Tribunal: TJES
Processo: 5003759-83.2022.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2024-06-27

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO.
AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DE PLACAS DE PUBLICIDADE EM FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA ESTADUAL. FISCALIZAÇÃO PELO DER-ES. DEMONSTRAÇÃO QUE A EMPRESA AUTUADA SOMENTE CONTRATOU O SERVIÇO DE MARKETING, NÃO SENDO RESPONSÁVEL PELA INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DAS PLACAS DE OUTDOOR. ILÍCITO ADMINISTRATIVO RELATADO NO AUTO DE INFRAÇÃO PERPETRADO POR OUTRA PESSOA JURÍDICA. INVALIDAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO NECESSÁRIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL.
RECURSO DESPROVIDO.

1)
Para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput

e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

2
)
No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente apelada – floricultura – e está localizada à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local. Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo

na sentença objurgada, foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa apelada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

3)
Muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

4)
A empresa apelada logrou êxito em demonstrar que apenas contratou o serviço de publicidade para divulgar seu serviço de paisagismo nas placas de outdoor, não tendo concorrido de nenhuma forma com a instalação destas em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, de forma que não há razão para ser sancionada administrativamente por infração às normas contidas na Lei Estadual nº 10.782/2017, já que sua conduta não teve nexo causal com a infração administrativa noticiada no auto de infração que se pretende invalidar.

5)
É impossível reconhecer a pretendida litigância de má-fé (arts. 80 e 81 do CPC/2015) da autarquia estadual apelante ou a violação ao princípio da dialeticidade, na medida em que, apesar de infundada, a interposição do presente apelo buscou afastar a procedência da pretensão autoral com base em argumentação válida e condizente com o que foi exposto na sentença objurgada, inexistindo aferição da existência de dolo de procrastinar o feito pelo recorrente.

6
)
Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5003759-83.2022.8.08.0011

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: DEPARTAMENTO DE EDIFICACOES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - DER-ES

APELADO: POLY FLORA PRODUTOS NATURAIS LTDA - EPP

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO.
AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DE PLACAS DE PUBLICIDADE EM FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA ESTADUAL. FISCALIZAÇÃO PELO DER-ES. DEMONSTRAÇÃO QUE A EMPRESA AUTUADA SOMENTE CONTRATOU O SERVIÇO DE MARKETING, NÃO SENDO RESPONSÁVEL PELA INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DAS PLACAS DE OUTDOOR. ILÍCITO ADMINISTRATIVO RELATADO NO AUTO DE INFRAÇÃO PERPETRADO POR OUTRA PESSOA JURÍDICA. INVALIDAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO NECESSÁRIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL.
RECURSO DESPROVIDO.

1)
Para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput

e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

2
)
No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente apelada – floricultura – e está localizada à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local. Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo

na sentença objurgada, foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa apelada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

3)
Muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

4)
A empresa apelada logrou êxito em demonstrar que apenas contratou o serviço de publicidade para divulgar seu serviço de paisagismo nas placas de outdoor, não tendo concorrido de nenhuma forma com a instalação destas em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, de forma que não há razão para ser sancionada administrativamente por infração às normas contidas na Lei Estadual nº 10.782/2017, já que sua conduta não teve nexo causal com a infração administrativa noticiada no auto de infração que se pretende invalidar.

5)
É impossível reconhecer a pretendida litigância de má-fé (arts. 80 e 81 do CPC/2015) da autarquia estadual apelante ou a violação ao princípio da dialeticidade, na medida em que, apesar de infundada, a interposição do presente apelo buscou afastar a procedência da pretensão autoral com base em argumentação válida e condizente com o que foi exposto na sentença objurgada, inexistindo aferição da existência de dolo de procrastinar o feito pelo recorrente.

6
)
Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
apelaç
ão
cíve
l
interposto pelo
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo
contra a r. sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Execuções Fiscais da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim-ES (ID 7256013) que, nos autos da
ação anulatória
ajuizada pela
Poly Flora Produtos Naturais Ltda-EPP
, julgou procedente a pretensão autoral para, ratificando a tutela provisória anteriormente deferida, anular os Autos de Infração nº 01725 lavrado pela autarquia estadual recorrente em desfavor da apelada.

