Tribunal: TJES
Processo: 5008436-58.2023.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Assistência Social
Data de julgamento: 2024-09-10

Ementa:
CIVIL E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – TUTELA DE URGÊNCIA – DIREITO A MORADIA – PROGRAMA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA – OMISSÃO ESTATAL – REQUISITOS PARA O DEFERIMENTO DA TUTELA NÃO VERIFICADOS – LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – SEPARAÇÃO DOS PODERES – AUSÊNCIA DE CLARA VIOLAÇÃO OU OMISSÃO GRAVE DO PODER EXECUTIVO – TEMA 698 DO STF – RECURSO DESPROVIDO.

1 -
N
a Ação Civil Pública originária busca a Defensoria Pública Estadual, ora Agravante, em caráter liminar, a habilitação e inclusão de 58 (cinquenta e oito) pessoas,
em situação de rua,
no programa habitacional municipal “Bolsa Moradia”, defendendo que tais beneficiários preenchem todos os requisitos necessários para tal, nas tarifas sociais da EDP e da CESAN e isenção da cobrança de IPTU, bem como que proceda à normatização mínima de avaliação e prazo para o recebimento do benefício, com a inserção do programa assistencial em sua página de internet e relatório semanal dos beneficiários e sua região.

2 - O pleito formulado não se volta, exatamente, à tomada de medidas que visem o aperfeiçoamento e adequação dos programas de habitação para toda a população em situação de rua na cidade de Vitória que, num panorama geral, estaria sendo prejudicada pela suposta atuação desidiosa do Município.

3 - Consoante disposição do artigo 23, incisos IX e X, da Constituição Federal, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, promover programas de construção de moradias, a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos, e cabendo aos Estados e Municípios a promoção dos projetos de assistência social em âmbito local, em regime de cofinanciamento, garantindo o mínimo necessário para a proteção das pessoas em situação de rua, nos termos da Lei nº 8.742/1993, artigos 13, inciso II, 15, incisos I e V, e 23, §2º, inciso II).

4
- Nos termos do decidido pelo excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684612/RJ (
Tema 698
), embora seja possível o controle judicial sobre a omissão do Estado na implementação de políticas públicas essenciais para a efetivação dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição da República, essa intervenção só poderá ocorrer de maneira excepcional, de modo que, se a violação de direitos individuais e coletivos não é clara e imediatamente verificável, não cabe ao magistrado interferir nas escolhas inerentes à discricionariedade administrativa

5 - N
o caso em apreço,

não é desarrazoado constatar que no
Município de Vitória-ES,
exista uma lista de
58
(cinquenta e oito)
pessoas aguardando a implementação d
o
programa habitacional,
levando-se em consideração que

a
população apurada no Censo de 2022 foi de
322.869 (trezentos e vinte e dois mil,
oitocentos e sessenta e nove
habitantes),
(dados extraídos de <
https://cidades.ibge.gov.br/brasil/es/vitoria/panorama
>),
e
p
opulação metropolitana
de
1.857.616
de habitantes,
não se inferindo
extrema desídia
ou grave omissão do Poder Executivo a justificar a intervenção do Poder Judiciário.

6 -
Poder Judiciário não pode substituir a vontade do administrador público, nem apontar uma forma específica
de
prestação ou de gestão dos serviços
de assistência social
.

7 - Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5008436-58.2023.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AUTOR: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REU: MUNICIPIO DE VITORIA

RELATOR(A):
ALDARY NUNES JUNIOR

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

CIVIL E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – TUTELA DE URGÊNCIA – DIREITO A MORADIA – PROGRAMA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA – OMISSÃO ESTATAL – REQUISITOS PARA O DEFERIMENTO DA TUTELA NÃO VERIFICADOS – LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – SEPARAÇÃO DOS PODERES – AUSÊNCIA DE CLARA VIOLAÇÃO OU OMISSÃO GRAVE DO PODER EXECUTIVO – TEMA 698 DO STF – RECURSO DESPROVIDO.

