Tribunal: TJES
Processo: 0041822-15.2011.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Provas em geral
Data de julgamento: 2024-09-05

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL.
PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO. AUSÊNCIA DE REGULARIDADE FORMAL. INEXISTÊNCIA. RAZÕES SUFICIENTES. REJEITADA.
AÇÃO
ANULATÓRIA
.

ACÓRDÃO LAVRADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL. SANÇÕES DE MULTA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PREVISTAS EM LEI E NO REGIMENTO INTERNO DA CORTE DE CONTAS. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO RESTRITO À LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO E À PROPORCIONALIDADE E À RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. IMPOSSIBILIDADE DE EXAMINAR O MÉRITO DA DECISÃO TÉCNICO-ADMINISTRATIVA. CONDUTA PERPETRADA PELO APELANTE QUE SE AMOLDA ÀS INFRAÇÕES À LEI DE LICITAÇÕES E À LEI DO DIREITO FINANCEIRO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL MANTIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. ARBITRAMENTO POR EQUIDADE. IMPOSSIBILIDADE. VALOR EXCESSIVO ATRIBUÍDO À CAUSA IRRELEVANTE.

RECURSO
DES
PROVIDO
.

1)
Ainda que o autor tenha reproduzido nas razões recursais grande parte dos argumentos citados na petição inicial da demanda, além de ter acrescentado novas alegações, os ali expostos são suficientes para revelar o inconformismo com a sentença hostilizada, bem como expõem teses que possibilitam a sua reforma, de maneira que não há que falar em ausência de regularidade formal, já que os argumentos invocados, caso acolhidos, são, ao menos abstratamente, suficientes para não afrontarem aqueles postulados. Preliminar de ausência de dialeticidade rejeitada.

2)
Constatada eventual irregularidade na gestão das verbas públicas, o Tribunal de Contas Estadual possui a prerrogativa de determinar à autoridade responsável que adote as providências necessárias para sanar as impropriedades detectadas, sob pena de responsabilização do gestor e, consequente, aplicação de sanções, nos termos do disposto no art. 105 da LCE nº 621/2012 e nos arts. 172, 173, incisos I, III e VIII, 207, inciso IV e § 4º, 208,
caput
e § 1º, e 329, § 7º, do RITCEES. Aferido o comportamento irregular da pessoa fiscalizada na gestão das verbas públicas, o Tribunal de Contas poderá sancioná-la, dentre outras previstas (arts. 139 a 141 da LCE nº 621/2012 e arts. 392 a 394 do RITCEES), com multa, no escopo de fortalecer a fiscalização desempenhada por aquela Corte de Contas, que certamente perderia sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador, e, ainda, realizar a imputação do débito (ressarcimento ao erário) se detectar que houve uma despesa indevida, que gerou prejuízo ao erário, autorizando a exigência da recomposição do dano sofrido pelo ente público, sem a necessidade de intervenção dos Poderes Legislativo ou Judiciário, nos termos do disposto nos arts. 1º, inciso XXXII, 87, inciso V, 88, 89, 105, 130 e 134 da LCE nº 621/2012 e dos arts. 382, 386 e 387, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

3
)
Durante o julgamento do precedente vinculante firmado no Tema Repercussão Geral nº 1.287, o Supremo Tribunal Federal orientou que
“
Os Tribunais de Contas, ao apreciarem as contas anuais do respectivo chefe do Poder Executivo, podem proceder à tomada de contas especial (TCE) e, por conseguinte, condenar-lhe ao pagamento de multa ou do débito ou, ainda, aplicar-lhe outras sanções administrativas previstas em lei, independentemente de posterior aprovação pelo Poder Legislativo local”
(STF. Plenário. ARE 1.436.197/RO, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/12/2023, Repercussão Geral – Tema 1287, [Info 1121]).

4
)
Ressaltada a constitucionalidade e legalidade das sanções de imputação do débito (ressarcimento ao erário) e multa pelo Tribunal de Contas do Estado ao Chefe do Poder Executivo municipal, a orientação emanada dos Tribunais Superiores é no sentido que o controle pelo Poder Judiciário do procedimento fiscalizatório da Corte de Contas que impõe penalidades ao gestor público limita-se ao campo da legalidade e da aferição da proporcionalidade e razoabilidade das sanções aplicadas, não podendo se imiscuir no mérito da decisão eminentemente técnica proferida por aquele órgão.

5
)
Com base em tais premissas, verifica-se o acerto da sentença objurgada que reconheceu a possibilidade de o Tribunal de Contas Estadual impor ao apelante o ressarcimento ao erário dos prejuízos causados ao ente municipal que chefiava e a impossibilidade de reabrir a discussão a respeito da aventada inexistência de ilegalidade na conduta do recorrente, em especial àquelas descritas como contrárias à Lei de Licitações, e de ausência de prejuízo financeiro à municipalidade, por se tratar indubitavelmente de incursão no mérito do que foi decidido no Acórdão TC-366/2010, oriundo do processo nº 971/2008.

