Tribunal: TJES
Processo: 5012115-66.2023.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão julgador: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Fornecimento de Água; Obrigação de Fazer / Não Fazer; Água e/ou Esgoto
Data de julgamento: 2024-10-15

Ementa:
EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. INFRAESTRUTURA DE SANEAMENTO BÁSICO. BAIRROS AEROPORTO I E II, BAIRRO CELESTINO E BAIRRO COQUEIRAL DO MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA. AFERIÇÃO DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. AUSÊNCIA DE PROJETOS E ESTUDOS DE IMPACTO. AUSÊNCIA DE DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO DE PESSOAS/RESIDÊNCIAS A SER ATENDIDAS PELAS OBRAS E SERVIÇOS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO ÀS DETERMINAÇÕES LEGAIS AFETAS AO CORRETO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. AUSÊNCIA DE ESTUDOS DE IMPACTO E DE PROJETO DE EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS. ESPAÇOS QUE SE TRADUZEM, EM PARTE, POR OCUPAÇÃO IRREGULAR DO SOLO URBANO. POSSIBILIDADE DE IRREVERSIBILIDADE DA MEDIDA. RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. RECURSO DE AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

I.
Os Municípios são competentes
para

"promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano"
(artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal), sendo-lhe imposto o poder-dever de regularizar loteamentos/ocupação não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, consoante preconiza o artigo 40, da Lei 6.766/79.

II.
A atividade de regularização do solo urbano e consequente atendimento da população ali instalada pelos serviços públicos essenciais, demanda, inexoravelmente, a prévia elaboração de EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança), além de outras licenças e autorizações e estudos de impacto exigidas pela legislação ambiental, conforme preconizado na Lei Federal nº 10.257/2001, que, em seu artigo 39, assenta, ainda, que
a propriedade urbana somente cumpre sua função social quando efetivamente atendidas as exigências fundamentais de ordenação das cidades, expressas em plano diretor urbano e dos procedimentos e estudos voltados à regularização das áreas ocupadas clandestinamente.

III.

A análise do acervo probatório documental acostado à Ação originária, não permite entrever o universo de indivíduos a serem atendidos nas áreas indicadas na Petição Inicial, concernentes ao Bairro Aeroporto I e II, Bairro Celestino e Bairro Coqueiral, não se tendo sequer um Memorial Descritivo da quantidade de residências, número de moradores, delimitação da área de ocupação, bem como, da existência de rede de distribuição de água/esgoto para que se verifique a possibilidade de estabelecer a ligação dessas residências ao sistema de distribuição e coleta.

IV.
O panorama nebuloso no tocante aos destinatários finais dos pedidos, assim como, da própria área objeto de regularização, ao menos nesse juízo de cognição inicial, obsta a imposição de ordem de obrigação de fazer proferida na origem, na medida em que a atividade de regularização do solo urbano e consequente atendimento da população ali instalada pelos serviços públicos essenciais, demanda inexoravelmente prévia elaboração de EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança), além de outras licenças e autorizações e estudos de impacto que sejam exigidas pela legislação ambiental, conforme preconizado na Lei Federal nº 10.257/2001.

V.
A obrigação de regularização dos loteamentos clandestinos ou irregulares, deve ser orientada pelo alcance de forma racionalizada do atendimento das necessidades e direitos sociais dos munícipes sem o detrimento das exigências legais, o que pressupõe a prévia necessidade de elaboração de estudos de viabilidade, planejamento e execução, levantamento de obras de infraestrutura básica necessária, e da conformação à legislação de proteção do meio ambiente, consoante consignado alhures, o que, entretanto, não restou revelado nos autos originários até o presente momento, circunstâncias que permitem evidenciar a existência de perigo de irreversibilidade da medida.

VI
. As circunstâncias narradas na minuta recursal convergem para o entendimento, nesta seara de cognição embrionária, acerca da presença de
periculum in mora
e
fumus boni iuris
, notadamente diante da inexistência da elucidação/delimitação do universo de indivíduos a serem agraciados pela medida concedida pelo Juízo de Primeiro Grau, além da própria ausência de comprovação com estudos técnicos e fixação de diretrizes para fins de atingir da melhor forma possível os objetivos de efetivação do direito de acessos aos serviços públicos essenciais nos Bairros apontados na Ação Originária, fazendo emergir a possibilidade de irreversibilidade dos efeitos da Decisão objurgada, conforme preconizado no artigo 300, § 3º, do Código de Processo Civil.

