Tribunal: TJES
Processo: 5000578-39.2024.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação
Data de julgamento: 2024-12-13

Ementa:
Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SUSPENSÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA CARGOS DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO POR CONCURSO PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E UNIVERSALIDADE. NEGADO PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar para suspensão de concurso público destinado aos cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias no Município de Alfredo Chaves. O sindicato agravante alega que o concurso público afronta os princípios da legalidade e da universalidade, uma vez que a Constituição Federal e a Lei nº 11.350/2006 autorizariam a contratação apenas por processo seletivo público, e não por concurso público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias pode ser realizada por meio de concurso público, em conformidade com os princípios constitucionais e legais aplicáveis; e (ii) estabelecer se o regime jurídico estatutário adotado pelo Município para tais cargos respeita as disposições constitucionais e da legislação federal pertinente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 198, § 4º, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 51/2006, permite a admissão de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias por meio de "processo seletivo público", sem impor restrição quanto ao regime jurídico adotado.

4. O Supremo Tribunal Federal, na ADI nº 5.554/DF, firmou entendimento de que a EC nº 51/2006 excepciona a regra do concurso público, mas não impede que tais cargos sejam providos por concurso, cabendo ao legislador ordinário a definição do regime jurídico (celetista ou estatutário).

5. A Lei Federal nº 11.350/2006, que regulamenta a contratação desses agentes, estabelece que o processo seletivo público deve observar os princípios da administração pública, mas não exclui a possibilidade de realização de concurso público para cargos sob o regime estatutário.

6. A Lei Municipal nº 529/2015, de Alfredo Chaves, institui o regime estatutário para os cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, em consonância com a legislação federal, e o edital do concurso público observou o requisito de residência, conforme exigido pela Lei Federal nº 11.350/2006.

7. A contratação via concurso público, com base no regime estatutário, atende aos princípios da legalidade e da eficiência, conferindo estabilidade e transparência ao vínculo desses agentes com a administração pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A Emenda Constitucional nº 51/2006 permite a contratação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, mas não veda o provimento dos cargos por concurso público, cabendo ao legislador ordinário a definição do regime jurídico aplicável.

2. A opção do ente federado pelo regime estatutário para cargos de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias está em conformidade com a legislação federal e os princípios constitucionais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 198, §§ 4º, 5º e 6º; Lei nº 11.350/2006, arts. 6º, I, e 8º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 5.554/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 05.05.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000578-39.2024.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: SINDICATO DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E AGENTES DE COMBATE AS ENDEMIAS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - SINDACS-ES

AGRAVADO: MUNICIPIO DE ALFREDO CHAVES

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. SUSPENSÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA CARGOS DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO POR CONCURSO PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E UNIVERSALIDADE. NEGADO PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar para suspensão de concurso público destinado aos cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias no Município de Alfredo Chaves. O sindicato agravante alega que o concurso público afronta os princípios da legalidade e da universalidade, uma vez que a Constituição Federal e a Lei nº 11.350/2006 autorizariam a contratação apenas por processo seletivo público, e não por concurso público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias pode ser realizada por meio de concurso público, em conformidade com os princípios constitucionais e legais aplicáveis; e (ii) estabelecer se o regime jurídico estatutário adotado pelo Município para tais cargos respeita as disposições constitucionais e da legislação federal pertinente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 198, § 4º, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 51/2006, permite a admissão de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias por meio de "processo seletivo público", sem impor restrição quanto ao regime jurídico adotado.

4. O Supremo Tribunal Federal, na ADI nº 5.554/DF, firmou entendimento de que a EC nº 51/2006 excepciona a regra do concurso público, mas não impede que tais cargos sejam providos por concurso, cabendo ao legislador ordinário a definição do regime jurídico (celetista ou estatutário).

5. A Lei Federal nº 11.350/2006, que regulamenta a contratação desses agentes, estabelece que o processo seletivo público deve observar os princípios da administração pública, mas não exclui a possibilidade de realização de concurso público para cargos sob o regime estatutário.

6. A Lei Municipal nº 529/2015, de Alfredo Chaves, institui o regime estatutário para os cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, em consonância com a legislação federal, e o edital do concurso público observou o requisito de residência, conforme exigido pela Lei Federal nº 11.350/2006.

7. A contratação via concurso público, com base no regime estatutário, atende aos princípios da legalidade e da eficiência, conferindo estabilidade e transparência ao vínculo desses agentes com a administração pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A Emenda Constitucional nº 51/2006 permite a contratação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, mas não veda o provimento dos cargos por concurso público, cabendo ao legislador ordinário a definição do regime jurídico aplicável.