6
)
Independentemente do suposto elevado valor do proveito econômico obtido pelo Estado requerido com a improcedência da pretensão autoral, que reflete o valor atribuído à causa, não há possibilidade de arbitrar os honorários advocatícios sucumbenciais por equidade, devendo ser observado os percentuais previstos no § 3º do art. 85, do Código de Processo Civil, em razão da presença da Fazenda Pública na lide, inexistindo afronta aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Observância ao precedente vinculante firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo nº 1.076.

7
)
Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0041822-15.2011.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ROGERIO CRUZ SILVA

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.
PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO. AUSÊNCIA DE REGULARIDADE FORMAL. INEXISTÊNCIA. RAZÕES SUFICIENTES. REJEITADA.
AÇÃO
ANULATÓRIA
.

ACÓRDÃO LAVRADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL. SANÇÕES DE MULTA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PREVISTAS EM LEI E NO REGIMENTO INTERNO DA CORTE DE CONTAS. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO RESTRITO À LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO E À PROPORCIONALIDADE E À RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. IMPOSSIBILIDADE DE EXAMINAR O MÉRITO DA DECISÃO TÉCNICO-ADMINISTRATIVA. CONDUTA PERPETRADA PELO APELANTE QUE SE AMOLDA ÀS INFRAÇÕES À LEI DE LICITAÇÕES E À LEI DO DIREITO FINANCEIRO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL MANTIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. ARBITRAMENTO POR EQUIDADE. IMPOSSIBILIDADE. VALOR EXCESSIVO ATRIBUÍDO À CAUSA IRRELEVANTE.

RECURSO
DES
PROVIDO
.

1)
Ainda que o autor tenha reproduzido nas razões recursais grande parte dos argumentos citados na petição inicial da demanda, além de ter acrescentado novas alegações, os ali expostos são suficientes para revelar o inconformismo com a sentença hostilizada, bem como expõem teses que possibilitam a sua reforma, de maneira que não há que falar em ausência de regularidade formal, já que os argumentos invocados, caso acolhidos, são, ao menos abstratamente, suficientes para não afrontarem aqueles postulados. Preliminar de ausência de dialeticidade rejeitada.

2)
Constatada eventual irregularidade na gestão das verbas públicas, o Tribunal de Contas Estadual possui a prerrogativa de determinar à autoridade responsável que adote as providências necessárias para sanar as impropriedades detectadas, sob pena de responsabilização do gestor e, consequente, aplicação de sanções, nos termos do disposto no art. 105 da LCE nº 621/2012 e nos arts. 172, 173, incisos I, III e VIII, 207, inciso IV e § 4º, 208,
caput
e § 1º, e 329, § 7º, do RITCEES. Aferido o comportamento irregular da pessoa fiscalizada na gestão das verbas públicas, o Tribunal de Contas poderá sancioná-la, dentre outras previstas (arts. 139 a 141 da LCE nº 621/2012 e arts. 392 a 394 do RITCEES), com multa, no escopo de fortalecer a fiscalização desempenhada por aquela Corte de Contas, que certamente perderia sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador, e, ainda, realizar a imputação do débito (ressarcimento ao erário) se detectar que houve uma despesa indevida, que gerou prejuízo ao erário, autorizando a exigência da recomposição do dano sofrido pelo ente público, sem a necessidade de intervenção dos Poderes Legislativo ou Judiciário, nos termos do disposto nos arts. 1º, inciso XXXII, 87, inciso V, 88, 89, 105, 130 e 134 da LCE nº 621/2012 e dos arts. 382, 386 e 387, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

3
)
Durante o julgamento do precedente vinculante firmado no Tema Repercussão Geral nº 1.287, o Supremo Tribunal Federal orientou que
“
Os Tribunais de Contas, ao apreciarem as contas anuais do respectivo chefe do Poder Executivo, podem proceder à tomada de contas especial (TCE) e, por conseguinte, condenar-lhe ao pagamento de multa ou do débito ou, ainda, aplicar-lhe outras sanções administrativas previstas em lei, independentemente de posterior aprovação pelo Poder Legislativo local”
(STF. Plenário. ARE 1.436.197/RO, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/12/2023, Repercussão Geral – Tema 1287, [Info 1121]).

4
)
Ressaltada a constitucionalidade e legalidade das sanções de imputação do débito (ressarcimento ao erário) e multa pelo Tribunal de Contas do Estado ao Chefe do Poder Executivo municipal, a orientação emanada dos Tribunais Superiores é no sentido que o controle pelo Poder Judiciário do procedimento fiscalizatório da Corte de Contas que impõe penalidades ao gestor público limita-se ao campo da legalidade e da aferição da proporcionalidade e razoabilidade das sanções aplicadas, não podendo se imiscuir no mérito da decisão eminentemente técnica proferida por aquele órgão.

