Tribunal: TJES
Processo: 0000678-68.2020.8.08.0049
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-10-21

Ementa:
EMENTA
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DOLOSA. GESTÃO IRREGULAR DE RECURSOS PÚBLICOS. LEI Nº 14.230/2021. APLICABILIDADE. SANÇÕES PROPORCIONAIS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que condenou agentes públicos por atos de improbidade administrativa. A condenação ocorreu em razão da exploração informal de espaço público durante a Festa do Peão de 2018, sem processo licitatório, e pela gestão irregular de recursos financeiros sem formalização adequada. O MP requer a aplicação de sanções previstas no art. 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve dolo nas condutas dos apelantes para configurar ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a reforma legislativa trazida pela Lei nº 14.230/2021, que extinguiu a modalidade culposa dos atos de improbidade, aplica-se ao presente caso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A caracterização dos atos de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme entendimento consolidado pelo STF no julgamento do Tema 1199. No presente caso, as condutas dos apelantes foram dolosas, conforme demonstrado pela informalidade nas tratativas, pela ausência de licitação e pela prestação de contas irregular.

A ausência de licitação, exigida pela Lei nº 8.666/1993, para a exploração de espaço público durante o evento, associada à informalidade na gestão dos recursos e à prestação de contas fragmentada, configuram violações aos princípios da administração pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade).

A Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, não afasta a condenação, uma vez que os atos atribuídos aos apelantes foram praticados com dolo, sendo irrelevante a extinção da modalidade culposa. O dolo específico foi evidenciado pelo desrespeito deliberado às normas de gestão pública.

Há o reconhecimento de que a incorporação dos valores ao erário público
"se deu por um processo tortuoso, fragmentado, informal, personalista e com desvios de atribuição"
, o que comprometeu a transparência e a correta fiscalização dos recursos públicos, configurando o prejuízo ao erário.

As sanções impostas, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, são adequadas para a gravidade da conduta, considerando o prejuízo à transparência e à fiscalização pública, e têm caráter pedagógico, a fim de desestimular práticas similares.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.
Tese de julgamento
:

A caracterização de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação do dolo, sendo necessária a observância dos princípios da administração pública.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11; Lei nº 8.666/1993; Lei nº 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199; STJ, AgInt no AREsp nº 1.730.320/SE, rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 14/02/2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000678-68.2020.8.08.0049

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: JORGE DEOCEZIO ULIANA e outros

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

EMENTA
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DOLOSA. GESTÃO IRREGULAR DE RECURSOS PÚBLICOS. LEI Nº 14.230/2021. APLICABILIDADE. SANÇÕES PROPORCIONAIS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que condenou agentes públicos por atos de improbidade administrativa. A condenação ocorreu em razão da exploração informal de espaço público durante a Festa do Peão de 2018, sem processo licitatório, e pela gestão irregular de recursos financeiros sem formalização adequada. O MP requer a aplicação de sanções previstas no art. 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve dolo nas condutas dos apelantes para configurar ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a reforma legislativa trazida pela Lei nº 14.230/2021, que extinguiu a modalidade culposa dos atos de improbidade, aplica-se ao presente caso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A caracterização dos atos de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, conforme entendimento consolidado pelo STF no julgamento do Tema 1199. No presente caso, as condutas dos apelantes foram dolosas, conforme demonstrado pela informalidade nas tratativas, pela ausência de licitação e pela prestação de contas irregular.

A ausência de licitação, exigida pela Lei nº 8.666/1993, para a exploração de espaço público durante o evento, associada à informalidade na gestão dos recursos e à prestação de contas fragmentada, configuram violações aos princípios da administração pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade).

A Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, não afasta a condenação, uma vez que os atos atribuídos aos apelantes foram praticados com dolo, sendo irrelevante a extinção da modalidade culposa. O dolo específico foi evidenciado pelo desrespeito deliberado às normas de gestão pública.

Há o reconhecimento de que a incorporação dos valores ao erário público
"se deu por um processo tortuoso, fragmentado, informal, personalista e com desvios de atribuição"
, o que comprometeu a transparência e a correta fiscalização dos recursos públicos, configurando o prejuízo ao erário.

As sanções impostas, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, são adequadas para a gravidade da conduta, considerando o prejuízo à transparência e à fiscalização pública, e têm caráter pedagógico, a fim de desestimular práticas similares.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.
Tese de julgamento
:

A caracterização de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/1992 exige a comprovação do dolo, sendo necessária a observância dos princípios da administração pública.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11; Lei nº 8.666/1993; Lei nº 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199; STJ, AgInt no AREsp nº 1.730.320/SE, rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 14/02/2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Conforme relatado, cuida-se de recurso de apelação cível interposto por
JORGE DEOCLEZIO ULIANA e ROGÉRIO DELA COSTA GARCIA
em desfavor da sentença constante no id. 6395581, proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única de Venda Nova do Imigrante, que julgou procedente em parte a pretensão ministerial nesta ação de improbidade administrativa, para condenar cada um os requeridos nas sanções do art. 12, inciso II e ao segundo, ademais, naquela prevista no inciso III, todos da Lei n.º 8.429/1992, ou seja, ao pagamento de uma multa civil, com in­cidência de juros a partir da ci­tação e correção monetária a partir desta data (momento de sua fixação).