2. A opção do ente federado pelo regime estatutário para cargos de agentes comunitários de saúde e de combate às endemias está em conformidade com a legislação federal e os princípios constitucionais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 198, §§ 4º, 5º e 6º; Lei nº 11.350/2006, arts. 6º, I, e 8º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 5.554/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 05.05.2021.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: 013 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / 017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - SAYONARA COUTO BITTENCOURT - Vogal / 022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
017 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - SAYONARA COUTO BITTENCOURT (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
022 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

Cuida-se de recurso de agravo de instrumento interposto pelo
SINDACS/ES – Sindicato dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate a Endemias do Espírito Santo
contra a r. decisão proferida pelo Juízo da Vara Única de Alfredo Chaves/ES, que, nos autos da ação civil pública movida em face do
MUNICÍPIO DE ALFREDO CHAVES
, indeferiu o pedido liminar consistente na suspensão do concurso público para os cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.

O Juízo
a quo
não verificou
“
a probabilidade do direito da parte autora, uma vez que o TJES, em 10/05/2012, decidiu no incidente de inconstitucionalidade nº 0000400-48.2008.8.08.0062
(...)
que:
‘
[...] Qualquer interpretação dada aos parágrafos 4º, 5º e 6º, do artigo 198, da Constituição Federal, modificados pela Emenda Constitucional nº 51/2006, no sentido de permitir a efetivação, no serviço público, de Agentes Comunitários de Saúde ou de Agentes de Combate às Endemias, com fulcro nesses dispositivos, afigura-se flagrantemente inconstitucional, visto que
a correta (rectius: constitucional) exegese destas normas permite, apenas e tão somente, a interpretação no sentido de que o contrato administrativo temporário vigente daqueles servidores (Agente Comunitário de Saúde ou de Agente de Combate às Endemias) não cessaria automaticamente com a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 51/2006, mas tão só facultaria a dispensa de novo processo de seleção àqueles que já desempenhassem tais atividades

[...]’”.

Consta da decisão agravada que
“
o processo seletivo público não pode ser interpretado como sinônimo de concurso público, sob pena de violação dos princípios constitucionais do concurso público e da isonomia, mesmo porque o concurso público exige igualdade de disputa e oportunidade de ingresso nos quadros administrativos do Poder Público.”

O agravante afirma, em síntese, que: 1) o julgado mencionado pela decisão agravada não se aplica ao caso concreto, que trata da impossibilidade de contratação de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias por concurso público, por ofensa aos princípios da legalidade e da universalidade; 2) a Constituição (artigo 198, §4º) e a Lei Federal nº 11.350/2006 (artigo 9º) somente autorizam a contratação de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias por processo seletivo público de provas ou de provas e títulos; 3) para o exercício da atividade, o agente comunitário de saúde deve residir na área da comunidade em que atuar desde a data da publicação do edital do processo seletivo público (artigo 6º, inciso I, da Lei Federal nº 11.350/2006), e justamente por não satisfazer o princípio da universalidade também não é possível a contratação por concurso público.

Contrarrazões no evento 7613038, arguindo ausência de representatividade do sindicato e pugnando pela extinção do processo de origem, e pleiteando, quanto ao mérito, pelo desprovimento do recurso.

Inicialmente, registra-se que a questão relativa à representatividade do sindicato agravante foi arguida em contestação, e, posteriormente, foi deferido o pedido do requerente/agravante para
“OFICIAR o Ministério do Trabalho para juntar nos autos CETIDÃO atualizada e vigente de quem é o sindicalo telgitimado a representar a categoria de Agentes Comunitários de Saúde ACS, e, os Agentes de Combates as Endemias ACE, no Município de Alfredo Chaves ES, e, no ES.”
(eventos 52725952, 52904089 e 52984487 do processo de referência).

Em resposto ao ofício, informou-se que (evento 54404671 do processo de referência):

Em pesquisa ao Cadastro Nacional de Entidades Sindicais - CNES, a partir dos termos "AGENT", "SAUD", "COMBAT", "ENDEM", com os filtros "Sindicato", "Ativo" e "Alfredo Chaves", foram encontradas as seguintes entidades:

(...)

Denominação: SINDACS - Sindicato Estadual dos Agentes Comunitários de Saúde ( 3829748)

CNPJ: 11.516.140/0001-33

Classe: Empregados

Categoria: Profissionais ligados ao Programa de Saúde e Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde e Estratégia Saúde da Família (PACS/ESF)

Abrangência: Estadual

Base Territorial: *Espírito Santo*

Diretoria com mandato vigente até 24/03/2027

Observa-se que, na origem, ficou comprovada a legitimidade sindical da agravante, porém, a matéria sequer foi objeto de decisão, sendo vedada a sua análise nessa fase, sob pena de supressão de instância.