VII.
Recurso conhecido e provido para reformar a Decisão de Primeiro Grau, no sentido de indeferir o pedido de tutela provisória de urgência, sem prejuízo que verificado a comprovação de requisitos mínimos para a implementação das políticas públicas em questão, tais como, a área de abrangência, os indivíduos e residências a serem agraciados, bem como, os estudos e projetos respectivos, possa o magistrado de primeiro grau, reavaliar a possibilidade de concessão da medida vindicada antes do pronunciamento de caráter definitivo.

VIII
. Recurso de Agravo Interno prejudicado.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5012115-66.2023.8.08.0000
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
AGRAVANTE: MUNICIPIO DE NOVA VENECIA
AGRAVADO: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros
RELATOR(A):
NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. INFRAESTRUTURA DE SANEAMENTO BÁSICO. BAIRROS AEROPORTO I E II, BAIRRO CELESTINO E BAIRRO COQUEIRAL DO MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA. AFERIÇÃO DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. AUSÊNCIA DE PROJETOS E ESTUDOS DE IMPACTO. AUSÊNCIA DE DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO DE PESSOAS/RESIDÊNCIAS A SER ATENDIDAS PELAS OBRAS E SERVIÇOS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO ÀS DETERMINAÇÕES LEGAIS AFETAS AO CORRETO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. AUSÊNCIA DE ESTUDOS DE IMPACTO E DE PROJETO DE EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS. ESPAÇOS QUE SE TRADUZEM, EM PARTE, POR OCUPAÇÃO IRREGULAR DO SOLO URBANO. POSSIBILIDADE DE IRREVERSIBILIDADE DA MEDIDA. RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. RECURSO DE AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

I.
Os Municípios são competentes
para

"promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano"
(artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal), sendo-lhe imposto o poder-dever de regularizar loteamentos/ocupação não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, consoante preconiza o artigo 40, da Lei 6.766/79.

II.
A atividade de regularização do solo urbano e consequente atendimento da população ali instalada pelos serviços públicos essenciais, demanda, inexoravelmente, a prévia elaboração de EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança), além de outras licenças e autorizações e estudos de impacto exigidas pela legislação ambiental, conforme preconizado na Lei Federal nº 10.257/2001, que, em seu artigo 39, assenta, ainda, que
a propriedade urbana somente cumpre sua função social quando efetivamente atendidas as exigências fundamentais de ordenação das cidades, expressas em plano diretor urbano e dos procedimentos e estudos voltados à regularização das áreas ocupadas clandestinamente.

III.

A análise do acervo probatório documental acostado à Ação originária, não permite entrever o universo de indivíduos a serem atendidos nas áreas indicadas na Petição Inicial, concernentes ao Bairro Aeroporto I e II, Bairro Celestino e Bairro Coqueiral, não se tendo sequer um Memorial Descritivo da quantidade de residências, número de moradores, delimitação da área de ocupação, bem como, da existência de rede de distribuição de água/esgoto para que se verifique a possibilidade de estabelecer a ligação dessas residências ao sistema de distribuição e coleta.

IV.
O panorama nebuloso no tocante aos destinatários finais dos pedidos, assim como, da própria área objeto de regularização, ao menos nesse juízo de cognição inicial, obsta a imposição de ordem de obrigação de fazer proferida na origem, na medida em que a atividade de regularização do solo urbano e consequente atendimento da população ali instalada pelos serviços públicos essenciais, demanda inexoravelmente prévia elaboração de EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança), além de outras licenças e autorizações e estudos de impacto que sejam exigidas pela legislação ambiental, conforme preconizado na Lei Federal nº 10.257/2001.

V.
A obrigação de regularização dos loteamentos clandestinos ou irregulares, deve ser orientada pelo alcance de forma racionalizada do atendimento das necessidades e direitos sociais dos munícipes sem o detrimento das exigências legais, o que pressupõe a prévia necessidade de elaboração de estudos de viabilidade, planejamento e execução, levantamento de obras de infraestrutura básica necessária, e da conformação à legislação de proteção do meio ambiente, consoante consignado alhures, o que, entretanto, não restou revelado nos autos originários até o presente momento, circunstâncias que permitem evidenciar a existência de perigo de irreversibilidade da medida.

VI
. As circunstâncias narradas na minuta recursal convergem para o entendimento, nesta seara de cognição embrionária, acerca da presença de
periculum in mora
e
fumus boni iuris
, notadamente diante da inexistência da elucidação/delimitação do universo de indivíduos a serem agraciados pela medida concedida pelo Juízo de Primeiro Grau, além da própria ausência de comprovação com estudos técnicos e fixação de diretrizes para fins de atingir da melhor forma possível os objetivos de efetivação do direito de acessos aos serviços públicos essenciais nos Bairros apontados na Ação Originária, fazendo emergir a possibilidade de irreversibilidade dos efeitos da Decisão objurgada, conforme preconizado no artigo 300, § 3º, do Código de Processo Civil.

