Tribunal: TJES
Processo: 5005136-88.2023.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão julgador: RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2024-08-19

Ementa:
DIREITO
CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 7.995/2022. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS.
SAÚDE PÚBLICA E MEIO AMBIENTE.
VÍCIO DE INICIATIVA.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA.
INCONSTITUCIONALIDADE
D
OS ARTS. 1º, 3º, 4º E PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º
.

EFEITO
EX TUNC
.
MANUTENÇÃO DA EFICÁCIA DA LEI NOS DEMAIS DISPOSITIVOS.
AÇÃO JULGADA
PARCIALMENTE
PROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
.” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Inconstitucionalidade formal dos artigos 1º, 3º e 4º da legislação combatida, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos. A inconstitucionalidade reside também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa.

4. O art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos. Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

5. Não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

6. Parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

7. O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto: ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

8. A despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

9. Eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro.

10. Ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, no art. 5º,
caput
, da legislação em comento,

não houve usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local.

11. O parágrafo único do art. 5º padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no
caput
ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público. Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento.

12. A função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas (ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

13. A proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa. Está compatível com o art. 2º,
caput
, da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação.

14. Inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

15. Importância para a saúde pública e para o meio ambiente dos artigos da presente Lei que não estão eivados de inconstitucionalidade.

16. Pedido julgado parcialmente procedente.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5005136-88.2023.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
RACHEL DURAO CORREIA LIMA

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EMENTA

DIREITO
CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 7.995/2022. CONTROLE DE NATALIDADE DE CÃES E GATOS.
SAÚDE PÚBLICA E MEIO AMBIENTE.
VÍCIO DE INICIATIVA.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES.
INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA.
INCONSTITUCIONALIDADE
D
OS ARTS. 1º, 3º, 4º E PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º
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EFEITO
EX TUNC
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MANUTENÇÃO DA EFICÁCIA DA LEI NOS DEMAIS DISPOSITIVOS.
AÇÃO JULGADA
PARCIALMENTE
PROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
.” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Inconstitucionalidade formal dos artigos 1º, 3º e 4º da legislação combatida, pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos. A inconstitucionalidade reside também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa.

4. O art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos. Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

5. Não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

6. Parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

7. O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto: ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

8. A despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

9. Eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro.

10. Ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, no art. 5º,
caput
, da legislação em comento,

não houve usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local.

11. O parágrafo único do art. 5º padece de vício de inconstitucionalidade formal e material, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no
caput
ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público. Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento.

12. A função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas (ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

13. A proibição implementada pelo art. 6º, da Lei Municipal 7.995/2022, da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa. Está compatível com o art. 2º,
caput
, da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação.

14. Inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

15. Importância para a saúde pública e para o meio ambiente dos artigos da presente Lei que não estão eivados de inconstitucionalidade.

16. Pedido julgado parcialmente procedente.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, em que são partes os acima mencionados. ACORDA o Tribunal Pleno, à unanimidade, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto proferido pela E. Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA

Composição de julgamento: 019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Relator / 020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / 001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 008 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
005 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
008 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
030 - Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Impedido ou Suspeito

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

Cuida-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE
CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
em face da Lei nº 7.995/2022, de iniciativa do Legislativo Municipal, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu Outras Providências.

O requerente aduz, em síntese, a inconstitucionalidade formal da referida legislação, por afronta ao art. 63, inciso III, da Constituição Estadual, e ao art. 48, § 1º, inciso III, da Lei Orgânica Municipal, uma vez que entende que a lei trata da organização e das atribuições do Centro de Zoonoses, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

Suscita, igualmente, a inconstitucionalidade material por violação ao princípio da separação dos poderes, já que a Lei impugnada limita de forma indevida a atuação do Poder Executivo.

Alega, ainda, que o normativo atenta contra os arts. 38 e 91, “a” e “b”, da Constituição Estadual, pois cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias e no orçamento anual do Município.

Diante disso, pugna pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia da norma impugnada e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a sua inconstitucionalidade.

