Tribunal: TJES
Processo: 5007080-91.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Acompanhamento de Cônjuge ou Companheiro
Data de julgamento: 2024-12-03

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICENÇA REMUNERADA PARA ESTUDOS. REFORMA DA DECISÃO QUE CONCEDEU A LIMINAR.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Município de Vila Velha contra decisão que concedeu tutela de urgência em mandado de segurança, assegurando a servidor o afastamento remunerado para cursar doutorado em Portugal. A decisão recorrida permitiu o afastamento com vencimentos, contrariando a interpretação administrativa do ente público, que argumenta ser a concessão de licença remunerada para estudo restrita a professores, não alcançando servidores de outras categorias, como guardas municipais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se a concessão de licença remunerada para estudo a guardas municipais encontra respaldo na legislação aplicável; (ii) analisar se o Poder Judiciário pode interferir no mérito administrativo quanto à conveniência e oportunidade da concessão de tal licença.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A licença para estudo, segundo a legislação do Município de Vila Velha (Lei Complementar n. 006/2002), configura-se como ato discricionário, cabendo à Administração Pública a avaliação da conveniência e oportunidade.

O princípio da separação dos poderes impede o Poder Judiciário de interferir no mérito administrativo, limitando-se ao controle de legalidade, sem adentrar na avaliação da conveniência e oportunidade dos atos discricionários.

A concessão de licenças anteriores a outros servidores, sem comprovação de identidade de circunstâncias, não gera direito subjetivo ao agravado, especialmente na via do mandado de segurança, que requer demonstração de violação a direito líquido e certo por meio de prova pré-constituída.

Ausente regulamentação específica para licença remunerada de guardas municipais e inexistindo direito líquido e certo comprovado por prova pré-constituída, o deferimento da tutela liminar se mostra inadequado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5007080-91.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA

AGRAVADO: RUSLEY HILARIO MEDEIROS MIORIM

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICENÇA REMUNERADA PARA ESTUDOS. REFORMA DA DECISÃO QUE CONCEDEU A LIMINAR.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Município de Vila Velha contra decisão que concedeu tutela de urgência em mandado de segurança, assegurando a servidor o afastamento remunerado para cursar doutorado em Portugal. A decisão recorrida permitiu o afastamento com vencimentos, contrariando a interpretação administrativa do ente público, que argumenta ser a concessão de licença remunerada para estudo restrita a professores, não alcançando servidores de outras categorias, como guardas municipais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se a concessão de licença remunerada para estudo a guardas municipais encontra respaldo na legislação aplicável; (ii) analisar se o Poder Judiciário pode interferir no mérito administrativo quanto à conveniência e oportunidade da concessão de tal licença.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A licença para estudo, segundo a legislação do Município de Vila Velha (Lei Complementar n. 006/2002), configura-se como ato discricionário, cabendo à Administração Pública a avaliação da conveniência e oportunidade.

O princípio da separação dos poderes impede o Poder Judiciário de interferir no mérito administrativo, limitando-se ao controle de legalidade, sem adentrar na avaliação da conveniência e oportunidade dos atos discricionários.

A concessão de licenças anteriores a outros servidores, sem comprovação de identidade de circunstâncias, não gera direito subjetivo ao agravado, especialmente na via do mandado de segurança, que requer demonstração de violação a direito líquido e certo por meio de prova pré-constituída.

Ausente regulamentação específica para licença remunerada de guardas municipais e inexistindo direito líquido e certo comprovado por prova pré-constituída, o deferimento da tutela liminar se mostra inadequado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: 029 - Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / 002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - SAYONARA COUTO BITTENCOURT - Vogal
VOTOS VOGAIS
002 - Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - SAYONARA COUTO BITTENCOURT (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

Conforme relatado, trata-se de recurso de agravo de instrumento, com pedido liminar, interposto pelo
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
contra a decisão id 8531948, pela qual o Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha deferiu, nos autos do “mandado de segurança” nº 5014036-18.2024.8.08.0035, o pedido liminar formulado por
RUSLEY HILÁRIO MEDEIROS MIORIM
, ora agravado, assegurando-lhe o afastamento remunerado para estudo.