VII.
Recurso conhecido e provido para reformar a Decisão de Primeiro Grau, no sentido de indeferir o pedido de tutela provisória de urgência, sem prejuízo que verificado a comprovação de requisitos mínimos para a implementação das políticas públicas em questão, tais como, a área de abrangência, os indivíduos e residências a serem agraciados, bem como, os estudos e projetos respectivos, possa o magistrado de primeiro grau, reavaliar a possibilidade de concessão da medida vindicada antes do pronunciamento de caráter definitivo.

VIII
. Recurso de Agravo Interno prejudicado.
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ACÓRDÃO
Decisão
: Em conformidade da Ata e Notas Taquigráficas da Sessão, que integram este julgado, por unanimidade dos votos, conhecer e conferir provimento ao Recurso, para reformar a Decisão de Primeiro Grau, no sentido de indeferir o pedido de tutela provisória de urgência, sem prejuízo de que, verificando-se no curso do processo, a comprovação de requisitos mínimos para a implementação das políticas públicas em questão, tais como, a área de abrangência, os indivíduos e residências a serem agraciados, além dos estudos de impacto e dos projetos respectivos, possa o Magistrado de Primeiro Grau reavaliar a possibilidade de concessão da medida vindicada, julgando, outrossim, prejudicado o Recurso de Agravo Interno, nos termos do Voto do Eminente Desembargador Relator.
Órgão julgador vencedor
: 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Composição de julgamento: 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Relator / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

VOTO

MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA
formalizou a interposição de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
em face da
DECISÃO
(Id. 30530701 - autos originários) proferida pelo
JUÍZO DA PRIMEIRA VARA CÍVEL DA COMARCA DE NOVA VENÉCIA
, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
ajuizada pela
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face do Recorrente e de
CESAN - COMPANHIA ESPÍRITO SANTENSE DE SANEAMENTO
, cujo
decisum
deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência para determinar
“que aos requeridos forneçam serviço de água tratada para todos os moradores da região com residências estabelecidas no Bairro Aeroporto 1 e 2 e que restitua o fornecimento de água para as residências da referida localidade que tinham acesso, no prazo de 15 dias, a contar da intimação, sob pena de aplicação de multa diária, no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).
”

Inconformado, o Recorrente sustenta, em apertada síntese, que:
(I)
há vedação no ordenamento jurídico nacional quanto a concessão de tutela de urgência em face da Fazenda Pública que esgote, no todo ou em parte, o objeto da Ação, na forma do artigo 1.059, do Código de Processo Civil e artigo 1º, §3º, da Lei nº 8.437/1992, bem como, quando houve perigo de irreversibilidade, na forma disciplinada no artigo 300, § 3º, do Código de Processo Civil;
(II)
“
não há de se falar em responsabilidade do MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA pela obrigação imposta na tutela deferida, em razão da responsabilidade da CESAN
”, conforme previsão do Contrato Programa nº CTE 160709, revelando, nesse sentido, a possibilidade de o pedido, ao final, ser julgado improcedente em face do Ente Municipal.

Requer, nestes moldes, a antecipação de tutela recursal com a finalidade de sobrestar os efeitos da Decisão objurgada e, no mérito, o integral provimento do Recurso.

Decisão
de Id. 6424427, deferindo o pedido de antecipação da tutela de recursal, no sentido de sobrestar os efeitos da Decisão de Primeiro Grau.

Regularmente intimada, a parte Recorrida ofereceu
Contraminuta
(id. 7587188) pugnando pelo desprovimento do Recurso de Agravo de Instrumento.

A Recorrida, ainda, no id. 7587189, formalizou a interposição de
Recuso de Agravo Interno
pugnando pelo restabelecimento dos efeitos da Decisão objurgada, ao fundamento de que “
O Poder Judiciário deve compelir o Poder Público ao cumprimento deste dever, ainda que se respeitem, sob o viés da razoabilidade, as condições de sua execução prática. Porém, o longo tempo de inércia, a ausência sequer de reconhecimento da responsabilidade, por um lado, e, por outro, o aporte de verbas estaduais exatamente para esse intuito, levem a crer pela absoluta possibilidade e necessidade de ser compelido o Município, nesse processo, a executar os serviços de saneamento básico na área requerida.
”

O Ministério Público de Segundo Grau exarou
Parecer
id. 9056062, pugnando pelo desprovimento da pretensão recursal.

