Tribunal: TJES
Processo: 0000117-79.2012.8.08.0031
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2024-12-11

Ementa:
ACÓRDÃO

EMENTA
: APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE REJEITADA - CONCURSO PÚBLICO – SUSPENSÃO DE LIMINAR – DECLARAÇÕES EM OFÍCIOS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PROVAS DE DOLO ESPECÍFICO – REFORMA DA SENTENÇA – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. Da prescrição: O excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 1199) fixou, quanto a esta matéria, a tese de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. E, como se sabe, o referido precedente possui caráter vinculante, por força do que dispõe o art. 927, III, do CPC. Dessa maneira, tendo em vista a irretroatividade do regime prescricional disposto na Lei nº 14.230/2021, descabe o pleito de sua aplicação ao caso, tal qual sustentado pelo apelado. Isso porque a ação foi ajuizada em 2012 versando sobre fatos ocorridos em 2010 e, logo, a nova lei apenas alcança os processos posteriores à sua promulgação, o que se deu em 26 de outubro de 2021, de forma que as ações de improbidade em trâmite permanecem de acordo com as regras vigentes ao tempo em que ajuizadas. Portanto, rejeito essa argumentação.

2. Do mérito: Ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, alegando que os apelantes, ao emitirem ofícios sobre a precariedade dos serviços públicos no Município de Mantenópolis, teriam fornecido informações falsas para obter a suspensão de liminar que anulou concurso público.

2.1. A Lei 14.230/21, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, exige para a configuração de atos de improbidade a presença de dolo específico, definido como a vontade consciente e livre de alcançar um resultado ilícito (art. 1º, §2º, da LIA). No caso, não se comprovou, nos autos, que os apelantes tenham agido com dolo ou má-fé, sendo os ofícios emitidos baseados em dificuldades operacionais reais enfrentadas pelo município, conforme relatos das secretarias municipais. O próprio Ministério Público, em contrarrazões, reconheceu a ausência de provas concretas de conduta dolosa ou fraudulenta.

2.2. Considerando a ausência de comprovação de dolo específico, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa.

3. Recurso conhecido e provid
o.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000117-79.2012.8.08.0031

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDUARDO ALVES CARNEIRO e outros (5)

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

ACÓRDÃO

EMENTA
: APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE REJEITADA - CONCURSO PÚBLICO – SUSPENSÃO DE LIMINAR – DECLARAÇÕES EM OFÍCIOS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PROVAS DE DOLO ESPECÍFICO – REFORMA DA SENTENÇA – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. Da prescrição: O excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 1199) fixou, quanto a esta matéria, a tese de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. E, como se sabe, o referido precedente possui caráter vinculante, por força do que dispõe o art. 927, III, do CPC. Dessa maneira, tendo em vista a irretroatividade do regime prescricional disposto na Lei nº 14.230/2021, descabe o pleito de sua aplicação ao caso, tal qual sustentado pelo apelado. Isso porque a ação foi ajuizada em 2012 versando sobre fatos ocorridos em 2010 e, logo, a nova lei apenas alcança os processos posteriores à sua promulgação, o que se deu em 26 de outubro de 2021, de forma que as ações de improbidade em trâmite permanecem de acordo com as regras vigentes ao tempo em que ajuizadas. Portanto, rejeito essa argumentação.

2. Do mérito: Ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, alegando que os apelantes, ao emitirem ofícios sobre a precariedade dos serviços públicos no Município de Mantenópolis, teriam fornecido informações falsas para obter a suspensão de liminar que anulou concurso público.

2.1. A Lei 14.230/21, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, exige para a configuração de atos de improbidade a presença de dolo específico, definido como a vontade consciente e livre de alcançar um resultado ilícito (art. 1º, §2º, da LIA). No caso, não se comprovou, nos autos, que os apelantes tenham agido com dolo ou má-fé, sendo os ofícios emitidos baseados em dificuldades operacionais reais enfrentadas pelo município, conforme relatos das secretarias municipais. O próprio Ministério Público, em contrarrazões, reconheceu a ausência de provas concretas de conduta dolosa ou fraudulenta.