Em suas razões recursais id 8531947, o agravante sustenta, em breve síntese, que (i) a decisão padece de nulidade por vício de fundamentação; (ii) a licença remunerada para fins de estudo é regulamentada apenas aos profissionais do magistério, que não é o caso do Agravado; (iii) a licença para tratar de interesse particular prevista no art. 135, da Lei Complementar nº 006/2002, sem vencimentos, a qual seria possível – em tese – ao Agravado, é ato discricionário da Administração Pública.

Pela decisão id 8588533, atribuiu-se ao presente recurso o efeito suspensivo.

Contrarrazões id 8747089, pelas quais o Agravado aduz que (i) o pedido de efeito suspensivo deve ser indeferido, pois a suspensão da decisão interlocutória não causará dano grave ou de difícil reparação ao agravante, sendo possível a compensação financeira caso o pedido do agravado seja negado ao final; (ii) a negativa de licença remunerada para estudos reflete uma atuação desproporcional e discriminatória da administração pública, que tem concedido licenças similares a outros servidores em situações análogas; (iii) o agravante, ao impedir o agravado de usufruir da licença para cursar seu doutorado em Portugal, agiu em retaliação, prática que fere os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade da administração pública; (iv) a ausência de regulamentação específica para a licença remunerada em favor dos guardas municipais não impede sua concessão, podendo-se aplicar por analogia as disposições previstas para o magistério, conforme o princípio do aperfeiçoamento profissional previsto na legislação municipal; (v) o agravado já se encontra em Portugal, onde iniciou seu doutorado, tendo realizado gastos significativos para sua estadia e estudos, de modo que uma eventual ordem de retorno ao Brasil acarretaria danos irreparáveis, com prejuízo para seu desenvolvimento profissional e pessoal.

O Agravado requer, portanto, a manutenção da decisão liminar que lhe assegurou o afastamento remunerado, considerando que seu retorno causaria danos significativos, enquanto a continuidade do afastamento não representa prejuízos irreversíveis à administração.

Petição id 8856632, pela qual o Agravado requer seja o Agravante instado a receber, nos termos do Decreto 161/2024, os documentos e laudos que se fizerem necessários para concessão de licença médica.

Feito este resumo das teses suscitadas pelas partes neste recurso, passo ao exame do mérito.

A questão cinge-se em saber se o Agravado, ao requerer a tutela provisória de urgência no
mandamus
originário, demonstrou, ou não, os pressupostos necessários ao seu deferimento.

E, do exame que fiz dos autos, entendo por manter o entendimento por mim já manifestado por ocasião da apreciação da tutela de urgência recursal.

Cuida-se, na origem, de “mandado de segurança” impetrado por
RUSLEY HILÁRIO MEDEIROS MIORIM
, ora Agravado, em face de ato apontado coator da lavra do
SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO DE VILA VELHA
que indeferiu o requerimento por si formulado de licença com vencimentos para fins de estudo.

Alega, para tanto, ter iniciado, no 2º semestre de 2023, curso de doutorado em Psicologia e Ciências Sociais na Universidade Federal do Espírito Santo, com possibilidade de realização parcial dos estudos na Universidade de Lisboa no período de 2024/2025, na condição de pesquisador visitante.

Para a realização de tal intento, requereu, em março/2024, licença remunerada por três anos para fins de estudo, com fundamento no art. 135, da LC n. 006/2002, o que foi negado por decisão administrativa sob o fundamento central de que o pleito não atendida os requisitos de conveniência e oportunidade da Administração Pública (id 8531950).

