Tribunal: TJES
Processo: 0008101-19.2019.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): FABIO BRASIL NERY
Órgão julgador: FABIO BRASIL NERY
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Ausência/Deficiência de Fiscalização
Data de julgamento: 2024-05-17

Ementa:
REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERDIÇÃO DE COMUNIDADE TERAPÊUTICA. FISCALIZAÇÃO SANITÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. COERCIBILIDADE E AUTOEXECUTORIEDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA CONFIRMADA.

1.
O poder de polícia compreende a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para restringir e condicionar, com fundamento na lei, o exercício des direitos, com objetivo de atender ao interesse público.

2.
A coercibilidade impõe ao administrado as medidas a serem adotadas, sem que haja necessidade de autorização judicial para exercê-las. Já a autoexecutoriedade é o poder da Administração em executar suas próprias decisões, sem que haja necessidade de tutela judicial para tanto.

3
.
Na hipótese dos autos, desnecessária a intervenção do Poder Judiciário, visto que as obrigações impostas à Comunidade Terapêutica decorrem de lei e da ação fiscalizatória atribuída ao Poder Público.

4.

Apelação desprovida. Sentença confirmada.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0008101-19.2019.8.08.0048

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR:
FABIO BRASIL NERY

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EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERDIÇÃO DE COMUNIDADE TERAPÊUTICA. FISCALIZAÇÃO SANITÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. COERCIBILIDADE E AUTOEXECUTORIEDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA CONFIRMADA.

1.
O poder de polícia compreende a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para restringir e condicionar, com fundamento na lei, o exercício des direitos, com objetivo de atender ao interesse público.

2.
A coercibilidade impõe ao administrado as medidas a serem adotadas, sem que haja necessidade de autorização judicial para exercê-las. Já a autoexecutoriedade é o poder da Administração em executar suas próprias decisões, sem que haja necessidade de tutela judicial para tanto.

3
.
Na hipótese dos autos, desnecessária a intervenção do Poder Judiciário, visto que as obrigações impostas à Comunidade Terapêutica decorrem de lei e da ação fiscalizatória atribuída ao Poder Público.

4.

Apelação desprovida. Sentença confirmada.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso de apelação cível, confirmando a sentença proferida em sede de remessa necessária, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY

Composição de julgamento: 028 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Relator / 029 - Gabinete Desª. Convocada HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / 007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
029 - Gabinete Desª. Convocada HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL

E REMESSA NECESSÁRIA
Nº
0008101-19.2019.8.08.0048

APELANTE:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADO:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES.
FÁBIO BRASIL NERY

VOTO

Cuidam os autos de remessa necessária e recurso de apelação cível

interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da sentença de fls. 835/843, proferida pelo MM Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública Estadual, Registros Públicos e Meio Ambiente de Serra, nos autos da ação civil pública que reconheceu a falta de interesse de agir em relação ao Estado do Espírito Santo e julgou procedentes os pedidos formulados em face do Instituto Social Naamã.

O apelante em razões de fls. 846/863 sustenta, em síntese: i) que o Instituto social Naamã continuou a operar na clandestinidade, admitindo novos residentes, mesmo sem condições de operar adequadamente, tendo o órgão sanitário se limitado a afirmar que não concederia mais a licença, sem contudo proceder a sua interdição definitiva; ii) o Magistrado incorreu em equívoco ao extinguir o feito, sem resolução de mérito, em face do Estado do Espírito Santo, reconhecendo a ausência de interesse processual, quando o ente estatal deveria, por intermédio da vigilância sanitária, ter interditado em definitivo o referido instituto.

Requer seja provido o apelo para, reconhecendo a existência de interesse processual, seja reformada a sentença, condenando o apelado a adotar providências para interditar totalmente o Instituto Social Naamã.

Pois bem.

Analisando os autos, depreende-se que o Ministério Público ajuizou ação civil pública, objetivando interditar totalmente o Instituto Social Naamã, diante de diversas irregularidades praticadas, tais como precariedade no atendimento aos internos, ausência de acompanhamento médico, psicológico e de assistência social, ausência de alvará de funcionamento emitido pelo Corpo de Bombeiros, Vigilância Sanitária e licença de localização e funcionamento, dentre outros.

Em visita realizada pela Vigilância Sanitária em 12/07/2017, verificou-se a ausência dos responsáveis, estando os internos sozinhos, sem assistência, bem como o mal acondicionamento dos alimentos e ambiente predial em péssimo estado de conservação.

