Tribunal: TJES
Processo: 0001810-23.2017.8.08.0064
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): VANIA MASSAD CAMPOS
Órgão julgador: VANIA MASSAD CAMPOS
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2024-12-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEMBOLSOS DE DESPESAS SEM COMPROVAÇÃO ADEQUADA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra ex-prefeito, procurador-geral e secretário de administração do município de Ibatiba, acusados de autorizar e solicitar reembolsos de despesas de viagens e cópias documentais sem comprovação adequada, alegando-se que tal prática teria gerado enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a conduta dos réus configura ato de improbidade administrativa, considerando a ausência de comprovação documental específica para os reembolsos; e (ii) estabelecer se a caracterização de ato de improbidade exige a comprovação de dolo específico, à luz das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A caracterização de ato de improbidade administrativa, segundo a Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera presença de dolo genérico.

4. O dolo específico pressupõe que o agente público tenha agido com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público ou violar princípios administrativos, como a moralidade, a impessoalidade e a legalidade.

5. Irregularidades administrativas, erros de julgamento ou práticas informais, sem a intenção específica de prejudicar o erário ou beneficiar indevidamente terceiros, não configuram improbidade administrativa.

6. No caso concreto, os documentos incompletos e procedimentos informais adotados pelos réus para reembolso de despesas administrativas, embora irregulares, visavam atender a demandas legítimas da administração pública, sem evidências de má-fé ou enriquecimento ilícito.

7. Depoimentos e provas nos autos demonstram que as despesas de cópias e deslocamento estavam relacionadas a processos judiciais de interesse do município, afastando-se, portanto, a hipótese de desvio de finalidade ou propósito malicioso.

8. A prática de autorizar reembolsos com base em documentos genéricos, por si só, não configura ato ímprobo, uma vez que não ficou comprovada a intenção de lesar o erário ou de infringir o interesse público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Pedido improcedente.

Tese de julgamento
:

1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, caracterizado pela intenção deliberada e consciente de lesar o patrimônio público ou violar princípios que regem a administração pública.

2. A mera existência de documentos incompletos ou práticas administrativas informais, sem evidência de má-fé ou enriquecimento ilícito, não configura improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37; Lei nº 8.429/1992, art. 1º; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.913.638/MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/05/2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0001810-23.2017.8.08.0064

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: JOSE ALCURE DE OLIVEIRA e outros (2)

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEMBOLSOS DE DESPESAS SEM COMPROVAÇÃO ADEQUADA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra ex-prefeito, procurador-geral e secretário de administração do município de Ibatiba, acusados de autorizar e solicitar reembolsos de despesas de viagens e cópias documentais sem comprovação adequada, alegando-se que tal prática teria gerado enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a conduta dos réus configura ato de improbidade administrativa, considerando a ausência de comprovação documental específica para os reembolsos; e (ii) estabelecer se a caracterização de ato de improbidade exige a comprovação de dolo específico, à luz das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A caracterização de ato de improbidade administrativa, segundo a Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera presença de dolo genérico.

4. O dolo específico pressupõe que o agente público tenha agido com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público ou violar princípios administrativos, como a moralidade, a impessoalidade e a legalidade.

5. Irregularidades administrativas, erros de julgamento ou práticas informais, sem a intenção específica de prejudicar o erário ou beneficiar indevidamente terceiros, não configuram improbidade administrativa.

6. No caso concreto, os documentos incompletos e procedimentos informais adotados pelos réus para reembolso de despesas administrativas, embora irregulares, visavam atender a demandas legítimas da administração pública, sem evidências de má-fé ou enriquecimento ilícito.

7. Depoimentos e provas nos autos demonstram que as despesas de cópias e deslocamento estavam relacionadas a processos judiciais de interesse do município, afastando-se, portanto, a hipótese de desvio de finalidade ou propósito malicioso.

8. A prática de autorizar reembolsos com base em documentos genéricos, por si só, não configura ato ímprobo, uma vez que não ficou comprovada a intenção de lesar o erário ou de infringir o interesse público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Pedido improcedente.

Tese de julgamento
:

1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, caracterizado pela intenção deliberada e consciente de lesar o patrimônio público ou violar princípios que regem a administração pública.

2. A mera existência de documentos incompletos ou práticas administrativas informais, sem evidência de má-fé ou enriquecimento ilícito, não configura improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37; Lei nº 8.429/1992, art. 1º; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.913.638/MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/05/2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade de votos, negar provimento ao recurso.

Órgão julgador vencedor
: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - VANIA MASSAD CAMPOS - Relator / 010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual em razão de reembolsos indevidos que os apelados teriam solicitado e autorizado para despesas de viagens e cópias, sem comprovação documental adequada, durante a gestão municipal em Ibatiba.