1 -
N
a Ação Civil Pública originária busca a Defensoria Pública Estadual, ora Agravante, em caráter liminar, a habilitação e inclusão de 58 (cinquenta e oito) pessoas,
em situação de rua,
no programa habitacional municipal “Bolsa Moradia”, defendendo que tais beneficiários preenchem todos os requisitos necessários para tal, nas tarifas sociais da EDP e da CESAN e isenção da cobrança de IPTU, bem como que proceda à normatização mínima de avaliação e prazo para o recebimento do benefício, com a inserção do programa assistencial em sua página de internet e relatório semanal dos beneficiários e sua região.

2 - O pleito formulado não se volta, exatamente, à tomada de medidas que visem o aperfeiçoamento e adequação dos programas de habitação para toda a população em situação de rua na cidade de Vitória que, num panorama geral, estaria sendo prejudicada pela suposta atuação desidiosa do Município.

3 - Consoante disposição do artigo 23, incisos IX e X, da Constituição Federal, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, promover programas de construção de moradias, a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos, e cabendo aos Estados e Municípios a promoção dos projetos de assistência social em âmbito local, em regime de cofinanciamento, garantindo o mínimo necessário para a proteção das pessoas em situação de rua, nos termos da Lei nº 8.742/1993, artigos 13, inciso II, 15, incisos I e V, e 23, §2º, inciso II).

4
- Nos termos do decidido pelo excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684612/RJ (
Tema 698
), embora seja possível o controle judicial sobre a omissão do Estado na implementação de políticas públicas essenciais para a efetivação dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição da República, essa intervenção só poderá ocorrer de maneira excepcional, de modo que, se a violação de direitos individuais e coletivos não é clara e imediatamente verificável, não cabe ao magistrado interferir nas escolhas inerentes à discricionariedade administrativa

5 - N
o caso em apreço,

não é desarrazoado constatar que no
Município de Vitória-ES,
exista uma lista de
58
(cinquenta e oito)
pessoas aguardando a implementação d
o
programa habitacional,
levando-se em consideração que

a
população apurada no Censo de 2022 foi de
322.869 (trezentos e vinte e dois mil,
oitocentos e sessenta e nove
habitantes),
(dados extraídos de <
https://cidades.ibge.gov.br/brasil/es/vitoria/panorama
>),
e
p
opulação metropolitana
de
1.857.616
de habitantes,
não se inferindo
extrema desídia
ou grave omissão do Poder Executivo a justificar a intervenção do Poder Judiciário.

6 -
Poder Judiciário não pode substituir a vontade do administrador público, nem apontar uma forma específica
de
prestação ou de gestão dos serviços
de assistência social
.

7 - Recurso desprovido.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal
VOTOS VOGAIS
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

Cuida-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito ativo, interposto pela
DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a Decisão proferida pelo Juízo de Direito da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que, apreciando a Ação Civil Pública de nº 5018920-60.2023.8.08.0024 ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE VITORIA
, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência pleiteada, consistente em compelir o ente requerido a promover a habilitação e inclusão de 58 (cinquenta e oito) pessoas no programa habitacional municipal “Bolsa Moradia”,
dentre outras medidas
garantidoras
.

Em suas razões recursais (id. 5890513), a Agravante requer o deferimento da tutela de urgência pleiteada, aduzindo, em síntese, que: I) as pessoas em situação de rua descritas na ação coletiva preenchem os requisitos para a inclusão no programa habitacional do Município de Vitória denominado “Auxílio Moradia”, com amparo na Lei Municipal nº. 6.592/06 (alterada pela Lei 8.743/2013); II) por se encontrarem em situação de extrema pobreza, miséria e desproteção social encontram-se desamparados socialmente não apenas no que concerne ao direito à moradia, encontrando-se desprovidos do direito ao lazer, educação, saúde, trabalho, proteção à maternidade e à infância, além da dignidade da pessoa humana; III) os equipamentos públicos de acolhimento (abrigos) fornecidos às pessoas em situação de rua são precários e não oferecem a proteção integral que necessitam, além de comportarem capacidade limitada, sendo que alguns funcionam apenas no período noturno ou só recebem determinada quantidade de pessoas acordo com a ordem de chegada; IV) uma das exigências para a concessão do benefício é de que requerente esteja referenciado na rede de proteção social de média e alta complexidade do Município há pelo menos um ano ininterrupto, o que justificaria a urgência na concessão da tutela, em razão do risco da listagem sofrer alterações conforme a situação atual de cada um dos usuários