Em que pese o comprometimento do responsável pela instituição em regularizar a situação da comunidade terapêutica, a instituição declarou-se ao Corpo de Bombeiros como Hotel e Assemelhado, em busca da emissão do alvará de funcionamento.

Em nova diligência realizada em 25/09/2017 pelo Ministério Público, Vigilância Sanitária, área técnica de saúde municipal de Serra e Guarda Municipal, restou a instituição interditada parcialmente, ou seja, impedida de receber novos internos. Contudo, em 25/04/2018, após nova fiscalização, ficou demonstrado que aquela não respeita a Resolução RDC nº 29/11, norma referente aos requisitos de segurança sanitária para funcionamento de instituições que prestam serviços a pessoas com transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependência de substâncias psicoativas, além do recebimento de novos internos.

Aduz, então, o
Parquet:
por ter descumprido embargo parcial e continuado a perpetrar graves violações às normas sanitárias, bem como pela afirmação da Vigilância Sanitária de que não mais concederia licença sanitária, deveria o órgão estatal ter exercido o poder de polícia que lhe competia, interditando total e definitivamente a Instituição Social Naamã.

Por todo o exposto, ante a inércia do Estado do Espírito Santo, requereu a interdição completa da Comunidade Terapêutica Naamã, acompanhando os acolhidos aos locais de origem e às suas famílias, ou o encaminhamento à outra comunidade terapêutica devidamente licenciada, nos exatos termos em que postulado.

O magistrado na origem julgou extinto o processo sem resolução de mérito, por falta de interesse de agir em relação ao Estado do Espírito Santo, na forma do art. 485, inc. VI, do CPC/15.

A propósito, assim constou da sentença recorrida:

[...]o interesse processual consiste na necessidade de se recorrer ao Judiciário para obtenção do resultado pretendido, bem como na relação de adequação entre a situação narrada e o provimento pleiteado. Fundamenta-se, pois, o interesse de agir no binômio interesse-necessidade e interesse-adequação da prestação jurisdicional.

A utilidade resta configurada quando o processo puder propiciar ao demandante o proveito por ele postulado, ao passo que a necessidade se relaciona à ideia de que a tutela jurisdicional mostrar-se como a única alternativa para solução de crise de direito material estabelecida entre as partes.

No presente caos, busca o
Parquet
a condenação do ente público estadual, no exercício de seu poder de polícia, adotar as providências no sentido de interditar totalmente a Instituição Social Naamã.

Registro, de partida, que a ação civil pública não pode ter caráter normativo, para estabelecer norma de conduta a ser adotada pelo Poder Público.

Ocorre que o dever de controle e fiscalização do Poder Público aos serviços de saúde pública decorre de lei, sendo pois desnecessária a atuação do Poder Judiciário para compelir o poder público a exercer o seu poder de Polícia.

O artigo 15, incisos V, IX e XX, da Lei nº 8.080/90, que dispõe sobre as condições para promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, estabelece as atribuições da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a serem exercidas no âmbito administrativo de cada um, especialmente na expedição de normas técnicas voltadas à assistência à saúde, bem como elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde e definir as instâncias e mecanismos de controle e fiscalização inerentes ao poder de polícia sanitária.

A Lei nº 9.782/99, por sua vez, define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, executado por instituições da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que exerçam atividades de regulação, normatização, controle e fiscalização na área de vigilância sanitária e cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA. De acordo com o art. 2º, da referida Lei, cabe à Vigilância Sanitária, dentre outras competências, “normatizar, controlar e fiscalizar produtos, substâncias e serviços de interesse para a saúde”.

No âmbito do Estado do Espírito Santo, o Código de Saúde (Lei estadual nº 6066/99), estabelece em seu artigo 39, inciso VI, que as ações da vigilância sanitária recairão sobre serviços de assistência à saúde ou de interesse à saúde (artigos 40 e 41), estando as Comunidades Terapêuticas expressamente previsas no Guia de Atividades Econômicas de interesse da Vigilância Sanitária (...).

Portanto, o poder-dever do Estado de fiscalizar e impedir a atuação das instituições irregulares no âmbito da saúde decorre do poder de polícia sanitário, que se caracteriza como forma de intervenção do Poder Público nas atividades do particular, condicionando a sua liberdade e a sua propriedade, de modo a sobrepor o interesse coletivo ao interesse particular.