O recorrido José Alcure de Oliveira, então Prefeito de Ibatiba, é acusado de autorizar reembolsos aos demais apelados sem exigir comprovação adequada das despesas, permitindo pagamentos com base em recibos genéricos e notas fiscais incompletas. Segundo o Ministério Público, ao negligenciar o dever de fiscalização, teria facilitado o enriquecimento ilícito dos demais envolvidos e contribuído para prejuízos ao erário.

Por sua vez, é apontado que o apelado Thiago Moreno Faria, Procurador-Geral do Município, teria solicitado reembolsos por despesas de cópias e combustível supostamente vinculadas a processos judiciais em Vitória, mas sem apresentar documentação idônea. A inicial relata que ele obteve reembolsos recorrentes, incluindo valores em duplicidade e comprovantes sem descrição precisa dos gastos, o que indicaria sua intenção de apropriar-se indevidamente de recursos públicos.

Por fim, ao apelado Ivan Gomes Alcure, Secretário de Administração, também são imputadas as condutas de solicitar e receber reembolsos consideráveis para serviços de reprografia sem justificativa formal. Consta na exordial que ele teria recebido R$ 5.450,00 com base em documentos incompletos e sem detalhamento dos valores, o que, aliado às autorizações concedidas pelo prefeito, caracteriza a prática de atos que causaram enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio público.

Na sentença, contudo, a improbidade administrativa foi afastada pela ausência de dolo, uma vez que não se comprovou a intenção dos réus de lesar o erário ou obter vantagem indevida. Conforme ressaltado pelo magistrado
a quo
, os reembolsos autorizados e solicitados tinham o propósito de atender às demandas administrativas do município, sem que houvesse indícios de má-fé ou enriquecimento ilícito por parte dos envolvidos.

Pois bem.

Para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é indispensável a comprovação do dolo específico, não sendo mais suficiente a presença de dolo genérico. Com a promulgação da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), o legislador adotou um posicionamento restritivo em relação à configuração de atos de improbidade, exigindo que o agente público tenha atuado com intenção deliberada e consciente de infringir o bem jurídico tutelado.

Essa inovação visa garantir que atos de improbidade administrativa não sejam confundidos com meras irregularidades ou com erros administrativos, muitas vezes caracterizados pela inabilidade ou pelo erro de julgamento do gestor, mas sem conotação de má-fé ou desonestidade.

O conceito de dolo específico, como agora exigido, refere-se à vontade livre e consciente do agente público de não apenas realizar um ato ilegal, mas de fazê-lo com a intenção desonesta e qualificada de lesar o patrimônio público ou os princípios que regem a administração pública, como a moralidade, a impessoalidade e a legalidade.

Esse dolo específico pressupõe que o agente público tenha agido de modo deliberado, com plena ciência das consequências prejudiciais de seus atos e com a finalidade de violar, de maneira inequívoca, o interesse público.

Como ensinam autores de renome, como Alexandre de Moraes, a Lei de Improbidade não se destina a responsabilizar administradores por condutas culposas, mas a punir o administrador desonesto, cuja conduta se dirige expressamente à corrupção ou ao enriquecimento ilícito (A necessidade de ajuizamento ou de prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/1992, in Improbidade Administrativa: Temas Atuais e Controvertidos, Ed. Forense, p. 28).

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha, antes da reforma, apontando que a improbidade não se confunde com simples ilegalidade, exigindo para sua caracterização elemento subjetivo qualificado, ou seja, o dolo específico. Em diversos precedentes, a Corte Superior enfatizou que o dolo é o traço distintivo entre o ato administrativo irregular e o ato ímprobo, considerando que este último deve estar necessariamente eivado de má-fé.

Portanto, a ausência de dolo específico impossibilita a qualificação da conduta como ímproba, pois a punição por improbidade exige a intencionalidade de infringir o ordenamento jurídico com o intuito de subverter os fins públicos.

Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO.
1. Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento.
2. A questão central objeto deste recurso, submetido ao regime dos recursos repetitivos, é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública.
4. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.
5. Para os fins do art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese: "A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública." 6. In casu, o Tribunal de origem reformou a sentença que condenou o demandado, levando em conta a existência de lei municipal que possibilitava a contratação temporária da servidora apontada nos autos, sem a prévia aprovação em concurso público, motivo pelo qual o acórdão deve ser confirmado. 7. Recurso especial desprovido. (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.)

A Lei nº 14.230/2021 consolida essa exigência ao prever, expressamente, que a caracterização do ato de improbidade depende do dolo específico, afastando a possibilidade de punição por condutas praticadas com dolo genérico ou por erros administrativos, mesmo que graves.

Para efeitos de improbidade, o erro grosseiro, a negligência ou a falta de zelo com a coisa pública, embora possam configurar infrações em outras esferas, não mais qualificam o ato como ímprobo. A nova orientação reforça, assim, a necessidade de que o comportamento do agente público seja não apenas imprudente ou negligente, mas que revele um propósito malicioso e dirigido a prejudicar a administração pública ou a beneficiar-se indevidamente dela.

