Tribunal: TJES
Processo: 5022625-03.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2024-09-26

Ementa:
EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Remessa Necessária e Apelação Cível interposta por Carlos Von Schilgen Ferreira, inconformado com a sentença que, nos autos de Ação Popular ajuizada contra a Associação de Municípios do Estado do Espírito Santo – AMUNES, julgou extinto o processo sem resolução de mérito por ausência de interesse processual, indeferindo a petição inicial com base no art. 330, III, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) determinar se a AMUNES, entidade privada, pode ser sujeita ao regime de direito público para fins de manejo de Ação Popular; e (ii) estabelecer se há interesse processual que justifique a anulação de contratos firmados pela AMUNES por meio de Ação Popular.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A AMUNES é uma associação civil de direito privado, e as contribuições pagas pelos municípios associados constituem receita de instituição privada, não configurando verba pública.

A Ação Popular tem por finalidade proteger o patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, sendo inadequada para impugnar atos de natureza privada.

O pleito do autor não se adequa à finalidade da Ação Popular, uma vez que a AMUNES, como entidade privada, não está sujeita às regras do regime jurídico de direito público, salvo nos casos de convênios ou ajustes que envolvam recursos públicos, o que não se verifica no caso concreto.

Devido à inadequação da via eleita, o indeferimento da petição inicial se impõe, conforme disposto no art. 330, III, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:

A AMUNES, como associação civil de direito privado, não está sujeita ao regime jurídico de direito público para fins de manejo de Ação Popular, salvo nos casos em que firme convênios ou ajustes com envolvimento de recursos públicos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; CPC/2015, art. 330, III; Lei nº 4.717/1965, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-GO, Apelação Cível nº 53526024220208090142, Rel. Des. Jairo Ferreira Junior, 6ª Câmara Cível, j. 17/12/2021.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5022625-03.2022.8.08.0024
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)
APELANTE: CARLOS VON SCHILGEN FERREIRA
APELADO: AMUNES - ASSOCIACAO DOS MUNICIPIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros (3)
RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA
EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

Remessa Necessária e Apelação Cível interposta por Carlos Von Schilgen Ferreira, inconformado com a sentença que, nos autos de Ação Popular ajuizada contra a Associação de Municípios do Estado do Espírito Santo – AMUNES, julgou extinto o processo sem resolução de mérito por ausência de interesse processual, indeferindo a petição inicial com base no art. 330, III, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) determinar se a AMUNES, entidade privada, pode ser sujeita ao regime de direito público para fins de manejo de Ação Popular; e (ii) estabelecer se há interesse processual que justifique a anulação de contratos firmados pela AMUNES por meio de Ação Popular.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A AMUNES é uma associação civil de direito privado, e as contribuições pagas pelos municípios associados constituem receita de instituição privada, não configurando verba pública.

A Ação Popular tem por finalidade proteger o patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, sendo inadequada para impugnar atos de natureza privada.

O pleito do autor não se adequa à finalidade da Ação Popular, uma vez que a AMUNES, como entidade privada, não está sujeita às regras do regime jurídico de direito público, salvo nos casos de convênios ou ajustes que envolvam recursos públicos, o que não se verifica no caso concreto.

Devido à inadequação da via eleita, o indeferimento da petição inicial se impõe, conforme disposto no art. 330, III, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:

A AMUNES, como associação civil de direito privado, não está sujeita ao regime jurídico de direito público para fins de manejo de Ação Popular, salvo nos casos em que firme convênios ou ajustes com envolvimento de recursos públicos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; CPC/2015, art. 330, III; Lei nº 4.717/1965, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-GO, Apelação Cível nº 53526024220208090142, Rel. Des. Jairo Ferreira Junior, 6ª Câmara Cível, j. 17/12/2021.

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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA
Composição de julgamento: 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / 031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5022625-03.2022.8.08.0024

APELANTE: CARLOS VON SCHILGEN FERREIRA

APELADO: ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – AMUNES E OUTROS

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Cuidam os autos de Remessa Necessária e de Apelação Cível interposta por Carlos Von Schilgen Ferreira, eis que inconformado com a sentença de ID 671020, por meio da qual o MM. Juiz de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, nos autos da presente “Ação Popular” ajuizada em face da Associação de Municípios do Estado do Espírito Santo – AMUNES, indeferiu a inicial, com fulcro no art. 330, inc. III, do CPC, ante a ausência de interesse processual do requerente e julgou extinto o processo, sem resolução de mérito.