Dessa forma, não se constatou o interesse de agir do órgão ministerial em pretender a condenação do ente público à obrigação de fiscalizar e impedir o funcionamento da Comunidade Terapêutica Instituição Social Naamã, enquanto não atendidos os requisitos legais, visto que tais obrigações já decorrem de lei e da ação fiscalizatória atribuída ao Poder Público, sendo desnecessária e inócua a atuação do Judiciário neste sentido. A tutela jurisdicional invocada se prestaria a determinar o cumprimento da lei, que já possui força de cumprimento obrigatório.

Não podemos olvidar, ainda, que o provimento invocado (compelir o Poder Público à interditar o estabelecimento, por meio do poder de polícia sanitário), acaba por conferir ao Judiciário atividade de gestão própria do Executivo, o que é vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Com isso, o Poder Judiciário seria inegavelmente transformado em instância executiva, no exercício do poder de polícia e fiscalização constante.

Ora, a Administração Pública possui plenas condições de fazer valer a lei sem a necessidade de se socorrer ao Poder Judiciário, valendo-se do poder de polícia, o qual é dotado de atributos de auto-executoriedade e coercibilidade, de modo que é possível a aplicação das penalidades, no âmbito administrativo, para compelir os infratores a cumprirem os preceitos legais, sendo desnecessária a intervenção do Poder Judiciário no Executivo, em tais hipóteses. [...].

Decerto, a sentença em análise deve ser mantida incólume.

Conforme bem leciona Rafael Carvalho Rezende Oliveira (Curso de Direito Administrativo, 3. ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015, p. 245):

O poder de polícia compreende a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para restringir e condicionar, com fundamento na lei, o exercício dos direitos, com objetivo de atender o interesse público.

Observa-se, portanto, que o exercício do poder de polícia objetiva promover e proteger o interesse público em detrimento ao interesse particular, mantendo-se a ordem pública, permitindo a intervenção do Estado em diversas esferas, dentre elas, a esfera sanitária.

Contudo, o exercício deste poder observa algumas características próprias, quais sejam, a discricionariedade, coercibilidade e executoriedade.

Por discricionariedade tem-se, em breves linhas, a liberdade conferida pelo legislador ao administrador para que escolha o melhor momento e a penalidade adequada ao caso concreto a ser analisado, quando houver mais de uma possibilidade de aplicação de sanção devidamente prevista em lei.

Já a coercibilidade impõe ao administrado as medidas a serem adotadas, sem que haja necessidade de autorização judicial para exercê-las.

A autoexecutoriedade é o poder da Administração em executar suas próprias decisões, sem que haja necessidade de tutela judicial para tanto.

Assim, para o exercício do poder de polícia, em determinadas situações, pode a Administração Pública compelir seus administrados a sua vontade, não necessitando de intervenção do Poder Judiciário.

Na hipótese dos autos, como bem delineado pelo Magistrado
a quo
, desnecessária a intervenção do Poder Judiciário, visto que as obrigações impostas à Comunidade Terapêutica decorrem de lei e da ação fiscalizatória atribuída ao Poder Público. Nesse sentido:

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SENTENÇA CITRA PETITA - NULIDADE RECONHECIDA - CAUSA MADURA - PROSSEGUIMENTO PARA JULGAMENTO - PEDIDO GENÉRICO - INÉPCIA DA INICIAL - EXTINÇÃO PARCIAL DO FEITO - INTERESSE DE AGIR - AÇÃO FISCALIZATÓRIA DO ESTADO - PODER DE POLÍCIA - DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO - COMUNIDADE TERAPÊUTICA DE ATENDIMENTO A PESSOAS COM TRANSTORNOS DECORRENTES DO USO, ABUSO OU DEPENDÊNCIA DE SUBSTÂNCIAS PSICOATIVAS - REGULAMENTAÇÃO - RESOLUÇÃO RDC/ANVISA Nº 29/2011 - CRITÉRIO PARA OBTENÇÃO DE ALVARÁ SANITÁRIO DE FUNCIONAMENTO - OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA - IRREGULARIDADES SANADAS PELA COMUNIDADE TERAPÊUTICA - ALVARÁ SANITÁRIO CONCEDIDO - IMPOSSIBILIDADE DE INTERDIÇÃO. - Conforme dispõe o CPC, em seus artigos 141 e 492, o juiz, ao decidir a lide, deve se atentar aos limites objetivos e subjetivos da lide proposta, não podendo proferir sentença em objeto diverso do que foi demandado (extra petita), condenar o réu em quantia superior à requerida (ultra petita), nem deixar de apreciar qualquer pedido que tenha sido apresentado (citra petita) - Em razão da teoria da causa madura, constada a omissão da sentença, a instância recursal pode decidir o mérito da questão, prescindindo da remessa dos autos à instância de origem para que seja proferida nova decisão caso o feito se encontrar em condições de imediato julgamento - É inepta a petição inicial na qual é formulado pedido genérico fora das hipóteses do § 1º do art. 324 CPC, porque dificultará o direito de defesa dos réus, inviabilizando a própria prestação jurisdicional, ensejando a extinção do feito sem resolução do mérito, porque a clareza da petição inicial é um dos seus requisitos intrínsecos, como pressuposto de desenvolvimento regular do processo (art. 485, IV, CPC/15)-
O interesse de agir decorre da necessidade da parte de provocar o Poder Judiciário para obter um provimento que lhe seja útil, devendo se valer, ainda, do procedimento adequado para a satisfação de seu interesse - O poder de polícia do Estado de fiscalizar e impedir a atuação de instituições irregulares no âmbito da saúde decorre de lei e da ação fiscalizatória atribuída ao Poder Público, sendo desnecessária e inócua a atuação do Judiciário neste sentido
- A fim de regulamentar o funcionamento de instituições que prestam serviços de atenção a pessoas com transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependência de substâncias psicoativas, a ANVISA editou a Resolução - RDC Nº 29, de 30 de junho de 2011, que estabelece requisitos de segurança sanitária de observância obrigatória pelas instituições que operam em regime de residência - O descumprimento das medidas estabelecidas pela RDC nº 29/2011 obsta a obtenção de alvará sanitário de funcionamento, configurando infração sanitária, nos termos da Lei nº. 6.437/77, além de acarretar responsabilidades no âmbito civil, administrativa e penal - Sanadas as irregularidades apontadas pela Vigilância Sanitária no Termo de Obrigações a Cumprir e concedido o alvará sanitário de funcionamento à Comunidade Terapêutica, não subsistem razões para determinar a interdição total da instituição. (TJ-MG - AC: 10701140255541003 MG, Relator: Renato Dresch, Data de Julgamento: 14/05/2020, Data de Publicação: 15/05/2020)

RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INDEFERIMENTO DA INICIAL – MEDIDAS DE ORDEM SANITÁRIA – COVID-19 – AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR – PODER DE POLÍCIA E AUTO-EXECUTORIEDADE DO ENTE MUNICIPAL – DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
A intervenção do Poder Judiciário para compelir a instituição bancária a cumprir os Decretos Municipais que visam ao combate à pandemia (COVID-19) mostra-se desnecessária, tendo em vista que o ente municipal é detentor do poder de polícia e de auto-executoriedade, os quais lhe conferem mecanismos e medidas coercitivas para viabilizar o cumprimento de medidas eventualmente infringidas
. (TJ-MT 10190023220208110041 MT, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 08/02/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/02/2022)

Ademais, apesar de não ter sido determinada a interdição total do Instituto Social Naamã, sua atuação restou esvaziada pelo Juízo de origem quando determinou à Comunidade Terapêutica, em sentença, que: i) abstenha-se de realizar qualquer atividade externa envolvendo os acolhidos ou a manutenção de divulgação em mídias sociais, em que se veicule como sendo uma Comunidade Terapêutica com unidade no Espírito Santo, voltado ao tratamento de pessoas dependentes de substâncias psicoativas, visando sua promoção ou angariamento de recursos; ii) abstenha-se de receber novos residentes; iii) que proceda, no prazo de 20 (vinte) dias, às suas expensas, o retorno daqueles que se encontram sob sua responsabilidade para seus locais de origem e a seus familiares, ou encaminhe para uma Comunidade Terapêutica devidamente licenciada.

Nesse cenário, qualquer inobservância a respeito deve ser objeto do respectivo cumprimento de sentença.

Por todo o exposto, nego provimento ao recurso de apelação, confirmando a sentença também em sede de remessa necessária.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo, negar provimento ao recurso e, em reexame necessário, confirmar a r. sentença.