Tribunal: TJES
Processo: 5011396-84.2023.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2024-08-01

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.858/2023 DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI-ES. AMPLIAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA DE SAÚDE DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE APENAS AMPLIOU PROGRAMA MUNICIPAL JÁ EXISTENTE, SEM CRIAR NOVAS ESTRUTURAS E ATRIBUIÇÕES OU INTERFERIR NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E NOS SERVIÇOS PÚBLICOS. LEI QUE NÃO TRATA DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. CAUSA DE PEDIR ABERTA DA AÇÃO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADA. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE COM BASE NOUTROS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. LEGISLAÇÃO OBJURGADA QUE ACARRETOU AUMENTO DE DESPESA. NECESSIDADE DE PRÉVIO ESTUDO DO IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO E A INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO. ARTIGO 113 DO ADCT. AUSÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO. EVENTUAIS BENEFICIÁRIOS DA AMPLIAÇÃO DO PROGRAMA NÃO DEVEM SER AFETADOS. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. INTERESSE SOCIAL. EFEITO
EX NUNC
(ART. 27 DA LEI 9.868/99). AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, COM EFEITOS
EX NUNC
.

1)
Por meio do Projeto de Lei nº 111/2023, Vereadores da Câmara Municipal de Guarapari-ES propuseram alterar o § 1º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023, que regulamenta o programa municipal de fornecimento de fraldas descartáveis no âmbito do Sistema Único de Saúde, para ampliar o público beneficiário, retirando o requisito da idade mínima de 13 (treze) anos para recebimento das fraldas, projeto este que fora aprovado pelo Poder Legislativo municipal e, portanto, encaminhado para sanção do Chefe do Poder Executivo municipal. Após a Secretaria Municipal de Saúde e a Procuradoria do município de Guarapari-ES se manifestarem pela inconstitucionalidade formal do Projeto de Lei nº 111/2023, por violar o princípio da separação dos Poderes e a competência privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, o Prefeito de Guarapari-ES vetou, por razões jurídicas, integralmente o referido projeto de lei. Ocorre que o citado veto foi rejeitado, por unanimidade, pela Câmara Municipal de Guarapari-ES, resultando, assim, na promulgação integral da Lei Municipal nº 4.858/2023.

2
)
A presente representação de inconstitucionalidade tem por escopo obter a invalidação da Lei Municipal nº 4.858/2023, por vício de iniciativa e ofensa ao postulado da separação dos Poderes, ante a contrariedade ao disposto nos arts. 2º e 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da Constituição da República, nos arts. 1º, 17 e 63, parágrafo único, incisos III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, e no art. 58, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Guarapari-ES, uma vez que, ao ampliar o público destinatário do programa de assistência à saúde municipal (distribuição de fraldas descartáveis) a proposta teria interferido na organização administrativa e orçamentária e nos serviços públicos daquele ente público, matérias cuja iniciativa seria reservada ao Chefe do Poder Executivo, atraindo o disposto na Súmula nº 19 deste egrégio Tribunal de Justiça.

3
)
As propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo exigem interpretação restritiva, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa. Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, as quais devem ser interpretadas restritivamente.

4
)
Muito embora entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 63, inciso I), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (arts. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e 64, inciso I, ambos da Constituição Estadual) e ao município de Guarapari-ES (art. 58, inciso I, da Lei Orgânica), estejam aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo, matéria orçamentária e serviços públicos da administração, não se pode concluir que a iniciativa legal da Casa Legislativa em relação à Lei Municipal nº 4.858/2023 tenha invadido a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, na medida em que somente ampliou os beneficiários de programa de assistência à saúde já implementado pelo município de Guarapari-ES por meio da Lei Municipal nº 4.827/2023, de forma que não interferiu na organização administrativa, na estrutura, nas atribuições e nos serviços públicos de nenhum órgão do Executivo Municipal e não possui como objeto matéria orçamentária.

5
)
A legislação objurgada, embora aumente a despesa para o município de Guarapari, ao ampliar o número de beneficiários do programa de assistência à saúde previsto na Lei Municipal nº 4.827/2023, não envolve matéria orçamentária e não trata de estruturação ou atribuição de órgãos, tampouco interfere na organização administrativa ou nos serviços públicos do Poder Executivo municipal, de modo que não se insere nas hipóteses restritas de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, aplicando-se com exatidão à norma em exame a tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 917
[
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal
)
”
]
.

6
)
Como a causa de pedir aberta da ação direta de inconstitucionalidade permite o
“confronto da legislação impugnada com dispositivo constitucional não suscitado na inicial”
(ADI 2914, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 03/04/2020, STF), é perfeitamente possível a esta Corte de Justiça aferir a constitucionalidade da Lei Municipal nº 4.858/2023 à luz da norma prevista no art. 113 da ADCT, especialmente porque o Supremo Tribunal Federal já sedimentou o posicionamento que a regra prevista naquele dispositivo constitucional não se restringe à União, sendo extensível seus preceitos aos demais entes públicos.