5
)
Com base em tais premissas, verifica-se o acerto da sentença objurgada que reconheceu a possibilidade de o Tribunal de Contas Estadual impor ao apelante o ressarcimento ao erário dos prejuízos causados ao ente municipal que chefiava e a impossibilidade de reabrir a discussão a respeito da aventada inexistência de ilegalidade na conduta do recorrente, em especial àquelas descritas como contrárias à Lei de Licitações, e de ausência de prejuízo financeiro à municipalidade, por se tratar indubitavelmente de incursão no mérito do que foi decidido no Acórdão TC-366/2010, oriundo do processo nº 971/2008.

6
)
Independentemente do suposto elevado valor do proveito econômico obtido pelo Estado requerido com a improcedência da pretensão autoral, que reflete o valor atribuído à causa, não há possibilidade de arbitrar os honorários advocatícios sucumbenciais por equidade, devendo ser observado os percentuais previstos no § 3º do art. 85, do Código de Processo Civil, em razão da presença da Fazenda Pública na lide, inexistindo afronta aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Observância ao precedente vinculante firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo nº 1.076.

7
)
Recurso desprovido.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 009 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
ape
l
aç
ão
cíve
l
interposto por
Rogério Cruz Silva
contra a r. sentença proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória-ES (fls. 804/808) que, nos autos da
ação
anulatória
proposta pelo recorrente em desfavor do
Estado do Espírito Santo
, julgou improcedente a pretensão autoral que objetiva anular o título executivo extrajudicial formado pelo Acórdão TCE/ES nº 366.2010, que condenou o recorrente ao pagamento de multa de 4.000 (quatro mil) VRTE’s e ressarcimento ao erário de Iúna-ES no valor de R$ 912.692,56 (novecentos e doze mil, seiscentos e noventa e dois reais e cinquenta e seis centavo), e, consequentemente, condenou o apelante ao pagamento das despesas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais arbitrados nos percentuais mínimos indicados no § 3º do art. 85, do Código de Processo Civil, sobre o valor atualizado da causa, cuja exigibilidade está mantida ante a revogação da gratuidade da justiça concedida anteriormente.

P
reliminarmente
, o Estado requerido postula o não conhecimento do apelo (art. 932, inciso III, do CPC/2015) alegando que o requisito de admissibilidade da regularidade formal não teria sido atendido pelo autor, em virtude da inobservância do princípio da dialeticidade (arts. 330, § 1º, inciso I, 337, inciso IV, e 1.010, inciso III, do CPC/2015), porquanto não teria sido impugnado especificamente os fundamentos da sentença, o que, todavia,
não merece prosperar
.

As razões de apelação,
ex vi
do art. 1.010, incisos II e III, do Código de Processo Civil, devem conter a indicação dos
errores in procedendo
, ou
in iudicando
, ou de ambas as espécies, que ao ver do apelante viciam a sentença, e a exposição dos motivos por que assim se hão de considerar. No entanto, conquanto não seja possível relegar a imperiosa necessidade de que a parte recorrente ataque, ao menos minimamente, os fundamentos da sentença contra a qual se insurge,
não há que se exigir formalismo exacerbado
. Longe de considerar que o autor logrou êxito em suas ilações, entendo que as razões recursais foram articuladas de maneira clara, demonstrando os motivos pelos quais entendeu que a sentença deve ser reformada em relação à possibilidade de anulação do acórdão lavrado pela Corte de Contas capixaba ou afastar a pena de ressarcimento ao erário por ausência de previsão legal, atendendo, portanto, aos preceitos extraídos do princípio da dialeticidade.

Ainda que o autor tenha reproduzido nas razões recursais grande parte dos argumentos citados na petição inicial da demanda, além de ter acrescentado novas alegações, os ali expostos são suficientes para revelar o inconformismo com a sentença hostilizada, bem como expõem teses que possibilitam a sua reforma, de maneira que não há que falar em ausência de regularidade formal, já que os argumentos invocados, caso acolhidos, são, ao menos abstratamente, suficientes para não afrontarem aqueles postulados.

O Tribunal da Cidadania possui posicionamento consolidado nesse sentido, deliberando que
“Conforme o entendimento desta Corte Superior, ‘a repetição, pelo recorrente, nas razões da apelação, do teor da petição inicial, ou no caso das razões finais, não ofende o princípio da dialeticidade, quando puderem ser extraídos do recurso fundamentos suficientes, notória intenção de reforma da sentença’ (AgInt no REsp n. 1.896.018/PB, relatora Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, QUARTA TURMA, julgado em 4/10/2021, DJe de 8/10/2021)”
(AgInt no REsp n. 2.064.019/PE, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 2/10/2023, DJe de 6/10/2023, STJ).

Destarte,
voto por rejeitar a preliminar
suscitada pelo Estado apelado, de modo que, preenchidos os demais requisitos de admissibilidade,
conheço da apelação cível interposta pel
o
autor
e passo a apreciar a matéria devolvida a esta instância revisora.