Em suas razões, os apelantes alegam que a sentença seria equivocada ao presumir dolo na conduta dos réus, que não houve efetiva lesão ao erário e que as contas foram devidamente prestadas, sendo, portanto, indevida a aplicação das sanções impostas.

Outrossim, argumentam que a reforma legislativa promovida pela Lei nº 14.230/2021, ao excluir a modalidade culposa dos atos de improbidade, deveria ser aplicada ao caso, afastando-se a condenação.

Pois bem.

Acerca do tema, a jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF), consolidada no julgamento do Tema 1199, exige a comprovação de responsabilidade subjetiva, ou seja, o dolo, para a tipificação dos atos de improbidade administrativa nos termos dos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa,
in litteris
:

“[...] 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa,
exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.[...]” (grifamos)

Assentada essa premissa, por pertinente, reputa-se que o julgamento do mérito da apelação interposta pelos apelantes deve prosseguir nos termos delineados, levando-se em conta que a condenação só será mantida caso verificada a presença de dolo específico na prática de ato de improbidade administrativa.

Insta salientar que a improbidade administrativa encontra-se disciplinada na Constituição Federal, em seu artigo 37, § 4º, nos seguintes termos
:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obdecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível."

Por sua vez, a Lei nº 8.429/1992 define os atos de improbidade administrativa, quais sejam: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), os que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (artigo 11).

Na situação posta, o MM. Juiz da Vara Única de Venda Nova do Imigrante demonstra
a subsunção da conduta dos apelados às hipóteses normativas previstas no art. 10 e 11 e, por conseguinte,
que as condutas dos apelantes foram dolosas, ainda que a título de dolo eventual.
Por oportuno, reproduz-se fragmento das razões de decidir avocadas pelo julgador singular:

“De fato, analisado o início e o fim, com a incorporação de valores ao erário, uma análise simplista poderia indicar que não teria havido dolo ou relevante ofensa aos deveres de gestores, aos princípios caros e danos ao patrimônio.

Todavia, como visto, todo o processo começou, se executou e findou com alta carga de ilegalidade, decorrente de informalidade e trato personalista com a coisa pública, fora dos parâmetros mínimos de transparência, impessoalidade e zelo, chegando até a haver supressão de competência para utilização de espaço público, acredito que o requisito subjetivo encontra-se preenchido no caso vertente, de maneira a não se cogitar de mera ilegalidade, mas de verdadeira conduta ímproba, que merece especial resposta do Poder Judiciário, até mesmo a fim de se dissuadir comportamentos desviados deste jaez em casos futuros”.

Com efeito, conforme restou evidenciado nos autos, o Instituto Caminhos da Razão explorou a venda de alimentos e bebidas durante a Festa do Peão de 2018 sem a celebração de contrato administrativo com o Poder Executivo. As tratativas ocorreram de maneira informal entre o requerido e o apelante Jorge Uliana, então Secretário de Turismo, e o Instituto.

Infere-se que o apelante Jorge Uliana recebeu, em mãos, a quantia de R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais), que posteriormente foi repassada ao então Secretário de Finanças, Rogério Dela Costa, sem o devido destaque na prestação de contas, misturando-se aos valores arrecadados pela venda de ingressos do evento. Com efeito, tais fatos indicam uma conduta atípica e irregular na gestão dos recursos públicos.

Com acerto, o MM. Juiz destacou que "
embora os requeridos não tenham se apropriado do valor pago pelo Instituto Caminhos da Razão, nota-se que o recebimento da quantia deu-se de modo pessoal pelo primeiro demandado, e depois pago de modo pessoal e informal ao segundo requerido, o qual, por sua vez, destinou a quantia ao erário de forma irregular, prejudicando a prestação e fiscalização das contas públicas
" (id.6395581).

Nesse cenário, a dinâmica dos fatos evidencia a ausência de zelo dos apelantes com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, previstos no art. 37 da Constituição Federal, e caracterizam a improbidade administrativa.

Os apelantes também sustentam que, mesmo com a incorporação dos valores ao patrimônio público, não teria havido prejuízo ao erário e que as contas foram prestadas. Todavia, há o reconhecimento de que a incorporação dos valores ao erário público
"se deu por um processo tortuoso, fragmentado, informal, personalista e com desvios de atribuição"
, o que comprometeu a transparência e a correta fiscalização dos recursos públicos.

Ademais, um ponto crucial que não pode ser ignorado é o fato de que não houve a observância da obrigatoriedade de abertura de processo licitatório para a concessão do espaço público durante o evento da Festa do Peão de 2018. O acervo probatório constante dos autos deixou claro que a exploração do espaço público foi realizada sem que se considerasse a necessidade de licitação, um procedimento formal exigido pela Lei nº 8.666/1993 para garantir isonomia, transparência e, sobretudo,
a seleção da proposta mais vantajosa à Administração Pública
. No caso, o Secretário de Turismo, Jorge Uliana, autorizou informalmente o Instituto Caminhos da Razão a explorar o evento, o que resultou no recebimento de valores sem qualquer amparo legal.