2.2. Considerando a ausência de comprovação de dolo específico, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa.

3. Recurso conhecido e provid
o.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: 018 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / 023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - VANIA MASSAD CAMPOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
023 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
004 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - VANIA MASSAD CAMPOS (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÕES
CÍV
EIS
interpostas por
ODAILDO JOSÉ DE CARVALHO, SANDRA REGINA BENISIO, LINDOMAR COSTA DE LAIA, ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA
e ELIDA MARIA DE MORAIS
contra a r. sentença id. 6881312, proferida pelo d. Juízo da Vara Única de Mantenópolis que, nos autos da
Ação
Civil por Ato
de Improbidade Administrativa
movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
,

julgou parcialmente procedente o pleito autoral para
“condenar os requeridos no valor de 12 (doze) vezes o valor da última remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 4 (quatro) anos”
.

Em suas razões (id. 6881322),
LINDOMAR COSTA DE LAIA, SANDRA REGINA BENISIO TONANI e ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA
argumentam que os fatos ocorreram em um contexto de forte disputa política no Município de Mantenópolis, envolvendo uma série de ações promovidas pelo Ministério Público contra a administração do então prefeito Eduardo Alves Carneiro, afetando inclusive pessoas que não estavam diretamente envolvidas nos alegados atos ilícitos. Sustentam que os ofícios emitidos por eles, enquanto ocupavam cargos de secretários municipais, relatavam a precariedade dos serviços públicos em decorrência da demissão de servidores concursados e que suas ações foram legítimas, sem qualquer dolo ou intenção de favorecimento. Defendem que as informações nos ofícios eram verídicas e que não houve falsificação ou má-fé.

Além disso, sustentam que a condenação imposta — pagamento de valores correspondentes a 12 (doze) vezes a última remuneração recebida e proibição de contratar com o poder público por quatro anos — é desproporcional e deve ser reformada. Em caso de manutenção da condenação, requerem a redução das penas para uma sanção pecuniária compatível com suas condições financeiras, sugerindo o valor de cinco salários mínimos.

ÉLIDA MARIA DE MORAIS
, no recurso interposto (id. 6881324), sustenta a ocorrência de prescrição intercorrente, argumentando que o prazo de 11 (onze) anos transcorridos entre o ajuizamento da ação e a prolação da sentença supera o prazo prescricional previsto na Lei nº 8.429/92, modificada pela Lei nº 14.230/21, e que a extinção do processo se impõe. No mérito, afirma que, como Procuradora-Geral do Município, agiu de forma legítima ao interpor recurso em 2ª instância, baseando-se em ofícios emitidos pelos secretários municipais que relatavam a precariedade dos serviços públicos em decorrência da suspensão de um concurso público. A apelante nega a acusação de má-fé, sustentando que sua conduta foi respaldada pela necessidade de preservar a continuidade dos serviços públicos. Argumenta ainda que os ofícios utilizados no processo eram verídicos e que não houve conluio ou falsificação de documentos, como sugere o Ministério Público.

O Ministério Público do Estado do Espírito Santo apresentou contrarrazões (id. 6881330) pugnando pelo provimento do recuso.

Instada a se pronunciar, a d. Procuradoria de Justiça Cível também opinou pelo provimento do recurso interposto (id. 6989388).

É o breve relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória/ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº
0000117-79.2012.8.08.0031

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDUARDO ALVES CARNEIRO, ODAILDO JOSE DE CARVALHO, SANDRA REGINA BENISIO, LINDOMAR COSTA DE LAIA, ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA, ELIDA MARIA DE MORAIS

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
REPRESENTANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de
APELAÇÕES
CÍV
EIS
interpostas por
ODAILDO JOSÉ DE CARVALHO, SANDRA REGINA BENISIO, LINDOMAR COSTA DE LAIA, ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA
e ELIDA MARIA DE MORAIS
contra a r. sentença id. 6881312, proferida pelo d. Juízo da Vara Única de Mantenópolis que, nos autos da
Ação
Civil por Ato
de Improbidade Administrativa
movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
,

julgou parcialmente procedente o pleito autoral para
“condenar os requeridos no valor de 12 (doze) vezes o valor da última remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 4 (quatro) anos”
.

