Tribunal: TJES
Processo: 0026176-86.2016.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Provas em geral
Data de julgamento: 2024-11-28

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL N. 0026176-86.2016.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: QBE BRASIL SEGUROS S/A

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NA REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto pelo Município de Vitória contra sentença que, em ação anulatória movida pela empresa QBE Brasil Seguros S/A, reduziu em 80% o valor de multa administrativa imposta pelo Procon Municipal, originalmente fixada em R$24.483,30, sob o fundamento de desrespeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão central consiste em verificar se a multa aplicada pelo Procon Municipal observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, à luz da legislação aplicável, ou se a redução imposta pelo Juízo de primeiro grau configura indevida intervenção no mérito administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O ato administrativo goza de presunção de legitimidade, sendo verdadeira e conforme a lei, salvo prova em contrário. Assim, a revisão judicial de multas aplicadas pela Administração Pública deve se limitar à legalidade do ato, sem adentrar no mérito administrativo, conforme princípios da separação dos poderes e da legalidade (CF, art. 2º e art. 37).

4. A Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) e o Decreto Federal nº 2.181/1997 estabelecem os critérios para a fixação de multas, incluindo a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator. No caso, o valor da multa foi fixado de acordo com esses parâmetros legais e regulamentares, não sendo arbitrário nem confiscatório.

5. A jurisprudência estabelece que, para que o Poder Judiciário modifique o montante de multas administrativas, deve haver demonstração objetiva e flagrante de violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, o que não se verifica no presente caso.

6. A função da multa administrativa não é apenas punitiva, mas também pedagógica, visando desestimular práticas lesivas ao consumidor. Assim, a pena originalmente fixada atende ao propósito de prevenir novas infrações e garantir o respeito às normas de proteção ao consumidor.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso de apelação provido. Pedido inicial julgado improcedente, mantendo-se o valor original da multa.

Tese de julgamento:

1. A revisão judicial de multas administrativas aplicadas pelo Procon deve observar o princípio da separação dos poderes, limitando-se à análise de legalidade, sem incursão no mérito administrativo, salvo em casos de manifesta violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

2. A presunção de legitimidade e a finalidade pedagógica das multas administrativas impõem que a fixação do valor da sanção siga os critérios legais, observando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator.

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 2º e art. 37; CDC, art. 57; Decreto Federal nº 2.181/1997, arts. 24 e 33; CPC, art. 85, §2º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1823636/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 14/09/2021; TJMG, Apelação n.º 10000211209788001, Rel. Bitencourt Marcondes, 19ª Câmara Cível, j. 09/09/2021; TJSP, Apelação n.º 10062239120208260602, Rel. Camargo Pereira, 3ª Câmara de Direito Público, j. 30/11/2020.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0026176-86.2016.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: AUTARQUIA DE PROT E DEFESA DO CONSUMIDOR MUNICIPAL DE VIT ES e outros

APELADO: QBE BRASIL SEGUROS S/A

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL N. 0026176-86.2016.8.08.0024

APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO: QBE BRASIL SEGUROS S/A

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NA REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto pelo Município de Vitória contra sentença que, em ação anulatória movida pela empresa QBE Brasil Seguros S/A, reduziu em 80% o valor de multa administrativa imposta pelo Procon Municipal, originalmente fixada em R$24.483,30, sob o fundamento de desrespeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão central consiste em verificar se a multa aplicada pelo Procon Municipal observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, à luz da legislação aplicável, ou se a redução imposta pelo Juízo de primeiro grau configura indevida intervenção no mérito administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O ato administrativo goza de presunção de legitimidade, sendo verdadeira e conforme a lei, salvo prova em contrário. Assim, a revisão judicial de multas aplicadas pela Administração Pública deve se limitar à legalidade do ato, sem adentrar no mérito administrativo, conforme princípios da separação dos poderes e da legalidade (CF, art. 2º e art. 37).

4. A Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) e o Decreto Federal nº 2.181/1997 estabelecem os critérios para a fixação de multas, incluindo a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator. No caso, o valor da multa foi fixado de acordo com esses parâmetros legais e regulamentares, não sendo arbitrário nem confiscatório.

5. A jurisprudência estabelece que, para que o Poder Judiciário modifique o montante de multas administrativas, deve haver demonstração objetiva e flagrante de violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, o que não se verifica no presente caso.

6. A função da multa administrativa não é apenas punitiva, mas também pedagógica, visando desestimular práticas lesivas ao consumidor. Assim, a pena originalmente fixada atende ao propósito de prevenir novas infrações e garantir o respeito às normas de proteção ao consumidor.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso de apelação provido. Pedido inicial julgado improcedente, mantendo-se o valor original da multa.