Impetrado o mandado de segurança originário, a medida liminar restou deferida sob o seguinte argumento,
in litteris
:

“À vista do acima exposto, tendo em vista a reversibilidade do pedido liminar, bem como diante dos fatos narrados e comprovados, entendo estarem demonstrados tanto a probabilidade do direito, ante ao estímulo ao “aperfeiçoamento profissional continuado” previsto na Lei Municipal nº 6.259/2019 (art. 3º), assim como a carta de admissão no curso de Doutorado na Universidade de Lisboa (ID 42509743) e a efetiva matrícula do impetrado (ID 42510568), quanto o perigo de dano ao impetrante, de ser cerceado do direito de se atualizar academicamente.”

Pois bem.

Embora concisa, é possível extrair da decisão objurgada o fundamento pelo qual o magistrado singular entendeu presente a probabilidade do direito - estímulo ao aperfeiçoamento profissional previsto na legislação municipal - e o perigo de dano - risco de não realizar o curso de doutorado.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO - TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA – NULIDADE DA DECISÃO POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEIÇÃO – CONTRATO DE CONSÓRCIO - VÍCIO DE VONTADE - INTENÇÃO DE OBTER FINANCIAMENTO PARA AQUISIÇÃO DE IMÓVEL - PRESENÇA DOS REQUISITOS DA PROBABILIDADE DO DIREITO E DO PERIGO DE DANO NA ORIGEM - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1 -
Deve ser afastada a alegação de nulidade por ausência de fundamentação do decisum impugnado, notadamente porque, embora conciso, se valeu de elementos constantes nos autos para realizar o cotejo com os requisitos necessários à concessão da tutela provisória
. 2 - Há aparente veiculação de informação imprecisa relacionada ao imóvel, em inobservância ao disposto no art. 6º, II, do CDC). 3 - Aduzindo o agravado que pensou ter realizado a contratação de um financiamento de imóvel, sem saber que estava aderindo a um consórcio, mister a manutenção da decisão objurgada, devendo a legalidade da contratação ser oportunamente analisada no feito de origem, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa. 4 - Recurso conhecido e desprovido. (AI n. 5001738-02.2024.8.08.0000, Rel. Des. FÁBIO BRASIL NERY, 4ª Câmara Cível, j. em 13/08/2024)

Superada a alegação de nulidade da decisão por vício de fundamentação, passo a exame das demais teses recursais.

É cediço que o deferimento da tutela liminar em mandado de segurança exige, de forma concomitante, a verificação da (a) relevância da fundamentação e da (b) possibilidade de ineficácia da medida, conforme disposto no art. 7º, III, da Lei n. 12.016/2009.

A relevância da fundamentação (probabilidade do direito), no caso, é saber
se demonstrado por
prova pré-constituída
que o ato administrativo viola direito líquido e certo do Impetrante
, aqui Agravado, no que se refere ao indeferimento do pleito de licença remunerada para fins de estudo.

Ao lecionar sobre o direito líquido e certo, Helly Lopes Meirelles (
In: Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção e habeas data. 20. ed. Malheiros: São Paulo, 1998, p. 34-35
) afirma o seguinte:

Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração
. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não tiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.

Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração.
Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano.
Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança
. (grifei)

Voltando o olhar para o caso concreto, registre-se que art. 109, da Lei Complementar n. 006/2002, do Município de Vila Velha, prevê que são espécies de licenças:

Art. 109 Conceder-se-á ao servidor licença:

I - para tratamento de saúde;

II - à gestante, à adotante e à paternidade;

III - por acidente em serviço ou doença profissional;

IV - por motivo de doença em pessoa da família;

V - para o serviço militar;

VI - para concorrer a cargo eletivo;

VII - para desempenho de mandato classista;

VIII -
para tratar de interesse particular
.

A licença possível de ser concedida ao servidor para tratar de interesse particular encontra seu regramento no art. 135, do referido diploma legal:

Art. 135 A critério da Administração, poderá ser concedida ao servidor estável licença para o trato de interesse particular, pelo prazo de até 2 (dois) anos consecutivos, sem remuneração, salvo nas hipóteses de licença para estudo.