A eminente Desembargadora Janete Vargas, em seu judicioso voto, deferiu a medida antecipatória, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 7.995/2022, por entender que há aparente vício de inconstitucionalidade formal em sua edição, decorrente de violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Inaugurei a divergência para deferir parcialmente a medida antecipatória, suspendendo a eficácia da referida legislação, com efeitos
ex nunc
, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, cujo voto foi acompanhado pela maioria dos desembargadores do Tribunal Pleno.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça (ID nº 8434909), opinando pela procedência do pleito autoral, com a consequente declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim.

Intimada a CÂMARA MUNICIPAL DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM/ES para manifestação, esta quedou-se inerte.

É o relatório.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, cuida-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE
CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
em face da Lei nº 7.995/2022, de iniciativa do Legislativo Municipal, que instituiu a Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu Outras Providências.

O requerente aduz, em síntese, a inconstitucionalidade formal da referida legislação, por afronta ao art. 63, inciso III, da Constituição Estadual, e ao art. 48, § 1º, inciso III, da Lei Orgânica Municipal, uma vez que entende que a lei trata da organização e das atribuições do Centro de Zoonoses, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.

Suscita, igualmente, a inconstitucionalidade material por violação ao princípio da separação dos poderes, já que a Lei impugnada limita de forma indevida a atuação do Poder Executivo.

Alega, ainda, que o normativo atenta contra os arts. 38 e 91, “a” e “b”, da Constituição Estadual, pois cria despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias e no orçamento anual do Município.

Diante disso, pugna pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia da norma impugnada e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a sua inconstitucionalidade.

A eminente Desembargadora Janete Vargas, em seu judicioso voto, deferiu a medida antecipatória, para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 7.995/2022, por entender que há aparente vício de inconstitucionalidade formal em sua edição, decorrente de violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Inaugurei a divergência para deferir parcialmente a medida antecipatória, suspendendo a eficácia da referida legislação, com efeitos
ex nunc
, apenas quanto aos arts. 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do art. 5º, mantida a eficácia da Lei em seus demais termos, cujo voto foi acompanhado pela maioria dos desembargadores do Tribunal Pleno.

Pois bem.

Inicialmente, importa salientar que a inconstitucionalidade de uma norma pode se dar pela não observância do procedimento necessário para a sua edição, seja por violação ao processo legislativo ou por edição por um ente que não detenha competência, o que se chama de inconstitucionalidade formal ou nomodinâmica, ou, ainda, pelo confronto do conteúdo da norma com as regras e princípios constitucionais, a chamada inconstitucionalidade material ou nomoestática.

No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória, confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO DE LEI MUNICIPAL REALIZADO POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARÂMETRO CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE REPRODUZ NORMA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA POR ESTA CORTE NA ADI 347/SP. Não configura usurpação da competência desta Corte a fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei municipal realizada por Tribunal de Justiça, com base na Constituição do Estado, ainda que o parâmetro de controle estadual consista em reprodução de norma da Constituição da República de observância obrigatória. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 2130 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/06/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 19-08-2014 PUBLIC 20-08-2014)

Estabelecidas tais premissas, no caso, como dito, o requerente pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 7.995/2022,
in verbis
:

Art. 1º Fica instituído no Município de Cachoeiro de Itapemirim, o controle de natalidade de cães e gatos que será regido de acordo com o estabelecido nesta lei, mediante emprego de esterilização cirúrgica ou outra forma de interrupção de fertilidade ou de controle de reprodução, que garanta eficiência, segurança e bem estar ao animal.

§ 1º A esterilização cirúrgica deverá ser realizada ou acompanhada por médico veterinário registrado no CFMV (Conselho Federal de Medicina Veterinária) e capacitado para a técnica empregada, ficando autorizada a participação de estudantes universitários, que deverão estar sob a supervisão dos respectivos profissionais.