A propósito, por ocasião do deferimento da tutela provisória recursal, restaram assentadas as seguintes premissas de decidir,
in verbis:

“Presentes os requisitos de admissibilidade do recurso, passo ao exame da possibilidade de concessão de efeito suspensivo, cuja concessão, por se traduzir em típica tutela de urgência na via recursal, somente se justifica nas situações em que demonstradas a plausibilidade jurídica das alegações que dão suporte à pretensão recursal, e, ainda, a objetiva e concreta possibilidade de perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo, de modo que sem a presença desses requisitos cumulativos não se afigura possível o deferimento da medida liminar postulada pela parte Recorrente (
ex vi
artigos 294, 300, 932, inciso II, e 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil).

Na Decisão objurgada, o Juízo de Primeiro Grau estabeleceu como premissas de decidir a circunstância de que já foi reconhecido o direito de permanência dos ocupantes da área em sede de Ação de Reintegração de Posse movida pelo Município Recorrente (Processo nº 0005289-39.2016.8.08.0038), bem como, a desídia do Município no cumprimento de seu dever legal de regularização do solo urbano, mencionando, outrossim, a questão de a posse e a propriedade do Município sobre a área advirem de doação do imóvel com gravame na destinação a moradias sociais, senão vejamos,
in litteris:

“Para a concessão da tutela de urgência em questão, na modalidade dos efeitos da tutela, mister se faz o preenchimento dos requisitos entabulados no art. 300, do CPC, representados, no caso, pela probabilidade do direito e pelo perigo de dano.

Neste sentido, em análise atual dos documentos até então juntados, em sede de cognição superficial, verifico estarem presentes os pressupostos para a antecipação dos efeitos da tutela.

A obrigação de regularização do loteamento perante o Poder Público cabe ao empreendedor do loteamento. Contudo, no caso em questão, a área pertence ao Município, doada com gravame de destinação para implementação de moradias para famílias de baixa renda, tanto que foi objeto de Ação de Reintegração de Posse (nº. 0005289-39.2016.8.08.0038).

Os moradores não podem ser prejudicados com a negativa de água e esgoto (saneamento básico), em virtude da desídia do Município no cumprimento de suas obrigações legais. Impedir o fornecimento de saneamento básico aos moradores dos Bairros Aeroporto 1 e 2 significa penalizar àquele que não deu causa à ocupação irregular do solo.

Além disso, a irregularidade do loteamento não impede a prestação do serviço básico, ante a sua essencialidade e os prejuízos decorrentes da sua falta, cabendo a concessionária prestar o serviço de forma adequada, eficiente e contínua, nos moldes do art. 22 do CDC.

Tratando-se de serviço público essencial prescindível maiores esclarecimentos sobre os malefícios que a ausência desse serviço pode causar, pois ele é essencial para os atos da vida cotidiana.

Neste sentido, diante da presença dos requisitos autorizadores, entendo que deve ser concedida parcialmente a tutela de urgência requerida na inicial.

Ante o exposto,
DEFIRO PARCIALMENTE
a tutela de urgência requerida e
DETERMINO
que aos requeridos forneçam serviço de água tratada para todos os moradores da região com residências estabelecidas no Bairro Aeroporto 1 e 2 e que restitua o fornecimento de água para as residências da referida localidade que tinham acesso, no prazo de 15 dias, a contar da intimação, sob pena de aplicação de multa diária, no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).”

A despeito de o fundamento central da Decisão objurgada haver recaído no reconhecimento do direito de permanência dos moradores que efetivamente fixaram residência na área objeto da Ação de Reintegração de Posse 0005289-39.2016.8.08.0038, revela-se imperioso consignar a existência de distinção de áreas envolvendo aquela referida demanda e a Ação Judicial originária do presente Recurso.

Isto porque, a AÇÃO CIVIL PÚBLICA originária busca a implementação de política pública voltada à regularização de questão afeta ao fornecimento de água tratada e esgoto às residências localizadas nos
Bairros Aeroporto I e II, Bairro Celestino e Bairro Coqueiral, todos da Cidade de Nova Venécia
, além da necessidade de
regularização do solo urbano da região
, objetivando possibilitar o fornecimento, de forma plena, serviços públicos essenciais à população ali instalada.

Por seu turno, constata-se, que a referida
Ação de Reintegração de Posse
restou aforada pelo
Município
objetivando proteção possessória da
“área de terras medindo 46.400,00m2, situada no lugar denominado
“Fazenda Coqueiral”, situada no Córrego do Refrigério, Rio Cortado e Chapada do Rio Cortado, neste Município
, por meio de invasões praticadas”
.