Em suas razões (id. 6881322),
LINDOMAR COSTA DE LAIA, SANDRA REGINA BENISIO TONANI e ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA
argumentam que os fatos ocorreram em um contexto de forte disputa política no Município de Mantenópolis, envolvendo uma série de ações promovidas pelo Ministério Público contra a administração do então prefeito Eduardo Alves Carneiro, afetando inclusive pessoas que não estavam diretamente envolvidas nos alegados atos ilícitos. Sustentam que os ofícios emitidos por eles, enquanto ocupavam cargos de secretários municipais, relatavam a precariedade dos serviços públicos em decorrência da demissão de servidores concursados e que suas ações foram legítimas, sem qualquer dolo ou intenção de favorecimento. Defendem que as informações nos ofícios eram verídicas e que não houve falsificação ou má-fé.

Além disso, sustentam que a condenação imposta — pagamento de valores correspondentes a 12 (doze) vezes a última remuneração recebida e proibição de contratar com o poder público por quatro anos — é desproporcional e deve ser reformada. Em caso de manutenção da condenação, requerem a redução das penas para uma sanção pecuniária compatível com suas condições financeiras, sugerindo o valor de cinco salários mínimos.

ÉLIDA MARIA DE MORAIS
, no recurso interposto (id. 6881324), sustenta a ocorrência de prescrição intercorrente, argumentando que o prazo de 11 (onze) anos transcorridos entre o ajuizamento da ação e a prolação da sentença supera o prazo prescricional previsto na Lei nº 8.429/92, modificada pela Lei nº 14.230/21, e que a extinção do processo se impõe. No mérito, afirma que, como Procuradora-Geral do Município, agiu de forma legítima ao interpor recurso em 2ª instância, baseando-se em ofícios emitidos pelos secretários municipais que relatavam a precariedade dos serviços públicos em decorrência da suspensão de um concurso público. A apelante nega a acusação de má-fé, sustentando que sua conduta foi respaldada pela necessidade de preservar a continuidade dos serviços públicos. Argumenta ainda que os ofícios utilizados no processo eram verídicos e que não houve conluio ou falsificação de documentos, como sugere o Ministério Público.

O Ministério Público do Estado do Espírito Santo apresentou contrarrazões (id. 6881330) pugnando pelo provimento do recuso.

Instada a se pronunciar, a d. Procuradoria de Justiça Cível também opinou pelo provimento do recurso interposto (id. 6989388).

Por ser matéria prejudicial, inicio pela prescrição intercorrente alegada no recurso interposto por Élida Maria de Morais, com fundamento no art. 23 §5º da Lei de n. 14.230/2021.

É de notório conhecimento que a Lei nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente quanto aos prazos prescricionais e à positivação da prescrição intercorrente. Vejamos:

Art. 23.
A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

(...)

§ 4º
O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I –
pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II –
pela publicação da sentença condenatória;

III –
pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV –
pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V –
pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5º
Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

§ 6º
A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

§ 7º
Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

§ 8º
O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo.

Infere-se dos referidos dispositivos a previsão contida na nova lei de que o direito de ação prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Ademais, em se tratando de prescrição intercorrente, o prazo prescricional inicia-se após o ajuizamento da ação e é contado pela metade, ou seja, do ajuizamento à publicação da sentença condenatória o prazo prescricional cai de 8 (oito) para 4 (quatro) anos, nos moldes do § 8º do art. 23 acima transcrito.