Depreende-se dos elementos probatórios que instruem autos que o apelante ajuizou ação anulatória de título executivo extrajudicial em desfavor do Estado do Espírito Santo asseverando que o Acórdão TC-366/2010, oriundo do processo nº 971/2008 do Tribunal de Contas Estadual, lhe impôs o pagamento de multa de 4.000 (quatro mil) VRTE ́s e ressarcimento ao erário municipal no valor de R$ 912.692,56 (novecentos e doze mil, seiscentos e noventa e dois reais e cinquenta e seis centavo), na condição de ordenador de despesa da Prefeitura de Iúna-ES durante o exercício de 2007, tendo sustentado que o referido procedimento administrativo estaria eivado de vícios e arbitrariedades, além de inexistir fundamentação legal para a aplicação das mencionadas penalidades.

Por considerar que a imposição da sanção de ressarcimento ao erário pelo Tribunal de Contas seria legítima, amparada no art. 71, inciso VIII e § 3º, da Constituição da República, e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE nº 636.886/AL), e por não ser o Poder Judiciário instância revisora das decisões técnicas daquela Corte de Contas, o magistrado
a quo
julgou improcedente a pretensão autoral anulatória, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação cível pelo autor.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora cinge-se em aferir se é permitido, ou não, ao Tribunal de Contas Estadual realizar a imputação administrativa de débito (ressarcimento ao erário) e multa a ex-Prefeito em decorrência de supostas irregularidades na aplicação de verbas públicas.

A fiscalização contábil, financeira e orçamentária é exercida sobre os atos de todas as pessoas que administrem bens ou recursos públicos. De acordo com o art. 70 da Carta da República
1
, haverá um controle interno, exercido pelo próprio ente público incumbido da gestão de determinado recurso público, e um
controle externo
, exercido pelo Poder Legislativo,
com auxílio do Tribunal de Contas competente
, sobre a atividade financeira de todos que lidam com bens e recursos públicos.

O controle externo tem o escopo de aferir a probidade da atuação da Administração Pública e a regularidade na utilização de recursos públicos (em acepção abrangente), sendo um controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial de legalidade e legitimidade, tendo enorme relevância no regime republicano.

Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo possui a função constitucional de auxiliar o Poder Legislativo Estadual no controle financeiro externo de toda a Administração Pública deste ente da federação, nos termos dos arts. 70 e 71, ambos da Constituição do Estado do Espírito Santo, ou seja, é o órgão responsável pela fiscalização da aplicação dos recursos públicos pelos agentes estatais, por meio da avaliação do gerenciamento do emprego das verbas públicas pelos gestores no escopo de constatar se os postulados constitucionais da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade, estão sendo observados.

A Corte de Contas Estadual possui, assim, uma série de prerrogativas para fazer valer seu papel de fiscalização, uma vez que entender de modo diverso implicaria a situação inusitada em que a Constituição da República teria outorgado competências sem tê-la municiado das ferramentes para realizá-las.

Nessa linha, dentre as competências instituídas por ser o órgão de controle externo da Administração Pública, se inserem as funções de
“
assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada qualquer ilegalidade”,
de
“
representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades”
e de
“expedir recomendações para a correção de impropriedades verificadas no exercício do controle externo”
, na forma do art. 1º, incisos XVI, XX e XXXVI, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (Lei Complementar Estadual nº 621/2012).

De fato, constatada eventual irregularidade na gestão das verbas públicas, o Tribunal de Contas Estadual possui a prerrogativa de determinar à autoridade responsável que adote as providências necessárias para sanar as impropriedades detectadas, sob pena de responsabilização do gestor e, consequente, aplicação de sanções, nos termos do disposto no art. 105 da LCE nº 621/2012
2
e nos arts. 172, 173, incisos I, III e VIII, 207, inciso IV e § 4º, 208,
caput
e § 1º, e 329, § 7º, do RITCEES
3
.

Portanto, ao ter conhecimento, por meio, por exemplo, de inspeções e auditorias próprias ou denúncias de terceiros, que o Chefe do Poder Executivo Municipal, na condição de ordenador de despesas, não está observando os preceitos legais na gestão pública, incorrendo em eventual malversação de dinheiro público ou possível prejuízo ao erário, é legítimo ao Tribunal de Contas Estadual instaurar procedimento administrativo de Tomada de Contas Especial para apurar a responsabilidade pela ocorrência de dano à Administração Pública e de obter o respectivo ressarcimento, na forma dos arts. 1º, inciso XXX, e 83, ambos da LCE nº 621/2012.

E, aferido o comportamento irregular da pessoa fiscalizada na gestão das verbas públicas,
o Tribunal de Contas pode
rá
sancioná-la
, dentre outras previstas (arts. 139 a 141 da LCE nº 621/2012 e arts. 392 a 394 do RITCEES),
com
multa
, no escopo de fortalecer a fiscalização desempenhada por aquela Corte de Contas, que certamente perderia sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador,
e, ainda, realizar a
imputação do débito (ressarcimento ao erário)
se detectar que houve uma despesa indevida, que gerou prejuízo ao erário
, autorizando a exigência da recomposição do dano sofrido pelo ente público, sem a necessidade de intervenção dos Poderes Legislativo ou Judiciário, nos termos do disposto nos arts. 1º, inciso XXXII, 87, inciso V, 88, 89, 105, 130 e 134 da LCE nº 621/2012
4
e dos arts. 382, 386 e 387, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo
5
.