Ao final, pleiteia a concessão da tutela de urgência.

Regularmente intimado, o Agravado

apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção da Decisão combatida (id. 6020447).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento recursal (id. 8665914).

É o breve relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória
-ES,
1
3
de agosto
de 2024
.

DESEMBARGADOR CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

RELATOR

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº
5008436-58.2023.8.08.0000

AGRAVANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

AGRAVADO: MUNICÍPIO DE VITORIA

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

Consoante relatado, cuida-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito ativo, interposto pela
DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
contra a Decisão proferida pelo Juízo de Direito da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que, apreciando a Ação Civil Pública de nº 5018920-60.2023.8.08.0024 ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE VITORIA
, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência pleiteada, consistente em compelir o ente requerido a promover a habilitação e inclusão de 58 (cinquenta e oito) pessoas no programa habitacional municipal “Bolsa Moradia”,
dentre outras medidas garantidoras.

Em suas razões recursais (id. 5890513), a Agravante requer o deferimento da tutela de urgência pleiteada, aduzindo, em síntese, que: I) as pessoas em situação de rua descritas na ação coletiva preenchem os requisitos para a inclusão no programa habitacional do Município de Vitória denominado “Auxílio Moradia”, com amparo na Lei Municipal nº. 6.592/06 (alterada pela Lei 8.743/2013); II) por se encontrarem em situação de extrema pobreza, miséria e desproteção social encontram-se desamparados socialmente não apenas no que concerne ao direito à moradia, encontrando-se desprovidos do direito ao lazer, educação, saúde, trabalho, proteção à maternidade e à infância, além da dignidade da pessoa humana; III) os equipamentos públicos de acolhimento (abrigos) fornecidos às pessoas em situação de rua são precários e não oferecem a proteção integral que necessitam, além de comportarem capacidade limitada, sendo que alguns funcionam apenas no período noturno ou só recebem determinada quantidade de pessoas acordo com a ordem de chegada; IV) uma das exigências para a concessão do benefício é de que requerente esteja referenciado na rede de proteção social de média e alta complexidade do Município há pelo menos um ano ininterrupto, o que justificaria a urgência na concessão da tutela, pois a listagem pode sofrer alterações conforme a situação atual de cada um dos usuários

Ao final, pleiteia a concessão da tutela de urgência.

Regularmente intimado, o Agravado

apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção da Decisão combatida (id. 6020447).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento recursal (id. 8665914).

Nos termos do art. 300, do Código de Processo Civil, a tutela provisória de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

O perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo deve ser entendido como a expressão
periculum in mora,
segundo a qual o tempo necessário para o desenrolar do procedimento se mostra incompatível para assegurar, de imediato, o direito que se reputa violado pelo agravante. Por sua vez, a probabilidade de provimento do recurso, sintetizada pelo
fumus boni iuris
, deve ser analisada sob o aspecto do provável direito alegado.

Como se sabe, o direito constitucional à moradia, previsto no artigo 6º da Constituição Federal, é norma de caráter programático.

Neste sentido, a Carta Magna, em seus artigos 23, inciso II, e 204, inciso I, dispõe expressamente que:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

(....)

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

Seguindo o comando constitucional, cabe ao Poder Público adotar as medidas tendentes a viabilização do mínimo existencial, como a elaboração de programas sociais, isenção de tributos e taxas e a instituição de auxílios habitacionais, possibilitando aos cidadãos a busca de sua inclusão nos programas sociais e habitacionais criados pela Administração.