§ 2º Será promovido programa de mutirões periódicos para a castração gratuita de animais de rua, que se estenderá aos animais de famílias carentes, desde que, os tutores optem pelo procedimento e estejam devidamente inscritos no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 2º Fica instituído no Município a "Semana de Incentivo à Castração e Combate aos Maus-Tratos de Cães e Gatos", a ser realizada, anualmente, na primeira semana de abril e que será incluída no Calendário Oficial de Eventos deste Município, ocasião em que o poder público promoverá campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, que abordem:

I - a importância da esterilização para a saúde e o controle reprodutivo de cães e gatos;

II - a necessidade de vacinação e desvermifugação de cães e gatos para a prevenção de zoonoses;

III - a importância da guarda responsável de cães e gatos, levando em consideração as necessidades físicas, biológicas e ambientais desses animais, bem como a manutenção da saúde pública e do equilíbrio ambiental;

IV - os benefícios da adoção de cães e gatos.

§ 1º A divulgação se dará por meio de campanhas educativas, a serem veiculadas na mídia (impressa, radiofônica, televisa e virtual).

§ 2º As campanhas a que se refere este artigo poderão se realizar a qualquer tempo, independentemente, da semana descrita no caput.

§ 3º Será realizada, anualmente, nas Escolas Públicas Municipais, uma campanha sobre a posse responsável de animais, com palestras educativas.

Art. 3º O Município de Cachoeiro de Itapemirim fica autorizado a criar um Centro Veterinário para a execução de programa de controle reprodutivo de cães e gatos, podendo instituir convênios e/ou parcerias com universidades, estabelecimentos veterinários, organizações de sociedade civil de proteção animal, órgãos públicos e com a iniciativa privada.

§ 1º Caso sejam realizadas parcerias ou convênios com universidades ou hospitais veterinários, o procedimento de esterilização, nestes locais, deverá ser realizado, sempre, sob a supervisão de médico veterinário, que será o responsável pela cirurgia.

§ 2º Os animais que passarem pelo procedimento de esterilização deverão ser registrados, conforme critérios estabelecidos pelo município, que manterá esses registros atualizados com os dados relativos ao animal, nos termos desta lei.

§ 3º O registro, eletrônico ou não, conterá, sempre que possível, fotografia, informações referentes à raça, nome do animal, idade, porte, peso, sexo, vacinação, vermifugação, prevalência de doença crônica, submissão a maus-tratos, nome do tutor, seu número de telefone, endereço, RG, CPF, nome do veterinário responsável pelo procedimento e a destinação do animal.

§ 4º O médico veterinário responsável pela cirurgia de esterilização, deverá fornecer ao proprietário do animal instruções padronizadas sobre o pós-operatório e, se entender oportuno, em receituário próprio, as informações que achar convenientes, marcando data para avaliação ou outros procedimentos que julgar necessários.

§ 5º Fica, também, autorizado o município, a contratar, clínicas ou consultórios veterinários para castração de cães e gatos, machos e fêmeas, pertencentes as famílias de baixa renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal.

Art. 4º A esterilização de animais será executada considerando:

I - estudo a ser elaborado pelo Município que indicará a necessidade de atendimento prioritário ou emergencial, em face de superpopulação;

II - o quantitativo de animais a serem esterilizados, por localidade, necessário à redução da taxa populacional em níveis satisfatórios, inclusive os não domiciliados;

III - o atendimento prioritário dos animais pertencentes ou localizados junto às comunidades de baixa renda.

Art. 5º Fica proibido soltar ou abandonar animais de grande, médio e pequeno porte em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa por flagrante ou denúncia comprovada, no valor de 20 (vinte) UFCIs-Unidade Fiscal de Cachoeiro de Itapemirim, vigente na data do ocorrido.

Parágrafo único. O recurso financeiro advindo da aplicação da multa a que se refere o caput do artigo, será destinado ao programa instituído por esta lei.

Art. 6º Fica proibida a prática de extermínio de cães e gatos saudáveis como método de controle populacional e sanitário.

Art. 7º O planejamento necessário à execução desta Lei deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e as despesas suportadas por dotações orçamentárias próprias, a serem acrescidas à Lei Orçamentária Anual – LOA.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

Conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016).

Ocorre que, a meu ver, os arts. 1º, 3º e 4º supratranscritos tratam da estrutura e da atribuição de órgãos do Executivo e, por isso, padecem de vício de inconstitucionalidade formal.