Neste ponto, é importante ressaltar que, apesar de a titularidade da função de controle externo seja do Poder Legislativo, os Tribunais de Contas possuem competências próprias, exercidas sem participação direta daquele Poder. Como se extrai do texto constitucional e da legislação de regência da matéria, as atribuições dos Tribunais de Contas não se restringem ao auxílio ao Legislativo, de modo a abranger não só o exame das prestações de contas (art. 71, incisos I e II, da CF/88) como também a atividade de fiscalização (art. 71, incisos IV, V e VI, da CF/88
6
, e art. 71, inciso IX e § 3º, da Constituição Estadual), cuja autonomia e independência da Corte de Contas no seu exercício permitem que sejam aplicadas diretamente sanções aos Prefeitos independentemente de aprovação pelo Poder Legislativo ou de deliberação pelo Poder Judiciário.

Nesse sentido, durante o julgamento do precedente vinculante firmado no Tema Repercussão Geral nº 1.287, o
Supremo Tribunal Federal
orientou que
“
Os Tribunais de Contas, ao apreciarem as contas anuais do respectivo chefe do Poder Executivo, podem proceder à tomada de contas especial (TCE) e, por conseguinte, condenar-lhe ao pagamento de multa ou do débito ou, ainda, aplicar-lhe outras sanções administrativas previstas em lei, independentemente de posterior aprovação pelo Poder Legislativo local”
(STF. Plenário. ARE 1.436.197/RO, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/12/2023, Repercussão Geral – Tema 1287, [Info 1121]).

Assim, ao contrário do asseverado pelo apelante, mesmo após a definição dos Temas Repercussão Geral nº 157 e nº 835 pelo Supremo Tribunal Federal
7
, permanece hígida a competência geral dos Tribunais de Contas para fiscalização, julgamento e aplicação de sanções contra o Chefe do Poder Executivo municipal, independentemente de posterior ratificação pelo Poder Legislativo ou de intervenção do Poder Judiciário, por se tratar de consequência natural do exercício de suas atividades fiscalizatória e sancionatória, sendo certo que
a imputação do débito (ressarcimento ao erário) e a multa resultantes da constatação de irregularidades na gestão dos recursos públicos que culminaram em prejuízo ao erário possuem, como visto, previsão na
Constituição da República e Estadual, na
Lei Complementar Estadual nº 621/2012 e no Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo
.

Ressaltada a constitucionalidade e legalidade das sanções de imputação do débito (ressarcimento ao erário) e multa pelo Tribunal de Contas do Estado ao Chefe do Poder Executivo municipal,
a orientação emanada dos Tribunais Superiores é no sentido que o controle pelo Poder Judiciário do procedimento fiscalizatório da Corte de Contas que impõe penalidades ao gestor público limita-se ao campo da legalidade e da aferição da proporcionalidade e razoabilidade das sanções aplicadas, não podendo se imiscuir no mérito da decisão eminentemente técnica proferida por aquele órgão
.

Por se tratar de decisão eminentemente técnica proferida na esfera administrativa, cuja presunção é de legitimidade e veracidade, não compete ao Poder Judiciário o papel de “instância revisora” do mérito do que lá foi decidido pelo Tribunal de Contas no exercício da sua competência fiscalizatória e sancionatória, sob pena de afronta ao postulado da separação de Poderes (art. 2º da CF/88), restringindo, assim, sua atuação na aferição de eventual irregularidade no procedimento ou manifesta ilegalidade.

Em harmonia com esse posicionamento, o Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente orientado que
“A atuação do Poder Judiciário, a respeito das decisões do Tribunal de Contas da União, limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato dali emanado, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo”
(AgInt nos EDcl no RMS n. 71.540/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/4/2024, DJe de 3/5/2024, STJ) e que é
“Impossível a incursão no mérito das decisões dos Tribunais de Contas, por se tratar de processo e decisão de natureza administrativa (mérito administrativo), cabendo ao Poder Judiciário a análise apenas dos aspectos formais e eventual ilegalidade manifesta, em homenagem ao princípio da legalidade.”
(AgInt no REsp n. 2.082.599/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 11/12/2023, DJe de 14/12/2023, STJ).

Em que pese as atividades fiscalizatória e sancionatória exercida pelos Tribunais de Contas não sejam jurisdicionais, autorizando, por isso mesmo, a possibilidade de controle pelo Poder Judiciário (art. 5º, inciso XXXV, da CF/88), como são encerradas por meio de decisões de cunho técnico-administrativo a intervenção judicial fica restrita ao exame da legalidade do procedimento e da proporcionalidade e razoabilidade das sanções impostas, sob pena de invadir indevidamente a competência legal e constitucional da Corte de Contas ao incursionar no mérito da decisão sem que tenha sido reconhecida qualquer irregularidade ou ilegalidade.