7
)
O art. 113 do ADCT foi introduzido na Constituição da República pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar
“
o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”
, e, de acordo com o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, também aplicável a todos os entes da Federação, dispõe que
“A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”
.

8
)
É formalmente inconstitucional a Lei nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES por não ter observado o devido processo legislativo estabelecido pelo art. 113 do ADCT, na medida em que o projeto de lei não se fez acompanhar da estimativa de impacto orçamentário e financeiro que a alteração legislativa implicou com o aumento de despesa ao ente municipal.

9
)
Em que pese a louvável intenção da Câmara Municipal de Guarapari-ES em ampliar os beneficiários do programa de assistência à saúde previsto pela Lei Municipal nº 4.827/2023, conforme manifestação da Secretaria Municipal de Saúde, a sua implementação acarretou elevação de despesa para o município que é capaz de desestruturar e comprometer sua realização eficaz, principalmente por não ter sido precedido de estudo de impacto financeiro e orçamentário e com a respectiva indicação de fonte de custeio, o que, também, pode acarretar prejuízos na gestão administrativa econômica municipal.

10
)
É imprescindível implementar a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da aludida norma municipal, devendo ser atribuído efeito
ex nunc
, para preservar os efeitos que a Lei nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES irradiou até a suspensão que fora determinada quando da concessão da medida cautelar pelo egrégio órgão plenário desta Corte de Justiça, na medida em que as fraldas descartáveis que eventualmente foram distribuídas gratuitamente a pessoas com idade inferior a 13 (treze) anos não devem ser objeto de restituição ou qualquer forma de contraprestação, especialmente por se tratar de medida que visa assegurar a dignidade da pessoa humana e a saúde das pessoas, existindo, assim, razões de excepcional interesse social aptas a autorizar a mitigação dos efeitos daquela declaração (art. 27 da Lei nº 9.868/99).

11
)
Ação julgada procedente, para declarar integralmente inconstitucional a Lei nº 4.858/2023, do município de Guarapari-ES, com efeitos
ex
nunc
, de modo a manter os efeitos dela irrogados até o momento em que teve sua eficácia suspensa pelo deferimento da cautelar nesta ação (30/11/2023).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5011396-84.2023.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI e outros

REQUERIDO: GUARAPARI CAMARA MUNICIPAL

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.858/2023 DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI-ES. AMPLIAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA DE SAÚDE DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE APENAS AMPLIOU PROGRAMA MUNICIPAL JÁ EXISTENTE, SEM CRIAR NOVAS ESTRUTURAS E ATRIBUIÇÕES OU INTERFERIR NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E NOS SERVIÇOS PÚBLICOS. LEI QUE NÃO TRATA DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. CAUSA DE PEDIR ABERTA DA AÇÃO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADA. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE COM BASE NOUTROS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. LEGISLAÇÃO OBJURGADA QUE ACARRETOU AUMENTO DE DESPESA. NECESSIDADE DE PRÉVIO ESTUDO DO IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO E A INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO. ARTIGO 113 DO ADCT. AUSÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO. EVENTUAIS BENEFICIÁRIOS DA AMPLIAÇÃO DO PROGRAMA NÃO DEVEM SER AFETADOS. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. INTERESSE SOCIAL. EFEITO
EX NUNC
(ART. 27 DA LEI 9.868/99). AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, COM EFEITOS
EX NUNC
.

1)
Por meio do Projeto de Lei nº 111/2023, Vereadores da Câmara Municipal de Guarapari-ES propuseram alterar o § 1º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023, que regulamenta o programa municipal de fornecimento de fraldas descartáveis no âmbito do Sistema Único de Saúde, para ampliar o público beneficiário, retirando o requisito da idade mínima de 13 (treze) anos para recebimento das fraldas, projeto este que fora aprovado pelo Poder Legislativo municipal e, portanto, encaminhado para sanção do Chefe do Poder Executivo municipal. Após a Secretaria Municipal de Saúde e a Procuradoria do município de Guarapari-ES se manifestarem pela inconstitucionalidade formal do Projeto de Lei nº 111/2023, por violar o princípio da separação dos Poderes e a competência privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, o Prefeito de Guarapari-ES vetou, por razões jurídicas, integralmente o referido projeto de lei. Ocorre que o citado veto foi rejeitado, por unanimidade, pela Câmara Municipal de Guarapari-ES, resultando, assim, na promulgação integral da Lei Municipal nº 4.858/2023.