A legislação, portanto, inova ao conferir atribuição ao Centro Municipal de Zoonoses, não prevista na Lei Municipal 5.179, de 31/05/2001, que criou referido órgão.

Também de acordo com a Lei 5.179/01, somente ficou criado, no âmbito municipal, um cargo de médico veterinário. No entanto, em consulta ao Portal de Transparência do Município, pude constatar que não existem médicos veterinários em atividade no quadro de servidores municipais, razão pela qual a implementação do procedimento cirúrgico e das demais medidas fixadas demandariam, em tese, a admissão de pessoal.

A Lei ora combatida inovou atribuições ao referido cargo não previstas dentre as elencadas no Decreto Municipal 17.910/2007, o qual não traz a realização de procedimentos cirúrgicos dentre as atribuições genéricas e específicas do cargo de médico veterinário.

Em termos práticos, além da aquisição de materiais, parece-me lógica a necessidade de afetação de imóvel compatível com a finalidade específica elencada pela Lei.

Dessa forma, reputo inconstitucionais os referidos dispositivos (arts. 1º, 3º e 4º), pois afetam a estrutura do Executivo de maneira sensível, impondo-lhe obrigação relacionada à admissão e à atribuição de pessoal, repercutindo nas atribuições pré-definidas de órgãos municipais e de servidores públicos.

A inconstitucionalidade aparenta residir também na violação ao princípio da Separação dos Poderes, pois a criação do órgão público ou a instituição de convênios pelo Executivo independe de autorização legislativa. Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Orgânica do Município de Iguape – Incisos XIV e XVI do art. 9º – Competência da Câmara Municipal para autorizar o Poder Executivo a celebrar convênios com entidades públicas ou particulares e consórcios com outros Municípios e para alterar e denominar próprios, vias e logradouros públicos. Autorização para celebrar convênios e consórcios – Inconstitucionalidade formal – Atos de gestão administrativa – Planejamento e organização do Município – Competência legislativa atribuída pela Constituição ao Chefe do Poder Executivo Municipal – Vício de iniciativa – Violação aos arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, 'a, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144, todos da CE/89. Usurpação de competência legislativa da União – Ocorrência – Compete à União editar normas gerais sobre licitação – Afronta ao art. 22, XXVII, da CF/88. Autorização para denominar bens públicos – Inconstitucionalidade material – Competência legislativa concorrente entre o Poder Executivo e Legislativo – Inexistência de ato de gestão administrativa – Violação ao princípio da separação de poderes – Ocorrência – Ao condicionar a atuação do Prefeito do Município à autorização da Câmara Municipal, o inciso XVI do art. 9º da Lei Orgânica exclui a competência de iniciativa de leis do Chefe do Poder Executivo, que é concorrente, tornando-a exclusiva da Câmara de Vereadores – Violação ao art. 5º da CE/89. Inconstitucionalidade reconhecida – Ação procedente. (TJ-SP 21344176020178260000 SP 2134417-60.2017.8.26.0000, Relator: Carlos Bueno, Data de Julgamento: 14/03/2018, Órgão Especial, Data de Publicação: 26/03/2018)

Por outro lado, da leitura do art. 2º supracitado, não há que se falar em vício de iniciativa para sua proposição, eis que, diferentemente dos arts. 1º, 3º e 4º, não inovou nas atribuições da Coordenação de Zoonoses, órgão já existente no âmbito municipal, vinculado à Secretaria da Saúde.

Aliás, a Lei Municipal nº 5.179/01, que criou o referido órgão, estabeleceu no art. 2º, dentre as atribuições do Centro de Controle de Zoonoses, o planejamento e desenvolvimento de ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de combate de doenças transmitidas por vetores. Senão vejamos:

Art. 2º O CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES - CCZ terá as seguintes atribuições:

I - promoção da saúde da população através de programas de prevenção de doenças transmitidas por vetores;

II - planejar as ações de vigilância entomológica e de combate a vetores de doenças;

III - planejar e desenvolver as ações de informação, educação e comunicação, no que se refere aos programas de prevenção e combate de doenças transmitidas por vetores;

IV - elaborar programas educativos e suas atividades de aplicação, com a interação entre os diversos órgãos da Prefeitura Municipal e as equipes multiprofissionais envolvidas;

V - promover atividades de treinamentos, reciclagens e outras correlatas de todos os extratos populacionais envolvidos no Programa de Combate de Vetores;

VI - desenvolver trabalho de orientação à comunidade em geral sobre as medidas para eliminar criadouros de insetos e de outros vetores de doenças, tanto em residências quanto em estabelecimentos de natureza diversa;

VII - executar outras atividades correlatas.

