MATTOS:-

Como já anteriormente esclarecido nestes autos, o voto de relatoria, da lavra da Em. Desª. Janete Vargas Simões, foi no sentido de deferir a medida cautelar pleiteada e suspender a eficácia da Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022, dada a violação ao artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, diante da aparente interferência na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo local.

Ao inaugurar a divergência, a Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima proferiu voto no sentido de deferir parcialmente a medida cautelar, para suspender a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Pois bem. Ao examinar com acuidade o feito e pedindo vênia à Em. Desª. Relatora, entendo por bem em acompanhar o entendimento divergente.

Dispõe a norma municipal combatida que:

Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual - LOA.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

Como bem ressaltado pela Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, os artigos 1º, 3º, 4º e o parágrafo único do art. 5º, todos da referida norma, de fato, tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Poder Executivo local, uma vez que lhe impõe a admissão e a atribuição de pessoal, bem como trata de questão tipicamente orçamentária, de modo que, ao menos neste instante, padecem de vício de inconstitucionalidade formal.

Já com relação aos artigos 2º, 5º
caput
, 6º e 7º da norma em questão, da mesma forma como registrado pela Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, não padecem, num exame inicial, de vícios de inconstitucionalidade formal ou material capaz de justificar a concessão do pleito liminar.

No caso do art. 2º, o qual determina a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada se mostra capaz de interferir na estrutura do Poder Executivo Municipal ou mesmo no regime jurídico de seus servidores.

Na realidade, trata-se de norma que caminha no mesmo sentido da Lei Federal nº 13.426/2017, que dispõe sobre a política de controle da natalidade de cães e gatos e dá outras providências, o que só reforça a inexistência de vício.

Quanto ao artigo 5º
caput
, ao estabelecer a proibição da soltura e abandono de animais e fixação de multa, não vislumbro que tenha interferido sobremaneira no exercício do poder de polícia por parte da municipalidade, uma vez que poderá ser utilizada a mesma estrutura atualmente existente no município para o seu pleno desempenho.

De mais a mais, cuida-se de disposição normativa que já consta da legislação estatual, a exemplo do que dispõe o art. 24-B, da Lei Estadual nº 8.060/2005, alterada pela Lei Estadual nº 10.967/2019, que estabelece o pagamento de multa para atos de crueldade cometidos contra animais, sem prejuízo das sanções previstas em outros dispositivos legais: municipal, estadual ou federal.

No que atine ao artigo 6º, ao vedar a prática de extermínio de cães e gatos
saudáveis
como método de controle populacional e sanitário, instituiu legítima medida decorrente da competência municipal para legislar sobre meio ambiente, nos termos do que prevê o art. 23, VI c/c art. 30, I e II, ambos da CF/88.

Além disso, a Lei nº 5.179/01, editada pelo próprio Poder Legislativo do Município de Cachoeiro de Itapemirim, prevê em seu art. 8º, § 4º, a possibilidade de abate de canídeos e felinos
doentes
, assim como a Lei Federal nº 14.228/2021, que dispõe sobre a proibição da eliminação de cães e gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, estatui em seu art. 2º que “
fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres,
com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis
que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais
”, disposições estas que só reforçam a inexistência de vício no alegado tipo legal.

Por fim, no que se refere ao art. 7º, da mesma maneira, não vislumbro a existência de vício de inconstitucionalidade, seja formal ou material, eis que ao estabelecê-lo o legislador buscou, salvo exame mais aprofundado, aperfeiçoar o planejamento financeiro necessário à escorreita aplicação da norma municipal.

Por tais fundamentos, pedindo vênia à Em. Desª. Janete Vargas Simões, entendo por em aderir ao voto de divergência da lavra da Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, para
DEFERIR EM PARTE
a medida cautelar pleiteada pelo requerente.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Senhor Presidente, acompanho a divergência.

*

O SR. DESEMBARGADOR UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO:-

Senhor Presidente, respeitosamente, acompanho a divergência.

*

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:-

De igual modo, acompanho a divergência.

*

O SR. DESEMBARGADOR FÁBIO BRASIL NERY:-

Senhor Presidente, voto no mesmo sentido.

*

* *

cmv*

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Eminentes pares,

Estamos a apreciar medida cautelar formulada em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Cachoeiro e Itapemirim em face da Lei nº. 7.995/2022, de iniciativa do Legislativo Municipal, que “
institui
a Política Municipal do
c
ontrole de
n
atalidade de
c
ães e
g
atos e
d
á
o
utras
p
rovidências”
, nos seguintes termos:

Art. 1º
Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º
Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º
O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º
A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º
Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º
Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º
O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual – LOA.

Art. 8º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

O Prefeito Municipal alega que a legislação em comento padece de vício formal de inconstitucionalidade, por afronta ao art. 63, III, da Constituição Estadual, e ao art. 48, § 1º, III, da Lei Orgânica Municipal, uma vez que entende que a lei trata da organização e das atribuições do Centro de Zoonoses, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

Também suscita inconstitucionalidade material por violação ao princípio da separação dos poderes, já que a Lei impugnada limita de forma indevida a atuação do Poder Executivo.

Alega, ainda, que o normativo atenta contra os arts. 38 e 91, “a” e “b”, da Constituição Estadual, pois cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias e no orçamento anual do Município.

Requereu, por tais fundamentos, e por considerar que há perigo na demora em decorrência de possível dano ao Erário pela implementação das obrigações definidas na Lei, sua suspensão cautelar.

A E. Desª. Janete Vargas, em seu judicioso voto, deferiu a medida antecipatória, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº. 7.995/2022, por entender que há aparente vício de inconstitucionalidade formal em sua edição, decorrente de violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Em que pesem os brilhantes fundamentos externados pela E. Relatora, os quais, aliás, lhe são peculiares, pedi vista dos autos para melhor apreciação da questão, considerando a relevância do tema trazido pela legislação municipal para a preservação da saúde pública e do meio ambiente, que gozam de proteção constitucional diferenciada.

Como se sabe, a medida cautelar de suspensão, no processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade, somente será deferida mediante satisfação cumulativa dos requisitos da plausibilidade jurídica da tese invocada (
fumus boni iuris
) e da possibilidade de prejuízo pela demora do provimento jurisdicional final (
periculum in mora
):

STF - ADI: 5374 PA, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020.

O
fumus bonis iuris
está relacionado à apuração, em sede de cognição sumária, da verossimilhança da tese que busca o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma.

Devo rememorar, quanto a isso, que
“vige no direito brasileiro o postulado de que lei formal goza de presunção de constitucionalidade até declaração em contrário”
(STF, ARE 1182358 ED-AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-201 DIVULG 12-08-2020 PUBLIC 13-08-2020).