2
)
A presente representação de inconstitucionalidade tem por escopo obter a invalidação da Lei Municipal nº 4.858/2023, por vício de iniciativa e ofensa ao postulado da separação dos Poderes, ante a contrariedade ao disposto nos arts. 2º e 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da Constituição da República, nos arts. 1º, 17 e 63, parágrafo único, incisos III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, e no art. 58, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Guarapari-ES, uma vez que, ao ampliar o público destinatário do programa de assistência à saúde municipal (distribuição de fraldas descartáveis) a proposta teria interferido na organização administrativa e orçamentária e nos serviços públicos daquele ente público, matérias cuja iniciativa seria reservada ao Chefe do Poder Executivo, atraindo o disposto na Súmula nº 19 deste egrégio Tribunal de Justiça.

3
)
As propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo exigem interpretação restritiva, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa. Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, as quais devem ser interpretadas restritivamente.

4
)
Muito embora entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 63, inciso I), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (arts. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e 64, inciso I, ambos da Constituição Estadual) e ao município de Guarapari-ES (art. 58, inciso I, da Lei Orgânica), estejam aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo, matéria orçamentária e serviços públicos da administração, não se pode concluir que a iniciativa legal da Casa Legislativa em relação à Lei Municipal nº 4.858/2023 tenha invadido a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, na medida em que somente ampliou os beneficiários de programa de assistência à saúde já implementado pelo município de Guarapari-ES por meio da Lei Municipal nº 4.827/2023, de forma que não interferiu na organização administrativa, na estrutura, nas atribuições e nos serviços públicos de nenhum órgão do Executivo Municipal e não possui como objeto matéria orçamentária.

5
)
A legislação objurgada, embora aumente a despesa para o município de Guarapari, ao ampliar o número de beneficiários do programa de assistência à saúde previsto na Lei Municipal nº 4.827/2023, não envolve matéria orçamentária e não trata de estruturação ou atribuição de órgãos, tampouco interfere na organização administrativa ou nos serviços públicos do Poder Executivo municipal, de modo que não se insere nas hipóteses restritas de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, aplicando-se com exatidão à norma em exame a tese vinculante firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 917
[
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal
)
”
]
.

6
)
Como a causa de pedir aberta da ação direta de inconstitucionalidade permite o
“confronto da legislação impugnada com dispositivo constitucional não suscitado na inicial”
(ADI 2914, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 03/04/2020, STF), é perfeitamente possível a esta Corte de Justiça aferir a constitucionalidade da Lei Municipal nº 4.858/2023 à luz da norma prevista no art. 113 da ADCT, especialmente porque o Supremo Tribunal Federal já sedimentou o posicionamento que a regra prevista naquele dispositivo constitucional não se restringe à União, sendo extensível seus preceitos aos demais entes públicos.

7
)
O art. 113 do ADCT foi introduzido na Constituição da República pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar
“
o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”
, e, de acordo com o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, também aplicável a todos os entes da Federação, dispõe que
“A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”
.

8
)
É formalmente inconstitucional a Lei nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES por não ter observado o devido processo legislativo estabelecido pelo art. 113 do ADCT, na medida em que o projeto de lei não se fez acompanhar da estimativa de impacto orçamentário e financeiro que a alteração legislativa implicou com o aumento de despesa ao ente municipal.

9
)
Em que pese a louvável intenção da Câmara Municipal de Guarapari-ES em ampliar os beneficiários do programa de assistência à saúde previsto pela Lei Municipal nº 4.827/2023, conforme manifestação da Secretaria Municipal de Saúde, a sua implementação acarretou elevação de despesa para o município que é capaz de desestruturar e comprometer sua realização eficaz, principalmente por não ter sido precedido de estudo de impacto financeiro e orçamentário e com a respectiva indicação de fonte de custeio, o que, também, pode acarretar prejuízos na gestão administrativa econômica municipal.

10
)
É imprescindível implementar a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da aludida norma municipal, devendo ser atribuído efeito
ex nunc
, para preservar os efeitos que a Lei nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES irradiou até a suspensão que fora determinada quando da concessão da medida cautelar pelo egrégio órgão plenário desta Corte de Justiça, na medida em que as fraldas descartáveis que eventualmente foram distribuídas gratuitamente a pessoas com idade inferior a 13 (treze) anos não devem ser objeto de restituição ou qualquer forma de contraprestação, especialmente por se tratar de medida que visa assegurar a dignidade da pessoa humana e a saúde das pessoas, existindo, assim, razões de excepcional interesse social aptas a autorizar a mitigação dos efeitos daquela declaração (art. 27 da Lei nº 9.868/99).

11
)
Ação julgada procedente, para declarar integralmente inconstitucional a Lei nº 4.858/2023, do município de Guarapari-ES, com efeitos
ex
nunc
, de modo a manter os efeitos dela irrogados até o momento em que teve sua eficácia suspensa pelo deferimento da cautelar nesta ação (30/11/2023).

