Tribunal: TJES
Processo: 0020239-62.2016.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão julgador: LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Provas em geral
Data de julgamento: 2024-07-25

Ementa:
EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. OBRIGAÇÃO DE EXECUÇÃO DE PLANO DE MANEJO E DE IMPLANTAÇÃO DE CONSELHO CONSULTIVO. OBRIGAÇÕES INEXEQUÍVEIS. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que
“o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões referentes à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para a atual geração, bem como para as futuras gerações”
(Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo 903.241/DF).
2.
No presente caso, o conjunto probatório constante dos autos não deixa dúvidas quanto à omissão do ente público municipal na adoção das ações e medidas necessárias à implantação da Unidade de Conservação da área da Lagoa Encantada.
3.
Todavia, especificamente em relação à obrigação de execução de plano de manejo e implementação de conselho consultivo, tratam-se de ações exigidas pela legislação após a implementação da área de conservação, que, como narrado, ainda não ocorreu no presente caso, tornando-se inexequíveis, por ora.
4.

Recurso conhecido e parcialmente provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0020239-62.2016.8.08.0035

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. OBRIGAÇÃO DE EXECUÇÃO DE PLANO DE MANEJO E DE IMPLANTAÇÃO DE CONSELHO CONSULTIVO. OBRIGAÇÕES INEXEQUÍVEIS. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que
“o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões referentes à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para a atual geração, bem como para as futuras gerações”
(Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo 903.241/DF).
2.
No presente caso, o conjunto probatório constante dos autos não deixa dúvidas quanto à omissão do ente público municipal na adoção das ações e medidas necessárias à implantação da Unidade de Conservação da área da Lagoa Encantada.
3.
Todavia, especificamente em relação à obrigação de execução de plano de manejo e implementação de conselho consultivo, tratam-se de ações exigidas pela legislação após a implementação da área de conservação, que, como narrado, ainda não ocorreu no presente caso, tornando-se inexequíveis, por ora.
4.

Recurso conhecido e parcialmente provido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0020239-62.2016.8.08.0035

APELANTE: MUNICÍPIO DE VILA VELHA

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

RELATOR:
DESEMBARGADOR SUBSTITUTO LUIZ GUILHERME RISSO

VOTO

Trata-se, na origem, de “
Ação Civil Pública”
ajuizada pelo Ministério Público Estadual em desfavor do Município de Vila Velha, com o objetivo de “
impor ao ente público a obrigação de implantar a Unidade de Conservação denominada ‘Lagoa Encantada’, área verde dos morros e baixadas às margens da Rodovia Darly Santos, tanto no seu aspecto formal quanto material
”.

Afirma, neste sentido:

(i)
que a Lagoa Encantada, área verde dos morros e baixadas as margens da Rodovia Darly Santos, é enquadrada como área de preservação permanente (APP) pelo Código Municipal, bem como pelo Código Florestal;

(ii)
que “é composta por quatro lagoas que atribuem ao ecossistema lacustre costeiro importância ecológica ao local” e que no seu entorno estão situados os bairros de Vale Encantado, Jardim do Valo, Santa Clara, Rio Marinho e Jardim Marilândia;

(iii)
que “em função de sua importância natural como recurso hídrico, abrigando fauna e flora característica, o Município de Vila Velha, com o auxílio do trabalho de cobertura aerofotogramétrica realizada pela (2001) MAPLAN, demarcou a área protegida de Lagoa Encantada, abrangendo a Lagoa e seu entorno, com área de 1.1194.804,85 m2”;

(iv)
que, “associado aos atributos ambientais singulares da área, merece destaque também a sua importância para manutenção e controle de enchentes no âmbito do Município de Vila Velha”;

(v)
que “A Lagoa Encantada está inserida na Zona de Especial Interesse Ambiental - ZEIA, conforme mapa VI zoneamento urbano da Lei Municipal no 4575/2007”;

(vi)
que “A importância da área de relevante interesse ecológico foi reconhecida pela comunidade do entorno, levando o Fórum de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental da Grande Vale (DESEA GV) a estabelecer como compromisso prioritário a criação da Unidade de Conservação da APP Lagoa Encantada e o entorno. Estes protocolaram em 23 de julho de 2013 pedido de realização de estudo e criação da Unidade de Conservação junto à municipalidade, devidamente acompanhado de abaixo assinado”;

(vii)
que “Apesar de reconhecer a área como um ecossistema relevante e com função ambiental que podem qualificá-la para a criação de uma Unidade de Conservação, a Secretária Municipal de Desenvolvimento Sustentável informou, em depoimento prestado perante o Ministério Público, que não há nenhum estudo realizado ou contratado para a APP da Lagoa Encantada”; e

(viii)
que “A omissão do Município quanto ao seu dever de instituir formalmente a área de relevante interesse ecológico a ser especialmente protegida vem contribuindo para reiterados danos ambientais naquele espaço, rico em recursos ambientais”.