§ 1º O requerente aguardará, em exercício, a concessão da licença, caracterizada pela publicação do ato de concessão, configurando falta os dias em que ele não trabalhar.

§ 2º A licença poderá ser interrompida a qualquer tempo, a pedido do servidor ou por interesse da Administração.

§ 3º A licença será negada quando o afastamento do servidor for inconveniente ao interesse da Administração.

§ 4º Não se concederá nova licença de igual natureza antes de decorridos 2 (dois) anos do término ou da interrupção da anterior.

A primeira premissa a ser fixada é a de que a concessão de licença, nos termos da legislação de regência, é
ato discricionário
.

Seja para fins particulares ou para estudo, a concessão de licença ao servidor público, pela sua própria natureza e implicações ao funcionamento e planejamento dos serviços prestados pelo ente e órgãos respectivos, é ato discricionário da Administração Pública que se submete, portanto, aos critérios de conveniência e oportunidade, em cujo mérito é vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se.

O princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes obsta a ingerência do Judiciário no mérito do ato administrativo, limitando-se a sua competência à verificação dos requisitos formais de constitucionalidade e legalidade.

Acerca da matéria, inclusive, a jurisprudência do c. STJ é firme no sentido de que “
a concessão de licença para capacitação de servidores públicos é, conforme o entendimento jurisprudencial predominante, um ato discricionário
” (AgInt no RMS 61.469/TO, rel. Ministra Regina Helena Costa), de modo eventual exame a ser realizado pelo Poder Judiciário, sob o influxo do princípio da inafastabilidade da jurisdição, limitar-se-á aos aspectos de legalidade do ato, como já ressaltado.

Confira-se:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. RÁDIO COMUNITÁRIA. AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. COMPETÊNCIA DOS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO. CONCESSÃO, AINDA QUE EM CARÁTER PRECÁRIO, PELO JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.

1. “A demora da Administração para apreciar o pedido de autorização para funcionamento de rádio comunitária não legitima ao Poder Judiciário conceder o direito de continuidade das atividades” (AgRg no REsp 1.090.517/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 14/11/2014). Antes ainda, e nesse mesmo sentido: EREsp 1.100.057/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 10/11/2009.

2. “Para que a divisão dos Poderes ministre seus benéficos resultados, é mister que seja real, que prevaleça não só de direito como de fato, que seja uma realidade e não somente nominal, que seja efetiva e não uma idealidade apenas escrita. É essencial que seja respeitada, e fielmente observada, que cada Poder efetivamente se contenha em sua órbita, que reciprocamente zelem de suas atribuições, não tolerando a invasão e o despojo de sua competência constitucional” (trecho do voto do em. Ministro CELSO DE MELLO, proferido na ADI 6.062 MC-Ref, Rel. Ministro ROBERTO BARROSO, TRIBUNAL PLENO, DJe 28/11/2019).

3. Acrescente-se, outrossim, que a jurisprudência deste Superior Tribunal é pacífica no sentido de que, “no controle jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo a fim de aferir o grau de conveniência e oportunidade” (MS 22.289/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 25/10/2018).

4. Embargos de divergência parcialmente conhecidos e, nessa parcela, providos.

(EDv nos EREsp n. 1.797.663/CE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 10/8/2022, DJe de 5/10/2022.)

No caso, a decisão administrativa impugnada apresenta as razões do indeferimento do pleito de licença formulado pelo Agravante, os quais ora transcrevo,
in verbis
:

“(...)

Extrai-se da supracitada norma que o pedido da licença para estudo preconizado na LC 06/2002, no qual o requerente alega fazer jus, é uma faculdade da administração pública, e não um direito absoluto e irrestrito que paira sob o critério vinculado da superveniente decisão administrativa.