Depreende-se dos autos que pessoa jurídica apelada foi autuada pelo DER-ES, em 23/10/2019, com imposição de multa, por ter cometido infração consistente na implantação de publicidade, por meio de outdoor, em faixa de domínio da Rodovia Estadual ES-482, lados direito e esquerdo, KM 7,10, sentido Cachoeiro de Itapemirim-ES, conforme registrado no auto de infração nº 01725/DER-ES.

Consta na referida autuação que a placa de publicidade foi implantada no interior da faixa de domínio, sem prévia anuência do DER-ES e, por isso, seria legítima a multa de 18.000 (dezoito mil) VRTE’s, que equivale atualmente a quantia aproximada de R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais).

A pessoa jurídica apelada alega que, na realidade, as placas de publicidade foram instaladas em local que não estaria sob a competência do DER-ES e que a empresa que deveria ter sido autuada seria a DF Outdoor, real proprietária daquelas, o que foi, inclusive, reconhecido pelo engenheiro da autarquia estadual recorrente, todavia, como esta última pessoa jurídica não foi encontrada, o DER-ES optou por penalizar a empresa que apenas contratou os serviços de publicidade, evidenciando a arbitrariedade do mencionado auto de infração e ensejando a propositura da ação anulatória com pedido de tutela provisória.

Por considerar que o auto de infração litigioso foi lavrado pelo DER-ES em desfavor da pessoa jurídica equivocada, que apenas contratou os serviços de publicidade, e não em desfavor da empresa responsável pela propaganda, o juízo
a quo
proferiu a sentença objurgada julgando procedente a pretensão autoral para, ratificando a tutela provisória concedida anteriormente, anular o mencionado auto de infração lavrado em desfavor da recorrida, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pela autarquia estadual requerida.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora cinge-se em aferir se o auto de infração litigioso foi lavrado em desfavor da correta pessoa jurídica que teria descumprido a regulamentação do DER-ES para utilização da faixa de domínio com publicidade, questão esta que, ainda que em cognição sumária, já foi objeto de apreciação por esta colenda Câmara por ocasião do julgamento do agravo de instrumento nº 5006032-68.2022.8.08.0000, oportunidade em que, sob a minha relatoria, foi confirmada a decisão que concedeu a tutela provisória para suspender a eficácia da penalidade de multa imposta à recorrida.

E, após reapreciar a matéria, desta vez em cognição exauriente, não constato nenhum argumento ou prova que me convença em sentido contrário, isto é, que o auto de infração tenha sido lavrado em desfavor da pessoa jurídica correta, pois o que restou aferido do caderno processual é que a empresa Polyflora – que modificou seu nome empresarial para Olivyflora, mantendo, por sua vez, o mesmo CNPJ – apenas contratou serviços de publicidade de terceiro, não sendo a responsável pela colocação das placas em local que dependia de autorização do DER-ES, afastando, assim, qualquer responsabilidade pela irregularidade noticiada no ato administrativo declarado inválido pelo Poder Judiciário nesta demanda.

As faixas de domínio, como partes integrantes das rodovias, são consideradas bens públicos de uso comum do povo (art. 99, inciso I, do CC/02) e, por isso, as que estão inseridas em rodovias estaduais, se sujeitam a regramento específico do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo (arts. 1º, § 2º, 5º, 6º, inciso I, e 50, todos do CTB), órgão estadual responsável por compatibilizar a segurança viária e a mobilidade eficiente (art. 144, § 10, da CF/88) no escopo de assegurar a efetivação dos direitos fundamentais à vida, à integridade física, à propriedade, à segurança e ao transporte (arts. 5º e 6º da CF/88).

Dessa forma, para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput

e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017
1
, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente apelada – floricultura – e está localizada à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local.