Contudo, o excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 1199) fixou, quanto a esta matéria, a tese de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

E, como se sabe, o referido precedente possui caráter vinculante, por força do que dispõe o art. 927, III, do CPC.

Dessa maneira, tendo em vista a irretroatividade do regime prescricional disposto na Lei nº 14.230/2021, descabe o pleito de sua aplicação ao caso, tal qual sustentado pelo apelado. Isso porque a ação foi ajuizada em 2012 versando sobre fatos ocorridos em 2010 e, logo, a nova lei apenas alcança os processos posteriores à sua promulgação, o que se deu em
26 de outubro de 2021
,

de forma que as ações de improbidade em trâmite permanecem de acordo com as regras vigentes ao tempo em que ajuizadas.

Portanto, rejeito essa argumentação.

Compulsando a exordial, vejo que o Ministério Público do Estado do Espírito Santo ajuizou a Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa contra os requeridos com base em fatos relacionados ao concurso público realizado no Município de Mantenópolis em 2010. Aduz que durante o certame, foram identificadas diversas irregularidades que culminaram na suspensão do concurso por decisão judicial.

Inconformados com a suspensão, o prefeito da época, Eduardo Alves Carneiro, e um grupo de assessores, incluindo os secretários municipais Lindomar Costa de Laia, Sandra Regina Benísio Tonani, Alcilene Teixeira Siqueira e a procuradora do município, Élida Maria de Morais, elaboraram ofícios que alegavam que a suspensão do concurso estava causando graves prejuízos aos serviços públicos essenciais, como saúde, educação e assistência social. Esses ofícios foram utilizados para instruir um pedido de suspensão da liminar junto ao Tribunal de Justiça do Espírito Santo.

O Ministério Público alegou que os ofícios continham declarações falsas e que os requeridos, ao apresentá-los, teriam agido com o intuito de induzir o Judiciário a erro, obtendo a suspensão da liminar. Assim, o MP sustentou que as condutas dos requeridos violaram os princípios da administração pública, como legalidade, moralidade e lealdade, caracterizando ato de improbidade administrativa.

Após regular trâmite processual os apelantes foram condenados pela sentença ora recorrida com base justamente na alegação de que eles teriam inserido declarações falsas em ofícios com o intuito de obter decisão judicial favorável à suspensão de liminar concedida em primeira instância, referente à suspensão de um concurso público realizado no Município de Mantenópolis.

A sentença concluiu que os ofícios emitidos pelos secretários municipais e pela procuradora do município teriam falseado a realidade dos fatos, o que teria levado o Tribunal de Justiça do Espírito Santo a conceder a suspensão da liminar.

No entanto, ao analisar os autos com atenção e à luz das alegações e provas produzidas, verifico que a sentença merece ser reformada. O principal ponto que motiva essa conclusão está relacionado à ausência de dolo específico, conforme exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), alterada pela Lei 14.230/21.

Pois bem. Embora não seja simples definir o conceito de improbidade administrativa, este pode ser entendido como
“ato ilícito doloso, praticado por agente público ou terceiro, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário e violação aos princípios da Administração Pública”
1
. Neste ponto, lembro que com a reforma realizada pela Lei de n. 14.230/01, o art. 1º, §1º prevê que
“
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”
.

Elucido ainda que para configuração da improbidade administrativa é necessário que haja o dolo específico, conforme inovação prevista no art. 1º, §2º da LIA, introduzida pela Lei n. 14.230/2021, veja-se:
“
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

E, conforme elucidado pela doutrina
“com a Reforma da LIA, a improbidade administrativa somente restará caracterizada se comprovado o dolo específico do agente público ou terceiro, inexistindo, portanto, a modalidade culposa de improbidade, ainda que a culpa seja ‘grave’ ou erro
seja ‘grosseiro’”
2
.