Portanto, o art. 2º da Lei impugnada, ao determinar a realização de campanhas educativas de conscientização da necessidade da proteção, da identificação e do controle populacional de cães e gatos, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos.

Apenas impõe uma despesa eventual à municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento, o que, nos termos do entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, já mencionado neste voto (ARE 878911 RG), não é suficiente para o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei por vício de iniciativa.

Conforme posicionamento já adotado pelo Plenário desta Corte, em acórdão de relatoria do E. Des. Helimar Pinto, “
não se pode interpretar de maneira excessivamente ampla o parâmetro constitucional invocado (art. 63, incisos III e VI, da Constituição Estadual), que estabelece restrição à iniciativa legislativa, sob pena de se trivializar o argumento de violação à divisão orgânica do Poder e de se esgotar a iniciativa dos órgãos parlamentares que são legislativos por excelência, até porque dificilmente haverá diploma legal que não acarrete algum tipo de obrigação para a Administração
” (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180042895, Relator: HELIMAR PINTO, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 06/10/2022, Data da Publicação no Diário: 18/10/2022).

Assim sendo, não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de controle populacional de cães e gatos, tema de crucial importância para a proteção da saúde pública.

Nesse contexto, insta salientar que a Organização Mundial da Saúde (OMS), já no ano de 2019, estimava que 30 milhões de cães e gatos estivessem em situação de rua no Brasil, sujeitos a maus-tratos e à falta de alimento e de abrigo, conforme informações extraídas do sítio eletrônico do Conselho Federal de Medicina Veterinária (https://www.cfmv.gov.br/protecao-animal-mundial-premia-as-melhores-iniciativas-de-cuidado-com-caes-e-gatos-nas-cidades-da-america-latina/comunicacao/noticias/2019/05/20/).

De acordo com dados fornecidos pelo Ministério da Saúde, a OMS relata que existem mais de 200 tipos de zoonoses e que cerca de 60% das doenças infecciosas humanas derivam de animais, ressaltando que cinco novas doenças humanas aparecem todos os anos e que três delas possuem origem animal (https://bvsms.saude.gov.br/06-7-saude-unica-dia-mundial-das-zoonoses/).

A Lei Federal nº 13.426/2017, que estabelece disposições gerais sobre o controle de natalidade de cães e gatos no território nacional, estabeleceu, em seu art. 3°, a necessidade de realização de “
campanhas educativas pelos meios de comunicação adequados, que propiciem a assimilação pelo público de noções de ética sobre a posse responsável de animais domésticos
”.

Dessa forma, parece indiscutível que a saúde humana e animal estão atreladas, e, nesse sentido, a realização de campanhas educativas pelo Poder Público visando a adoção de medidas e comportamentos tendentes ao controle da população animal torna-se essencial à saúde pública, previsto no art. 206 da Constituição Federal.

Por certo que, quando da implementação das campanhas previstas na lei municipal, surgirão obrigações para a Administração Pública, as quais, no entanto, não implicam, necessariamente, na alteração de sua estrutura, até porque já existente no âmbito municipal a Coordenação de Zoonoses, cujas atribuições estão relacionadas ao tema, conforme alhures exposado.

O Plenário do STF, em julgado de relatoria do E. Min. Edson Fachin, firmou compreensão no sentido de que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes na edição de lei, de iniciativa parlamentar, que estabelece encargo ao Poder Público visando concretizar direito social constitucionalmente previsto: ADI 4.723/AM, Rel. Ministro Edson Fachin, DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020.