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, com efeitos ex nunc, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / 019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / 020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / 001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
012 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
014 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
015 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
019 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
020 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
021 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
025 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
026 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
006 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
010 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Impedido ou Suspeito
027 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - VANIA MASSAD CAMPOS (Vogal)
Impedido ou Suspeito
030 - Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
031 - Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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________________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de
Representação de Inconstitucionalidade
proposta, com pedido de medida cautelar, pelo
Prefeito do município de
Guarapari
-ES
, pretendendo a declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal nº
4.858
/202
3
, que alterou o § 1º o art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023, para ampliar o rol de beneficiários de programa social desenvolvido pela Secretaria Municipal de Saúde consistente na distribuição de fraldas descartáveis a pessoas com deficiência, com mobilidade reduzida e idosos.

Depreende-se do caderno processual que, por meio do Projeto de Lei nº 111/2023, Vereadores da Câmara Municipal de Guarapari-ES propuseram alterar o § 1º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023, que regulamenta o programa municipal de fornecimento de fraldas descartáveis no âmbito do Sistema Único de Saúde, para ampliar o público beneficiário, retirando o requisito da idade mínima de 13 (treze) anos para recebimento das fraldas, projeto este que fora aprovado pelo Poder Legislativo municipal e, portanto, encaminhado para sanção do Chefe do Poder Executivo municipal.

Após a Secretaria Municipal de Saúde e a Procuradoria do município de Guarapari-ES se manifestarem pela inconstitucionalidade formal do Projeto de Lei nº 111/2023, por violar o princípio da separação dos Poderes e a competência privativa do Chefe do Poder Executivo municipal, o Prefeito de Guarapari-ES vetou, por razões jurídicas, integralmente o referido projeto de lei. Ocorre que o citado veto foi rejeitado, por unanimidade, pela Câmara Municipal de Guarapari-ES, resultando, assim, na promulgação integral da Lei Municipal nº 4.858/2023.

Para extirpar qualquer dúvida, transcrevo a redação originária do § 1º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023:

Art. 1º. Fica a Administração Direta do Poder Executivo, por intermédio da Secretaria Municipal da Saúde – SEMSA, autorizada a fornecer gratuitamente fraldas descartáveis para pessoas que demonstrem a necessidade de uso, conforme perfil de atendimento descrito nesta Lei.

§1º. Poderão ser beneficiadas pela presente Lei, usuários do Sistema único de Saúde (SUS)
com idade a partir de 13 (treze) anos de idade
, com deficiência, seja física, mental ou neurológica, com mobilidade reduzida e idosos, desde que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, devido à baixa renda familiar inseridas no limite de até 02 (dois) Salários Mínimos, comprovada através do Cadastro Único – CADÚNICO.

E, também, como ficou a sua redação após a modificação promovida pela Lei Municipal nº 4.858/2023:

Art. 1º (...). § 1º Poderão ser beneficiadas pela presente Lei, usuários do Sistema único de Saúde (SUS)
com idade a partir de ZERO anos
, com deficiência, seja física, mental ou neurológica, com mobilidade reduzida e idosos, desde que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, devido à baixa renda familiar inseridas no limite de até 02 (dois) Salários Mínimos, comprovada através do Cadastro Único – CADÚNICO.

A presente representação de inconstitucionalidade tem por escopo obter a invalidação da Lei Municipal nº 4.858/2023, por vício de iniciativa e ofensa ao postulado da separação dos Poderes, ante a contrariedade ao disposto nos arts. 2º e 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da Constituição da República, nos arts. 1º, 17 e 63, parágrafo único, incisos III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, e no art. 58, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Guarapari-ES, uma vez que, ao ampliar o público destinatário do programa de assistência à saúde municipal (distribuição de fraldas descartáveis) a proposta teria interferido na organização administrativa e orçamentária e nos serviços públicos daquele ente público, matérias cuja iniciativa seria reservada ao Chefe do Poder Executivo, atraindo o disposto na Súmula nº 09 deste egrégio Tribunal de Justiça
1
.

Submetida a questão em cognição sumária, este egrégio Tribunal Pleno, por unanimidade, concedeu a medida cautelar pleiteada, para suspender a eficácia da norma impugnada, sob o fundamento que existiria plausibilidade jurídica para reputá-la formalmente inconstitucional por não ter observado o devido processo legislativo estabelecido no art. 113 do ADCT, na medida em que o projeto de lei não se fez acompanhar da estimativa de impacto orçamentário e financeiro que a alteração legislativa implicou com o aumento de despesa ao ente municipal.

Após reapreciar a matéria em conjunto com o parecer emitido pela douta Subprocuradora-Geral de Justiça – o Prefeito e a Câmara de Guarapari-ES não se pronunciaram –,
não há como deixar de reconhecer a manifesta inconstitucionalidade da referida legislação
municipal
.

A observância do regramento constitucional referente ao processo legislativo é imprescindível para a manutenção da integridade do ordenamento jurídico como um todo, de forma que leis produzidas com a inobservância das regras deste processo estão sujeitas ao controle de constitucionalidade exercitado pelo Poder Judiciário, podendo ser declaradas formalmente inconstitucionais.