Em resumo o §1º do art. 1º da nova LIA dispõe expressamente que somente condutas dolosas podem ser enquadradas como atos de improbidade. Além disso, o §2º do mesmo artigo estabelece que o dolo consiste na vontade consciente e livre de alcançar um resultado ilícito, o que significa que o mero exercício de funções públicas, sem a comprovação de má-fé ou dolo específico, não pode ser considerado ato de improbidade. Ou seja, é imprescindível demonstrar que os apelantes agiram com a intenção deliberada de violar os princípios da administração pública ou de causar dano ao erário.

Desta forma, para a condenação por ato de improbidade administrativa é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos ímprobos, exigindo-se a presença do elemento subjetivo dolo (ARE 843989, Relator Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, DJe-251 de 09-12-2022, Public 12-12-2022 repercussão geral. Mérito). Ou seja, deve ser possível depreender, por meio do acervo probatório, que há conduta dolosa do requerido importando em enriquecimento ilício (art. 9º), lesão ao erário (art. 10º) e violação aos princípios que regem Administração Pública (art. 11º).

Nesse sentido, vejamos o entendimento já manifestado por este e. Tribunal de Justiça em demandas dessa natureza:

ACÓRDÃO APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA EM DETRIMENTO DA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO - DOLO NÃO CONFIGURADO - ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021 - RETROATIVIDADE BENÉFICA – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO VERIFICADA - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Ajuizada Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa c/c pedido liminar de obrigação de não fazer pelo Ministério Público Estadual, em face do prefeito do Município de Divino de São Loureço, objetivando a condenação do requerido nas sanções do artigo 12, incisos III, da Lei 8.429/92, uma vez que vem realizando contratações temporárias desde o ano de 2017. 2. Após a edição da Lei 14.230/21, que alterou a Lei 8.429/92, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.889, de repercussão geral - Tema nº 1.199 fixou as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) 3
. A Lei nº 14.230/2021 aboliu o ato de improbidade culposo, exigindo a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito expressamente tipificado nos artigos 9º, 10 e 11, da Lei de Improbidade, não bastando a voluntariedade do agente, conforme artigo 1º, §§2º e 3º, do mesmo diploma legal. 4. Antes da alteração legislativa exigindo dolo específico do agente público, o STJ já havia firmado entendimento repetitivo, no julgamento do Tema 1.108, no sentido de que: “A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública.”
5. As contratações temporárias tiveram por fundamento a Lei Municipal nº 710/2018, que autorizou a contratação por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público. 6. Não restaram identificados atos praticados pelo apelado que causem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado, nem mesmo dano ao erário, eis que o agente público não os praticou em proveito próprio ou para obter benefício indevido para si ou para outra pessoa, pois os serviços foram efetivamente prestados para o município. 7. Apelação conhecida e desprovida. Remessa Necessária prejudicada. (TJES, AC 0001032-83.2020.8.08.0020, Órgão julgador: 3ª Câmara Cível, Des. Relator SERGIO RICARDO DE SOUZA, Data: 12/07/2024)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. PROCESSO EM CURSO. RETROATIVIDADE BENÉFICA. ROL TAXATIVO DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCESSO SELETIVO PARA CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES EM DETRIMENTO DA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. NÃO CONFIGURADO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Após o advento da Lei nº 14.230/21, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraordinário com agravo de nº 843.889, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, definiu o tema nº 1.099 das repercussões gerais, tendo fixado, dentre outras, a seguinte tese:
“A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”. 2. A Lei nº 14.230/2021 aboliu o ato de improbidade culposo (exigindo a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito expressamente tipificado nos artigos 9º, 10 e 11, da Lei de Improbidade, não bastando a voluntariedade do agente, conforme artigo 1º, §§2º e 3º, desta), e, para fins de configuração do ato de improbidade com base no artigo 11 (expressamente citado na inicial), estabeleceu um rol taxativo de condutas que assim o definem, no qual não se encontra encartada a hipótese narrada na exordial, que também não está descrita no artigo 9º e nem no artigo 10. 3. Além do artigo 11, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, estabelecer um rol taxativo dos atos de improbidade, há expressa previsão em seus §§ 1º e 2º, incluídos pela mesma lei, da necessidade de comprovação na “conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”, o que deve ser observado em “quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei”, situação também não cogitada nestes autos. 4. Antes mesmo da alteração legislativa exigindo dolo específico do agente público, o STJ já havia firmado entendimento repetitivo, no julgamento do tema 1.108, no sentido de que: “A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública.
” 5. No caso, as contratações temporárias levadas a efeito pelo agente público tiveram por fundamento a Lei Municipal nº 637/2013, com realização de processo seletivo simplificado, sendo que o Tribunal de Contas deste Estado constatou que a conduta do gestor foi justificada pelas circunstâncias, a fim de dar continuidade às atividades municipais, sem identificação de dolo. 6. Conforme se observa pela redação nova do art. 11 da LIA, para configuração de ato de improbidade relacionado à ofensa ao concurso público, seria necessário que o agente frustrasse, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial do certame, com vistas à obtenção de benefício próprio direto ou indireto ou de terceiros (inciso V), situação igualmente não cogitada nestes autos. 7. Apelação conhecida e desprovida. (TJES, AC 0000024-26.2019.8.08.0014, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Des. Relator FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY, Data: 22/09/2023)