Assevere-se que a
Ação de Reintegração de Posse
restou
julgada parcialmente procedente
, no sentido
reconhecer o direito dos moradores já instalados, que se encontrem residindo nessa delimitação
, de ali permanecerem a despeito da ocupação irregular.

Em sede de
Remessa Necessária
, esta
Egrégia Terceira Câmara Cível
,
manteve incólume a Sentença de Primeiro Grau
, em
Acórdão
publicado em
18/09/2023
, vazado nos seguintes termos,
in litteris:

“EMENTA:
REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL PÚBLICO. INSTALAÇÃO DE LOTEAMENTO CLANDESTINO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO POR ANOS. IMPACTO SOCIAL. DESABRIGAMENTO DE FAMÍLIAS HIPOSSUFICIENTES. DIREITO CONSTITUCIONAL À MORADIA. DIGNIDADE HUMANA. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. PREVALÊNCIA.

1. - Nos termos da Súmula n. 619 do colendo Superior Tribunal de Justiça, “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.” Todavia, o caso vertente, em que pese a ocupação irregular do imóvel em tela com a instalação de loteamento clandestino, reclama a aplicação de princípios constitucionais e o sopesamento dos direitos envolvidos.

2. - Hipótese em que grave seria o impacto social da expedição de ordem irrestrita de reintegração de posse, ocasionando o desabrigamento de centenas de famílias, a maioria delas hipossuficiente financeiramente.

3. - Soma-se a isso o fato de que o município autor por anos furtou-se ao seu dever de fiscalização e controle do uso do solo urbano, o que permitiu que o loteamento clandestino em questão se instalasse e florescesse, parecendo a solução mais consentânea com os direitos e princípios ora em colisão a regularização fundiária.

4. - Prevalência do direito constitucional à moradia, do princípio constitucional da dignidade humana e do princípio da função social da propriedade

5. - A depender das peculiaridades de cada caso concreto, o julgamento da presente ação possessória não obsta o município autor de ajuizar individualmente novas demandas em face dos ocupantes cujas situações não se enquadrem nas do comando sentencial, que é restrito à edificações ainda não concluídas, não habitadas ou não destinadas à moradia.

6. - Diante da sucumbência recíproca das partes, em igual proporção, deve ser mantida a distribuição dos ônus sucumbenciais fixada na respeitável sentença. Todavia, a base de cálculo dos honorários advocatícios deve ser o valor atualizado da causa, já que imensurável o proveito econômico obtido pelo autor, em observância ao disposto no artigo 85, § 2º, do Código de Processo Civil.

7. - Recurso parcialmente provido.

(
TJES
- Apelação e Remessa Necessária nº 0005289-39.2016.8.08.0038. Órgão Julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL. Relator Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - Data de Publicação: 18/09/2023)

Diante desse cenário, cumpre ressaltar, de plano, que a despeito de a referida
Ação de natureza possessória tangenciar a área indicada na Petição Inicial da presente Ação Civil Pública
,
a mesma o faz em parte
, conforme explicitado no bojo da própria Petição Inicial desta Ação, senão vejamos,
in litteris:

“Tramita Ação de Reintegração de Posse proposta pelo Município de Nova Venécia (Processo nº 0005289-39.2016.8.08.0038),
tendo como objeto área que
engloba parte
dos Bairros Celestino José de Lima e Aeroporto II (popularmente conhecida como "Malô")
”

Em sendo assim,
o reconhecimento do direito de permanência dos moradores que ocuparam irregularmente a área objeto de litígio na Ação de Reintegração de Posse n. 0005289-39.2016.8.08.0038, não se confunde com o universo de indivíduos que residem nos Bairros indicados na presente Ação Civil Pública
, a fim de revelar identidade de objeto.

Por outro prisma,
a análise do acervo probatório documental acostado à Ação originária, sequer permite entrever o universo de pessoas atingidas nas áreas indicadas na Petição Inicial, concernentes ao Bairro Aeroporto I e II, Bairro Celestino e Bairro Coqueiral, não se tendo sequer um Memorial Descritivo da quantidade de residências, número de moradores, delimitação da área de ocupação, bem como da existência de rede de distribuição de água/esgoto para que se verifique a possibilidade de estabelecer a ligação dessas residências ao sistema
.