Quanto ao objeto do recurso, não assiste razão ao agravante, pois, tal como assentado na decisão que indeferiu a tutela de urgência recursal, não se identifica violação ao princípio da legalidade e nem violação ao princípio da universalidade, posto que o provimento dos cargos submetidos ao regime jurídico estatutário, previsto por lei, aparentemente, não discrepa da Constituição ou da normatização federal regulamentadora, de modo que não se verifica a probabilidade do seu direito.

Primeiramente, é relevante destacar o elucidativo voto do Ministro Luís Roberto Barroso, relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.554/DF, em que o Supremo Tribunal Federal (STF) firmou entendimento sobre a constitucionalidade da contratação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate a endemias por meio de processo seletivo público. Tal decisão reflete uma análise profunda sobre o art. 198 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 51/2006, que estabeleceu os §§ 4º, 5º e 6º para regulamentar a forma de contratação desses profissionais,
in verbis
:

(...)

A Emenda Constitucional nº 51/2006 incluiu os §§ 4º, 5º e 6º no art. 198 da Constituição Federal, para regulamentar a forma de contratação dos agentes comunitários de saúde e de combate a endemias. As normas autorizam a admissão desses profissionais “por meio de processo seletivo público” e delegam à lei federal a regulamentação do regime jurídico, piso salarial nacional, diretrizes para os planos de carreira e atividades a serem desempenhadas. Confira-se o teor dos dispositivos constitucionais:

Art. 198, § 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, de 2010)

§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

A Lei nº 11.350/2006 regulamentou as alterações promovidas pela EC nº 51/2006 e criou 5.375 empregos públicos de agente de combate às endemias, submetidos ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo previsão diversa em lei local (art. 8º). Além disso, explicitou que o processo seletivo público deveria observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

(...)

(...) a referida emenda excepcionou a regra do concurso público e tornou possível a admissão dos agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias mediante processo seletivo público.

A justificativa da PEC nº 7/2003, que deu origem à EC nº 51/2006, indica que a norma constitucional visou definir o modelo para a celebração do vínculo dos agentes comunitários com a Administração Pública, tendo em vista que, na ausência de normatização específica, tais profissionais eram contratados por diversas modalidades, a exemplo de termos de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, contratos temporários ou contratação de cooperativas.

A submissão a processo seletivo público teve por objetivo estabelecer procedimento simplificado de contratação, viabilizando a escolha de pessoas legitimadas e reconhecidas pela comunidade destinatária das ações de saúde. Isso porque o trabalho do agente comunitário consiste em ações domiciliares ou comunitárias de prevenção à saúde, sendo imprescindível que o profissional tenha laços com a comunidade a ser atendida.

(...) A EC nº 51/2006 expressamente atribuiu à lei federal a disciplina sobre o regime jurídico a ser aplicado a esses profissionais, assim como a regulamentação do piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a as atividades a serem exercidas. Ao estabelecer exceção constitucional à regra do concurso público, a EC nº 51/2006 não vedou ou determinou a adoção de regime jurídico específico, cabendo ao legislador a opção pelo regime celetista ou estatutário.

Tendo em vista que a regra do concurso público é aplicável a emprego ou a cargo público, a incidência da exceção constitucional prevista no art. 198, § 4º, da Constituição Federal, incluído pela EC nº 51/2006, é indiferente ao regime jurídico do agente. Anoto que a Lei nº 11.350/2006 explicita que o procedimento de contratação diferenciada deve observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Desse modo, tal modalidade de contratação, apesar de não se confundir com o concurso público, deve observar os princípios da administração pública.

(...).

O referido julgado fixou tese segundo a qual:
"A EC nº 51/2006, ao prever a admissão de agentes de combate às endemias por processo seletivo público, estabeleceu exceção constitucional à regra do concurso público, cabendo ao legislador ordinário definir o regime jurídico aplicável aos profissionais".

A EC nº 51/2006 permitiu a admissão dos agentes comunitários e de combate a endemias mediante
processo seletivo público
, delegando à lei federal a regulamentação do regime jurídico aplicável, incluindo o piso salarial nacional, diretrizes para os planos de carreira, e as atividades desses profissionais.

O STF interpretou que, ao criar uma
exceção à regra do concurso público
, a Constituição conferiu ao legislador ordinário a competência para definir o regime jurídico desses agentes – podendo ser tanto o regime celetista quanto o estatutário, conforme a escolha do ente federado.