Sobre a presunção de validade das Leis, o E. Ministro Luís Roberto Barroso, em sua obra “Curso de Direito Constitucional Contemporâneo” (Saraiva, 5ª Ed., 2015), enfatiza que o Judiciário, no controle de constitucionalidade de leis, em nome da independência e harmonia entre os Poderes, necessita atuar com temperança, uma vez que estas são fundadas na legitimidade democrática de representantes eleitos pelo povo:

As leis e atos normativos, como os atos do Poder Público em geral. desfrutam de presunção de validade. Isso porque, idealmente, sua atuação se funda na legitimidade democrática dos, agentes públicos eleitos, no dever de promoção do interesse público e no respeito aos princípios constitucionais, inclusive e sobretudo os que regem a Administração Pública (art. 37).
Trata-se, naturalmente, de presunção iuris tantum, que admite prova em contrário. O ônus de tal demonstração, no entanto, recai sobre quem alega a invalidade ou, no caso, a inconstitucionalidade. Este, aliás, é o papel de uma presunção em Direito: determinar que o ônus da prova é da parte que pretende infirmá-la. Pois bem. Em um Estado constitucional de direito, os três Poderes interpretam a Constituição. De fato, a atividade legislativa destina-se, em última análise, a assegurar os valores e a promover os fins constitucionais. A atividade administrativa, por sua vez, tanto normativa como concretizadora, igualmente se subordina à Constituição e destina-se a efetivá-la.
O Poder Judiciário, portanto, não é o único intérprete da Constituição, embora o sistema lhe reserve a primazia de dar a palavra final. Por isso mesmo, deve ter uma atitude de deferência para com a interpretação levada a efeito pelos outros dois ramos do governo, em nome da independência e harmonia dos Poderes.
A presunção de constitucionalidade, portanto, é uma decorrência do princípio da separação de Poderes e funciona como fator de autolimitação da atuação judicial.
Em razão disso, não devem juízes e tribunais, como regra, declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo quando: a) a inconstitucionalidade não for patente e inequívoca, existindo tese jurídica razoável para preservação da normas; b) seja possível decidir a questão por outro fundamento, evitando-se a invalidação de ato de outro Poder; c) existir interpretação alternativa possível, que permita afirmar a compatibilidade da norma com a Constituição.

De tal sorte, diante da presunção de constitucionalidade da lei ora impugnada, que deriva da legítima atividade do Poder Legislativo Municipal, reputo necessária extrema cautela na apuração, ainda que prefacial, da inconstitucionalidade e consequente suspensão da eficácia da norma.

Ainda quanto ao requisito do
fumus boni iuris,
é importante recordar que a causa de pedir, na ação direta de inconstitucionalidade, é aberta, de forma que o julgador não fica adstrito aos fundamentos elencados na exordial e pode confrontar a norma impugnada com parâmetro constitucional não suscitado na inicial:
STF - ADI: 2914 ES, Relator: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 03/04/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 01/06/2020.

Já em relação ao
periculum in mora
, é necessário apurar se a manutenção da eficácia da legislação até o julgamento final é capaz de ocasionar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, e, paralelamente, avaliar se a suspensão almejada não acarreta
periculum in mora
inverso. Neste sentido:
STF - ADI: 7363 GO, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 25/04/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 02-06-2023 PUBLIC 05-06-2023.

Passo, então, à análise do preenchimento dos requisitos para a concessão da medida cautelar, no caso concreto.

O art. 1º da Lei Municipal 7.995/2022 institui ao Executivo a obrigação de esterilização cirúrgica ou outra forma de controle de natalidade de cães e gatos ao Poder Executivo, a ser realizada por médico veterinário, inclusive mediante mutirões periódicos de castração gratuita.

O art. 3º, por sua vez, autoriza o Município a criar um Centro Veterinário para execução de controle reprodutivo de cães e gatos, inclusive mediante convênios e parcerias com órgãos públicos ou com a iniciativa privada.

Ademais, os parágrafos do art. 3º esmiuçaram procedimentos a serem realizados no âmbito do Centro Veterinário de cuja autorização tratou o
caput.
O mesmo foi realizado pelo art. 4º., ao estabelecer as regras para execução da esterilização.

Conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016).

Ocorre que, a meu ver, os arts. 1º, 3º e 4º tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Executivo e, por isso, realmente parecem padecer de vício de inconstitucionalidade formal.

A legislação, portanto, inova ao conferir atribuição ao Centro Municipal de Zoonoses, não prevista na Lei Municipal 5.179, de 31/05/2001, que criou referido órgão.

Também de acordo com a Lei 5.179/01, somente ficou criado, no âmbito municipal, um cargo de médico veterinário. No entanto, em consulta ao Portal de Transparência do Município, pude constatar que não existem médicos veterinários em atividade no quadro de servidores municipais, razão pela qual a implementação do procedimento cirúrgico e das demais medidas fixadas demandariam, em tese, a admissão de pessoal.

A Lei ora combatida inovou atribuições ao referido cargo não previstas dentre as elencadas no Decreto Municipal 17.910/2007, o qual não traz a realização de procedimentos cirúrgicos dentre as atribuições genéricas e específicas do cargo de médico veterinário.

Em termos práticos, além da aquisição de materiais, parece-me lógica a necessidade de afetação de imóvel compatível com a finalidade específica elencada pela Lei.

Dessa forma, entendo que assiste razão à E. Relatora quanto à inconstitucionalidade dos referidos dispositivos (arts. 1º, 3º e 4º, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos.

A inconstitucionalidade aparenta residir também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa. Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Orgânica do Município de Iguape – Incisos XIV e XVI do art. 9º – Competência da Câmara Municipal para autorizar o Poder Executivo a celebrar convênios com entidades públicas ou particulares e consórcios com outros Municípios e para alterar e denominar próprios, vias e logradouros públicos. Autorização para celebrar convênios e consórcios – Inconstitucionalidade formal – Atos de gestão administrativa – Planejamento e organização do Município – Competência legislativa atribuída pela Constituição ao Chefe do Poder Executivo Municipal – Vício de iniciativa – Violação aos arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, 'a, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144, todos da CE/89. Usurpação de competência legislativa da União – Ocorrência – Compete à União editar normas gerais sobre licitação – Afronta ao art. 22, XXVII, da CF/88. Autorização para denominar bens públicos – Inconstitucionalidade material – Competência legislativa concorrente entre o Poder Executivo e Legislativo – Inexistência de ato de gestão administrativa – Violação ao princípio da separação de poderes – Ocorrência – Ao condicionar a atuação do Prefeito do Município à autorização da Câmara Municipal, o inciso XVI do art. 9º da Lei Orgânica exclui a competência de iniciativa de leis do Chefe do Poder Executivo, que é concorrente, tornando-a exclusiva da Câmara de Vereadores – Violação ao art. 5º da CE/89. Inconstitucionalidade reconhecida – Ação procedente. (TJ-SP 21344176020178260000 SP 2134417-60.2017.8.26.0000, Relator: Carlos Bueno, Data de Julgamento: 14/03/2018, Órgão Especial, Data de Publicação: 26/03/2018)

O mesmo raciocínio, no entanto, não pode ser realizado quanto ao art. 2º da Lei Municipal, que assim dispõe:

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Não há que se falar em vício de iniciativa para a proposição do referido dispositivo, eis que, diferentemente dos arts. 1º, 3º e 4º, não inovou nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria da Saúde.