Citando o E. Ministro Edson Fachin, Relator da ADI retromencionada, a lei, “
quando se presta a promover o cumprimento de encargo inerente ao Poder Público para a viabilidade de concretização do direito social, não fere prerrogativa constitucional de iniciativa
”.

De acordo com o art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, a obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhadas de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita.

No entanto, entendo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

Ademais, a Suprema Corte já se manifestou no sentido de que eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro, consoante o julgado abaixo ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021)

Destaco que este Plenário adotou posicionamento similar no julgamento de ADI de minha relatoria, em face de Lei Municipal de Vila Velha de iniciativa do Legislativo que impôs ao Executivo veiculação de campanhas contra o COVID-19, a saber:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE VEICULAÇÃO DE CAMPANHAS PARA VACINAÇÃO CONTRA COVID-19. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória. 2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016). 3. Não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época. 4. A obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita (art. 113 do ADCT), sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias. 5. Não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), elaborado pelo Ministério da Saúde a nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade. 6. Pedido julgado improcedente. (TJES, ADI 5011763-45.2022.8.08.0000, Rel. Desª. Rachel Durão Correia Lima, Julgado em 17/08/2023).

Também não constato, a princípio, inconstitucionalidade quanto ao caput do art. 5º da Lei Municipal combatida.

Faço referência aos fundamentos já expostos neste voto quanto à inexistência de vício de iniciativa quanto ao dispositivo em comento, pois a criação de multa pelo abandono de animais não altera a estrutura da Administração Pública, que já conta com órgãos fiscalizatórios e sancionadores em sua organização interna.

O Plenário do STF “
já assentou que a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios
”, admitindo “
em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse
” (STF - ADPF: 567 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 01/03/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 29/03/2021).

O Código Estadual de Proteção aos Animais do Estado do Espírito Santo previu regramento análogo em seu art. 24-B, inserido pela Lei 10.967/2019, no qual veda o mesmo comportamento mediante imposição de multa, inexistindo, assim, qualquer contrariedade da legislação municipal a normas federais e estaduais sobre a matéria.

Portanto, entendo que ao fixar obrigação negativa aos cidadãos, relativa à soltura e ao abandono de animais em vias e logradouros públicos, mediante imposição de multa, não houve, tampouco, usurpação de competência legislativa do Estado ou da União, uma vez que o Município limitou-se a legislar sobre Meio Ambiente no limite de seu interesse local, conforme a jurisprudência pátria:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 3.123, de 29 de maio de 2020, que "estabelece a Política Municipal de Combate aos Maus-Tratos de Animais no Município de Martinópolis, determina multas e dá outras providências". 1. Alegação de criação de despesas sem indicação de fonte de custeio. Rejeição. Supremo Tribunal Federal que já consolidou entendimento no sentido de que a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro" ( ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes). Ademais, no presente caso existe (e é suficiente) a indicação genérica constante do art. 6º, conforme entendimento deste C. Órgão Especial (ADIN nº 2073677-73.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 10/08/2016). 2. Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 878.911/RJ, em sede de repercussão geral, "não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos" (Tema 917). 3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Rejeição. Norma impugnada que trata a questão (referente à proteção aos animais) de forma genérica e abstrata, e sem criar novas atribuições para o Poder Executivo. 4. Alegação de usurpação da competência da União e dos Estados para legislar sobre proteção e defesa dos animais (art. 24, VI, da Constituição Federal). Rejeição. Município que buscou apenas cumprir seu compromisso de proteção da fauna (artigo 23, inciso VII, e artigo 225, inciso VII, da Constituição Federal), garantindo, ademais, efetividade às regras do Código Estadual de Proteção aos Animais (Lei Estadual nº 11.977, de 25 de agosto de 2005). Supremo Tribunal Federal que, em 05/03/2015, apreciando o Tema 145 da repercussão geral reconhecida no RE 586.224, firmou tese no sentido de que "o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c.c. 38, incisos I e II, da Constituição Federal"). Ação julgada improcedente. (TJ-SP - ADI: 21570696620208260000 SP 2157069-66.2020.8.26.0000, Relator: Ferreira Rodrigues, Data de Julgamento: 10/03/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: 12/03/2021)

Não obstante, entendo que o parágrafo único do referido dispositivo padece de vício de inconstitucionalidade, pois, ao vincular a receita proveniente das multas administrativas fixadas no
caput
ao programa instituído pela Lei, violou o princípio da separação dos Poderes, de forma a engessar a atuação do Administrador Público.