Vê-se, pois, que a ausência de procedimento licitatório não apenas viola os princípios da legalidade e impessoalidade, mas também configura uma grave omissão na gestão dos recursos públicos, pois impede a Administração de garantir que o uso de espaços públicos e a arrecadação resultante sejam realizados de forma transparente e em conformidade com o interesse público. Como bem destacou a sentença, a
“permissão ou autorização
” foi concedida
“à margem da lei
”, e a hipótese de realização de licitação sequer foi considerada pelos apelantes, o que aumenta a gravidade das irregularidades praticadas.

A prestação de contas, que deveria ser única e precisa, foi apresentada de forma fragmentada e com várias inconsistências, conforme atestado pelas testemunhas e documentos nos autos (https://drive.google.com/drive/folders/1FUt7X5p9y_lBfsrMDPQkriIgVAsR19kL?usp=sharing). Houve, no mínimo, três prestações de contas diferentes, todas com erros que evidenciam a falta de controle e transparência, contrariando os princípios da administração pública.

Portanto, além das falhas na gestão e na prestação de contas, a ausência de um processo licitatório formal agrava ainda mais a conduta dos apelantes, reforçando a tese de que houve prejuízo ao erário e clara violação dos princípios que regem a Administração Pública.

Além disso, embora os apelantes asseverem que a reforma legislativa promovida pela Lei nº 14.230/2021, que extinguiu a modalidade culposa dos atos de improbidade administrativa, afastaria a condenação, essa tese não se sustenta.

As condutas atribuídas aos apelantes se deram a título de dolo, conforme amplamente demonstrado pela r.sentença, que fundamentou que "
não se cogita de mera ilegalidade, mas de verdadeira conduta ímproba
".

Como é cediço, o ato de improbidade administrativa, de acordo com o entendimento jurisprudencial, é uma ilegalidade tipificada e qualificada, marcada pela intenção deliberada de desrespeitar os princípios da administração pública. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ATO ÍMPROBO CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE.1.
Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo "indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM, rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011)
.2. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que reconheceu o enquadramento do recorrente no ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, consubstanciado na contratação irregular de servidores, com a indicação do elemento subjetivo, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ.3. Agravo interno desprovido.(AgInt no AREsp n. 1.730.320/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 14/2/2022, DJe de 16/2/2022.)

Na hipótese, denota-se dos autos que a verba destinada ao Município de Venda Nova do Imigrante foi feita em dinheiro, diretamente ao Secretário de Turismo, conforme depoimento proferido pelo então presidente do Instituto Caminhos da Razão (mídia à fl. 14), sendo que o requerido Rogério Dela Costa aceitou o repasse dos R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais) das mãos do Sr. Jorge Uliana e efetuou o depósito desta quantia, referente a venda de alimentos e bebidas, em conjunto com os valores arrecadados da venda dos ingressos.

E, nesse trilhar, não obstante a alegação de ausência

do elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo, conclui-se que o dolo está claramente presente, uma vez que o repasse dos valores, realizado sem qualquer formalidade, especialmente por se tratar de gestores públicos, dos quais se espera um elevado grau de diligência e responsabilidade na administração da coisa pública, evidencia a intenção deliberada de desrespeitar os procedimentos legais e administrativos.

Por fim, quanto à dosimetria da pena, foram aplicadas as sanções previstas nos artigos 12 da Lei nº 8.429/1992, quais sejam,
“a cada um dos réus uma multa civil equivalente ao valor arrecadado (R$28.000,00), e ao segundo, em adição, uma multa de 2 vezes o valor da remuneração que percebia à época do fato”
.

Assim, verifica-se que, apesar dos réus não terem agido com desonestidade extrema,
o decisum é irretocável, pois, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, leva em conta

a reprovabilidade das conduta dos agentes, considerando o descaso com a administração pública. Diante disso, as sanções aplicadas são adequadas e necessárias para desestimular práticas semelhantes no futuro, garantindo a integridade e a transparência na gestão dos recursos públicos.

Outrossim, em caso similar, já decidiu este TJES no sentido de que
“
a fixação da multa civil no mínimo permitido pelo art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, isto é, apenas 1 (uma) vez o valor da remuneração percebida pelo agente público, revela-se branda e desproporcional ao ilícito praticado pelo agente público na qualidade de vereador que se apropria de um notebook da Câmara Municipal sem autorização e cuja retomada só é possível mediante busca e apreensão pela autoridade policial decorrente de processo criminal, motivo pelo qual entendo que o caráter pedagógico da sanção será atingido com a readequação da penalidade
para o importe de 02 (duas) vezes a quantia da referida remuneração percebida pelo agente público
”.
(TJES, APELAÇÃO CÍVEL Nº
0000718-54.2018.8.08.0038
, REL. DES.
JANETE VARGAS SIMÕES
, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data: 16/11/2023).

Baseado no exposto,
CONHEÇO DO PRESENTE RECURSO PARA NEGAR-LHE PROVIMENTO.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)