Aliás, a Lei Municipal 5.179/01, que criou o referido órgão, estabeleceu no art. 2º, dentre as atribuições do Centro de Controle de Zoonoses, o planejamento e desenvolvimento de ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de combate de doenças transmitidas por vetores. Vejamos:

Art. 2º
O CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - CCZ terá as seguintes atribuições:

I - promoção da saúde da população através de programas de prevenção de doenças transmitidas por vetores;

II - planejar as ações de vigilância entomológica e de combate a vetores de doenças;

III - planejar e desenvolver as ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de prevenção e combate de doenças transmitidas por vetores;

IV - elaborar programas educativos e suas atividades de aplicação, com a interação entre os diversos órgãos da Prefeitura Municipal e as equipes multiprofissionais envolvidas;

V - promover atividades de treinamentos, reciclagens e outras correlatas de todos os extratos populacionais envolvidos no Programa de Combate de Vetores;

VI - desenvolver trabalho de orientação à comunidade em geral sobre as medidas para eliminar criadouros de insetos e de outros vetores de doenças, tanto em residências quanto em estabelecimentos de natureza diversa;

VII - executar outras atividades correlatas.

Portanto, o art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos.

Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, já mencionado neste voto (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

Conforme posicionamento já adotado pelo Plenário desta Corte, em acórdão de relatoria do E. Des. Helimar Pinto,
“
não
se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração”
(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

Assim sendo, não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de controle populacional de cães e gatos, tema de crucial importância para a proteção da saúde pública.

Sobre isso, gostaria de elucidar que a Organização Mundial da Saúde (OMS), já no ano de 2019, estimava que 30 milhões de cães e gatos estivessem em situação de rua no Brasil, sujeitos a maus-tratos e à falta de alimento e de abrigo, conforme informações extraídas do sítio eletrônico do Conselho Federal de Medicina Veterinária (https://www.cfmv.gov.br/protecao-animal-mundial-premia-as-melhores-iniciativas-de-cuidado-com-caes-e-gatos-nas-cidades-da-america-latina/comunicacao/noticias/2019/05/20/).

De acordo com dados fornecidos pelo Ministério da Saúde, a OMS relata que existem mais de 200 tipos de zoonoses e que cerca de 60% das doenças infecciosas humanas derivam de animais, ressaltando que cinco novas doenças humanas aparecem todos os anos e que três delas possuem origem animal (https://bvsms.saude.gov.br/06-7-saude-unica-dia-mundial-das-zoonoses/).

A Lei Federal nº 13.426/2017, que estabelece disposições gerais sobre o controle de natalidade de cães e gatos no território nacional, estabeleceu, em seu art. 3°, a necessidade de realização de
“
campanhas educativas pelos meios de comunicação adequados, que propiciem a assimilação pelo público de noções de ética sobre a posse responsável de animais domésticos”
.

Dessa forma, parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

Por certo que, quando da implementação das campanhas previstas na lei municipal, surgirão obrigações para a Administração Pública, as quais, no entanto, não implicam, necessariamente, na alteração de sua estrutura, até porque já existente no âmbito municipal a Coordenação de Zoonoses, cujas atribuições estão relacionadas ao tema, conforme já destacado neste voto.

O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto:
A
DI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

Citando o E. Ministro Edson Fachin, Relator da ADI retromencionada, a lei,
“quando se presta a promover o cumprimento de encargo inerente ao Poder Público para a viabilidade de concretização do direito social, não fere prerrogativa constitucional de iniciativa”
.

A teor do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, a obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhadas de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita.

No entanto, entendo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

Ademais, a Suprema Corte já se manifestou no sentido de que eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro, confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes.
Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021)

Este Plenário, recentemente, adotou posicionamento similar no julgamento de ADI de minha relatoria, em face de Lei Municipal de Vila Velha de iniciativa do Legislativo que impôs ao Executivo veiculação de campanhas contra o COVID-19:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE VEICULAÇÃO DE CAMPANHAS PARA VACINAÇÃO CONTRA COVID-19. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória. 2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016). 3. Não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época. 4. A obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita (art. 113 do ADCT), sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias. 5. Não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), elaborado pelo Ministério da Saúde a nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade. 6. Pedido julgado improcedente. (TJES, ADI 5011763-45.2022.8.08.0000, Rel. Desª. Rachel Durão Correia Lima, Julgado em 17/08/2023).

Também não constato, a princípio, inconstitucionalidade quanto ao

caput
do art. 5º da Lei Municipal combatida,
in litteris
:

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Faço referência aos fundamentos já expostos neste voto quanto à inexistência de vício de iniciativa quanto ao dispositivo em comento, pois a criação de multa pelo abandono de animais não altera a estrutura da Administração Pública, que já conta com órgãos fiscalizatórios e sancionadores em sua organização interna.

O Plenário do STF
“já assentou que a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios”
, admitindo
“em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse”
(STF - ADPF: 567 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 01/03/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 29/03/2021).

O Código Estadual de Proteção aos Animais do Estado do Espírito Santo previu regramento análogo em seu art. 24-B, inserido pela Lei 10.967/2019, no qual veda o mesmo comportamento mediante imposição de multa, inexistindo, assim, qualquer contrariedade da legislação municipal a normas federais e estaduais sobre a matéria.

Portanto, entendo que ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, não houve, tampouco, usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local. Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei Municipal nº 3.123, de 29 de maio de 2020, que "estabelece a Política Municipal de Combate aos Maus-Tratos de Animais no Município de Martinópolis, determina multas e dá outras providências"
. 1. Alegação de criação de despesas sem indicação de fonte de custeio. Rejeição. Supremo Tribunal Federal que já consolidou entendimento no sentido de que a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro" ( ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes). Ademais, no presente caso existe (e é suficiente) a indicação genérica constante do art. 6º, conforme entendimento deste C. Órgão Especial (ADIN nº 2073677-73.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 10/08/2016). 2. Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 878.911/RJ, em sede de repercussão geral, "não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos" (Tema 917). 3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Rejeição. Norma impugnada que trata a questão (referente à proteção aos animais) de forma genérica e abstrata, e sem criar novas atribuições para o Poder Executivo. 4. Alegação de usurpação da competência da União e dos Estados para legislar sobre proteção e defesa dos animais (art. 24, VI, da Constituição Federal). Rejeição. Município que buscou apenas cumprir seu compromisso de proteção da fauna (artigo 23, inciso VII, e artigo 225, inciso VII, da Constituição Federal), garantindo, ademais, efetividade às regras do Código Estadual de Proteção aos Animais (Lei Estadual nº 11.977, de 25 de agosto de 2005). Supremo Tribunal Federal que, em 05/03/2015, apreciando o Tema 145 da repercussão geral reconhecida no RE 586.224, firmou tese no sentido de que "o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c.c. 38, incisos I e II, da Constituição Federal"). Ação julgada improcedente. (TJ-SP - ADI: 21570696620208260000 SP 2157069-66.2020.8.26.0000, Relator: Ferreira Rodrigues, Data de Julgamento: 10/03/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: 12/03/2021)

Não obstante, entendo que o parágrafo único do referido dispositivo padece de vício de inconstitucionalidade, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no
caput
ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público.

Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento, a teor do art. 165, III, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória, prevista no art. 150, III, da Constituição Estadual e no art. 103, III, da Lei Orgânica de Cachoeiro de Itapemirim.