Neste contexto, a Lei nº 11.350/2006, que regulamenta as disposições constitucionais da EC nº 51/2006, determinou que o processo seletivo público para contratação desses agentes deve observar os princípios da administração pública:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
.

Essa exigência visa assegurar que, embora o processo seletivo público seja uma modalidade simplificada de contratação, ela permanece alinhada aos princípios fundamentais da administração pública, garantindo, assim, a legitimidade das contratações.

No caso específico do
Município de Alfredo Chaves
, a Lei Municipal nº 529/2015 criou cargos estatutários para as funções de "Auxiliar em Saúde/Agente Comunitário de Saúde" e "Técnico em Saúde/Agente de Controle às Endemias", conforme autorizado pelo art. 8º da Lei Federal nº 11.350/2006.

Esse enquadramento no regime estatutário é compatível com o entendimento do STF, que já se pronunciou pela constitucionalidade da transformação de empregos públicos em cargos estatutários para essas categorias, conforme julgou improcedente a ADI proposta contra legislação análoga.

Adicionalmente, a Lei Municipal nº 785/2022 permitiu a contratação temporária de agentes comunitários de saúde mediante processo seletivo, nos termos do art. 1º, caput e §1º.

Contudo, a municipalidade, em cumprimento ao
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
firmado com o Ministério Público Estadual, optou por oferecer as vagas por meio do
Edital do Concurso Público nº 001/2023
, garantindo o preenchimento dos cargos conforme as exigências legais e o compromisso de evitar contratações temporárias até a finalização do concurso público

(evento 7091105, fl. 240)
.

O Edital nº 001/2023 também especificou a necessidade de comprovação de residência dos candidatos, requisito alinhado com a Lei Federal nº 11.350/2006, que veda a atuação de agentes comunitários fora de sua área geográfica de atuação, salvo nas exceções previstas em lei.

Esse requisito reforça o vínculo comunitário, essencial para o exercício eficaz das funções desses agentes, conforme destacado pelo próprio Ministro Barroso ao tratar da importância de agentes que possuam "laços com a comunidade a ser atendida."

Diante desse quadro, como adiantei, não identifico
violação ao princípio da legalidade nem ao princípio da universalidade
. O provimento dos cargos sob regime estatutário, previsto pela legislação municipal e respaldado pela legislação federal, está em plena conformidade com a Constituição e com a normatização federal aplicável.

Menciona-se que o representante do Ministério Público Estadual manifestou-se quanto ao mérito no processo de origem, assinalando que (evento 52480762 do processo de referência):

O art. 198, § 4º da CF/88 dispõe que os gestores locais do sistema único de saúde
poderão admitir
agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006).

Logo,
embora haja permissivo constitucional para a admissão de agentes comunitários de saúde por meio de processo seletivo público
, independente do regime jurídico adotado pelo legislador ordinário (cargo público ou emprego público), segundo entendimento do STF na ADI 5554/DF,
tal permissão não exclui ou não torna o acesso ao cargo somente e exclusivamente por meio de processo seletivo, como pretende o requerente
, eis que
a interpretação literal do dispositivo constitucional é clara quando menciona o verbo “poderão” admitir, o que possibilita igualmente a admissão por concurso público, que exige os mesmos requisitos do processo seletivo para a ocupação do cargo, especialmente ser residente na área para a qual fez a opção para concorrer à vaga
, ou seja, quem pode o menos, pode o mais., não sendo razoável a anulação do edital do concurso, especialmente por já se encontrar o certame concluído, empossados e em exercício os candidatos aprovados aos cargos.

A contratação por tempo indeterminada autorizada pela apontada legislação municipal somente ocorreu em razão da vedação legal da contratação temporária, não implicando, ao nosso sentir, confissão quanto à matéria objeto da lide.

A contratação via concurso público demonstra o comprometimento do Município com a observância das exigências legais, conferindo estabilidade e transparência ao processo seletivo e ao exercício das funções dos agentes comunitários e de combate às endemias.

Em conclusão, o entendimento consolidado pelo STF na ADI nº 5.554/DF legitima a opção do Município de Alfredo Chaves pela adoção do regime jurídico estatutário para tais cargos, e o cumprimento das exigências do concurso público reforça o compromisso da administração com a legalidade e a eficiência, em estrita consonância com os preceitos constitucionais e legais aplicáveis.

Posto isso, conheço e nego provimento ao presente agravo de instrumento.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Respeitosamente, acompanho o voto do e. Relator para conhecer do recurso e negar provimento.

Desª. Substituta SAYONARA COUTO BITTENCOURT