Ao Poder Judiciário, por seu turno, sempre que provocado, é reservada a função de tornar efetivo o direito constitucional em apreço, amparando os cidadãos necessitados, a fim de tutelar o bem da vida pretendido, sendo o direito à moradia garantia fundamental atrelada ao princípio da dignidade da pessoa humana.

Sobreleva acentuar, que na Ação Civil Pública originária busca a Defensoria Pública Estadual, ora Agravante, em caráter liminar, a habilitação e inclusão de 58 (cinquenta e oito) pessoas, em situação de rua, no programa habitacional municipal “Bolsa Moradia”, defendendo que tais beneficiários preenchem todos os requisitos necessários para tal, nas tarifas sociais da EDP e da CESAN e isenção da cobrança de IPTU, bem como que proceda à normatização mínima de avaliação e prazo para o recebimento do benefício, com a inserção do programa assistencial em sua página de internet e relatório semanal dos beneficiários e sua região.

Acerca do referido programa, a Lei Municipal nº 6.592/06 (alterada pela Lei 8.473/2013) fixa as normas e critérios de implantação e acompanhamento dos programas habitacionais, visando a promoção do acesso à moradia digna para os munícipes de Vitória.

Dentre as ações promovidas, o programa Morar Sem Risco engloba três projetos distintos, denominados Bolsa Moradia, Auxílio Moradia e Auxílio Reforma, constando das diretrizes a possibilidade de beneficiar as pessoas em situação de rua,

desde que cumpridos os requisitos elencados.

A propósito:

Art. 1º O Município de Vitória, com base na Lei nº 5.823, de 30 de dezembro de 2002, objetivando a promoção do acesso à terra e à moradia digna aos habitantes da cidade, com a melhoria das condições de habitabilidade, de preservação ambiental e de qualificação dos espaços urbanos, assim como promover a participação das comunidades beneficiárias na formulação, implementação e controle da execução dos programas habitacionais, estabelecendo canais permanentes de participação, por meio do Habitar Vitória, desenvolverá os seguintes programas:

I - Moradia;

II - Vitória de Todas as Cores;

III - Terreno Legal;

IV - Morar no Centro;

V - Morar Sem Risco.

Parágrafo Único - Os programas acima enumerados serão custeados por recursos próprios ou decorrentes de fontes financiadoras externas, assim como através de convênios, consórcios e parcerias com órgãos e entidades que desenvolvam programas e projetos habitacionais.

(...)

CAPÍTULO V

MORAR SEM RISCO

Art. 44 O PROGRAMA MORAR SEM RISCO atenderá e beneficiará pessoas que residam em imóveis no Município de Vitória
que apresentem instabilidade de estrutura e/ou insalubridade ou que estejam submetidos a riscos geológicos de que determinem a remoção temporária ou definitiva
, para o fim de resguardar o direito à vida, através dos seguintes projetos:

I -
Bolsa Moradia
;

II - Auxílio Moradia;

III - Auxílio Reforma.

§ 1º. Áreas de risco geológico são aquelas sujeitas a sediar evento geológico natural ou induzido ou a serem por ele atingidas.

§ 2º. As pessoas e famílias em situação de rua, que estejam em albergues ou abrigos no Município de Vitória, poderão ser beneficiadas pelo Programa Morar Sem Risco, desde que previamente indicadas para tal programa em parecer fundamentado, emitido por órgão municipal.