Nesse sentido já se posicionou o STF:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.(ADI 2447, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-228 DIVULG 03-12-2009 PUBLIC 04-12-2009 EMENT VOL-02385-01 PP-00120)

Por sua vez, compartilho do entendimento segundo o qual
“a função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas”
(ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

Nessa senda, a previsão do parágrafo único do art. 5º da Lei impugnada parece estar eivada de vícios de inconstitucionalidade formal e material.

Por outro lado, a proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa.

A referida norma, embora mais restritiva, é compatível com o regramento do art. 8º, § 4º, da Lei Municipal 5.179/01, que permite o abate de canídeos e felinos pelo Centro de Controle de Zoonoses, caso não estejam saudáveis:

Art. 8º. § 4º - No caso de canídeos e felinos, a inspeção veterinária do CCZ determinará o abate dos animais, se doentes, ou concederá sua adoção às pessoas interessadas.

Assim como
caput
do art. 5º, apresenta-se como legítima a instituição da referida proibição, não havendo que se cogitar em usurpação de competência do Estado ou da União, em razão da competência do Município para legislar sobre meio ambiente, fixando normas protetivas em observância aos interesses locais. Confira-se:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO À VIDA DOS ANIMAIS DOMÉSTICOS E SILVESTRES. LEI MUNICIPAL Nº 3.561/2014 DE LAGOA SANTA. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1º, 3º, 7º e 9º. PARCIAL INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA RELATIVAMENTE AOS DEMAIS ARTIGOS. Postula-se hoje, relativamente ao direito dos animais, com apoio constitucionalizado, uma mudança de paradigma: o abandono do antropocentrismo clássico para a adoção de um biocentrismo que protege a vida em todas as suas formas. Esta é a teleologia que reforça a própria proteção da vida humana, interligada inafastavelmente com as demais formas de vida.
Os Municípios podem legislar sobre meio ambiente, concorrentemente com a União e os Estados. Podem, em consequência, legislar sobre fauna em defesa de seu interesse local e lhes é permitido, ainda, tornar explícita a vedação, em seu território, de tortura e morte de animais, que é como o Poder Público costuma exterminar cães e gatos.
Ausência da apontada inconstitucionalidade material dos artigos 1º, 3º, 7º e 9º, da Lei Municipal nº 3.561/2014. A declaração de inconstitucionalidade dos demais artigos (por gerarem, via Legislativo, despesas não autorizadas), não implica a declaração de inconstitucionalidade dos que são acima apontados pela via do fenômeno conhecido como "arrastamento." Precedentes do STF ("farra do boi") e desta Casa. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000140473505000 MG, Relator: Marcos Lincoln, Data de Julgamento: 14/08/2015, Data de Publicação: 02/10/2015)

Aliás, a norma encontra-se em consonância com o art. 2º,

caput,

da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação:

Art. 2º Fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais.

Também reputo que inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

Diante de todos os fundamentos lançados neste voto, acerca da importância, para a saúde pública e para o meio ambiente, dos artigos da presente Lei que não estão, a meu ver, eivados de inconstitucionalidade, entendo que a integral suspensão da eficácia da Lei é temerosa, em razão do
periculum in mora
inverso, mormente porque, quanto aos arts. 2º, 5º,
caput,
6º e 7º da Lei impugnada, não constato a presença de plausibilidade jurídica da tese invocada pelo Prefeito Municipal.

Ante o exposto, pedindo vênia a E. Relatora, divirjo, em parte, de seu posicionamento, para DEFERIR PARCIALMENTE a medida antecipatória, suspendendo a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Gabinete da Desembargadora Marianne Júdice de Mattos:

Acompanho o voto da Eminente Desembargadora Relatora.

É como voto.

Sessão dia 11/04/2024

TRIBUNAL PLENO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5005136-88.2023.8.08.0000

REQUERENTE:
PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM/ES

REQUERIDA:
CÂMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM/ES

RELATORA: DESª. JANETE VARGAS SIMÕES

VOGAL: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO-VISTA

Como já anteriormente esclarecido nestes autos, o voto de relatoria, da lavra da Em. Desª. Janete Vargas Simões, foi no sentido de deferir a medida cautelar pleiteada e suspender a eficácia da Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022, dada a violação ao artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, diante da aparente interferência na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo local.

Ao inaugurar a divergência, a Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima proferiu voto no sentido de deferir parcialmente a medida cautelar, para suspender a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Pois bem. Ao examinar com acuidade o feito e pedindo vênia à Em. Desª. Relatora, entendo por bem em acompanhar o entendimento divergente.

Dispõe a norma municipal combatida que:

Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual - LOA.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

Como bem ressaltado pela Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, os artigos 1º, 3º, 4º e o parágrafo único do art. 5º, todos da referida norma, de fato, tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Poder Executivo local, uma vez que lhe impõe a admissão e a atribuição de pessoal, bem como trata de questão tipicamente orçamentária, de modo que, ao menos neste instante, padecem de vício de inconstitucionalidade formal.

Já com relação aos artigos 2º, 5º
caput
, 6º e 7º da norma em questão, da mesma forma como registrado pela Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, não padecem, num exame inicial, de vícios de inconstitucionalidade formal ou material capaz de justificar a concessão do pleito liminar.

No caso do art. 2º, o qual determina a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada se mostra capaz de interferir na estrutura do Poder Executivo Municipal ou mesmo no regime jurídico de seus servidores.

Na realidade, trata-se de norma que caminha no mesmo sentido da Lei Federal nº 13.426/2017, que dispõe sobre a política de controle da natalidade de cães e gatos e dá outras providências, o que só reforça a inexistência de vício.

Quanto ao artigo 5º
caput
, ao estabelecer a proibição da soltura e abandono de animais e fixação de multa, não vislumbro que tenha interferido sobremaneira no exercício do poder de polícia por parte da municipalidade, uma vez que poderá ser utilizada a mesma estrutura atualmente existente no município para o seu pleno desempenho.

De mais a mais, cuida-se de disposição normativa que já consta da legislação estatual, a exemplo do que dispõe o art. 24-B, da Lei Estadual nº 8.060/2005, alterada pela Lei Estadual nº 10.967/2019, que estabelece o pagamento de multa para atos de crueldade cometidos contra animais, sem prejuízo das sanções previstas em outros dispositivos legais: municipal, estadual ou federal.

No que atine ao artigo 6º, ao vedar a prática de extermínio de cães e gatos
saudáveis
como método de controle populacional e sanitário, instituiu legítima medida decorrente da competência municipal para legislar sobre meio ambiente, nos termos do que prevê o art. 23, VI c/c art. 30, I e II, ambos da CF/88.

Além disso, a Lei nº 5.179/01, editada pelo próprio Poder Legislativo do Município de Cachoeiro de Itapemirim, prevê em seu art. 8º, § 4º, a possibilidade de abate de canídeos e felinos
doentes
, assim como a Lei Federal nº 14.228/2021, que dispõe sobre a proibição da eliminação de cães e gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, estatui em seu art. 2º que “
fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres,
com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis
que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais
”, disposições estas que só reforçam a inexistência de vício no alegado tipo legal.