Além disso, é do Poder Executivo a iniciativa para Leis que tratem do orçamento, a teor do art. 165, III, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória, prevista no art. 150, III, da Constituição Estadual e no art. 103, III, da Lei Orgânica de Cachoeiro de Itapemirim.

Nesse sentido já se posicionou o STF:

CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.(ADI 2447, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 04/03/2009, DJe-228 DIVULG 03-12-2009 PUBLIC 04-12-2009 EMENT VOL-02385-01 PP-00120)

Por sua vez, compartilho do entendimento segundo o qual “
a função legislativa de frear e limitar a discricionariedade do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, não por meio da vinculação abstrata de receitas
” (ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019).

Nessa senda, a previsão do parágrafo único do art. 5º da Lei impugnada parece estar eivada de vícios de inconstitucionalidade formal e material.

Por outro lado, a
proibição
implementada pelo art. 6º da Lei Municipal 7.995/2022
da prática de extermínio de cães e gatos saudáveis
como método de controle populacional e sanitário não representa violação à iniciativa de Lei, porque não altera a estrutura do Executivo, mas apenas firma uma obrigação negativa.

A referida norma, embora mais restritiva, é compatível com o regramento do art. 8º, § 4º, da Lei Municipal 5.179/01, que permite o abate de canídeos e felinos pelo Centro de Controle de Zoonoses, caso não estejam saudáveis,
in verbis
:

Art. 8º. § 4º - No caso de canídeos e felinos, a inspeção veterinária do CCZ determinará o abate dos animais, se doentes, ou concederá sua adoção às pessoas interessadas.

Assim como caput do art. 5º, apresenta-se como legítima a instituição da referida proibição, não havendo que se cogitar em usurpação de competência do Estado ou da União, em razão da competência do Município para legislar sobre meio ambiente, fixando normas protetivas em observância aos interesses locais. Confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO À VIDA DOS ANIMAIS DOMÉSTICOS E SILVESTRES. LEI MUNICIPAL Nº 3.561/2014 DE LAGOA SANTA. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1º, 3º, 7º e 9º. PARCIAL INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA RELATIVAMENTE AOS DEMAIS ARTIGOS. Postula-se hoje, relativamente ao direito dos animais, com apoio constitucionalizado, uma mudança de paradigma: o abandono do antropocentrismo clássico para a adoção de um biocentrismo que protege a vida em todas as suas formas. Esta é a teleologia que reforça a própria proteção da vida humana, interligada inafastavelmente com as demais formas de vida. Os Municípios podem legislar sobre meio ambiente, concorrentemente com a União e os Estados. Podem, em consequência, legislar sobre fauna em defesa de seu interesse local e lhes é permitido, ainda, tornar explícita a vedação, em seu território, de tortura e morte de animais, que é como o Poder Público costuma exterminar cães e gatos. Ausência da apontada inconstitucionalidade material dos artigos 1º, 3º, 7º e 9º, da Lei Municipal nº 3.561/2014. A declaração de inconstitucionalidade dos demais artigos (por gerarem, via Legislativo, despesas não autorizadas), não implica a declaração de inconstitucionalidade dos que são acima apontados pela via do fenômeno conhecido como "arrastamento." Precedentes do STF ("farra do boi") e desta Casa. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000140473505000 MG, Relator: Marcos Lincoln, Data de Julgamento: 14/08/2015, Data de Publicação: 02/10/2015)

Aliás, a norma encontra-se em consonância com o art. 2º, caput, da Lei Federal nº. 14.228/2021, que prevê a mesma vedação:

Art. 2º Fica vedada a eliminação da vida de cães e de gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, com exceção da eutanásia nos casos de males, doenças graves ou enfermidades infectocontagiosas incuráveis que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais.