Tese de julgamento:

1. A revisão judicial de multas administrativas aplicadas pelo Procon deve observar o princípio da separação dos poderes, limitando-se à análise de legalidade, sem incursão no mérito administrativo, salvo em casos de manifesta violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

2. A presunção de legitimidade e a finalidade pedagógica das multas administrativas impõem que a fixação do valor da sanção siga os critérios legais, observando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator.

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 2º e art. 37; CDC, art. 57; Decreto Federal nº 2.181/1997, arts. 24 e 33; CPC, art. 85, §2º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1823636/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 14/09/2021; TJMG, Apelação n.º 10000211209788001, Rel. Bitencourt Marcondes, 19ª Câmara Cível, j. 09/09/2021; TJSP, Apelação n.º 10062239120208260602, Rel. Camargo Pereira, 3ª Câmara de Direito Público, j. 30/11/2020.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
, com vistas ao reexame da sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória - Comarca da Capital - nos autos da ação anulatória ajuizada por
QBE BRASIL SEGUROS S/A
, a qual julgou parcialmente procedente o pedido autoral.

No
decisum
objurgado, o Juízo
a quo
entendeu que a Administração Pública desrespeitou os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, de maneira que reduziu em 80% (oitenta por cento) o valor da multa aplicada no Processo Administrativo n. 0111-009.524-5, originalmente arbitrada no importe de R$24.483,30 (vinte e quatro mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta centavos).

Inconformado, o Município Apelante requer a reforma da sentença. Nesse sentido, defende que a penalidade foi aplicada em conformidade com a legislação municipal que disciplina a matéria. Também, destaca que não houve ofensa aos supracitados princípios na atividade administrativa. Finalmente, sustenta subsidiariamente que, se mantido o édito sentencial, deve ser reconhecida a sucumbência mínima.

Por seu turno, a Apelada, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso.

Pois bem.

Cinge-se a controvérsia, como visto, ao exame da observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no caso concreto, no que concerne à fixação de multa administrativa pelo Órgão de Proteção ao Consumidor do Município Apelante.

Entendo
“[...] relevante acrescentar que segundo o princípio da presunção de legitimidade ou da veracidade, os atos praticados pela Administração Pública são verdadeiros quanto à certeza dos fatos, pois, em tese, a Administração age dentro dos limites da Lei (princípio da legalidade) [...] Cabe ressaltar que não há margem ao administrador descumprir a Lei, nem ao julgador para reduzir a penalidade, sob o fundamento de que a multa encontrada, a partir de critérios objetivos previstos na Lei, é excessiva”
(TJRJ; Apelação n.º 0308972-19.2016.8.19.0001; Relatora Designada: Desª Isabela Pessanha Chagas; Quinta Câmara de Direito Público; DORJ 06/10/2023).

Dito isso, a meu ver, o Órgão de Proteção ao Consumidor observou, ao fixar o valor da multa, os critérios estabelecidos pela Lei nº 8.078/1990 e pelo Decreto Federal nº 2.181/97, não havendo de se falar em desrespeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Embora a jurisprudência desta Corte admita a revisão de multas dessa natureza com espeque nos aludidos princípios, tenho que reduções desse jaez contrariam os preceitos normativos que regem a matéria.

Eis o que dispõe o artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor:

Art. 57. A pena de
multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor
, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos. (Redação dada pela Lei nº 8.656, de 21.5.1993).

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.703, de 6.9.1993).

O artigo 24 do Decreto Federal nº 2.181/1997, por sua vez, estabelece que:

Art. 24. Para a imposição da pena e sua gradação, serão considerados:

I – as circunstâncias atenuantes e agravantes;

II – os antecedentes do infrator, nos termos do art. 28 deste Decreto.

Nos termos da decisão proferida no processo administrativo, a multa foi fixada nos limites estabelecidos no parágrafo único do mencionado artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, segundo os critérios previstos na normatização regente e devidamente expostos pela autoridade competente, não se afigurando arbitrária ou confiscatória.

Com efeito, acerca da matéria debatida dos autos, não há dúvidas de que o processo administrativo mencionado respeitou o devido processo legal, porquanto deflagrado a partir da formalização da reclamação, nos termos do artigo 33, inciso III, do Decreto Federal nº 2.181/1997, que estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor),
in verbis
:

Artigo 33.
As práticas infrativas às normas de proteção e defesa do consumidor serão apuradas em processo administrativo, que terá início mediante
:

I - ato, por escrito, da autoridade competente;

I - lavratura de auto de infração;

III
-
reclamação
.