Em primeira instância o MM Juiz de piso julgou procedente a pretensão autoral para “
determinar ao Município de Vila Velha que promova a execução do plano de manejo, a implementação do conselho consultivo, de estudo técnico da área, a contenção de pressões antrópicas irregulares que estão degradando a Lagoa Encantada, a fim de que as áreas degradadas sejam identificadas e sejam notificados os proprietários para apresentação do PRAD - Plano de Recuperação da Área Degradada
”.

Em suas razões recursais (fls. 1306/1314) o Município pugna pela reforma da sentença alegando, em síntese:
(i)
violação à separação dos poderes;
(ii)
indevida ingerência do Poder Judiciário na promoção de políticas públicas;
(iii)
inexistência de omissão por parte do Poder Público; e
(iv)
necessidade de realização de consulta pública, na forma do artigo 22 da Lei Federal nº 9985/2000, bem como que sejam observadas as demais fases de constituição de uma unidade de conservação, de acordo com a legislação federal, sob pena de padecer de nulidade futura.

Pois bem. Prefacialmente, é importante destacar que a
Ação Civil Pública, enquanto ação jurídica prevista na legislação brasileira destinada à proteção de direitos difusos e coletivos, trata-se de importante instrumento destinado “
a buscar a implementação de políticas públicas com relevante repercussão social” (
STJ, REsp 1294451/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2016, DJe 06/10/2016).

Além disso, a jurisprudência reconhece a possibilidade de controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário “
em situações excepcionais, quando houver prova inequívoca de que o Poder Executivo, por ato comissivo ou omissivo, deixou de cumprir os encargos político-jurídicos de sua competência, deixando de promover as medidas voltadas à efetivação dos direitos difusos e coletivos previstos na Constituição Federal
” (TJES, Classe: Agravo de Instrumento, 035189004886, Relator: FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Relator Substituto: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 13/08/2019, Data da Publicação no Diário: 23/08/2019).

No mesmo sentido, destaco:

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REFORMA E ADEQUAÇÃO DE UNIDADE DE SAÚDE – INSPEÇÃO REALIZADA PELA VIGILÂNCIA SANITÁRIA – CONTROLE JUDICIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS – OMISSÃO DO PODER PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – DANO MORAL COLETIVO – NÃO CONFIGURADO – SERVIÇOS NÃO INTERROMPIDOS – AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO NA ORDEM EXTRAPATRIMONIAL COLETIVA – RECURSOS DESPROVIDOS – REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA. 1. Em que pese tenham sido adotadas algumas medidas visando a adequação da Unidade de Saúde de Jesus de Nazareth, verifica-se, ao contrário do que sustenta o ente municipal, que tais medidas não se mostraram adequadas para atender, por completo, as exigências e os parâmetros estabelecidos pela vigilância sanitária, não tendo o município se desincumbido do ônus de promover o adequado acesso da população local à unidade de saúde referida. Os documentos referentes às instalações físicas do prédio apontam a necessidade de realização de reformas emergenciais, visando a segurança dos servidores e pacientes, com destaque para o fato de que tais adequações já haviam sido apontadas desde o ano de 2009 sem que tenha havido efetiva melhoria e adequação da dita unidade de saúde.
2. O princípio da separação dos poderes não possui natureza absoluta e ilimitada, na medida em que as funções estatais se complementam, com observância do sistema de freios e contrapesos das regras constitucionais. Assim, diante da demora da Administração Pública, o Poder Judiciário pode determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.
[...] (TJES, Apelação Cível nº 0027533-38.2015.8.08.0024, Relator: SÉRGIO RICARDO DE SOUZA, Órgão Julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, DJ: 06/12/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. AQUISIÇÃO DE UTI MÓVEL PELO ENTE MUNICIPAL. DIREITO À SAÚDE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO. INAPLICABILIDADE. OMISSÃO ESTATAL COMPROVADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA CONFIRMADA.
1) O Poder Judiciário pode determinar à Administração Pública que adote as providências necessárias para a asseguração dos direitos fundamentais dos cidadãos, circunstância que não afronta o princípio da separação dos Poderes. Precedentes do STF e do STJ. 2) “Não há violação ao princípio constitucional da tripartição dos poderes, nem ao princípio da reserva do possível, quando o comando jurisdicional determina ações que objetivam assegurar a consecução de direito constitucional à integridade física e patrimonial das pessoas, ante a omissão do poder público”. (TJES. 0001813-24.2019.8.08.0026. Quarta Câmara Cível. Rel. Des. Subs. Luiz Guilherme Risso. 04/Sep/2023)
[...] (TJES, Apelação Cível nº 0001975-49.2016.8.08.0050, Relator: RAPHAEL AMERICANO CÂMARA, Órgão Julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, DJ: 02/10/2023)

Além disso, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que
“o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões referentes à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para a atual geração, bem como para as futuras gerações”
(Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo 903.241/DF).