O
panorama nebuloso
, no tocante aos destinatários finais dos pedidos, assim como, da própria área objeto de regularização
, ao menos nesse juízo de cognição inicial, obsta a imposição de ordem de obrigação de fazer proferida na origem, na medida em que
a atividade de regularização do solo urbano e consequente atendimento da população ali instalada pelos serviços públicos essenciais, demanda inexoravelmente prévia elaboração de EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança), além de outras licenças e autorizações e estudos de impacto que sejam exigidas pela legislação ambiental, conforme preconizado na Lei Federal nº 10.257/2001
,
verbatium:

“
Art. 36.
Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que
dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal
.

Art. 37.
O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões
:

I – adensamento populacional;

II – equipamentos urbanos e comunitários;

III – uso e ocupação do solo;

IV – valorização imobiliária;

V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

VI – ventilação e iluminação;

VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.

Art. 38.
A
elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.
”

Destaca-se, neste particular, consoante delimitado no
artigo 39, da Lei Federal 10.257/2001
,
a propriedade urbana somente cumpre sua função social quando efetivamente atendidas as exigências fundamentais de ordenação das cidades, expressas em plano diretor urbano e dos procedimentos e estudos voltados à regularização das áreas ocupadas clandestinamente,
in litteris:

“Art. 39
. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2
o
desta Lei.”

Nestes moldes, verifico que o
decisum
de Primeiro Grau, ao determinar que as partes demandadas procedam à ligação das residências à rede de fornecimento de água e esgoto, mostra-se temerária quando sequer encontra-se registrado nos autos a viabilidade técnica e a própria existência de rede de fornecimento de água e esgoto no local, além de não se saber o universo dos indivíduos e residências que serão contemplados com a medida.

Destaca-se que os Municípios são competentes
para

"promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano"
(artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal), sendo-lhe imposto o poder-dever de regularizar loteamento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, consoante preconiza o artigo 40, da Lei 6.766/79,
verbatim:

“Art. 40
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

§ 1º
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento.

§ 2º
As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei.

§ 3º
No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no parágrafo anterior, a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poderá receber as prestações dos adquirentes, até o valor devido.

§ 4º
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.

§ 5º
A regularização de um parcelamento pela Prefeitura Municipal, ou Distrito Federal, quando for o caso, não poderá contrariar o disposto nos arts. 3º e 4º desta Lei, ressalvado o disposto no § 1º desse último.”

Nesse sentido, dispõe a jurisprudência do
Egrégio Superior Tribunal de Justiça
, a respeito da responsabilidade dos Municípios quanto à regularização de loteamentos irregulares ou clandestinos,
in verbis:

“EMENTA:
PROCESSUAL CIVIL.
Recurso especial. Ação civil pública. Loteamento irregular. Responsabilização do município.
Ausência de violação ao art. 535 do CPC. Ausência de prequestionamento. Súmulas nºs 282/STF e 211/STJ. Ausência de impugnação dos fundamentos do acórdão recorrido. Súmula nº 283/STF. Valor. Multa. Honorários advocatícios. Reexame de matéria fática e probatória. Súmula nº 7/STJ. Recurso Especial a que se nega seguimento.”

(
STJ
; REsp 1.459.229; Proc. 2014/0073764-6; MG; Segunda Turma; Rel. Min. Mauro Campbell Marques; DJE 24/09/2014)”

“
EMENTA:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. PODER-DEVER. PRECEDENTES.

1.
O art. 40 da Lei 6.766/79, ao estabelecer que o município "poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença", fixa, na verdade, um poder-dever, ou seja, um atuar vinculado da municipalidade. Precedentes
.

2.
Consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete ao município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
".

3.
Para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano, o Município não pode eximir-se do dever de regularizar loteamentos irregulares, se os loteadores e responsáveis, devidamente notificados, deixam de proceder com as obras e melhoramentos indicados pelo ente público.

4.
O fato de o município ter multado os loteadores e embargado as obras realizadas no loteamento em nada muda o panorama, devendo proceder, ele próprio e às expensas do loteador, nos termos da responsabilidade que lhe é atribuída pelo art. 40 da Lei 6.766/79, à regularização do loteamento executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença.

5.
No caso, se o município de São Paulo, mesmo após a aplicação da multa e o embargo da obra, não avocou para si a responsabilidade pela regularização do loteamento às expensas do loteador, e dessa omissão resultou um dano ambiental, deve ser responsabilizado, conjuntamente com o loteador, pelos prejuízos dai advindos, podendo acioná-lo regressivamente.