Nesse sentido, leciona o doutrinador e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes que
“
O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, uma vez que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas de processo legislativo constitucional, determinando desta forma, a Carta Magna, quais os órgãos e quais os procedimentos de criação das normas gerais, que determinam, como ressaltado por Kelsen, não só os órgãos judiciais e administrativos e o processo judicial e administrativo, mas também os conteúdos das normas individuais, as decisões judiciais e os atos administrativos que devem emanar dos órgãos aplicadores do direito”
(Curso de direito constitucional. 33ª ed. São Paulo, Atlas, 2017, pgs. 677/678).

A respeito do vício apontado pelo demandante, assevero que, dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual
2
), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória.

Acontece que as propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo
exigem interpretação restritiva
, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa.

Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
as quais devem ser interpretadas restritivamente
. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que
“a reserva de iniciativa é uma exceção ao princípio da separação de Poderes, já que a competência geral para legislar é do Congresso Nacional”
(ADI 6696, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2021, STF).

Partindo dessa premissa, muito embora entre as hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República para o processo legislativo, estabelecidas na Constituição Federal (arts. 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, e 63, inciso I), e aplicadas simetricamente ao Estado do Espírito Santo (arts. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e 64, inciso I, ambos da Constituição Estadual
3
) e ao município de Guarapari-ES (art. 58, inciso I, da Lei Orgânica
4
), estejam aquelas relativas à organização administrativa do Poder Executivo, matéria orçamentária e serviços públicos da administração, não se pode concluir que a iniciativa legal da Casa Legislativa em relação à Lei Municipal nº 4.858/2023 tenha invadido a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, na medida em que
somente ampliou os beneficiários de programa de assistência à saúde já implementado
pelo município de Guarapari-ES por meio da Lei Municipal nº 4.827/2023, de forma que
não interferiu na organização administrativa, na estrutura, nas atribuições e nos serviços públicos de nenhum órgão do Executivo Municipal e não possui como objeto matéria orçamentária
.

De fato, ao permitir que cidadão de qualquer idade, e não somente os que tenham mais de 13 (treze) anos de idade, conforme previsto na redação original do § 1º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.827/2023, tenha acesso à distribuição gratuita de fraldas descartáveis, a legislação objurgada de iniciativa parlamentar não exige a estruturação e a alteração de atribuições de secretarias ou órgãos do Poder Executivo municipal, nem impõe alteração na organização administrativa e dos serviços públicos disponibilizados pelo ente municipal, considerando que a legislação em vigor já ofertava o mencionado programa de assistência à saúde à população local.

Em outras palavras, a lei objurgada não altera o núcleo da Lei Municipal nº 4.827/2023, mas somente aperfeiçoa um serviço público que já está sendo disponibilizado à população com o escopo de concretizar o princípio da dignidade da pessoa humana ao ampliar os beneficiários de programa de assistência à saúde, razão pela qual
não
há
vício de inconstitucionalidade formal
relacionado à iniciativa da proposta legislativa
, até porque
“
Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo”
(ADI 3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007, STF).

Somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição da República, replicadas nas legislações estadual e municipal, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa.

A legislação objurgada, embora aumente a despesa para o município de Guarapari, ao ampliar o número de beneficiários do programa de assistência à saúde previsto na Lei Municipal nº 4.827/2023, não envolve matéria orçamentária e não trata de estruturação ou atribuição de órgãos, tampouco interfere na organização administrativa ou nos serviços públicos do Poder Executivo municipal, de modo que não se insere nas hipóteses restritas de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo,
aplicando-se
com exatidão a tese vinculante firmada pelo
Supremo Tribunal Federal no Tema Repercussão Geral nº 917
à norma em exame
.

O Pretório Excelso, adotando entendimento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, definiu no
Tema Repercussão Geral nº 917
que
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”
, o que tem sido confirmado em seus mais recentes pronunciamentos, vejamos:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL.
COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (RE 1403761 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 27/03/2023, STF).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição.
III – Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 1323723 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 26/09/2022, STF).

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. LEI 5.482/2018, DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA, QUE DISPÕE SOBRE A IMPLANTAÇÃO DE TORNEIRAS ECONÔMICAS EM TODAS AS ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. INICIATIVA PARLAMENTAR . CONSTITUCIONALIDADE. LEGISLAÇÃO QUE, EMBORA CRIE DESPESAS, NÃO FERE A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS DE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. 1. Cuida-se, na origem, de Representação por Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Volta Redonda em face da Lei Municipal 5.482, de 21 de maio de 2018, que dispõe sobre a implantação de torneiras econômicas em todas as escolas públicas municipais. 2. O Órgão Especial do Tribunal local julgou procedente o pedido, ao fundamento de que houve usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre normas de organização e funcionamento da Administração Pública, com consequente violação ao princípio da separação dos poderes.
3. Quanto ao art. 61, parágrafo 1º, I e II, e suas alíneas, da Constituição Federal – que trata de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo –, esta SUPREMA CORTE tem entendimento sedimentado no sentido de que o rol constante da referida norma constitucional é taxativo, por restringir a competência do Poder Legislativo. 4. Entretanto, no caso concreto, não há falar em violação à separação dos poderes, pois a norma em análise não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública. 5. A respeito da criação de despesa para a Administração por lei de iniciativa parlamentar, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal). 6. Examinando situação rigorosamente simétrica, o acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.
7. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 1386784 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 22/08/2022, STF).