Em suas razões recursais (ID 6701022) o Apelante pugna pela reforma da sentença alegando, em síntese:
(i)
que a AMUNES, embora entidade privada, é diretamente financiada com dinheiro público, e, também por isso, é sujeita ao regime de direito público que determina padrões principiológicos rigorosos que regem a administração pública;
(ii)
que a associação realiza contratações diretas e subjetivas tendo como objeto publicidade, marketing político, serviços jurídicos e consultoria administrativa, as quais reputa ilegais; e
(iii)
que é manifesta a lesividade dos atos impugnados, vez que realizados em ofensa ao próprio Regulamento de Compra e Contratação de Produtos, Obras e Serviços (Portaria AMUNES nº. 003-2011, alterada pela Portaria nº. 001/2020) da entidade.

Contrarrazões (ID 6701029) alegando, preliminarmente, a deserção por ausência de preparo. Quanto ao mérito, pugna pelo desprovimento do recurso.

Inicialmente, quanto à preliminar arguida, destaco que, conforme dispõe o artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Desta forma, estamos diante de inocorrência de deserção por força do artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal.

Passo, assim, à análise do mérito recursal.

No presente caso a ação popular foi ajuizada por Carlos Von Schilgen Ferreira em face de Associação de Municípios do Estado do Espírito Santo - AMUNES, de Victor da Silva Coelho, de Luciano Ceotto e de Luciano Ceotto Advocacia, requerendo:
(i)
a imediata anulação de todos os contratos terceirizados, firmados pela AMUNES, que não observaram o Regulamento de Compra e Contratação de Produtos, Obras e Serviços (Portaria AMUNES nº. 003-2011, alterada pela Portaria nº. 001/2020); e
(ii)
a obrigatoriedade de publicação no site da entidade requerida da íntegra de todos os contratos terceirizados e dos procedimentos que deram azo aos contratos da AMUNES, valores já pagos e serviços efetivamente prestados.

Alega, em síntese:
(i)
que, na qualidade de parlamentar, recebeu denúncias de que a AMUNES, por meio de sua Presidência, contrata serviços terceirizados de quem quiser, pelo preço que quiser, pelo tempo que quiser, sem explicar o critério de contratação e sem que ninguém saiba do teor do contrato; e
(ii)
que há subjetividade no manejo do dinheiro público, somada à total ausência de procedimentos de concorrência, chamamento público, transparência, publicidade, igualdade e controle, resultando em dispêndios desacompanhados de suas especificações, dos contratos firmados com terceiros e dos procedimentos que originaram tais contratações.

Pois bem. Conforme cediço, a ação popular é o meio constitucional de que dispõe o cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos, a fim de anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado faça parte, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e/ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme preceitua o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.

No mesmo sentido assim consta do artigo 1º da Lei 4.717/1965 (lei da Ação Popular):

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

No presente caso, o MM Juiz de piso entendeu que a ação popular não é a via adequada para veicular a pretensão do Autor/Apelante. Neste sentido, assim restou fundamentada a sentença:

“Analisando as alegações do autor, verifico que não é cabível o manejo da ação popular no caso, o que leva necessariamente à extinção do processo por indeferimento da inicial, em virtude da inadequação da via eleita (arts. 330, III, c/c art. 485, I, todos do CPC). [...]

No caso concreto, o autor defende o cabimento da ação popular porque a AMUNES é formada pelos entes públicos municipais, que integram 09 (nove) regiões, tendo como objetivo social a integração administrativa, financeira, social e técnicas dos municípios componentes, tendo seu capital social formado por recursos originados da receita/mensalidades dos municípios associados, na forma do art. 65 do Estatuto, obtendo e gerindo, na forma de seu regramento, recursos de origem pública.

Entende que a Ação Popular é necessária para o fim específico de que haja, por parte do Poder Judiciário, a apuração da ilegalidade presente na contratação de Serviços de Terceiros, em especial no que diz respeito aos serviços mensais de consultoria, o que decerto se consubstancia na contratação direta e obscura dos serviços de consultoria jurídica do advogado e sua sociedade, ora requeridos.

Entretanto, é importante dizer que a AMUNES, segundo seu estatuto social, é constituída sob a forma de uma associação de natureza civil, de direito privado, sem fins lucrativos e sem distribuição de lucros ou dividendos aos seus associados e diretores (art. 1º – ID 15975569).

Por tal motivo, as contribuições pagas pelos municípios associados (art. 78 – ID 15975569) deixam de ter a natureza de verba pública, passando a ter a característica de receita de instituição privada.