6.
Recurso especial provido.”

(
STJ
, REsp 1113789/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/06/2009, DJe 29/06/2009)”

Nesta seara, também é o entendimento deste
Egrégio Tribunal de Justiça
,
in verbis:

“
EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. LOTEAMENTO IRREGULAR. PENDÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL. PROCESSO PARADO HÁ 02 ANOS. INÉRCIA DA IMOBILIÁRIA E DO MUNICÍPIO EM RELAÇÃO À DEMORA. OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ARTIGO 40, DA LEI 6.766⁄79. RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO PELO PLANEJAMENTO, CONTROLE DO USO, PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. ARTIGO 30, INCISO VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. Aos Municípios, competentes para "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal), é imposto o poder-dever de regularizar loteamento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença. Exegese do artigo 40, da Lei 6.766⁄79. Precedente do Egrégio Superior Tribunal de Justiça.
(...)”
(
TJES
, Classe: Agravo de Instrumento, 040159000096, Relator : NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 19/01/2016, Data da Publicação no Diário: 26/01/2016)

“
EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL - INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS - OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA - ATO ILÍCITO COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO - ART. 30, VIII DA CF - PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM PROL DO INTERESSE PÚBLICO - ART. 182 DA CF - PREVALÊNCIA SOBRE O INTERESSE PRIVADO - POSSIBILIDADE DE IMEDIATA DEMOLIÇÃO DA CONSTRUÇÃO IRREGULAR, EM ÁREA PÚBLICA, SEM PRÉVIA NOTIFICAÇÃO - LEI 1.974⁄98, ARTS. 95, I E 98 - INDENIZAÇÃO - INCABÍVEL - RECURSO PROVIDO.

1. É da competência dos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF). O direito de construir, portanto, não é absoluto, irrestrito, e condiciona-se ao respeito do direito dos vizinhos e à observância dos regulamentos administrativos (art. 1.299 CC).

2. Incontroverso que a construção do imóvel não só era ilegal, pois edificado sem licença ou alvará da municipalidade, bem como era que erguida em área pública, decorrendo que a apelada agiu de má-fé e praticou conduta ilícita.

3. Ainda que o Município não a tenha notificado da irregularidade, não há como se falar em dano moral e material, porque aquele que não procedendo de boa-fé edifica em terreno alheio, sabe que perderá em proveito do proprietário a construção, a qual, a critério daquele, poderá ser mantida ou demolida.

4. O acolhimento da pretensão deduzida implicaria em afronta ao princípio da igualdade, porque a invasão de área de domínio público destina-se, na verdade, a servir exclusivamente aos invasores, não havendo utilidade pública, mas utilidade restrita a particulares. Além disso, ocupação privativa de bem público por particular viola o preceito da legalidade (regente da Administração Pública) e constitui benesse injustificada de particular em desfavor dos demais administrados.

5.
A teor do art. 182 da CF, cabe ao Poder Público visar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar dos habitantes, razão pela qual, não se pode privilegiar apelada e em detrimento dos demais administrados se a região não se destina a esse fim, mas, ao contrário, à circulação de pedestres e veículos (via de acesso ao bairro vizinho).

6.
A Administração Pública goza do Poder de Polícia que tem como atributos específicos a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade, pelo que incabível se mostra a pretendida indenização, diante da legalidade do ato praticado pelo Município e da ilegalidade do ato praticado pela apelada. Precedentes.

7.
Recurso provido.”

(
TJES,
Classe: Apelação, 048060062337, Relator : FABIO CLEM DE OLIVEIRA, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL , Data de Julgamento: 25/02/2014, Data da Publicação no Diário: 25/03/2014)

No entanto, a obrigação de regularização dos loteamentos clandestinos ou irregulares, deve ser orientada pelo alcance de forma racionalizada do atendimento das necessidades e direitos sociais dos munícipes sem o detrimento das exigências legais, o que pressupõe a prévia necessidade de elaboração de estudos de viabilidade, planejamento e execução, levantamento de obras de infraestrutura básica necessária, e da conformação à legislação de proteção do meio ambiente, consoante consignado alhures, o que, entretanto, não restou revelado nos autos originários até o presente momento, circunstâncias que permitem evidenciar a existência de perigo de irreversibilidade da medida.

Nesse diapasão, verifico que as circunstâncias narradas na minuta recursal convergem para o entendimento, nesta seara de cognição embrionária, acerca da presença de
periculum in mora
e
fumus boni iuris
, notadamente diante da inexistência da elucidação/delimitação do universo de indivíduos a serem agraciados pela medida concedida pelo Juízo de Primeiro Grau, além da própria inexistência de realização de estudos técnicos e fixação de diretrizes para fins de atingir da melhor forma possível os objetivos de efetivação do direito de acessos aos serviços públicos essenciais nos Bairros apontados na Ação Originária, fazendo emergir a possibilidade de irreversibilidade dos efeitos da Decisão objurgada, conforme preconizado no artigo 300, § 3º, do Código de Processo Civil,
in verbis:

“
Art. 300.
A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

(...)