Como a instalação da placa de publicidade não foi precedida da prévia autorização do DER-ES, comprometendo, assim, possivelmente a segurança dos usuários da rodovia estadual, aquela autarquia estadual lavrou o auto de infração nº 01725 em desfavor da pessoa jurídica apelada descrevendo a mencionada conduta ilícita, a qual culminou com a imposição da penalidade de multa, após o transcurso do devido processo administrativo, nos termos dos arts. 25, inciso I, 31 e 36, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017
2
.

Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo

na sentença objurgada, foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa apelada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

Em outras palavras, a recorrida somente teria contratado a pessoa jurídica DF Outdoor para poder utilizar as placas de publicidade de propriedade desta com o objetivo de divulgar o seu serviço de paisagismos, pairando fundada dúvida a respeito de quem teria sido a responsável por supostamente infringir as normas regulamentares de utilização da faixa de domínio em rodovia do Estado do Espírito Santo, o que inviabiliza a cobrança de multa imposta em auto de infração que foi lavrado em desfavor de equivocado infrator.

Muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

Tanto é verdade que durante o próprio trâmite do processo administrativo gerado a partir do auto de infração impugnado o DER-ES chegou a tentar notificar a pessoa jurídica DF Outdoor para responder pela suposta infração, uma vez que teria constatado ser esta empresa a responsável pela instalação irregular de diversas placas de publicidade na faixa de domínio da Rodovia Estadual ES-482. Entretanto, como referida pessoa jurídica não foi localizada, o mencionado processo administrativo continuou a tramitar exclusivamente em desfavor da empresa apelada que somente contratou o serviço de publicidade, culminando na equivocada imposição da pena de multa.

Não fosse o bastante, o magistrado
a quo

também chamou a atenção para a circunstância de o DER-ES ter proposto, naquele mesmo juízo, ação demolitória (nº 5003830-85.2022.8.08.0011, em 11/04/2022, objetivando retirar outras placas de outdoor que também veiculavam publicidade da empresa apelada (Polyflora), todavia
a demanda fora ajuizada em desfavor exclusivo da pessoa jurídica responsável pela publicidade (Art Sul Comunicação Visual)
.

Como se vê, ainda que o local das placas de publicidade a serem demolidas não seja o mesmo das placas objeto do auto de infração noticiado nos autos da ação anulatória originária, observa-se o comportamento do DER-ES em solicitar que a empresa responsável pela publicidade, e não a pessoa jurídica que contratou este serviço, ora apelada, seja compelida a demolir a estrutura física do outdoor, descortinando o direito da recorrida em invalidar o mencionado auto de infração e se eximir da penalidade de multa que lhe foi imposta.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem orientado que
“(...) os atos administrativos gozam de atributos da presunção de legitimidade e veracidade, pelos quais os atos administrativos presumem-se verdadeiros e legais até que se prove o contrário, cabendo ao seu destinatário do ato o encargo de provar que o agente administrativo agiu de forma ilegítima.”
(MS n. 18.229/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 26/10/2016, DJe de 19/12/2016, STJ).

Em que pese o inconformismo da autarquia estadual apelante, verifica-se que a empresa apelada logrou êxito em demonstrar que
apenas contratou o serviço de publicidade para divulgar seu serviço de paisagismo nas placas de outdoor, não tendo concorrido de nenhuma forma com a instalação destas em suposta faixa de domínio de rodovia estadual,
de forma que não há
razão para ser sancionada administrativamente por infração às normas contidas na Lei Estadual nº 10.782/2017, já que sua conduta não
teve
nexo causal com a infração administrativa
noticiada no auto de infração que se pretende invalidar.

Vale frisar que, além de a própria autarquia estadual apelante ter reconhecido durante a tramitação do feito que as placas pertenceriam a “DF Outdoor”, que seria de responsabilidade de Daniel Firmino de Souza, o fato dele trabalhar ou já ter trabalhado na pessoa jurídica apelada não é suficiente para atribuir a responsabilidade da infração administrativa à recorrida, pois não foi demonstrada, ou melhor, sequer referenciada, a existência de grupo econômico ou abuso de poder econômico, de forma que restou demonstrado nos autos que a apelada não é responsável pela instalação e manutenção das placas de outdoor em questão, impossibilitando sua responsabilização administrativa,

descortinando o acerto da sentença objurgada
.