Art. 45. Os beneficiários deverão atender cumulativamente aos seguintes requisitos gerais:

I – estar em quaisquer das situações previstas no artigo anterior;

II – morar no local há pelo menos 01 (um) ano
ou, no caso de pessoas em situação de rua, estar referenciado na rede de proteção social especial de média e alta complexidade do Município de Vitória, há pelo menos 01 (um) ano ininterrupto
;

III – possuir renda familiar mensal de até 03 (três) salários-mínimos ou per capita de 1/2 (meio) salário-mínimo;

IV – não possuir outro imóvel, ou, no caso de pessoas em situação de rua, não possuir imóvel residencial, bem como qualquer tipo de financiamento habitacional em todo o território nacional;

V – não ter sido beneficiado anteriormente por programa semelhante de acesso à moradia;

VI – ser maior de 18 (dezoito) anos ou emancipado;

VII – possuir carteira de identidade ou CPF.

Seção I

Bolsa Moradia

Art. 46. A gestão e a execução do programa morar sem risco, será efetuada pela Secretaria de Habitação - SEHAB, de conformidade com as normas fixadas a seguir:

I - a existência de dotação na Lei Orçamentária do Município para a concessão dos benefícios;

II - a aprovação pela SEHAB e pelo Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social - CMHIS das famílias selecionadas pela Secretaria Executiva do Conselho Municipal de Habitação de Interesse social - SE-CMHIS para obtenção dos benefícios, com base nos critérios elencados nesta Lei;

III - o titular do benefício concedido será representado pelo chefe de família, prioritariamente, pela mulher.

Art. 47.
B
olsa Moradia é um projeto emergencial e temporário, pelo qual poderá ser disponibilizado acesso à moradia segura, mediante a concessão de subsídio, integral ou parcial, para viabilizar a locação de imóvel residencial em casos de famílias submetidas aos riscos previstos no Art. 44
, que estejam sendo beneficiadas por projeto de reassentamento municipal ou que sejam vítimas de catástrofe ou situações de calamidade pública
.

§ 1º Somente poderão ser beneficiados deste projeto os imóveis que estejam inseridos em projetos de reassentamento com execução prevista para até o ano subsequente.

§ 2º Nos casos decorrentes de desocupação de moradias submetidas a riscos insanáveis, somente será disponibilizado o subsídio quando houver a desocupação do imóvel e a devida autorização de imissão na posse e demolição da edificação.

§ 3º Este benefício também poderá ser disponibilizado em casos de reconstrução, quando esta decorrer de imposição inafastável decorrente de situação de risco estrutural ou em face de absoluta impossibilidade de acomodação em casas de parentes e/ou custeio de aluguel durante o tempo necessário para a realização das obras.

§ 4º Em casos de catástrofe ou calamidade pública, causadas por fatores de risco, incluídos ou não neste artigo, o Bolsa Moradia poderá excepcionalmente ser disponibilizado pelo prazo máximo de 3 (três) meses e não dependerá de comprovação de tempo mínimo de moradia no Município.

Art. 48. O beneficiário do Projeto Bolsa Moradia deverá residir no Município de Vitória e se enquadrar nos seguintes critérios:

I - morar no local há pelo menos 1 (um) ano ou, excepcionalmente, estar em alojamento/abrigo provisório por interveniência de programas/projetos públicos;

II – não estar recebendo outros benefícios que ultrapassem a renda per capita familiar de um salário mínimo.

Art. 49. A seleção dos beneficiários será feita dentre as pessoas ou famílias que atenderem aos critérios do projeto priorizando-se as que possuam menor renda per capita.

Parágrafo único.
Ocorrendo demanda superior à capacidade de oferta do benefício pelo Projeto Bolsa Moradia
e no caso de famílias com o mesmo nível de renda per capita,
o CMHIS com base em relatório social e laudo da situação de risco identificará os beneficiários que deverão ser atendidos prioritariamente
.

Contudo, a despeito dos argumentos expendidos pela nobre Defensoria Pública Estadual, note-se, ao menos em análise perfunctória, própria deste momento processual, que o pleito formulado não se volta, exatamente, à tomada de medidas que visem o aperfeiçoamento e adequação dos programas de habitação para toda a população em situação de rua na cidade de Vitória que, num panorama geral, estaria sendo prejudicada pela suposta atuação desidiosa do Município.