Oportuno registrar que, no sistema jurídico pátrio, tem sido autorizada, pela jurisprudência, a apreciação, pelo Poder Judiciário, da legalidade dos atos administrativos e sua conformidade com os princípios que regem a atividade da Administração Pública (art. 37 da CF), sem, contudo, haver a análise do mérito do ato (oportunidade e conveniência).

No caso, como visto, a legalidade estrita afeta ao tema foi levada em conta pela Administração, quando da aplicação da pena, não cabendo ao Poder Judiciário rever tais critérios, não declarados inconstitucionais, sem fundamentos objetivos para tanto, sob pena de incursionar no mérito do ato administrativo
.
Mutatis mutandis,
nesse sentido, confira-se o entendimento do STJ:

De fato, o afastamento das normas que atribuem à pessoa jurídica contratante do plano de saúde a responsabilidade pelo pagamento devido à operadora, nas circunstâncias do caso, resultou em indevida interferência do Poder Judiciário na atividade regulatória desempenhada pela ANS, a qual possui respaldo na discricionariedade técnica.
Como não está evidenciada nenhuma ilegalidade no caso concreto, a atuação do Judiciário resulta em indevida incursão no mérito do ato administrativo
(STJ, AgInt no REsp 1823636/PR, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, J 14/09/2021, DJ 16/09/2021).

Aliás, em minha avaliação, o Judiciário, ao reduzir multas que tais a seu alvedrio, diante da alegação genérica de violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, viola, dentre outros, os princípios da legalidade e da separação dos poderes (art. 2º, CF/88).

Na situação vertente, não verifico nenhuma invalidade ou inconstitucionalidade que possa levar ao afastamento das normas federais e municipais aplicadas fielmente pelo Órgão de Proteção ao Consumidor para o arbitramento da multa.

Nessa perspectiva, deve ser privilegiado o princípio da legalidade. Afinal, para que a atuação legítima do órgão administrativo não seja sobreposta por juízo subjetivo no âmbito do Judiciário, exige-se que a alegada violação à razoabilidade e proporcionalidade seja objetiva, comprovada, manifesta e flagrante, o que não é o caso dos autos.

Ora, uma vez que se constata que a imposição da sanção administrativa, assim como a sua gradação, obedeceu aos parâmetros legais e foi devidamente motivada, não se sustenta a argumentação de que os princípios da razoabilidade e proporcionalidade foram feridos.

Dessa forma, em respeito ao princípio da legalidade, à separação constitucional dos poderes, à legítima atuação do Legislador, e ao mérito administrativo, não é adequado afastar a aplicação das referidas normas pelo Procon Municipal, arbitrando-se novo montante, com base, primordialmente, no entendimento subjetivo do julgador quanto à razoabilidade e proporcionalidade do valor da multa.

Outrossim, ressalto que a multa aplicada pelo Órgão de Proteção ao Consumidor, além de punitiva, também possui caráter pedagógico, objetivando coibir práticas lesivas aos consumidores.

Neste aspecto, entendo que a pena originalmente fixada pelo Procon Municipal no Processo Administrativo n. 0111-009.524-5, originalmente arbitrada no importe de R$24.483,30 (vinte e quatro mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta centavos). é apta à finalidade a que se destina, atendendo à proporcionalidade e a razoabilidade, ao propósito pedagógico, e aos demais critérios legais
. Nesse mesmo sentido seguem julgados dos Egrégios Tribunais de Justiça pátrios:

[...] 1. A certidão da dívida ativa deve indicar os elementos necessários à identificação do débito, consoante dispõe o art. 202 do Código Tributário Nacional e art. 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº. 6.830/80. 2. Preenchidos os requisitos legais exigidos, não há que se falar em nulidade da CDA.
3. É defeso ao Poder Judiciário revolver o mérito administrativo e reduzir o valor da multa fixada de acordo com as circunstâncias do caso concreto e os parâmetros estabelecidos na legislação aplicável à espécie, sob pena de, arvorando-se no papel de administrador, violar o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CR/88)
(TJMG, Apelação n.º 10000211209788001 MG, Relator: Bitencourt Marcondes, 19ª Câmara Cível, J 09/09/2021, DJ 14/09/2021).