Por fim, no que se refere ao art. 7º, da mesma maneira, não vislumbro a existência de vício de inconstitucionalidade, seja formal ou material, eis que ao estabelecê-lo o legislador buscou, salvo exame mais aprofundado, aperfeiçoar o planejamento financeiro necessário à escorreita aplicação da norma municipal.

Por tais fundamentos, pedindo vênia à Em. Desª. Janete Vargas Simões, entendo por em aderir ao voto de divergência da lavra da Em. Desª. Rachel Durão Correia Lima, para
DEFERIR EM PARTE
a medida cautelar pleiteada pelo requerente.

É como voto.

Marianne Júdice de Mattos

Desembargadora

Sessão de 05/10/2023
EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:
Acompanhar o voto de relatoria.

Rogando vênias a eminente Relatora, acompanho o entendimento trazido pela Desª. Raquel Durão Correia Lima.

Sr. Presidente, eminentes Desembargadores.

Antes de proceder ao exame da questão, recobro aos eminentes pares que se trata de exame de

medida cautelar postulada em Representação
de Inconstitucionalidade
proposta pelo
Prefeito d
e

Cachoeiro de Itapemirim
-ES
objetivando suspender a eficácia da Lei Municipal nº 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu outras providências, em decorrência da sua suposta inconstitucionalidade, por vício formal de iniciativa.

Ao iniciar a votação, a eminente
Relator
a
, Des
ª
.
Janete Vargas Simões
,

deferiu a medida antecipatória para suspender a eficácia da lei municipal objurgada, com efeitos
ex nunc
, por compreender que o aludido Diploma Legal seria aparentemente inconstitucional em decorrência de vício de iniciativa, uma vez que deveria ter sido proposto pelo Chefe do Poder Executivo, entretanto seu processo legislativo foi originado na Câmara Municipal, apesar de impor à Administração Municipal a contratação de médicos veterinários capacitados para a realização de cirurgia de esterilização, a criação de centro especializado na execução de programa de controle reprodutivo e a realização de estudos e planejamentos constantes na área, de forma que haveria afronta ao princípio da separação de Poderes e o teor da Súmula nº 09 do TJES
1
.

A referida conclusão foi acompanhada pelos preclaros Desembargadores Annibal de Rezende Lima, José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Namyr Carlos de Souza Filho, Dair José Bregunce de Oliveira, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antônio, Arthur José Neiva de Almeida, Jorge Henrique Valle dos Santos e Júlio César Costa de Oliveira (ID 5874326).

Após pedir vista dos autos, a eminente
Desª.
Rachel Durão Correia Lima

inaugurou divergência para deferir parcialmente a medida antecipatória
e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
,
apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º
, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, na medida em que os outros dispositivos legais não afetam a estrutura organizacional da Administração Municipal, não inovam nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria de Saúde (Lei Municipal nº 5.179/01), e tampouco tratam do regime jurídico dos seus servidores.

Diante desta exposição, o insigne
Des. Júlio César Costa de Oliveira

reformulou seu voto para acompanhar a divergência
inaugurada pela preclara Desª. Rachel Durão Correa Lima (ID 6216123),
conclusão esta que também foi perfilhada
pelo eminente
Des. Willian Silva
após pedir vista dos autos. Por outro lado, o culto
Des. Pedro Valls Feu Rosa
apresentou voto
acompanhado a conclusão exposta pela preclara Relatora
, a fim de suspender a eficácia integral da legislação objurgada (ID 6292872).

Diante da divergência instaurada e em virtude de ter passado a adotar entendimento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, especialmente após a formação do precedente vinculante pelo Supremo Tribunal Federal no
Tema Repercussão Geral nº 917
2
e suas mais recentes manifestações sobre a matéria, entendi prudente pedir vista dos autos para
aferir se a
integralidade da
legislação municipal objurgada
realmente padeceria do vício formal de inconstitucionalidade por não ter sido proposta pelo Chefe do Poder Executivo
ou se apenas parcela dela apresentaria vício de iniciativa
.

E, após sopesar os relevantes fundamentos invocados pelos eminentes pares que me antecederam, rogando vênia àqueles que possuem entendimento diverso,
não tenho dúvida em
acompanhar a
divergência

inaugurada
pel
a
eminente
Desª. Rachel Durão Correa Lima
, a fim de suspender a eficácia tão somente dos arts. 1º, 3º, 4º e parágrafo único do art. 5º, da Lei Municipal nº 7.995/2022, em decorrência da aparente inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, mas preservando a eficácia dos demais dispositivos legais, os quais gozam do atributo da presunção de constitucionalidade e não impõem risco de dano grave irreparável ou de difícil reparação à Administração Municipal com a manutenção de sua vigência, ao contrário, reforçam a preservação da saúde pública e do meio ambiente, que ostentam proteção constitucional diferenciada.

De fato, a legislação objurgada disciplina o controle populacional de cães e gatos no município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, tema de significativa importância para a proteção da saúde pública e do meio ambiente, diante dos diversos tipos de zoonoses e doenças infecciosas humanas derivadas de animais em situação de rua, os quais, por sua vez, são sujeitados a maus tratos, falta de alimento e de abrigo,
circunstância esta que mitiga o regramento da iniciativa de proposta legislativa por implicar na promoção de cumprimento de encargo inerente ao Poder Público para a viabilidade de concretização de direito social
, consoante orienta o Supremo Tribunal Federal, ao deliberar que
“
Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição”
(RE 1323723 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 26-09-2022, STF).

Além disso, a respeito do vício apontado pelo demandante, assevero que, dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual
3
), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória.

Acontece que as propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo
exigem interpretação restritiva
, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa.

Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
as quais devem ser interpretadas restritivamente
. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que
“a reserva de iniciativa é uma exceção ao princípio da separação de Poderes, já que a competência geral para legislar é do Congresso Nacional”
(ADI 6696, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2021, STF).

Partindo dessas premissas, muito embora entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 63, inciso I), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (arts. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e 64, inciso I, ambos da Constituição Estadual
4
) e ao município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, estejam aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo, criação, estruturação e atribuições dos seus órgãos, e serviços públicos da administração, não se pode concluir, ao menos nesta fase de cognição sumária, que a iniciativa legal da Casa Legislativa em relação à Lei Municipal nº 7.995/2022 tenha invadido
em toda a sua totalidade
a competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

É verdade que, conforme bem expuseram a eminente Relatora e a preclara Desª. Rachel Durão Correa Lima,
os arts. 1º, 3º e 4º, da Lei Municipal nº 7.995/2022
5
, aparentemente são inconstitucionais
por terem sido originados de processo legislativo instaurado por parlamentar e afetarem a estrutura e atribuições de órgãos da Administração Municipal, além da atribuição de servidores públicos, caracterizando, a princípio, ingerência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência do Poder Executivo.

Com efeito, referidos dispositivos legais inovam ao conferirem atribuições ao Centro Municipal de Zoonoses não previstas na Lei Municipal nº 5.179/2001, que criou o referido órgão municipal, e impõem a admissão de profissional não integrante do quadro de pessoal da municipalidade – médico veterinário com especialidade.