Com base em tais premissas,
verifica-se o acerto da sentença objurgada
que reconheceu a possibilidade de o Tribunal de Contas Estadual impor ao apelante o ressarcimento ao erário dos prejuízos causados ao ente municipal que chefiava e a impossibilidade de reabrir a discussão a respeito da aventada inexistência de ilegalidade na conduta do recorrente, em especial àquelas descritas como contrárias à Lei de Licitações, e de ausência de prejuízo financeiro à municipalidade, por se tratar indubitavelmente de incursão no mérito do que foi decidido no Acórdão TC-366/2010, oriundo do processo nº 971/2008.

O exame do caderno processual revela que o processo administrativo nº 971/2008 e o Acórdão TC-366/2010 lavrado pelo Tribunal de Contas Estadual observou os postulados constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, inexistindo qualquer ilegalidade no seu trâmite ou vício formal a ensejar sua anulação, tanto que nenhuma irregularidade procedimental foi aventada pelo apelante, o qual resumiu sua irresignação a aspectos ligados à sua conduta na condição de então Chefe do Poder Executivo municipal, questões estas não submetidas a avaliação do Poder Judiciário, por se tratarem do mérito da análise técnica que envolve a competência privativa da Corte de Contas.

O apelante questiona diversos aspectos que foram considerados irregulares e ilegais pelo Tribunal de Contas Estadual relacionados ao procedimento licitatório e a execução de contratos administrativos, e não eventuais ilegalidades no próprio procedimento adotado por aquele Corte de Contas para chegar a lavratura do acórdão impugnado nesta demanda, descortinando que a presente via está sendo indevidamente utilizada ao colocar o Poder Judiciário na posição de instância revisora administrativa daquele órgão fiscalizador, o que, como visto, é inadmissível.

Não fosse o bastante, constata-se que o acórdão questionado foi detalhista e motivado ao rechaçar os argumentos expostos pelo apelante para concluir pela existência de contratação do serviço de transporte escolar acima dos valores praticados pelo mercado com base na comparação com os valores do pregão anterior, da Tabela de preços da SEDU e praticados em municípios vizinhos, gerando prejuízo ao município de Iúna-ES que efetuou pagamento superior por quilometragem e possibilitando a exigência de ressarcimento ao erário, não competindo ao Poder Judiciário rever os aspectos técnicos que foram considerados neste ponto.

Em outras palavras, se o Tribunal de Contas Estadual concluiu, com base em motivação técnica e respaldada nas provas apuradas pela sua equipe de auditores, que tanto os contratos emergenciais quanto o contrato resultante do Pregão nº 33/2007 firmados pelo apelante, na condição de então Prefeito de Iúna-ES, continham valores superiores aos praticados no mercado, sem a necessária justificativa pela Administração, especialmente porque a morosidade no procedimento licitatório não pode ser utilizada no planejamento de um serviço essencial e permanente, não há como anular o acórdão daquela Corte de Contas que reconheceu infringências aos preceitos da Lei de Licitações e a necessidade de recompor o prejuízo suportado pelo erário municipal.

Da mesma forma, em relação ao contrato nº 105/2007, o Tribunal de Contas Estadual constatou que não houve a adequada fiscalização do abastecimento dos veículos utilizados no transporte escolar, com a designação formal de servidor ou a exigência de documentos de nota fiscal do abastecimento, razão pela qual concluiu-se que não foram observadas as regras de direito financeiro (arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/64), o que ensejou prejuízo ao erário municipal que também necessita ser reparado, obstando a intervenção deste Poder Judiciário para aferir sobre o mérito do que ali foi decidido.

Do mesmo modo, a multa imposta de 4.000 (quatro mil) VRTE ́s e o ressarcimento ao erário municipal no valor de R$ 912.692,56 (novecentos e doze mil, seiscentos e noventa e dois reais e cinquenta e seis centavo), além de encontrarem amparo constitucional e legal, atendem aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade diante da conduta apurada pelo Tribunal de Contas Estadual, obstando a intervenção deste Poder Judiciário para anular o acórdão lavrado por aquele órgão fiscalizador.

Diante deste contexto, no qual não se verifica nenhuma ilegalidade no procedimento adotado pelo Tribunal de Contas Estadual e nem a existência de desarrazoabilidade e desproporcionalidade da multa e do ressarcimento ao erário aplicados ao apelante,
deve ser preservada a sentença objurgada que julgou improcedente a pretensão autora anulatória
, principalmente porque o Poder Judiciário não pode funcionar como instância revisora do mérito daquilo que foi decidido pela Corte de Contas em sua atividade fiscalizatória.

O apelante também questiona a forma de arbitramento dos honorários advocatícios sucumbenciais com base nos percentuais mínimos sobre o valor atualizado da causa
8
(art. 85, §§ 2º, 3º e 4º, do CPC/2015), na medida em que isto resultaria em valor excessivo para a Procuradoria do Estado e incompatível com a baixa complexidade da causa e com a condição econômica do recorrente, o que recomendaria a fixação por equidade (art. 85, § 8º, do CPC/2015).