Logo, temos por certo, que de acordo com o entendimento atual da legislação brasileira, estamos diante de um ato discricionário e, assim, podemos perceber a natureza do ato administrativo no intuito do legislador municipal quando inseriu no artigo 135, § 3º, da Lei 06/2002 os seguintes termos: “poderá” e o dito do próprio § 3º, conforme descrito abaixo:

(...)

Posta assim a questão e ao se debruçar na supracitada norma, constatamos uma possível negativa quando o afastamento do servidor para trato de interesse particular ou para estudo for inconveniente ao interesse da administração, recaindo sob a análise da concessão do ato os critérios da oportunidade e conveniência, observado sempre o interesse público.

Desta forma, após análise da solicitação do requerente e considerando os interesses da Guarda Municipal de Vila Velha, neste momento, não há como opinar de forma favorável para o Senhor Secretário de Defesa Social e Trânsito a concessão da licença para estudo pleiteada pelo agente, por entender que tal medida causaria prejuízo para esta instituição.

Frisa-se, que se porventura fosse deferido o pleito formulado pelo servidor, tal medida poderia comprometer seriamente o planejamento operacional dos eventos e atividades executadas diuturnamente, nos quais exigem a presença e dedicação integral de todos os servidores disponíveis da Guarda Municipal de Vila Velha.

(...)”

A motivação consignada na decisão administrativa impugnada pelo Agravado não se apresenta abusiva ou
contra legem
, sendo que eventuais contextos suscitados pelo Agravado atinentes à perseguição ou assédio moral não encontram adequação na via estreita do mandado de segurança, que, por sua natureza, demanda a comprovação da violação a direito líquido e certo por meio de prova documental pré-constituída.

Ademais, considero que o fundamento declinado pelo magistrado
a quo
na decisão vergastada, ao referir-se ao princípio de “aperfeiçoamento profissional continuado” previsto no plano de cargo e carreiras dos Guardas Municipais, nos termos do art. 3º, I, da Lei n. 6.259/2019, não cria para o servidor público direito líquido e certo à concessão de licença de qualquer natureza, a qual, repita-se, por se tratar de ato discricionário, submete-se aos critérios de conveniência e oportunidade da Administração Pública.

Acrescente-se que o fato da Administração Pública ter deferido, em circunstância anterior, licença – sem vencimentos – a outros servidores que integram os quadros da guarda municipal, não cria direito subjetivo ao Impetrante, notadamente porque a conveniência e oportunidade são aferidas no momento de apreciação do requerimento do servidor, não se sabendo, até pela impossibilidade de dilação probatória inerente ao mandado de segurança, quais as circunstâncias havidas naqueles outros casos.

Não se pode deixar de registrar, finalmente, que o art. 135 da Lei Complementar n. 006/2002, ao prever, na parte final, “licença para estudos”, carece de regulamentação.

Com efeito, o Município de Vila Velha regulamentou a licença remunerada para fins de estudo apenas aos profissionais do magistério, consoante regramento disposto pela Lei Complementar n. 019/2011 e Decreto n. 198/2015, com requisitos e critérios específicos cujo preenchimento não foi demonstrado pelo Agravado, ainda que por esforço de incidência analógica da norma em apreço.

Forçoso acrescentar que o efeito suspensivo foi deferido neste recurso antes da viagem programada pelo Agravado, sendo certo que a tutela provisória e, portanto, precária, inicialmente deferida pelo juízo de primeiro grau, não lhe garante manutenção de efeitos pela simples aplicação da teoria do fato consumado, de sorte que, decidindo-se pela realização da viagem, fê-lo, evidentemente, com todos os riscos inerentes a tal comportamento.

Por derradeiro, as questões ventiladas pelo Agravado na petição id 8856632, acerca de indevida negativa do Agravante em receber requerimento para gozo de licença médica, desbordam do objeto deste recurso, razão pela qual delas não conheço.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do presente recurso de agravo de instrumento e lhe
DOU-LHE PROVIMENTO
para reformar a decisão recorrida, pois ausentes os requisitos necessários ao deferimento da tutela liminar postulada no mandado de segurança originário.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)