Diferentemente, os demais dispositivos da legislação objurgada – art. 2º, 5º,
caput
, e 6º
6
–, disciplinam medidas que já se encontram inseridas nas competências da Coordenação de Zoonoses Municipal, órgão já existente naquela municipalidade e vinculado à Secretaria de Saúde, consoante se observa do art. 2º da Lei Municipal nº 5.179/2001
7
.

Consoante bem exposto no voto divergente,
“
o art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos”
, e, além de efetivar o disposto no art. 3º da Lei nº 13.426/2017
8
, ainda que estabeleçam disposições que eventualmente possam gerar despesas, tal circunstância, por si só, não torna a lei inconstitucional, conforme precedente vinculante firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 917, sendo que eventual ausência de indicação da fonte de custeio implicará somente o óbice na aplicação da norma naquele respectivo exercício financeiro.

Como a norma impugnada não está criando despesa obrigatória, mas apenas eventual, não há, aparentemente, inconstitucionalidade pela ausência de estudo de prévio impacto orçamentário (art. 113 da ADCT), pois a Administração Municipal poderá realizar o programa nela previsto conforme suas condições orçamentárias, sendo desnecessário um estudo técnico desta natureza apenas para a edição desta legislação.

Não vislumbro, a princípio, também, inconstitucionalidade em relação ao
caput
do art. 5º da legislação objurgada
, uma vez que a criação de multa pelo abandono de animais não modifica a estrutura da Administração Municipal, que já conta com órgãos fiscalizatórios e sancionadores em sua estrutura interna, além de ir ao encontro da previsão contida no art. 24-B do Código Estadual de Proteção aos Animais do Estado do Espírito Santo, de forma que inexiste contrariedade da lei municipal em relação às normas federais e estaduais sobre a matéria, apenas a ampliação da proteção ao meio ambiente no limite de seu interesse local, o que é plenamente admitido pelo Supremo Tribunal Federal.

Nesse sentido, o Pretório Excelso tem orientado que
“O Município é competente para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados, assim como detém competência legislativa suplementar quanto ao tema afeto à proteção à saúde (art. 24, VI e XII, da CRFB/88)”
(RE 1210727, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 09-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO, STF) e que
“
O Município é competente para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados. É constitucional lei de iniciativa parlamentar que, sem que se modifique a estrutura ou a atribuição dos órgãos do Executivo, cria novas atribuições de fiscalização atribuídas ao poder público.”
(RE 732686, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19-10-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO, STF).

Por sua vez, o
parágrafo único do art. 5º, da Lei Municipal nº 7.995/2022
9
, padece, aparentemente, de vício de inconstitucionalidade
formal e material
, na medida em que, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no seu
caput
ao programa instituído pela legislação objurgada, violou o princípio da separação de Poderes, ao engessar a atuação do gestor público, e a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre o orçamento, na forma art. 165, inciso III, da Constituição da República, norma de reprodução obrigatória, prevista no art. 150, inciso III, da Constituição Estadual, e no art. 103, inciso III, da Lei Orgânica de Cachoeiro de Itapemirim-ES.

Já o art. 6º da Lei Municipal nº 7.995/2022, na mesma linha do
caput
do seu art. 5º, ao proibir a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário, a princípio, também não implica violação à iniciativa reservada de lei do Chefe do Poder Executivo, pois não modifica a estrutura e atribuição da Administração Municipal, fixando somente uma obrigação negativa que, embora mais restritiva, é compatível com o regramento do art. 8º, § 4º, da Lei Municipal nº 5.179/2001
10
, além de estar em harmonia com o disposto no art. 2º,
caput
, da Lei nº 14.228/2021
11
, e fomentar a proteção do meio ambiente.

Por derradeiro, ratifico a assertiva exposta pela eminente Desª. Rachel Durão Correia Lima, no sentido que
“
inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual”
.

Ante tais considerações, rogando novamente vênia à eminente Relatora e aos demais pares que a seguiram,
acompanho a
divergência lançada pela
insigne
Desª. Rachel Durão Correia Lima
, para deferir parcialmente a medida cautelar pleiteada e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022, do município de Cachoeiro de Itapemirim-ES, com efeitos
ex nunc
,
apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º
, mantida a eficácia dos demais dispositivos legais.

E é como voto.

1
Súmula nº 09 TJES – É inconstitucional lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que disponha sobre matéria de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

2
Tema Repercussão Geral nº 917 – Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).

3
Art. 1º O Estado do Espírito Santo e seus Municípios integram a República Federativa do Brasil e adotam os princípios fundamentais da Constituição Federal. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição Federal e desta Constituição.

Art. 17. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

4
Art. 63 A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição. Parágrafo único - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: (...); III - organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo; (...); VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.

Art. 64. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, ressalvado o disposto no art. 151, §§ 2° e 3°.

5
Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal. § 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais. § 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada. § 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia. § 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei. § 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal. § 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários. § 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando: I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação; II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados; III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

6
Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem: I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos; II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses; III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental; IV - os benefícios da adoção de cães e gatos. § 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual). § 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput. § 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

7
Art. 2º O CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - CCZ terá as seguintes atribuições: I - promoção da saúde da população através de programas de prevenção de doenças transmitidas por vetores; II - planejar as ações de vigilância entomológica e de combate a vetores de doenças; III - planejar e desenvolver as ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de prevenção e combate de doenças transmitidas por vetores; IV - elaborar programas educativos e suas atividades de aplicação, com a interação entre os diversos órgãos da Prefeitura Municipal e as equipes multiprofissionais envolvidas; V - promover atividades de treinamentos, reciclagens e outras correlatas de todos os extratos populacionais envolvidos no Programa de Combate de Vetores; VI - desenvolver trabalho de orientação à comunidade em geral sobre as medidas para eliminar criadouros de insetos e de outros vetores de doenças, tanto em residências quanto em estabelecimentos de natureza diversa; VII - executar outras atividades correlatas.

8
Art. 3º O programa desencadeará campanhas educativas pelos meios de comunicação adequados, que propiciem a assimilação pelo público de noções de ética sobre a posse responsável de animais domésticos.

9
Art. 5º (...). Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

10
Art. 8º. § 4º - No caso de canídeos e felinos, a inspeção veterinária do CCZ determinará o abate dos animais, se doentes, ou concederá sua adoção às pessoas interessadas.

11
Art. 2º Fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais.

ACOMPANHO O EMINENTE DESEMBARGADOR RELATOR PARA DEFERIR O PEDIDO LIMINAR FORMULADO, DETERMINANDO A SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA LEI MUNICIPAL N. 7.995/2022.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de pedido cautelar no bojo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7.995/2022 que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos.

A parte autora alegou vício de iniciativa, pois a referida legislação alterou a organização da Administração Pública por meio de alguns de seus dispositivos.

A eminente Relatora proferiu judicioso voto no sentido de acolher o pedido cautelar e, inicialmente, contou com a minha adesão, pois, de fato, alguns dispositivos da lei objurgada não observam a regra de iniciativa privativa.

No entanto, com habitual brilhantismo, a insigne Desembargadora Rachel Durão inaugurou parcial divergência, chamando a atenção para o fato de que apenas uma parte da lei em questão violava a Constituição da República. Sua Excelência demonstrou que dispositivos como o artigo 5º da lei municipal, ao proibir o abandono de animais por exemplo, em nada violam o regramento de iniciativa privativa.