No presente caso, o Ministério Público, tanto em sua manifestação antes da sentença quanto em suas contrarrazões, destacou a ausência de provas suficientes que demonstrem a existência de dolo ou má-fé por parte dos recorrentes. Segundo o órgão ministerial, a conduta dos apelantes não se enquadra nas hipóteses de enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA) ou de dano ao erário (art. 10 da LIA), restando apenas a análise sob o prisma dos atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da LIA).

No entanto, mesmo nesse caso, o Ministério Público foi enfático ao afirmar que não foram produzidas provas suficientes que demonstrem que os recorrentes tenham agido com a intenção de induzir a erro ou de fraudar a administração. Como se verifica nas contrarrazões apresentadas, o Ministério Público foi claro ao afirmar:

“O fato é que não há nenhuma prova nos autos de que os requeridos tenham agido com má-fé, tampouco um agir desonesto, ardil, ímprobo, induzindo a erro a autoridade destinatária da impugnação apresentada. Não é possível se extrair uma prova sólida capaz de imputar responsabilidade direta aos requeridos no âmbito da improbidade administrativa.” (id. 6881330)

Essa manifestação é extremamente relevante, pois reforça a tese da defesa de que, apesar de eventuais irregularidades administrativas, não houve conduta dolosa por parte dos recorrentes, e a condenação por improbidade administrativa não pode ser mantida na ausência desse elemento essencial.

A sentença de primeiro grau baseou-se principalmente na conclusão de que os ofícios apresentados pelos apelantes continham declarações falsas e que essas informações teriam sido utilizadas para induzir o Tribunal de Justiça do Espírito Santo a erro, levando à suspensão da liminar que impedia a continuidade do concurso público.

No entanto, os depoimentos prestados pelos próprios recorrentes e as provas constantes dos autos demonstram que a situação enfrentada pelo município à época era de fato precária, especialmente em razão da falta de servidores. O concurso havia sido suspenso, e a administração municipal enfrentava dificuldades para manter o funcionamento regular dos serviços públicos.

O depoimento de SANDRA REGINA BENISIO TONANI, secretária de educação à época, é um exemplo claro disso. Em seu interrogatório, a apelante relatou que as dificuldades enfrentadas pelas escolas municipais eram reais, especialmente devido à falta de pessoal, mas que, com um esforço conjunto, as escolas conseguiram manter o atendimento aos alunos. Embora tenha assinado um dos ofícios questionados, SANDRA foi clara ao afirmar que o documento foi elaborado com base nas dificuldades operacionais relatadas pelas diretoras das escolas e que não houve intenção de enganar ou manipular as informações. Ao contrário, o objetivo era comunicar à administração superior a gravidade da situação, que estava sendo contornada de forma provisória.