Ao contrário, com o escopo de implementar o direito social à moradia, garantido constitucionalmente, o Município de Vitória-ES criou o referido programa, a fim de combater a situação de risco em casos de catástrofe, estados de calamidade, e demais situações que vulnerem seus munícipes.

Saliente-se, ainda, que, consoante disposição do artigo 23, incisos IX e X, da Constituição Federal, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, promover programas de construção de moradias, a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos, e cabendo aos Estados e Municípios a promoção dos projetos de assistência social em âmbito local, em regime de cofinanciamento, garantindo o mínimo necessário para a proteção das pessoas em situação de rua, nos termos da Lei nº 8.742/1993, artigos 13, inciso II, 15, incisos I e V, e 23, §2º, inciso II).

Em consequência, a atuação dos entes federados na implementação de tais direitos deve ser realizada de forma solidária, não se podendo atribuir aos Municípios, de forma exclusiva, o dever de prover moradia digna aos seus administrados, porquanto a norma constitucional, de caráter programático, não exclui a responsabilidade dos Estados e da União, tampouco assegura ao cidadão
o direito material individualizado
à concessão de moradia.

Destarte, segundo disposto no artigo 49,

caput,
e parágrafo único,

da Lei Municipal nº 6.592/06,
o
correndo demanda superior à capacidade de oferta do benefício pelo Projeto Bolsa Moradia
e no caso de famílias com o mesmo nível de renda per capita, o CMHIS
com base em relatório social e laudo da situação de risco identificará os beneficiários que deverão ser atendidos prioritariamente
, sendo evidente que, por mais que se invista em subsídios aptos a proporcionar a garantia uma moradia digna, os recursos provindos do orçamento público são limitados, devendo haver uma alocação racional do dinheiro do erário, de modo que a efetivação dos programas sociais não suplantem o orçamento do respectivo ente federado.

Feitas estas considerações,
no caso em apreço,

não é desarrazoado constatar que no
Município de Vitória-ES,
exista uma lista de
58
(cinquenta e oito)
pessoas aguardando a implementação d
o
programa habitacional,
levando-se em consideração que

a
população apurada no Censo de 2022 foi de
322.869
(trezentos e vinte e dois mil,
oitocentos e sessenta e nove
habitantes),

(dados extraídos de <
https://cidades.ibge.gov.br/brasil/es/vitoria/panorama
>),
e
p
opulação metropolitana
de
1.857.616
de habitantes,
não se inferindo
extrema desídia
ou grave omissão do Poder Executivo a justificar a intervenção do Poder Judiciário.

Isso porque, não obstante a evidente situação de vulnerabilidade física, social, sanitária e econômica da população de rua, atuação do Poder Judiciário deve estar atrelada ao mínimo cumprimento, pelo Poder Executivo, das políticas públicas estabelecidas para a garantia de tais direitos individuais, o que não restou demonstrado,
prima facie,
nos autos de origem
.

Sobreleva destacar, que o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684612/RJ (Tema 698), ao discutir os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, embora trate de situação jurídica distinta, consignou expressamente que
a decisão judicial que visa a
implementação de políticas públicas voltadas à garantia de direitos fundamentais
, apesar de não violar o princípio da separação de poderes, deverá, no lugar de determinar medidas específicas, estabelecer os objetivos a serem atingidos e instruir a Administração Pública a apresentar um plano e/ou os meios adequados para alcançar esses objetivos
,
in verbis
:

Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde.

1.
Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde.
No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina.

2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento.

3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

4.
A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.

5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados.

6.
Fixação das seguintes teses de julgamento:

“
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado;

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.

(STF - RE: 684612 RJ, Relator: RICARDO LEWANDOWSKI, Redator(a) do acórdão: Min. ROBERTO BARROSO. Data de Julgamento: 03/07/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 04-08-2023 PUBLIC 07-08-2023)

É evidente, portanto, que não compete ao Poder Judiciário, nos casos em que se discute a falha na implementação de políticas públicas, ordenar a contratação de profissionais, a ampliação de programas para atender a necessidades individuais ou a execução de obras que atendam a este direito social.