Surpreendido com os argumentos trazidos pela eminente Desembargadora, pedi vista dos autos para melhor analisar o caso e quedo-me indubitavelmente aos argumentos trazidos pela divergência parcial.

De fato, em que pese a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da legislação municipal que alteram a organização da Administração Pública, a Lei 7.995/2022 não é incompatível em sua totalidade com a Carta Maior, devendo ser mantidos intocados os dispositivos que estejam em conformidade com o Ordenamento Jurídico pátrio.

Por essas razões, reformulo o meu voto para, rogando vênias à eminente Relatora, acompanhar a divergência parcial inaugurada pela insigne Desembargadora Rachel Durão e deferir parcialmente a medida cautelar, de modo a suspender a eficácia dos artigos
1º, 3º, 4º e parágrafo único do art. 5º, da Lei
7.995/2022
mantendo a eficácia dos demais dispositivos
.

É como voto

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho a divergência parcial, inaugurada pela Desª. Rachel Durão Correia Lima
, para
deferir parcialmente a medida antecipatória e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos ex nunc, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º
, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, considerando que os demais dispositivos legais não afetam a estrutura organizacional da Administração Municipal, não inovam nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria de Saúde (Lei Municipal nº 5.179/01), e tampouco tratam do regime jurídico dos seus servidores.

Acompanho o e. Relator, para DEFERIR a medida cautelar.

Pedindo venia à Eminente Relatora, acompanho a divergência parcial, inaugurada pela Desª. Rachel Durão Correia Lima, para deferir parcialmente a medida antecipatória e, com isso, suspender a eficácia da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos ex nunc, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, considerando que os demais dispositivos legais não afetam a estrutura organizacional da Administração Municipal, não inovam nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria de Saúde (Lei Municipal nº 5.179/01), e tampouco tratam do regime jurídico dos seus servidores.

VOTO

Conforme breve relato, o requerente alega que a Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, que
“Institui a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e Dá Outras Providências”
, padece de inconstitucionalidade decorrente de vício formal, posto que as leis que dispõem sobre organização e atribuições administrativas devem ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Eis a redação do diploma legal impugnado:

“INSTITUI A POLÍTICA MUNICIPAL DO CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O Presidente da Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, Estado do Espírito Santo, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara APROVOU, e ele em seu nome PROMULGA a seguinte Lei:

Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bemestar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual - LOA.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário”.

Ao obrigar a Administração Municipal a exercer o controle de natalidade de cães e gatos por meio do emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade, com acompanhamento de médico veterinário, além de autorizar a criação de um Centro Veterinário para execução de programas de controle reprodutitivo dessas espécies de animais, a lei em questão aparentemente adentrou a esfera administrativa, interferindo na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo, a saber a Secretaria Municipal de Saúde, a quem está submetida a Coordenação de Controle de Zoonoses (art. 25, inciso VIII, § 1º, inciso XXXIV da Lei Municipal n. 7.940/2022).

A Constituição Federal preceitua no art. 61, § 1º, inciso II que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a organização administrativa, sendo que, por força do princípio da simetria,
“As regras inerentes ao processo legislativo, nos termos da jurisprudência desta Casa, são de reprodução obrigatória pelos demais entes da Federação”
(ADI 6132, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 02-12-2021 PUBLIC 03-12-2021).

Segundo o art. 63, parágrafo único, inciso III da Constituição Estadual, são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham sobre a organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo, norma que encontra eco no art. 48, § 1º, inciso III da Lei Orgânica do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que
“Sendo órgão componente da Administração Pública local - aqui entendida como o Poder Executivo Municipal - o tratamento a ele dispensado deve ser disciplinado por lei de iniciativa do Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim, nos termos do art. 63, parágrafo único, III, da Constituição Estadual”
(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100210010045, Relator: MANOEL ALVES RABELO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 21/10/2021, Data da Publicação no Diário: 03/11/2021).

Em sintonia:

“Normas que criam e fixam obrigações a serem exercidas por servidores/órgãos vinculados ao Poder Executivo podem resultar somente da iniciativa do Chefe do Executivo local, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Inteligência da Súmula nº 09 desta Corte de Justiça.” (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200008132, Relatora: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 13/05/2021, Data da Publicação no Diário: 18/06/2021)

A lei de autoria do Vereador Paulo Grola, portanto, usurpa iniciativa reservada constitucionalmente ao Chefe do Poder Executivo, eis que, mantida sua eficácia, a Administração Municipal será obrigada a contratar médicos veterinários capacitados para a realização de cirurgia de esterilização, a criar centro especializado na execução de programa de controle reprodutivo e a efetuar estudos e planejamentos constantes na área.

É a jurisprudência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.055/2019, DO MUNICÍPIO DE SANTANA DA BOA VISTA. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. 1. Lei nº 3.055/2019, do Município de Santana da Boa Vista, que dispõe sobre Política Municipal de controle de natalidade de cães e gatos. 2. A lei impugnada cria atribuições para órgão do Município responsável pelo controle de zoonoses e para a Secretaria de Saúde, além de dispor sobre como a Administração Municipal deverá executar a política pública, interferindo na organização e infraestrutura do Executivo Municipal, em desrespeito à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, insculpida nos arts. 60, II, “d”, e 82, II, III e VII, da CE/89. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal verificada. 3. Ofensa ao Princípio da Separação e Independência dos Poderes no âmbito municipal, consagrado no art. 10, e aplicável aos municípios por força do art. 8º, ambos da CE/89. JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70083999763, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em: 03-07-2020)

Diante do exposto, por entender presentes os requisitos legais e o relevante interesse público, com base nos arts. 10, § 3º e 11, § 1º, primeira parte da Lei nº 9.868/99,
defiro a medida antecipatória
para suspender a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex nunc
, submetendo a presente decisão à apreciação do Tribunal Pleno.

Deferida a medida liminar,
comunique-se
e
notifique-se
o Presidente da Câmara Municipal de Cachoeiro de Itapemirim para prestar informações no prazo de trinta dias (parágrafo único, do art. 6º, da Lei nº 9.868/99).

Em seguida, remetam-se os autos à Procuradoria de Justiça.

Após, à conclusão para a análise do mérito.

É como voto.

Senhor Presidente,

Eminentes Pares,

Diante da divergência inaugurada pela eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima em sessão pretérita, respeitosamente pedi vista dos autos para melhor analisar a demanda trazida à apreciação.

Rememorando o caso, tem-se, aqui, ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, com pedido de concessão de medida cautelar de suspensão da eficácia da Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022, que instituiu a Política Municipal de Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu outras providências.

Narra o requerente que a lei municipal em questão, de iniciativa parlamentar, viola o disposto no art. 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, na medida em que disciplina sobre organização e atribuições da Administração Pública, cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Salienta, ainda, violação ao disposto os artigos 38 e 91, “b”, da Constituição Estadual, na medida em que o ato normativo impugnado cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias ou no orçamento anual do Município.

Com base no exposto, requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da Lei nº 7.995/2022, do Município de Cachoeiro de Itapemirim. No mérito, pleiteia seja julgada procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade formal da lei em comento, com efeitos
ex tunc.