A despeito do esforço argumentativo do Estado apelante, razão nenhuma lhe assiste, na medida em que o juízo
a quo
arbitrou corretamente os honorários advocatícios sucumbenciais com base no valor atribuído à causa – quantia equivalente às sanções impostas ao recorrente no acórdão lavrado pelo TCE-ES que se pretendia invalidar – e se utilizando dos percentuais mínimos previstos nas faixas dispostas no § 3º do art. 85 do Código de Processo Civil,
não havendo amparo legal para a fixação da verba honorária por equidade
.

A respeito da matéria,
o Superior Tribunal de Justiça firmou 02 (duas) teses vinculantes, por meio do
Tema Repetitivo nº 1076
, impossibilitando a utilização da equidade para arbitrar os honorários advocatícios sucumbenciais quando os valores da condenação, do proveito econômico ou da causa forem elevados. Nesse sentido, o Tribunal da Cidadania estabeleceu as seguintes orientações de observância obrigatória (art. 927, inciso III, do CPC/2015):
“
1)
A fixação dos honorários por apreciação equitativa não é permitida quando os valores da condenação ou da causa, ou o proveito econômico da demanda, forem elevados
. É obrigatória, nesses casos, a observância dos percentuais previstos nos parágrafos 2º ou 3º do artigo 85 do Código de Processo Civil (CPC) – a depender da presença da Fazenda Pública na lide
–, os quais serão subsequentemente calculados sobre o valor: (a) da condenação; ou (b) do proveito econômico obtido; ou (c) do valor atualizado da causa.
2) Apenas se admite o arbitramento de honorários por equidade quando, havendo ou não condenação: (a) o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório; ou (b) o valor da causa for muito baixo.”
.

Esta orientação vinculante tem sido adotada pelo Superior Tribunal de Justiça em suas mais recentes manifestações, ao deliberar que
“A fixação dos honorários por apreciação equitativa não incide quando os valores da condenação, da causa ou o proveito econômico da demanda forem elevados. Tema nº 1.076/STJ. O § 8º do art. 85 do CPC tem aplicação excepcional e restrita às hipóteses em que, havendo ou não condenação, (I) o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório ou (II) o valor da causa for muito baixo.”
(REsp n. 2.112.739/SP, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 14/5/2024, DJe de 24/5/2024, STJ) e que
“Somente é admitido o arbitramento de honorários por equidade (art. 85, § 8º, do CPC) quando, havendo ou não condenação (a) o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório ou (b) o valor da causa for muito baixo. A Segunda Seção desta Corte afastou a possibilidade de se fixar os honorários advocatícios com base em equidade quando se tratar de valor da causa ou proveito econômico elevado e quando o arbitramento resultar em honorários excessivos. Em consequência, também nesses casos deve incidir a rega geral contida no comando legal que determina a sua fixação em percentual entre 10% (dez por cento) e 20% (vinte por cento), salvo nos casos expressos no art. 85, § 8º, do CPC.”
(AgInt no REsp n. 1.884.542/DF, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 13/5/2024, DJe de 15/5/2024, STJ).

Assim, independentemente do suposto elevado valor do proveito econômico obtido pelo Estado requerido com a improcedência da pretensão autoral, que reflete o valor atribuído à causa, não há possibilidade de arbitrar os honorários advocatícios sucumbenciais por equidade, devendo ser observado os percentuais previstos no § 3º do art. 85, do Código de Processo Civil, em razão da presença da Fazenda Pública na lide, inexistindo afronta aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Na realidade, considerando a complexidade da causa, os inúmeros atos processuais nela praticados, o tempo de tramitação do feito e o trabalho desenvolvido pela Procuradoria do Estado, os percentuais previstos no § 3º do art. 85, do Código de Processo Civil, até poderiam ter sido estabelecidos acima do mínimo legal, entretanto não houve impugnação por parte do ente estatal recorrido a este respeito, de forma que
deve ser mantida a sentença objurgada também no capítulo que tratou da verba honorária
.

Antes de concluir, ressalto que o pedido de concessão da gratuidade da justiça formulado pelo apelante
já foi indeferido
por esta Relatora na decisão ID 8004602, a qual não foi objeto de impugnação pelo recorrente.

A
prevalecer o voto aqui proposto pelo desprovimento
do
recurso, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais, na forma do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. Assim, considerando
a
relevante
atuação
da Procuradoria do Estado
apelad
o

nesta instância revisora,
com elucidativas contrarrazões
,
arbitro os honorários advocatícios recursais em
1
% (
um
por cento)

para cada faixa prevista nos incisos do § 3º do art. 85 do Código de Processo Civil
.

À luz do exposto,
conheço do recurso de apelação cível
e a
ele
neg
o
provimento
, a fim de manter irretocável a sentença objurgada.

É como voto.

1
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

2

Art. 105.

O Tribunal de Contas comunicará às autoridades competentes o resultado das fiscalizações que realizar e determinará a adoção de medidas saneadoras das impropriedades e faltas identificadas.

