Tribunal: TJES
Processo: 0011637-28.2014.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-09-30

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. Extrai-se a partir do julgamento emanado do Supremo Tribunal Federal no tocante às alterações legislativas promovidas pela Lei nº 14230/21 sobre a Lei nº 8429/92 - agravo de recurso extraordinário nº 843989 -, já na perspectiva do caso em testilha, (I) ser devida a análise do elemento subjetivo dos agentes, não se admitindo apenamento por conduta culposa; (II) não haver prescrição intercorrente a considerar na espécie, já que a contagem do lapso legal sucedeu a novel legislação e não se exauriu.

2. Segundo a exordial, Luiz Carlos de Oliveira Silva, Diretor-Presidente da AGERSA (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados e Concedidos de Cachoeiro de Itapemirim), ao arrepio do procedimento legalmente previsto, promoveu, em favor de Amarildo Costa, o cancelamento de débito relativo a consumo de água às expensas do programa municipal "tarifa social" quanto ao período de agosto/2012 a janeiro de 2013 no montante de R$ 6.226,72 (seis mil, duzentos e vinte e seis reais e setenta e dois centavos). Referido perdão de dívida estaria, segundo o Ministério Público Estadual, subsidiado em vínculo pessoal existente entre as partes (Amarildo seria o responsável pelo Centro Espírita frequentado por Luiz Carlos), não se podendo invocar o fato da localização de templo religioso no endereço vinculado ao consumo de água em questão para autorizar a utilização dos recursos públicos pertinentes a programa social de finalidade diversa e condicionado à análise de comissão própria e uso máximo mensal de dez metros cúbicos.

3. Ocorre que os propósitos específicos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao Erário e violação a princípios regentes da administração públicas não restaram demonstrados para além de condutas voluntárias empreendidas em dissonância do Decreto Municipal nº 14.210/2003, o que é exigido pelo artigo 1º, §2º da LIA.

4. Não há controvérsia quanto à irregularidade da remissão de dívida operada no caso vertente. A irregularidade do ato, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa, descabendo reformar a sentença que bem concluiu no sentido da improcedência do pedido sancionatório autoral.

5. Recurso conhecido e desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0011637-28.2014.8.08.0011

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

APELADO: AMARILDO COSTA e outros

RELATOR(A):
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. Extrai-se a partir do julgamento emanado do Supremo Tribunal Federal no tocante às alterações legislativas promovidas pela Lei nº 14230/21 sobre a Lei nº 8429/92 - agravo de recurso extraordinário nº 843989 -, já na perspectiva do caso em testilha, (I) ser devida a análise do elemento subjetivo dos agentes, não se admitindo apenamento por conduta culposa; (II) não haver prescrição intercorrente a considerar na espécie, já que a contagem do lapso legal sucedeu a novel legislação e não se exauriu.

2. Segundo a exordial, Luiz Carlos de Oliveira Silva, Diretor-Presidente da AGERSA (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados e Concedidos de Cachoeiro de Itapemirim), ao arrepio do procedimento legalmente previsto, promoveu, em favor de Amarildo Costa, o cancelamento de débito relativo a consumo de água às expensas do programa municipal "tarifa social" quanto ao período de agosto/2012 a janeiro de 2013 no montante de R$ 6.226,72 (seis mil, duzentos e vinte e seis reais e setenta e dois centavos). Referido perdão de dívida estaria, segundo o Ministério Público Estadual, subsidiado em vínculo pessoal existente entre as partes (Amarildo seria o responsável pelo Centro Espírita frequentado por Luiz Carlos), não se podendo invocar o fato da localização de templo religioso no endereço vinculado ao consumo de água em questão para autorizar a utilização dos recursos públicos pertinentes a programa social de finalidade diversa e condicionado à análise de comissão própria e uso máximo mensal de dez metros cúbicos.

3. Ocorre que os propósitos específicos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao Erário e violação a princípios regentes da administração públicas não restaram demonstrados para além de condutas voluntárias empreendidas em dissonância do Decreto Municipal nº 14.210/2003, o que é exigido pelo artigo 1º, §2º da LIA.

4. Não há controvérsia quanto à irregularidade da remissão de dívida operada no caso vertente. A irregularidade do ato, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa, descabendo reformar a sentença que bem concluiu no sentido da improcedência do pedido sancionatório autoral.