§ 3º
A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.
”

Isto posto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal, no sentido de sobrestar os efeitos da Decisão de Primeiro Grau, nos termos da fundamentação retro aduzida.

Intime-se o Recorrente para ciência desta Decisão
.

Intimem-se os Recorridos para ciência deste
decisum,
bem como para formalizar a pertinente Contraminuta ao Agravo de Instrumento, no prazo legal.

Oficie-se ao douto Magistrado
a quo
para ciência e cumprimento deste
decisum
.

Intime-se o douto representante do Ministério Público de 2° (Segundo) Grau para manifestar-se no feito.

Ultimadas as medidas de estilo, retornem os autos à conclusão desta Relatoria, para efeito do julgamento do mérito do presente recurso.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
DESEMBARGADOR RELATOR”

Deveras, em análise dos autos, após submeter o pedido ao Contraditório, não se identificam razões aptas a infirmar aquelas alinhavadas no
decisum
retro colacionado, daí porque, na esteira dos fundamentos alhures transcritos, os quais ratifico nesta oportunidade, em análise de mérito, a pretensão recursal deve ser acolhida.

Isso porque, consoante salientado na Decisão supra transcrita, não se desconhece, na presente ocasião, acerca das obrigações do Ente Municipal no tocante à disponibilização de infraestrutura de serviços essenciais à população residente nos Bairros objeto da presente Ação Civil Pública, quais sejam, Bairro Aeroporto I e II, Bairro Celestino e Bairro Coqueiral, todos do MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA, enquadrando-se, ao menos, de plano, na obrigações municipais no tocante à promoção de políticas públicas que assegurem o mínimo existencial, sendo constatada, de plano, patente omissão no que se refere ao atendimento das necessidades expostas pela Autora da Ação, alusiva à disponibilização de infraestrutura básica de saneamento e fornecimento de água potável.

Sucede, contudo, que os pedidos exordiais, demandam, antes de mais nada, prévia regularização dos loteamentos clandestinos ou irregulares instituídos ao longo do tempo na área em referência, preconizando, nos termos do tratamento legal da matéria, que os nobres objetivos perseguidos na presente Ação Civil Pública seja orientado pelo alcance de forma racionalizada do atendimento das necessidades e direitos sociais dos munícipes sem o detrimento das exigências legais, o que pressupõe a prévia necessidade de elaboração de estudos de viabilidade, planejamento e execução, levantamento de obras de infraestrutura básica necessária, e da conformação à legislação de proteção do meio ambiente, consoante consignado alhures, circunstâncias que, entretanto, não restaram reveladas nos autos originários até o presente momento, e que permitem evidenciar a existência de perigo de irreversibilidade da medida.

Consoante pormenorizado, na hipótese, a ausência de elucidação/delimitação do universo de indivíduos a serem agraciados pela medida concedida pelo Juízo de Primeiro Grau, além da própria inexistência de realização de estudos técnicos e fixação de diretrizes para fins de atingir da melhor forma possível os objetivos de efetivação do direito de acessos aos serviços públicos essenciais nos Bairros apontados na Ação Originária, faz emergir a possibilidade de irreversibilidade dos efeitos da Decisão objurgada.

Por conseguinte, verificando-se a presença do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora,
impositiva a cassação da Decisão objurgada, sem prejuízo de que, verificada a comprovação de requisitos mínimos para a implementação das políticas públicas em questão, tais como, a área de abrangência, os indivíduos e residências a serem agraciados com os respectivos serviços, bem como, os estudos e projetos respectivos impostos pela Legislação de regência, possa o magistrado de primeiro grau, reavaliar a possibilidade de concessão da medida vindicada antes do pronunciamento jurisdicional de caráter definitivo.

Isto posto, conheço e confiro provimento ao Recurso de Agravo de Instrumento, para reformar a Decisão de Primeiro Grau, no sentido de indeferir o pedido de tutela provisória de urgência, sem prejuízo de que verificada a comprovação de requisitos mínimos para a implementação das políticas públicas em questão, tais como, a área de abrangência, os indivíduos e residências a serem agraciados, bem como, os respectivos estudos de impacto e projetos exigidos pela Legislação de regência, possa o Magistrado de Primeiro Grau, reavaliar a possibilidade de concessão da tutela provisória de urgência vindicada, julgando, por conseguinte, prejudicado o Recurso de Agravo Interno, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR RELATOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Sérgio Ricardo de Souza

Acompanho a relatoria.