Também reputo que inexiste inconstitucionalidade na previsão do art. 7º, segundo o qual o planejamento necessário à execução da Lei impugnada, especificamente naquilo em que não se mostra inconstitucional, deverá ser incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujas despesas devem ser suportadas por dotações orçamentárias próprias da respectiva Lei Orçamentária Anual.

Assim, considerando a importância, para a saúde pública e para o meio ambiente, da
mens legis
em comento, não merece prosperar o pleito de inconstitucionalidade integral da norma vergastada, mantendo eficácia dos arts. 2º, 5º, caput, 6º e 7º da referida Lei.

Ante o exposto,
JULGO
PARCIALMENTE
PROCEDENTE
a presente ação para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
,

mantida a eficácia em seus demais termos.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto da eminente Relatora.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Cachoeiro de Itapemirim em face da Lei 7.995/2022 que instituiu a
Política Municipal do Controle de Natalidade de Cães e Gatos e deu outras providências.

Em apertada síntese, a parte Autora sustenta que a norma impugnada padece do vício de inconstitucionalidade formal, pois o projeto do qual a referida lei se originou foi de iniciativa parlamentar. Também advoga pela existência de inconstitucionalidade material por violação ao princípio constitucional da Separação dos Poderes.

Foi deferida em parte a concessão da medida cautelar nos termos do voto da insigne Desembargadora Rachel Durão Correia Lima para suspender a eficácia dos artigos 1º, 3º, 4º e do parágrafo único do art. 5º da lei em comento, mantendo intocada a eficácia dos demais dispositivos.

No mérito, a eminente Desembargadora aprofundou a exposição dos fundamentos que a levaram a concluir pela concessão da medida cautelar, entendimento que conta com minha integral adesão.

De fato, os artigos 1º, 3º e 4º tratam da estrutura da Administração Pública, de modo que o projeto do qual redundou a presente legislação no que tange a estes dispositivos atrai para si a incidência da regra da reserva de iniciativa, o que não foi respeitado pois o processo legislativo foi deflagrado por parlamentar.

Quanto ao artigo 5º, apenas o parágrafo único padece de vício de inconstitucionalidade, pois determina a destinação dos valores arrecadados pelas multas e, dessa forma, adentra em matéria relativa a orçamento que, por sua vez, impõe a participação inicial do Poder Executivo na pessoa de seu Chefe.

A multa em si não é inválida, como bem destacado pela eminente Relatora, pois está de acordo com o modelo federalista cooperativo no que concerne à proteção ao meio-ambiente. Por esse motivo, o
caput
do artigo 5º da presente legislação é perfeitamente hígido.

Quanto aos demais dispositivos legais, na esteira do brilhante voto de relatoria, entendo não haver nenhum vício de inconstitucionalidade, pois não alteram a estrutura administrativa, mas apenas fixam obrigações aos administrados em vista do combate ao extermínio de cães e gatos saudáveis.

Por todas essas razões, acompanho a eminente Relatora para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na petição inicial e declarar
a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 7.995/2022 do município de Cachoeiro de Itapemirim.

É como voto.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão Ordinária Virtual - 05.08.2024 a 09.08.2024:

Acompanho o voto da E. Desembargadora Relatora.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria para julgar parcialmente procedente os pedidos formulados na petição inicial
para declarar a

inconstitucionalidade dos artigos 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com

efeitos
ex tunc
, mantida a eficácia em seus demais termos.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de
JULGAR
PARCIALMENTE
PROCEDENTE
a presente ação para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 3º, 4º e ao parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 7.995/2022 do Município de Cachoeiro de Itapemirim, com efeitos
ex tunc
,

mantida a eficácia em seus demais termos.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 05.08.2024

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho a e. Relatora para julgar parcialmente procedente a ação.

Acompanho o Voto da Eminente Relatora.

Acompanho o voto de relatoria.

Desembargador Sérgio Ricardo de Souza:

Acompanho a relatoria.

Acompanho a relatoria.