Essa situação já foi inclusive analisada pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo – TCEES, conforme se vê no Acórdão nº 01351/2021-7 – Plenário, proferido nos processos 14375/2019-2, 01085/2017-5, 02521/2016-2.

Do acórdão, extraio o seguinte excerto: ‘(...) Pois bem, o tema central deste processo já foi tratado em várias oportunidades pelo Plenário desta Corte de Contas. Em todas elas houve o entendimento de que as contribuições e mensalidades dos associados da AMUNES não representam recursos públicos e, portanto, não estão sujeitas às regras do Regime Jurídico de Direito Público de maneira geral. Após o mencionado Incidente de Prejulgado nº 40 (o qual o Recorrente pugna pela revogação), houve a produção do Parecer em Consulta 006/2019 em que também foi fixado que: “A Associação Civil constituída sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, não integra a Administração Direta ou Indireta, no que se refere às contribuições e mensalidades dos municípios associados, não estando sujeita à prestação de contas anual perante o Tribunal de Contas, nem mesmo à sua fiscalização ordinária, apenas nos casos em que firme convênio, ajustes ou outros instrumentos congêneres, sendo responsável pela administração e aplicação de recursos públicos”. (...)’

Importante dizer-se, então, que a causa de pedir remota, em ação popular, deve residir na demonstração idônea, pelo requerente, de que a lide tem por base um dos interesses difusos que os textos de regência permitem sejam sindicados nessa sede, ao passo que, no que tange à causa próxima, segundo a melhor doutrina, “[...] deve o autor indicar e dar ao menos um início de prova de que um agente público ou autoridade, dentre os indicados no art. 6º e parágrafos da Lei 4.717/65, procedendo por ação ou omissão, lesou (ou está na iminência de lesar) o erário público, o meio ambiente ou o patrimônio cultural, lato sensu, ou ainda laborou (ou está na iminência de afrontar) a moralidade administrativa” (Rodolfo de Camargo Mancuso, in Ação Popular, 6ª ed., São Paulo, RT, 2008, p. 118).

Neste passo, cumpre ao requerente evidenciar com idoneidade e respaldo em um mínimo de prova, o binômio ilegalidade-lesividade, o que,
in casu
, não restou atendido, sendo possível aferir da própria narrativa da inicial que a mesma não ostenta conformação jurídica apta a autorizar o manejo da ação popular, como alhures já alinhavado.”

De fato, resta evidente que os pedidos formulados na exordial não se adéquam à finalidade da ação popular, pois a AMUNES constitui associação de natureza civil, de direito privado, e as contribuições pagas pelos municípios associados possuem característica de receita de instituição privada nesta hipótese específica.

Nota-se, pois, que o D. Magistrado sentenciante explanou de maneira satisfatória os objetivos da ação popular e, em seguida, efetuou o cotejo de tal finalidade com o pedido do Autor no caso concreto, de modo que obrou com acerto à conclusão de que a via eleita era inadequada.

Diante da inadequação da via eleita, devido o indeferimento da petição inicial, nos termos do artigo 330, III do Código de Processo Civil. No mesmo sentido:

APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. TUTELA RECURSAL EM APELAÇÃO CÍVEL. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. INDEFERIMENTO DA INICIAL. ARTIGOS 300, INCISO III, E 485, INCISO I, DO CPC/15. PRETENSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
[...] 2. Não sendo demonstrada, ainda que minimamente, a omissão tida como lesiva, revela-se escorreita a Sentença que indefere a inicial da Ação Popular em consonância com o prescrito no artigo 1º da Lei nº. 4.717/65 e artigos 330, inciso III, e artigo 485, inciso I, do CPC/15. 3. Impertinente o manejo da Ação Popular para fins de pretensão condenatória relativa à obrigação de fazer, diante da natureza e objetivo jurídico dessa espécie de Ação. Precedentes do TJGO. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO. APELAÇÃO CÍVEL PARCIALMENTE CONHECIDA, E, NESSA EXTENSÃO, DESPROVIDA. (TJ-GO 53526024220208090142, Relator: DESEMBARGADOR JAIRO FERREIRA JUNIOR - (DESEMBARGADOR), 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 17/12/2021)

Face o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO ao recurso de Apelação, mantendo incólume a r. sentença.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Manifesto-me por acompanhar, em sua integralidade, o voto exarado pela douta relatoria. Este é o voto.

Desembargador Substituto Carlos Magno Moulin Lima:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.