Muito embora o vício de iniciativa indicado pelo requerente não tenha, a meu ver, aptidão para descortinar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.858/2023, constato que
a ausência de estimativa
do seu impacto orçamentário e financeiro diante da indubitável elevação de despesa
que provocou com a ampliação dos beneficiados com o programa de assistência à saúde
torna
a
referida norma municipal formalmente inconstitucional
sob viés de seu processo legislativo
, por violação ao art. 113 do ADCT
, norma de reprodução obrigatória, que se alinha com o disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal
5
, e cuja técnica da causa de pedir aberta autoriza este egrégio Tribunal de Justiça a considerar outras normas constitucionais no exame de constitucionalidade
6
.

Como a causa de pedir aberta da ação direta de inconstitucionalidade permite o
“confronto da legislação impugnada com dispositivo constitucional não suscitado na inicial”
(ADI 2914, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 03/04/2020, STF), é perfeitamente possível a esta Corte de Justiça aferir a constitucionalidade da Lei Municipal nº 4.858/2023 à luz da norma prevista no art. 113 da ADCT, especialmente porque
o Supremo Tribunal Federal já sedimentou o posicionamento que a regra prevista naquele dispositivo constitucional não se restringe à União, sendo extensível seus preceitos aos demais entes públicos
.

A este respeito, o
Ministro Alexandre de Moraes
, com seu habitual brilhantismo, esclareceu que
“
A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do
art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa
ou concedam benefícios fiscais,
requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos
”
(
ADI 5.816
, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 5-11-2019, P
DJE
de 26-11-2019, STF).

O art. 113 do ADCT foi introduzido na Constituição da República pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar
“
o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”
, e, de acordo com o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, também aplicável a todos os entes da Federação, dispõe que
“A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”
.

Este novo requisito de validade formal das leis que criem ou aumentem despesas para a Administração Pública visa a permitir que o legislador compreenda a extensão financeira de sua opção política e tenha prudência na gestão fiscal, pois faculta o controle não somente dos objetivos constitucionais que se pretendem atingir como, também, o controle financeiro dessa escolha, de modo que
durante o processo legislativo é imprescindível que haja a elaboração da estimativa de impacto orçamentário e financeiro
.

Diante deste contexto, revela-se que, a despeito de não ter havido indiscriminada invasão na competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, a
Lei
nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES
é formalmente inconstitucional
por não ter observado o devido processo legislativo estabelecido pelo
art. 113 do ADCT
, na medida em que o projeto de lei não se fez acompanhar da estimativa de impacto orçamentário e financeiro que a alteração legislativa implicou com o aumento de despesa ao ente municipal.

Em hipóteses semelhantes, o Supremo Tribunal Federal assim tem concluído, vejamos:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33 da Lei 1.257/18 do Estado de Roraima. Novo plano de cargos, carreiras e remuneração (PCCR) dos servidores públicos do quadro de pessoal do Instituto de Terras e Colonização de Roraima (ITERAIMA). Alegação de ofensa ao art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADTC). Ausência de prévia dotação orçamentária. Não conhecimento da ação direta. Violação do art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal. Estimativa de impacto orçamentário e financeiro da lei impugnada. Obrigatoriedade. Artigo 113 do ADCT. Alcance. União e demais entes federativos. Inconstitucionalidade formal. Conhecimento parcial. Procedência. Modulação dos efeitos da decisão. 1. (...).
2. Na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, a norma do art. 113 do ADCT tem caráter nacional e se aplica a todos os entes federativos. Precedentes. 3. In casu, a Lei nº 1.257, de 6 de março de 2018, do Estado de Roraima, dispõe sobre o novo plano de cargos, carreiras e remuneração (PCCR) dos servidores públicos do quadro de pessoal do Instituto de Terras e Colonização de Roraima (ITERAIMA). De sua leitura depreende-se que os arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33, ora impugnados, versam, respectivamente, sobre adicionais de qualificação, de penosidade, de insalubridade e de atividade em comissão, além de fixar o vencimento básico dos cargos efetivos que integram o quadro de pessoal do INTEIRAMA. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa de seu impacto financeiro e orçamentário, o que enseja sua inconstitucionalidade formal.
4. (...). 5. Ação direta de inconstitucionalidade da qual se conhece parcialmente e, quanto a essa parte, julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 33 da Lei 1.257/18 do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc, a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6090, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2023, STF).

Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Referendo de Medida cautelar. Lei estadual sobre revisão geral de vencimentos. Matérias diversas inseridas por emenda parlamentar. 1. Ação direta contra dispositivos da Lei nº 24.035/2022, do Estado de Minas Gerais, que dispõem sobre: (i) a revisão de vencimentos de algumas categorias de servidores públicos; (ii) a percepção de auxílio social por parcela dos inativos e pensionistas do Estado; e (iii) a concessão de anistia das ausências de servidores da educação que participaram do movimento grevista no ano de 2022. 2. (...).
4. De igual modo, há plausibilidade jurídica na alegação de inconstitucionalidade por ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 do ADCT). A análise do processo legislativo não evidencia que esse estudo tenha sido realizado.
5. Há, ainda, perigo na demora. As normas preveem a produção de efeitos a partir de 1º de janeiro de 2022, de forma que o Estado se vê na iminência de realizar pagamentos potencialmente indevidos que não serão repetíveis, já que constituirão verbas alimentares recebidas de boa-fé. 6. Referendo da medida cautelar. (ADI 7145 MC-Ref, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/05/2022, STF).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal.
2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal.
4. (...). (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, STF).

A edição de uma legislação que cria novos encargos financeiros para a Administração Pública deve ser precedida da comprovação que está inserida no planejamento econômico do ente e que este possua recursos próprios para atender o acréscimo que ocorrerá com o aumento da despesa, a fim de preservar o equilíbrio orçamentário e, consequentemente, a manutenção das políticas públicas que atendam as finalidades precípuas do Estado.

Desta forma, qualquer legislação que promova a elevação das despesas do Poder Público deve ser precedida de prévia e suficiente dotação orçamentária para o atendimento dos gastos decorrentes da novel norma, de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias e de estudo do impacto econômico-financeiro a fim de assegurar que o ente público terá condições de honrar as novas obrigações sem prejudicar o desenvolvimento de suas demais atividades, o que caso não seja respeitado constituirá flagrante violação ao texto das Constituições Federal e do Estado do Espírito Santo, como aconteceu durante o processo legislativo da edição da norma municipal objurgada.

Na hipótese, ao deflagrar Projeto de Lei e sancionar a respectiva legislação, após rejeitar veto jurídico do Prefeito, que ampliou os beneficiários do programa de assistência à saúde previsto na Lei Municipal nº 4.827/2023, ensejando aumento de despesa,
sem
realizar estudo prévio e
indicar a respectiva dotação orçamentária
, o Poder Legislativo de Guarapari-ES editou a norma objurgada em inconstitucionalidade formal por violação ao processo legislativo constitucional e por descumprimento ao disposto no art. 152, inciso II, da Constituição do Estado do Espírito Santo
7
.

Em que pese a louvável intenção da Câmara Municipal de Guarapari-ES em ampliar os beneficiários do programa de assistência à saúde previsto pela Lei Municipal nº 4.827/2023, conforme manifestação da Secretaria Municipal de Saúde, a sua implementação acarretou elevação de despesa para o município que é capaz de desestruturar e comprometer sua realização eficaz, principalmente por não ter sido precedido de estudo de impacto financeiro e orçamentário e com a respectiva indicação de fonte de custeio, o que, também, pode acarretar prejuízos na gestão administrativa econômica municipal.

É importante ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), a qual regulamentou as proposições legislativas que acarretem aumento de despesa, indica a necessidade de que estas sejam acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de apresentação de declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem compatibilidade com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 16, incisos I e II
8
).

Desta forma, qualquer legislação que promova a elevação das despesas do Poder Público deve ser precedida de prévia e suficiente dotação orçamentária para o atendimento dos gastos decorrentes da novel norma, de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias e de estudo do impacto econômico-financeiro a fim de assegurar que o ente público terá condições de honrar as novas obrigações sem prejudicar o desenvolvimento de suas demais atividades, o que caso não seja respeitado constituirá flagrante violação ao texto da Constituição do Estado do Espírito Santo, como aconteceu durante o processo legislativo da edição da norma municipal objurgada.

Destarte, a despeito do objetivo nobre e louvável da Câmara Municipal de Guarapari-ES em prestigiar toda a população local com a distribuição gratuita de fraldas descartáveis, em virtude do incremento de despesas provocado para a Administração Municipal com a efetividade da norma objurgada, a ausência de prévio estudo de impacto orçamentário-financeiro, de adequação à lei orçamentária anual e de compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias,
evidencia a mácula na Lei nº 4.858/2023 do Município de Guarapari,
por vício de inconstitucionalidade formal
.