De igual modo, o depoimento de LINDOMAR COSTA DE LAIA, então secretário de ação social, também reforça a inexistência de má-fé. Em seu depoimento, LINDOMAR afirmou que a gestão do programa Bolsa Família, do qual era responsável, ficou comprometida pela falta de pessoal após a suspensão do concurso, mas que os serviços não foram paralisados completamente. Ele explicou que o ofício enviado ao Tribunal de Justiça relatava dificuldades reais enfrentadas pela secretaria, especialmente pela necessidade de treinamentos específicos para novos servidores, o que demoraria certo tempo. Em nenhum momento houve a intenção de falsear as informações ou causar qualquer prejuízo à administração pública.

Outro ponto relevante é o depoimento de ALCILENE TEIXEIRA DE SIQUEIRA, secretária de saúde à época. ALCILENE afirmou que a suspensão do concurso gerou problemas operacionais na área de saúde, especialmente na farmácia municipal, que contava com poucos profissionais para atender a população. Embora o serviço de dispensação de medicamentos tenha sido afetado, a secretária destacou que os serviços essenciais não foram interrompidos por completo, e que as medidas adotadas pela secretaria visavam minimizar os impactos da falta de pessoal. O ofício por ela assinado refletia essas dificuldades, sem qualquer intenção de induzir o Tribunal de Justiça a erro.

Ademais, o depoimento da procuradora do município, ÉLIDA MARIA DE MORAIS, é crucial para demonstrar a boa-fé dos recorrentes. ÉLIDA afirmou que instruiu o pedido de suspensão da liminar com base nos ofícios elaborados pelos secretários municipais, confiando nas informações repassadas por eles. Não havia, portanto, qualquer intenção de fraude ou de manipulação das informações. A procuradora agiu dentro de suas atribuições, com o objetivo de defender os interesses do município, e não se pode inferir má-fé ou dolo de sua parte.

Além dos depoimentos, os documentos constantes dos autos corroboram a tese defensiva. O município de Mantenópolis, à época, enviou à Câmara Municipal projetos de lei visando à contratação de servidores temporários para suprir a falta de pessoal ocasionada pela suspensão do concurso. Esses projetos foram aprovados e sancionados, o que demonstra que as dificuldades operacionais enfrentadas pelo município eram reais e estavam sendo tratadas pela administração pública de forma legítima e dentro dos parâmetros legais. Isso enfraquece ainda mais a tese de que os ofícios continham informações fraudulentas ou que foram utilizados com dolo.

Portanto, à luz das provas e depoimentos colhidos ao longo da instrução processual, não há elementos suficientes que permitam concluir pela existência de dolo específico por parte dos apelantes, como exige a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa. A sentença condenatória, ao não considerar esse ponto crucial, impôs uma pena desproporcional e indevida aos recorrentes, baseada em meras presunções, sem que houvesse comprovação efetiva de má-fé ou de conduta desonesta.

Diante do exposto, e considerando a ausência de prova de dolo específico,
CONHEÇO e DOU PROVIMENTO
ao recursos interpostos por LINDOMAR COSTA DE LAIA, SANDRA REGINA BENISIO TONANI, ALCILENE TEIXEIRA SIQUEIRA e ÉLIDA MARIA DE MORAIS, para julgar improcedente a Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa, reformando integralmente a sentença de primeiro grau.

Sem condenação em custas e honorários advocatícios, tendo em vista a ausência de má-fé.

É como voto.

1
NEVES, Daniel Amorim A.; OLIVEIRA, Rafael Carvalho R.
Comentários à Reforma da Lei de Improbidade Administrativa
. Grupo GEN, 2021.
E-book,
p.4
.

2
NEVES, Daniel Amorim A.; OLIVEIRA, Rafael Carvalho R.
Comentários à Reforma da Lei de Improbidade Administrativa
. Grupo GEN, 2021.
E-book,
p.
5.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - sessão virtual 02/12/2024 a 06/12/2024:

Acompanho o E. Relator.