[...]
PROCON/SP detém competência para aplicar multas por infração ao CDC. Controle do Poder Judiciário que deve se limitar a apreciar a legalidade do ato administrativo, sob pena de violação ao Princípio da Separação de Poderes. MULTA. REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. Fixação nos moldes objetivos dos artigos 56 e 57, do Código de Defesa do Consumidor, sem violação aos princípios do não-confisco, razoabilidade e proporcionalidade.
Sentença mantida. Recurso não provido (TJSP, Apelação n.º 10062239120208260602 SP 1006223-91.2020.8.26.0602, Relator: Camargo Pereira, 3ª Câmara de Direito Público, J 30/11/2020, DJ 30/11/2020).

[...]
1. O controle do processo administrativo pelo Poder Judiciário é excepcional. Respeitados os preceitos do devido processo legal, é indevida a reforma da decisão administrativa.
[...]
6. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, aplicada mediante procedimento administrativo, encontra amparo no art. 57, caput, do Código de Defesa do Consumidor. 7. Se os critérios que nortearam a fixação da multa foram especificamente demonstrados, tendo sido observados os parâmetros estabelecidos pelo art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, bem como os antecedentes do infrator, as circunstâncias atenuantes e agravantes previstas no Decreto n. 2.181/1997, não merece prosperar o pedido de redução do valor da multa.
[...] 9. Apelação desprovida (TJDF, 07049465020208070018 DF 0704946-50.2020.8.07.0018, Relator: João Egmont, 2ª Turma Cível, J 29/09/2021, DJ 14/10/2021).

Diante do exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
e
DOU-LHE PROVIMENTO
, para julgar improcedentes os pedidos iniciais e, via de consequência manter o
quantum
da multa administrativa objeto da lide, aplicada originalmente n
o

valor de R$24.483,30 (vinte e quatro mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta centavos).

Por conseguinte, reconheço a sucumbência integral da parte autora, que
deverá suportar a totalidade dos ônus de sucumbência. Assim, condeno o requerente no pagamento da totalidade das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 11% (onze por cento) sobre o proveito econômico (que consiste no valor da multa administrativa questionada nesta lide), atualizado, nos termos do art. 85, §2º, do CPC.

É como voto.

DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA
RELATOR

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 31/10/2024 às 14:24:52, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
54035931102024
.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

VOTO-VISTA

Por primeiro, registro que o
insigne Relator, Des. Raphael Americano Câmara, votou no sentido de dar provimento ao recurso do ente municipal
para julgar improcedente o pleito autoral e manter inalterado o valor da multa fixada no processo administrativo
n° 0111-009.524-5, originalmente arbitrada no importe de R$ 24.483,30 (vinte e quatro mil, quatrocentos e oitenta e três reais e trinta centavos),
por entender, em breve síntese, que “o
Judiciário, ao reduzir multas que tais a seu alvedrio, diante da alegação genérica de violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, viola, dentre outros, os princípios da legalidade e da separação dos poderes (art. 2º, CF/88)
”.

O eminente Des. Fábio Brasil Nery, por sua feita, acompanhou o Relator quanto à conclusão, ou seja, pelo provimento do recurso, mas ressalvou o seu entendimento acerca da possibilidade de modificação do
quantum
arbitrado à título de multa “(...) esclarecendo que, no caso dos autos, a multa aplicada pelo órgão de proteção ao consumidor é razoável e proporcional dada a gravidade da infração, em especial pela ausência de documentação hábil a demonstrar a regularidade da negativa do pagamento da indenização”.

Registro, por oportuno, que encampo o raciocínio esposado pelo insigne Des. Fábio Brasil Nery pois também venho perfilhando a corrente doutrinária e jurisprudencial segundo a qual o
Poder Judiciário pode imiscuir-se na análise da observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação de multa diante da prática de conduta contrária às normas consumeristas.

Outrossim, entendo por bem manter a multa originalmente aplicada pelo PROCON Municipal de Vitória/ES, por reputá-la adequada e proporcional às circunstâncias fáticas dos autos, de modo que, feita a breve observação alhures, corroboro a conclusão alcançada pelo eminente Relator,
Des. Raphael Americano Câmara, pelo
PROVIMENTO
do presente recurso.

HELOISA CARIELLO

Desembargadora

Acompanho o E. Relator para dar provimento ao recurso, ressalvando meu entendimento acerca da possibilidade de modificação do
quantum
arbitrado à título de multa e esclarecendo que, no caso dos autos, a multa aplicada pelo órgão de proteção ao consumidor é razoável e proporcional dada a gravidade da infração, em especial pela ausência de documentação hábil a demonstrar a regularidade da negativa do pagamento da indenização.