Antes de concluir,
reputo imprescindível
implementar a modulação dos efeitos
da declaração de inconstitucionalidade da aludida norma municipal,
devendo ser atribuído efeito
ex nunc
, para
preservar os efeitos que a Lei nº
4.858/2023
do município de
Guarapari
-ES irradiou até a suspensão que fora determinada quando da concessão da medida cautelar por este egrégio órgão plenário
, na medida em que as fraldas descartáveis que eventualmente foram distribuídas gratuitamente a pessoas com idade inferior a 13 (treze) anos não devem ser objeto de restituição ou qualquer forma de contraprestação, especialmente por se tratar de medida que visa assegurar a dignidade da pessoa humana e a saúde das pessoas, existindo, assim, razões de excepcional interesse social aptas a autorizar a mitigação dos efeitos daquela declaração (art. 27 da Lei nº 9.868/99).

Ante o exposto,
JULGO PROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, ratificando a medida cautelar outrora deferida, e, consequentemente, declaro inconstitucional, por vício formal, a Lei nº 4.858/2023 do município de Guarapari-ES, com efeitos
ex
nunc
, de modo a manter os efeitos dela irrogados até o momento em que teve sua eficácia suspensa pelo deferimento da cautelar nesta ação (30/11/2023).

É como voto.

1
Súmula nº 09 do TJES – É inconstitucional lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que disponha sobre matéria de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

2
Art. 1º O Estado do Espírito Santo e seus Municípios integram a República Federativa do Brasil e adotam os princípios fundamentais da Constituição Federal. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição Federal e desta Constituição.

Art. 17. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

3
Art. 63 A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição. Parágrafo único - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: (...); III - organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo; (...); VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.

Art. 64. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, ressalvado o disposto no art. 151, §§ 2° e 3°.

4
Art. 58 – São de iniciativa privativa do Prefeito, as Leis que dispõem sobre: I – organização administrativa do Poder Executivo, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração.

5
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no
caput
, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

6
ADI 4874 ED, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 09/03/2022, STF.

7
Art. 152. São vedados: (...) II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

8
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão 08/07 a 12/07

Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanhar a relatoria.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 08.07.2024 a 12.07.2024

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho a eminente Relatora.

Acompanho a e. Relatora para julgar procedente a ação.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão Ordinária Virtual - 08.07.2024 a 12.07.2024:

Acompanho o voto da E. Desembargadora Relatora.

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

DESEMBARGADORA SUBSTITUTA VÂNIA MASSAD CAMPOS

Considerando tratar-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, averbo meu impedimento para atuar no presente feito, conforme estabelece o art. 5º, §1º do RITJES.

VOTO DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA

Acompanho o voto proferido pela eminente Desembargadora Relatora para julgar procedente a presente representação de inconstitucionalidade, com efeitos
ex nunc
.

Des. Sérgio Ricardo de Souza:

acompanho a relatoria.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Guarapari em face da Lei 4.858/2023 que ampliou o rol de beneficiários de programa social de distribuição gratuita de fraldas descartáveis para pessoas com deficiência.

O Ministério Público, em parecer de
Id 8657244
, opinou pela procedência do pleito autoral, pois a norma objurgada não teria observado o regramento constante no artigo 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal.

A eminente Relatora proferiu judicioso voto analisando minuciosamente os aspectos de possível inconstitucionalidade da legislação atacada e afastou todos eles, com exceção daquele que foi destacado pelo
Parquet
no mencionado parecer. Com isso, concluiu Sua Excelência pela inconstitucionalidade da Lei 4.858/2023.

Compulsando os autos, não encontro razões para divergir do entendimento da eminente Relatora.

De fato, a legislação em comento, no que tange ao seu conteúdo, em nada ofende a ordem constitucional. A iniciativa legislativa que deflagrou o processamento do projeto de lei do qual redundou a norma objurgada também está de pleno acordo com a Constituição, notadamente com o Tema 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF), conforme destacado pela insigne Relatora.

No entanto, por se tratar de despesa obrigatória e de caráter continuado, nos termos do artigo 17 da Lei Complementar (LC) 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, seria imprescindível que a Lei 4.858/2023 fosse acompanhada de estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro, conforme o artigo 113 do ADCT. No entanto, não é isso o que se verifica, ou seja, inexiste a referida estimativa, do que decorre ser imperativa a conclusão pela inconstitucionalidade da legislação atacada por inobservar o regramento do ADCT.

Também adiro integralmente ao entendimento da ilustre Relatora acerca da necessidade de modulação dos efeitos da presente decisão, pois, caso contrário, aqueles que receberam as fraldas de maneira indevida seriam compelidos a devolvê-las, o que seria situação flagrantemente desumana.

Por todas essas razões, acompanho a eminente Relatora para julgar procedente o pedido formulado na inicial e declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.858/2023 com efeitos
ex nunc
, nos termos do voto condutor.

É como voto.

Acompanho o Voto da Eminente Relatora.

Acompanho o E. Relator quanto a procedência do pedido vestibular.