Ao contrário, deverá conceder à Administração Pública um prazo determinado, para que providencie os meios necessários para atender à demanda considerada procedente, apresentando para tanto um plano adequado para alcançar o resultado pretendido.

Dessa forma, embora seja possível, em certos casos, o controle judicial sobre a omissão do Estado na implementação de políticas públicas essenciais para a efetivação dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição da República,
essa intervenção só poderá ocorrer de maneira excepcional
.

Se a violação de direitos individuais e coletivos não é clara e imediatamente verificável, não cabe ao magistrado interferir nas escolhas inerentes à discricionariedade administrativa.

Arriscando alongar-me excessivamente sobre o tema, trago à colação excerto do brilhante voto condutor do referido precedente qualificado, proferido pelo Eminente Ministro Luís Roberto Barroso
,
in verbis
:

[...] A jurisprudência que se vem formando acerca do direito à saúde , em suas diversas vertentes, é exemplo emblemático da conquista, pós-1988, da força normativa e efetividade da Constituição. Os direitos constitucionais em geral, e os direitos sociais em particular, converteram- se em direitos subjetivos em sentido pleno, comportando tutela judicial específica. A intervenção do Poder Judiciário, mediante determinações à Administração Pública para que forneça variadas prestações concernentes ao direito à saúde, tem procurado realizar a promessa constitucional de sua prestação universalizada.

12. No entanto, como tenho dito em ocasiões diversas, tanto em trabalhos acadêmicos como em votos proferidos nesta Corte em situações análogas,
esse sistema vem apresentando sintomas de que pode "morrer da cura", vítima dos excessos voluntaristas e da falta de critérios objetivos que geram indesejada imprevisibilidade da prestação jurisdicional.
Esses problemas colocam em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, desorganizando a atividade administrativa e
impedindo a alocação racional dos escassos recursos públicos
. De fato,
a atuação casuística do Poder Judiciário atende às necessidades imediatas do jurisdicionado, mas, globalmente, pode interferir nas possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública.

13. Além disso, a atuação judicial em demandas individuais acaba por colocar em posição de vantagem aqueles que pertencem às classes mais favorecidas. De fato, nessas hipóteses, quando o Judiciário assume o papel de protagonista na implementação dessas políticas, privilegia aqueles que possuem acesso qualificado à Justiça, seja por conhecerem seus direitos, seja por poderem arcar com os custos do processo judicial.

14.
Portanto, nessa seara, o Judiciário certamente não pode ser menos do que deve ser, deixando de tutelar direitos fundamentais que seriam promovidos com a sua atuação. Mas também não deve querer ser mais do que pode ser, presumindo demais de si mesmo e, a pretexto de promover os direitos fundamentais de uns, acabar causando grave lesão a direitos da mesma natureza de outros tantos
.

15.
O problema do direito à saúde - e das políticas públicas voltadas à sua promoção e efetivação - deve ser olhado, necessariamente, à luz dos limites e possibilidades das entidades federativas (não só estritamente financeiras, mas também organizativas e executórias, dentre outros aspectos).
União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, sem dúvida, compromisso com a promoção, na maior extensão possível, do direito à saúde. Mas isso se dá em um contexto de formulação e implementação de políticas públicas, que se inserem num amplo sistema - tão amplo como são as necessidades sociais que o Poder Público deve atender. Além da saúde, o Estado também deve promover os direitos à educação, cultura, transporte público, infraestrutura e uma infinidade de outros setores, também tutelados pela Constituição e/ou pela lei.

16. Diante de tais considerações, mesmo admitindo que a judicialização é uma circunstância atual e mesmo inevitável da vida brasileira, em matéria de direito à saúde ela não pode ser vista como meio natural de se definirem políticas públicas. De fato, é mais adequado que sejam definidos direitos e obrigações por via legislativa e administrativa, de modo que os litígios sejam residuais e não de massa.