3
Art. 172. O Tribunal, no exercício de suas competências, realizará, por iniciativa própria, inspeções e auditorias ou outro procedimento de fiscalização, de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional, patrimonial e ambiental nos órgãos e entidades sob sua jurisdição, com vistas a verificar a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade de atos, contratos e fatos administrativos, inclusive os de concessão de incentivos fiscais, bem como instruir o julgamento de contas. Art. 173. A fiscalização a cargo do Tribunal, a qualquer tempo, incidirá sobre os atos dos representantes legais dos órgãos e entidades da Administração direta, indireta, fundacional, inclusive dos fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, além do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, bem como de seus administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, com a finalidade de: I - subsidiar a instrução e o julgamento de processos de tomadas e de prestação de contas dos responsáveis pela aplicação de recursos públicos; (...); III - apurar denúncias de irregularidades ou ilegalidades; (...); VIII - verificar o cumprimento de suas deliberações e os resultados delas advindos.

Art. 207. Ao apreciar processo relativo à fiscalização, o Relator ou o Tribunal: IV - determinará a adoção de providências corretivas por parte do responsável ou de quem lhe haja sucedido, no prazo de até trinta dias, quando verificadas tão somente falhas de natureza formal ou outras impropriedades que não ensejem a aplicação de multa ou que não configurem indícios de débito, decidindo pelo arquivamento ou apensamento do processo às respectivas contas, sem prejuízo das demais providências; (...). § 4º Não elidido o fundamento da impugnação, o Tribunal aplicará ao responsável, no próprio processo de fiscalização, as sanções previstas no art. 389, incisos II e III, deste Regimento.

Art. 208. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato em execução, o Tribunal assinará prazo de até trinta dias, se outro não for fixado pelo Plenário, para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, com indicação expressa dos dispositivos a serem observados, sem prejuízo da observância do disposto no inciso VI do art. 207 deste Regimento. § 1º No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido: I - sustará a execução do ato impugnado; II - comunicará a decisão à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal e ao Chefe do Poder Executivo; III - aplicará ao responsável, no próprio processo de fiscalização, a multa prevista no inciso IV do art. 135 da sua Lei Orgânica.

Art. 329. A apreciação e julgamento dos processos sob a jurisdição do Tribunal observarão as normas relativas aos ritos especiais previstos neste Regimento. § 7º Em todas as hipóteses, o Tribunal poderá expedir recomendações, com o objetivo de contribuir para as boas práticas administrativas dos órgãos e entidades jurisdicionados, bem como determinações para o exato cumprimento da lei, sem prejuízo de outras providências cabíveis.

4
Art. 1º. Ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, órgão de controle externo do Estado e dos Municípios, nos termos da Constituição Federal e Estadual e na forma estabelecida nesta Lei Complementar, compete: (...);
XXXII -
impor multas por infração a legislação contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, a normas estatutárias correlatas, por inobservância de prazos legais ou regulamentares fixados pelo Tribunal de Contas e por descumprimento de suas decisões, bem como aplicar aos responsáveis outras penalidades administrativas previstas em lei; (...).

Art. 87.
Verificada irregularidade nas contas, cabe ao Tribunal ou ao Relator: (...); V – se houver débito, determinar o recolhimento da quantia devida, pelo seu valor atualizado.

Art. 88.
Quando julgar as contas irregulares, não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas “a”, “b”, “c” e “d” do inciso III do artigo 84, o Tribunal aplicará ao responsável a sanção prevista nesta Lei Complementar.

Art. 89. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito e não reconhecida a boa-fé, o Tribunal de Contas determinará ao responsável que promova o recolhimento de seu valor, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, a partir da data do evento, quando conhecida, ou da data de ciência do fato pela Administração, nos demais casos, sem prejuízo da aplicação das sanções previstas nesta Lei Complementar.

Art. 130.
O Tribunal de Contas poderá aplicar aos administradores ou responsáveis que lhe são jurisdicionados, na forma prevista nesta Lei Complementar e no seu Regimento Interno, as sanções constantes deste Título.

Art. 134.
Quando o responsável for julgado em débito, além do ressarcimento a que está obrigado, poderá ainda o Tribunal de Contas aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário.

5
Art. 382. O Tribunal poderá aplicar aos administradores ou responsáveis que lhe são jurisdicionados, as sanções constantes de sua Lei Orgânica, na forma prevista neste Regimento.

Art. 386. Quando o responsável for julgado em débito, além do ressarcimento a que está obrigado, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa proporcional de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário.

Art. 387. Para fins deste Regimento constitui: I - débito, a imputação resultante de restituição ou ressarcimento do dano causado ao erário; e, II - multa, a aplicação de sanções pecuniárias de caráter administrativo, decorrentes da prática dos ilícitos previstos em lei, neste Regimento e em outros atos normativos.

6
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; (...).

7
Tema Repercussão Geral nº 157 – O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.

Tema Repercussão Geral nº 835 – Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores.

8
R$ 2.179.546,91 (dois milhões, cento e setenta e nove mil, quinhentos e quarenta e seis reais e noventa e um centavos).

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho a eminente Relatora.