Pois bem.

A eminente Relatora, Desembargadora Janete Vargas Simões, votou no sentido de deferir a medida cautelar pleiteada,
para suspender a eficácia da
Lei Municipal de Cachoeiro de Itapemirim nº 7.995/2022,
por vislumbrar
violação ao artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, uma vez que
“
a lei em questão aparentemente adentrou a esfera administrativa, interferindo na organização e nas atribuições de órgão do Poder Executivo, a saber a Secretaria Municipal de Saúde, a quem está submetida a Coordenação de Controle de Zoonoses (art. 25, inciso VIII, § 1º, inciso XXXIV da Lei Municipal n. 7.940/2022)”.

Na ocasião, o voto da eminente Desembargadora Relatora foi acompanhada pelos Desembargadores
Annibal
d
e Rezende Lima,

José Paulo Calmon Nogueira
d
a Gama, Namyr Carlos
d
e Souza Filho, Dair José Bregunce
d
e Oliveira, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antonio, Arthur José Neiva
d
e Almeida, Jorge Henrique Valle
d
os Santos
e
Júlio César Costa
d
e Oliveira.

A eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima inaugurou divergência, no sentido de deferir parcialmente a medida liminar, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Em seu judicioso voto, destacou que os artigos
1º, 3º, 4º e 5º,

parágrafo único, da lei municipal em questão de fato violam o disposto no
artigo 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual,
na medida em que tratam da
estrutura e da atribuição de órgãos do Executivo. Não obstante isso, consignou que os artigos 2º, 5º,
caput,
6º e 7º,
Lei nº 7.995/2022,
se inserem na exceção estabelecida na tese de Repercussão Geral nº 917, do Supremo Tribunal Federal.

Na sequência, os eminentes Desembargadores Júlio César Costa de Oliveira e Willian Silva reformularam seus votos, para acompanhar a divergência inaugurada.

Prosseguindo, os eminentes Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa e Telêmaco Antunes de Abreu Filho acompanharam a relatora.

Em voto-vista, a preclara Desembargadora Eliana Junqueira Munhós Ferreira acompanhou a divergência inaugurada pela Desembargadora Rachel Durão Correia Lima.

Em seguida, o eminente Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa reformulou seu voto, para acompanhar a divergência.

Em idêntico sentido foi o voto do Desembargador Helimar Pinto.

Pedi, então, vista dos autos, para melhor analisar a matéria.

Pois bem. Após analisar detidamente os autos, com a devida
venia à
eminente Relatora, Desembargadora Janete Vargas Simões, entendo ser o caso de
acompanhar o voto proferido pel
a
eminente
Desembargadora

Rachel Durão Correia Lima
, para
deferir parcialmente a medida cautelar
, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

Inicialmente, destaco que os artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, disciplinaram, respectivamente:
i)
sobre programa de controle de natalidade de cães e gatos a ser realizado pelo Poder Executivo, mediante emprego de esterilização cirúrgica, por médicos veterinários, inclusive com mutirões periódicos de castração gratuita (art. 1º);
ii)
a respeito de
autorização
ao Poder Executivo Municipal para criar Centro Veterinário para a execução do controle reprodutivo de cães e gatos, inclusive mediante convênios e parcerias com órgãos públicos ou privados (art. 3º);
iii)
a respeito dos parâmetros de execução do programa de esterilização de animais (art. 4º);
vi)
e destinação de multas aplicadas pelo Poder Público Municipal ao programa de controle de natalidade de cães e gatos (art. 5º, parágrafo único).

Assim, conforme bem destacado pela eminente Relatora, assim como no voto divergente inaugurado, os referidos dispositivos parecem padecer de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, na medida em que trataram da estrutura e de atribuições de órgãos do Poder Executivo.

Não obstante isso, em conformidade com o voto da eminente Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, os artigos 2º, 5º,
caput,
6º e 7º, Lei nº 7.995/2022, trouxeram normas que não parecem disciplinar sobre matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo, as quais, a princípio, se inserem na exceção estabelecida na tese de Repercussão Geral nº 917, do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos

(art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.

Nesse particular,
o artigo 2º, da
Lei nº 7.995/2022,
instituiu a
"Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos [...]”.

Logo,
o referido dispositivo
não inovou quanto às atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente dentro da Administração Pública Municipal, apenas estabelecendo programa de realização de campanhas educativas e de conscientizações, que estão em consonância, inclusive, com as atribuições do Centro de Controle de Zoonoses,
disciplinadas no artigo 2º, da Lei Municipal nº 5.179/2001.

Como bem
destacado pela eminente Desembargadora
Rachel Durão Correia Lima,
a disposição contida no artigo 2º, da Lei nº 7.995/2022, não constitui
“
afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim,
dar publicidade às medidas de controle populacional de cães e gatos, tema de crucial importância para a proteção da saúde pública”
.

Já os artigos 5º,
caput,
e 6º,
da Lei nº 7.995/2022, disciplinam, respectivamente, sobre a proibição de soltar ou abandonar animais
de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados,
sob pena de multa, bem como sobre a proibição de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Dessa forma, ambos os dispositivos criam apenas obrigaç
ões negativas
, não alterando
estrutura ou atribuições dos órgãos do Poder Público Municipal.

Especificamente n
o que concerne ao estabelecimento de multa, tem-se que já existe na estrutura do Poder Público Municipal órgãos fiscalizatórios e sancionadores,
de modo que também não há alteração nas atribuições de órgãos vinculados ao Poder Executivo
.

Vale dizer que, de igual modo à conclusão alcançada quanto ao artigo 2º,
da Lei nº 7.995/2022,
os seus artigos 5º,
c
aput,
e 6º, também se referem a competências já inerentes à
Coordenação de Zoonoses, órgão já existente dentro da Administração Pública Municipal,
vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

E mais,
os
referidos dispositivos
cuidam de matéria afeta a saúde e a meio ambiente, trazendo regras mais protetivas a esse respeito, de modo que a atuação do legislativo municipal está dentro da sua competência legislativa suplementar para tratar sobre questões de interesse local.

Não por outra razão, o Supremo Tribunal Federal já assentou que
“
a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios. Precedentes. 3. A jurisprudência desta CORTE admite, em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse.
[...]
(ADPF 567, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 01-03-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 26-03-2021 PUBLIC 29-03-2021)”.

Por
fim,
quanto a
o artigo 7º, da
Lei nº 7.995/2022,
reputo acertada a fundamentação adotada pela eminente
Desembargadora Rachel
Durão Correia Lima,
uma vez que
“
o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual”.

Diante das razões expostas, rogando vênia à eminente Desembargadora Relatora, acompanho a divergência inaugurada pela Desembargadora Rachel Durão Correia Lima, para
deferir parcialmente a medida cautelar
, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e parágrafo único, do artigo 5º, da Lei nº 7.995/2022, mantida a eficácia dos demais dispositivos.

É como voto.

VOTO VOGAL: DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

ACOMPANHO O VOTO PROFERIDO PELO EMINENTE DES. RELATOR

Defiro a medida antecipatória para suspender a eficácia da Lei n. 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos ex nunc.