Dessa forma, a exigência de dolo específico para a configuração da improbidade representa um avanço jurídico no sentido de proteger o gestor público de ações temerárias e de garantir a segurança jurídica, ao mesmo tempo em que fortalece o combate à corrupção e à má-fé genuínas. Afinal, o agente público só poderá ser responsabilizado por improbidade administrativa se demonstrada, com clareza e profundidade, a intenção de lesar o bem público, garantindo que a punição se aplique estritamente aos casos em que houver desvio ético e corrupção efetiva.

No caso em exame, não há nos autos comprovação suficiente de que os recorridos agiram com a intencionalidade necessária para a configuração de ato ímprobo, na medida em que as provas apresentadas e destacadas na sentença indicam que, embora tenham ocorrido irregularidades, não houve propósito deliberado de prejudicar o patrimônio público ou favorecer terceiros de maneira ilícita.

Em primeiro lugar, as provas revelam que os recorridos Ivan e Thiago realizaram fotocópias e digitalizações de processos físicos localizados em diversas repartições públicas, como o Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, o Tribunal de Contas da União e o Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região. Essas cópias destinavam-se, conforme demonstrado nos autos, ao acompanhamento de processos de interesse da administração pública municipal, o que indica que não houve desvio deliberado de finalidade, mas a intenção de obter documentos necessários ao exercício de suas funções, justificando a utilização dos serviços.

A testemunha Leonardo David Alexandrino de Carvalho relatou que, à época dos fatos, foram deflagradas operações na Prefeitura de Ibatiba para investigar a idoneidade de procedimentos licitatórios, o que gerou uma necessidade urgente de obtenção de cópias de processos. Segundo o depoimento, as fotocópias incluíam documentos de processos judiciais em curso, uma vez que a administração municipal precisava elaborar peças processuais e recursos.

Tal contexto reforça a ausência de dolo específico, pois as cópias tinham uma finalidade legítima, ainda que, eventualmente, tivessem sido realizadas com descuido procedimental.

Ainda, no que se refere às cópias realizadas em Vitória, os apelados Ivan e Thiago explicaram que fotocopiaram processos localizados no Tribunal de Justiça junto às instalações da OAB/ES, onde obtinham recibos de pagamento que foram anexados aos autos. As cópias de documentos do TCE/ES e do TRT 17, por sua vez, foram realizadas em uma copiadora próxima a esses tribunais.

Inclusive, o recorrido Thiago afirmou que essa era uma exigência do próprio TCE/ES, que enviava um servidor para acompanhar a realização das cópias. Esse procedimento, mesmo que informal, revela a adequação da conduta à rotina administrativa necessária e denota uma atuação em conformidade com a legalidade dos procedimentos institucionais, afastando a hipótese de intencionalidade lesiva.

Ademais, ambos declararam que, em função da urgência em obter as cópias, os custos eram pagos inicialmente por eles, embora emitissem as notas em nome da prefeitura. Posteriormente, era solicitado o reembolso ao ente público. Esta prática, embora pouco formal, demonstra que a motivação dos recorridos não estava pautada no ganho pessoal ou em prejuízo deliberado ao erário, mas no cumprimento das funções.

Por certo, tal disposição pessoal em arcar com as despesas iniciais reforça o argumento de que as condutas eram realizadas de boa-fé e por uma necessidade administrativa legítima.

No caso específico do apelado José, que à época exercia o cargo de prefeito de Ibatiba, a atuação limitava-se a autorizar o reembolso das despesas comprovadas pelos outros dois recorridos, não havendo evidência de que tal ato visasse privilegiá-los indevidamente ou gerar benefício particular em detrimento do interesse público.

Por fim, cabe mencionar que a ausência de documentação idônea, com recibos genéricos e notas fiscais incompletas, não é circunstância que, isoladamente, configura improbidade administrativa com dolo específico.

A utilização de documentos incompletos e procedimentos informais para justificar gastos com fotocópias, conquanto irregular, deve ser interpretada no contexto em que as cópias se faziam necessárias para o regular andamento de processos de interesse da administração pública. Portanto, embora houvesse um déficit de formalidade na comprovação dos gastos, tal conduta não indica o propósito deliberado de prejudicar o patrimônio público ou violar a moralidade administrativa.

Desse modo, revela-se acertada a sentença ao afastar a condenação por improbidade administrativa, uma vez que os elementos constantes nos autos não evidenciam, de forma cabal, a presença de dolo específico por parte dos recorridos, tampouco demonstram uma intenção consciente e deliberada de causar prejuízo ao erário ou de infringir o interesse público.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e
a
ele
nego
provimento
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

SESSÃO: Presencial de 26/11/2024, às 14:00

VOTO: Acompanho a relatoria

VOGAL: Desembargadora Janete Vargas Simões