5. Recurso conhecido e desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - VANIA MASSAD CAMPOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - VANIA MASSAD CAMPOS (Vogal)
Peço vista
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0011637-28.2014.8.08.0011

APELANTES: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO, MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

APELADOS: AMARILDO COSTA, LUIZ CARLOS DE OLIVEIRA SILVA

JUIZ: DR.
ROBSON LOUZADA LOPES

RELATOR: DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Conforme o relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto em face da sentença que julgou improcedente a pretensão deduzida pelo Ministério Público Estadual no bojo da presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, haja vista não haver “prova suficiente de atuação dolosa, com intenção de descumprimento da lei, falecendo o pressuposto principal para condenação por improbidade administrativa que é a prova cabal do dolo”.

Nas razões recursais (fls. 232/247), alegou-se que “o programa ‘Tarifa Social’, originariamente criado para atendimento às famílias carentes, que vivem à margem dos relevantes direitos fundamentais, por vezes, sem a mínima condição de dignidade, fora utilizado para atender a interesses particulares do então Diretor-Presidente da AGERSA e pessoa de seu relacionamento pessoal. Resta evidente que a atitude dos apelados causou enriquecimento ilícito de Amarildo Costa, além de gerar prejuízo ao erário e violação aos princípios norteadores da Administração Pública, em especial, os da legalidade, impessoalidade, moralidade e supremacia do interesse público sobre o particular”.

Necessário, de logo, recordar a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no tocante às alterações legislativas promovidas pela Lei nº 14230/21 sobre a Lei nº 8429/92, assim ementada por ocasião do julgamento do agravo de recurso extraordinário nº 843989:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8.
A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.
9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13.
A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.
15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
". (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

Extrai-se a partir do julgado, já na perspectiva do caso em testilha, (I) ser devida a análise do elemento subjetivo dos agentes, não se admitindo apenamento por conduta culposa; (II) não haver prescrição intercorrente a considerar na espécie, já que a contagem do lapso legal sucedeu a novel legislação e não se exauriu.

Outrossim, cumpre salientar não ser possível reenquadrar condutas em dispositivos distintos dos indicados na exordial, face expressa vedação no artigo 17, § 10-C, da LIA, também inserido pela Lei nº 14230/21, que, diversamente do previsto no artigo 383, do CPP (
emendatio libelli
), obsta a modificação da capitulação legal apresentada.

Pois bem. Ao que se depreende da exordial, Luiz Carlos de Oliveira Silva, Diretor-Presidente da AGERSA (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados e Concedidos de Cachoeiro de Itapemirim), ao arrepio do procedimento legalmente previsto, promoveu, em favor de Amarildo Costa, o cancelamento de débito relativo a consumo de água às expensas do programa municipal "tarifa social" quanto ao período de agosto/2012 a janeiro de 2013 no montante de R$ 6.226,72 (seis mil, duzentos e vinte e seis reais e setenta e dois centavos).

Referido perdão de dívida estaria, segundo o Ministério Público Estadual, subsidiado em vínculo pessoal existente entre as partes (Amarildo seria o responsável pelo Centro Espírita frequentado por Luiz Carlos), não se podendo invocar o fato da localização de templo religioso no endereço vinculado ao consumo de água em questão para autorizar a utilização dos recursos públicos pertinentes a programa social de finalidade diversa e condicionado à análise de comissão própria e uso máximo mensal de dez metros cúbicos.

Ocorre que os propósitos específicos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao Erário e violação a princípios regentes da administração públicas não restaram demonstrados para além de condutas voluntárias empreendidas em dissonância do Decreto Municipal nº 14.210/2003, o que é exigido pelo artigo 1º, §2º da LIA
1
, tendo o julgador primevo destacado:

Não há provas de uma atuação direcionada. Aparentemente o primeiro requerido utilizou-se de uma prática moralmente aceitável já existente na AGERSA. Há uma inclusão de um templo religioso pertencente a uma instituição beneficente (fls.100) num programa que já atendia a outras entidades beneficentes ligadas a entidades religiosas.

Não há, portanto, controvérsia quanto à irregularidade da remissão de dívida operada no caso vertente. Porém, como já assentou este egrégio Tribunal de Justiça, “a irregularidade ou a ilegalidade do ato, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa, podendo, no entanto, ser objeto de discussão em outras vias” (Apelação Cível nº 0000004-88.2008.8.08.0024, julgada em 26/02/2024), descabendo reformar a sentença que bem concluiu no sentido da improcedência do pedido sancionatório autoral.

Dessa feita, sem qualquer delonga,
conheço e
nego
provimento ao apelo
.

Por fim, uma vez que os honorários sucumbenciais recursais guardam liame frente à sucumbência fixada na origem, em sendo descabida imposição anterior, igualmente se faz indevido o arbitramento de honorários recursais.

É como voto.

DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

1
§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)