Antes de concluir, registro a impossibilidade de reconhecer a pretendida litigância de má-fé (arts. 80 e 81 do CPC/2015) da autarquia estadual apelante ou a violação ao princípio da dialeticidade, na medida em que, apesar de infundada, a interposição do presente apelo buscou afastar a procedência da pretensão autoral com base em argumentação válida e condizente com o que foi exposto na sentença objurgada, inexistindo aferição da existência de dolo de procrastinar o feito pelo recorrente.

A prevalecer o voto aqui proposto pelo desprovimento do recurso de apelação, com a manutenção da sentença hostilizada, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais, na forma do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. Assim, considerando a relevante atuação dos advogados da pessoa jurídica apelada nesta instância revisora, por meio de elucidativas contrarrazões,
arbitro os honorários advocatícios recursais em
3
% (
três
por cento)
e estabeleço definitivamente os honorários advocatícios sucumbenciais a serem pagos pel
o

município
requerid
o
em
1
3
% (
treze
por cento) sobre o valor
do proveito econômico obtido pela autora
.

Ante todo o exposto,
conheço
do recurso de apelação cível para, no mérito, lhe
negar provimento
, a fim de manter irretocável a sentença objurgada e, com isso, majorar os honorários advocatícios sucumbenciais.

E é como voto.

1
Art. 1º Esta Lei estabelece o ordenamento do uso do solo das faixas de domínio de rodovias estaduais e em terrenos a elas adjacentes, de modo a resguardar a segurança do trânsito rodoviário, a preservação do meio ambiente e o patrimônio público.

Art. 3º A largura da faixa de domínio terá padrão estabelecido por regulamento, resolução e instruções normativas internas do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo – DER-ES, conforme Lei Complementar Estadual nº 381, de 28 de fevereiro de 2007, ou outra que a substituir.

§ 1º A largura da faixa de domínio é definida de acordo com as características técnicas e classificação dos tipos de rodovias, mantendo largura constante e tendo as linhas limites paralelas ao eixo das pistas de rolamento.

§ 2º A faixa de domínio mínima abrange do eixo da rodovia até uma faixa de 05 (cinco) metros para cada lado, a partir do término do acostamento nos trechos planos ou da crista de corte e pé dos aterros.

Art. 7º O DER-ES poderá autorizar o uso da faixa de domínio para empreendimentos, obras e serviços de empresa pública ou privada, concessionária, cessionária, permissionária ou autorizada, bem como pelo particular individualmente, nas seguintes hipóteses: (...); III - para a instalação de dispositivo visual (anúncios) por qualquer meio físico, tal como painéis simples (
outdoor
), engenhos de publicidade iluminados (
backlight, frontlight
), painéis eletrônicos, placas de indicação do sentido e distância, anúncios em equipamentos auxiliares, tais como cabinas telefônicas, abrigos de parada de ônibus, passarelas, praças de pedágio, instalações operacionais, postos de pesagem, bases de apoio, postos de informações e outros, desde que não comprometa a segurança no trânsito.

Art. 14. As autorizações para o uso da faixa de domínio previstas ou não na presente Lei poderão ser negadas pelo DER-ES, desde que conflitantes, improcedentes e/ou lesivas à segurança rodoviária, ao meio ambiente, ao patrimônio público ou ao interesse coletivo.

2
Art. 25. Constitui infração administrativa a inobservância das disposições desta Lei e atos normativos regulamentares do DER-ES, resultando no uso irregular da faixa de domínio, não autorizada pelo DER-ES, bem como em eventos e/ou intervenções que coloquem em risco a integridade física dos componentes da faixa de domínio e a segurança do tráfego na rodovia, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas, as quais consistem em: I – multa; II - remoção e/ou apreensão; III - embargo da obra; IV - interdição de acesso a estabelecimentos comerciais e empresariais.

Art. 31. Constatada a infração, será lavrado o auto de infração pela autoridade competente, com a devida instauração do processo de aplicação de penalidade.

Art. 36. Julgado procedente o auto, será aplicada a pena de multa correspondente à infração.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto de relatoria.