No presente caso, o conjunto probatório constante dos autos não deixa dúvidas quanto à omissão do ente público municipal na adoção das ações e medidas necessárias à implantação da Unidade de Conservação da área da Lagoa Encantada.

A situação se arrasta há mais de uma década, considerando que, de acordo com informações dos autos, desde 23/07/2013 foi protocolado pelo
Fórum de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental da Grande Vale (DESEA GV)
junto à Municipalidade
pedido de realização de estudo e criação da Unidade de Conservação da Lagoa Encantada, após reconhecida pela comunidade do entorno a importância da área de relevante interesse ecológico.

Além disso, a própria Lei Orgânica do Município de Vila Velha, em seu artigo 11 dos Atos das Disposições Finais e Transitória, dispõe que: “
O Município, em seu território, implantará, no prazo de doze meses, dentre outras unidades de conservação, as seguintes áreas: e) área verde dos morros e baixadas às margens da Rodovia Darly Santos”
, correspondente à região da Lagoa Encantada.

A Lagoa Encantada também está inserida na Zona de Especial Interesse Ambiental – ZEIA, conforme Mapa VI de zoneamento urbano da Lei Municipal nº 4.575/2007.

Não obstantes tais fatos, a omissão do Município em implantar uma unidade de conservação na localidade se torna nítida, sobretudo através dos relatórios da SEMMA nº 04/2014, 01/2015, 02/015, 02/2016, colacionado nos autos do Procedimento Administrativo nº 2014.0019.0468-41 e anexados ao caderno processual, em que consta a seguinte afirmação:

“Área já protegida como ZEIA A, apresentando, a princípio, extensão, ecossistema relevante e função ambiental que podem qualificá-la para a criação de uma UC, contudo, para tomada de decisão é necessário proceder com um estudo detalhado para identificação da possibilidade de enquadramento em uma das categorias previstas no SNUC.

Ou seja, através dessa manifestação, denota-se que a área em questão foi reconhecida como ecossistema relevante e com função ambiental hábil para respaldar a criação de uma Unidade de Conservação. Ocorre que a Secretária Municipal de Desenvolvimento Sustentável informou, em depoimento prestado perante o Ministério Público, bem como demonstrou ao longo da instrução, que não há estudo realizado e concluído para a APP da Lagoa Encantada.”

Ademais, compulsando os autos, verifica-se que inúmeras ocorrências são registradas pela polícia ambiental na área e que a mesma vem sendo ocupada por atividades urbanas, em patente prejuízo ao meio ambiente.

Nestes termos, entendo que restou configurada a omissão do Poder Público, a ensejar a atuação do Poder Judiciário no presente caso, no sentido de determinar ao Município de Vila Velha que adote as providências necessárias à implementação da unidade de conservação da Lagoa Encantada.

Todavia, especificamente em relação à obrigação de execução de plano de manejo e implementação de conselho consultivo, tratam-se de ações exigidas pela legislação após a implementação da área de conservação, que, como narrado, ainda não ocorreu no presente caso, tornando-se inexequíveis, por ora.

A Lei Federal nº 9.985/200, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da natureza, assim dispõe:

Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

§ 1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.

§ 2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente.

§ 3º

O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação
.

Em relação ao conselho consultivo, assim prevê: “
Art. 29. Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil, por proprietários de terras localizadas em Refúgio de Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e, na hipótese prevista no § 2o do art. 42, das populações tradicionais residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade
”.

Conforme alegado pelo Apelante em suas razões recursais, “
a r. sentença de piso atropelou as etapas de criação da unidade de conservação [...]. Nesse contexto, é fácil perceber que não há como o Município de Vila Velha executar o plano de manejo e implementar o conselho consultivo, [...], visto que não há unidade de conservação criada
”.

De fato, nos termos da legislação acima reproduzida, o plano de manejo e o conselho consultivo são etapas posteriores à implantação da unidade de conservação, que ainda não foi criada na Lagoa Encantada, impossibilitando o cumprimento da obrigação pelo Município de Vila Velha.

Nestes termos, entendo que, conquanto verificada a omissão pública apontada na peça exordial desta ação, o dispositivo da sentença impôs à Municipalidade algumas obrigações inexequíveis nesse momento, merecendo parcial reforma.

Face o exposto,
CONHEÇO E DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso para reformar a r. sentença e afastar a condenação do Município à
execução de plano de manejo e à implementação do conselho consultivo na região da Lagoa Encantada,
subsistindo-se os demais termos do comando sentencial.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para dar provimento parcial ao recurso

Manifesto-me por acompanhar, integralmente, o voto exarado pelo douto relator.