17.
Nesse cenário, o que se necessita nessa matéria é estabelecer parâmetros para que a atuação do Judiciário possa se pautar por critérios de racionalidade e de eficiência. É a falta de critérios universais que tem tornado o sistema disfuncional e desigual.

18. Em arremate desta breve introdução, cabe enfrentar a ideia, que acabou se tornando verdadeiro senso comum, de que o Poder Judiciário, quando se depara com casos nos quais se discutem certas questões do direito à saúde - e.g. fornecimento de certo medicamento ou custeio de um tratamento para a parte -, faria uma ponderação entre o direito à vida e à saúde, de um lado, e princípios orçamentários, separação de poderes e reserva do possível, do outro lado. Isso, todavia, não é verdade. O que o Judiciário verdadeiramente pondera é direito à vida e à saúde de uns contra o direito à vida e à saúde de outros. Portanto, não há solução juridicamente fácil nem moralmente simples nesta matéria.

[...]

28. Nesse cenário, é importante a construção de parâmetros para permitir uma atuação efetiva e organizada do Poder Judiciário, com vistas à concretização de direitos fundamentais, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador para a definição e implementação de políticas públicas.

29. Em primeiro lugar ,
é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público
. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial.

30. Assim,
diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para "retirar as autoridades públicas do estado de letargia"
, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o "estado de coisas inconstitucional", em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro.

31. Em síntese,
é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana
. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional.

32. Em segundo lugar, no atendimento dos pedidos formulados pelo autor da demanda,
deve-se observar a possibilidade de universalização da providência a ser determinada, considerados os recursos efetivamente existentes
.
De fato, os recursos públicos são finitos e insuficientes ao atendimento de todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a tomada de decisões difíceis
. Nesse contexto, decisões judiciais casuísticas, que determinam a adoção de diversas melhorias em hospital específico e se distanciam de uma visão sistêmica sobre a matéria acabam por contribuir para a desorganização da Administração Pública, comprometendo a eficiência administrativa no atendimento ao cidadão e impedindo a otimização das possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública.

33. Assim,
o órgão julgador deverá questionar se é razoável e faticamente viável que aquela obrigação seja universalizada pelo ente público devedor.
Na hipótese em análise, caberia ao Tribunal de Justiça local examinar se seria possível ao Município do Rio de Janeiro implementar as obrigações impostas também em outras unidades de saúde que estejam em condição similar à do Hospital Salgado Filho.

34. Em terceiro lugar, entendo
que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada
. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo "fraco" de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.

Examinados os autos, entendo que não restou verificada, ao menos nesta fase processual, grave violação ou omissão do Município
em prover moradia digna aos seus administrados
, havendo, ao contrário, demonstração
da prestação mínima de assistência, havendo uma política pública já implementada para a realização da garantia tutelada.

Ademais, nos termos do decidido pelo Pretório Excelso, uma vez constatado o
deficit
na assistência,
caberia ao
Judiciário,
tão somente,
determinar a correção da irregularidade,
cabendo, todavia, ao Poder Executivo Municipal decidir como suprir essa deficiência,
seja por meio da instituição de novo
s programas
habitacionais
, seja através
da ampliação daqueles já existentes,
através do
remanejamento de recursos humanos ou
de
celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP),
a
exemplo do que decidido nas
teses firmadas no Tema 698.

Destarte, o Poder Judiciário não pode substituir a vontade do administrador público, nem apontar uma forma específica
de
prestação ou de gestão dos serviços
de assistência social
.

Com efeito, verifico
não estar devidamente comprovada a ausência ou
grave omissão do Poder Executivo Municipal

a justificar a concessão da medida liminar,

devendo ser mantida a decisão impugnada.

Ante o exposto, conheço do recurso de Agravo de Instrumento e
lhe nego provimento.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão de 02 a 06.09.2024

Voto: Acompanho o eminente relator.

Vogal: Desembargadora Janete Vargas Simões