Tribunal: TJES
Processo: 5011763-45.2022.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão julgador: RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2023-08-17

Ementa:
DIREITO
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE
VEICULAÇÃO DE CAMPANHAS PARA VACINAÇÃO CONTRA COVID-19
. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA.
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época.

4. A obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita (art. 113 do ADCT), sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

5. Não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), elaborado pelo Ministério da Saúde a nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade.

6. Pedido julgado improcedente.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº
5011763-45.2022.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA
REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA
RELATOR(A):RACHEL DURAO CORREIA LIMA

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EMENTA

DIREITO
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE
VEICULAÇÃO DE CAMPANHAS PARA VACINAÇÃO CONTRA COVID-19
. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA.
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. Não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época.

4. A obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita (art. 113 do ADCT), sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

5. Não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), elaborado pelo Ministério da Saúde a nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade.

6. Pedido julgado improcedente.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, em que são partes os acima mencionados. ACORDA o Tribunal Pleno, à unanimidade, JULGAR IMPROCEDENTE a ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto proferido pela E. Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 021 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA

Composição de julgamento: 021 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Relator / 028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - Vogal / 030 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 031 - Gabinete Des. Convocado JAIME FERREIRA ABREU - JORGE DO NASCIMENTO VIANA - Vogal / 008 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 014 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (Vogal)
Acompanhar
030 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
031 - Gabinete Des. Convocado JAIME FERREIRA ABREU - JORGE DO NASCIMENTO VIANA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
008 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
014 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE
VILA VELHA
em face do artigo 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021 promulgada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE
VILA VELHA
, que determinou a veiculação de campanhas informativas de conscientização acerca da importância da vacinação contra a Covid-19.

O requerente aduz, em síntese, a inconstitucionalidade formal do referido dispositivo por vício de iniciativa, ao invadir competência afeta ao Chefe do Poder Executivo, criando obrigações ao Executivo Municipal, e, consequentemente, violando o princípio da separação de poderes. Alega, ainda, que a norma impugnada gera aumento de despesa sem a indicação da respectiva fonte de custeio, interferindo, portanto, na organização administrativa e orçamentária municipal.

Diante disso, pugnou pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia do artigo 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021 e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo legal atacado.

Manifestação da
CÂMARA MUNICIPAL DE
VILA VELHA
/ES
, defendendo a constitucionalidade da norma impugnada.

Decisão de ID nº 4370483 indeferindo a medida cautelar.

Manifestação complementar da
CÂMARA MUNICIPAL DE
VILA VELHA
/ES
, postulando pela improcedência da representação de inconstitucionalidade.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça (ID nº 4792197), opinando pela improcedência do pleito autoral, com a consequente declaração de constitucionalidade do art. 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021.

É o relatório.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, cuida-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE
VILA VELHA
em face do artigo 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021 promulgada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE
VILA VELHA
, que determinou a veiculação de campanhas informativas de conscientização acerca da importância da vacinação contra a Covid-19.

O requerente aduz, em síntese, a inconstitucionalidade formal do referido dispositivo por vício de iniciativa, ao invadir competência afeta ao Chefe do Poder Executivo, criando obrigações ao Executivo Municipal, e, consequentemente, violando o princípio da separação de poderes. Alega, ainda, que a norma impugnada gera aumento de despesa sem a indicação da respectiva fonte de custeio, interferindo, portanto, na organização administrativa e orçamentária municipal e gerando gastos indevidos à Municipalidade.

Diante disso, pugnou pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia do artigo 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021 e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo legal atacado.

Manifestação da
CÂMARA MUNICIPAL DE
VILA VELHA
/ES
, defendendo a constitucionalidade da norma impugnada e
postulando pela improcedência da representação de inconstitucionalidade.

Decisão (ID nº 4370483) indeferindo a medida cautelar.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça, opinando pela improcedência do pleito autoral, com a consequente declaração de constitucionalidade do art. 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021.

Pois bem.

Inicialmente, importa salientar que a inconstitucionalidade de uma norma pode se dar pela não observância do procedimento necessário para a sua edição, seja por violação ao processo legislativo ou por edição por um ente que não detenha competência, o que se chama de inconstitucionalidade formal ou nomodinâmica, ou, ainda, pelo confronto do conteúdo da norma com as regras e princípios constitucionais, a chamada inconstitucionalidade material ou nomoestática.

No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória, confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO DE LEI MUNICIPAL REALIZADO POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARÂMETRO CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE REPRODUZ NORMA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA POR ESTA CORTE NA ADI 347/SP. Não configura usurpação da competência desta Corte a fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei municipal realizada por Tribunal de Justiça, com base na Constituição do Estado, ainda que o parâmetro de controle estadual consista em reprodução de norma da Constituição da República de observância obrigatória. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 2130 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/06/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 19-08-2014 PUBLIC 20-08-2014)

Estabelecidas tais premissas, no caso, como dito, o requerente pretende a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo 5º da Lei Municipal nº 6.437/2021,
in verbis
:

Art. 5º. O Poder Executivo deverá veicular campanhas informativas e de conscientização acerca da importância da vacinação e do respeito à ordem de prioridade estabelecida nos planos nacional, estadual e/ou municipal de imunização contra a Covid-19.

O referido diploma normativo fora oriundo de projeto de lei de iniciativa parlamentar e aprovado pela Câmara Municipal de Vila Velha/ES, contudo, fora parcialmente vetado pelo Chefe do Executivo local, ora requerente.

Uma vez devolvido à Câmara Municipal, os vereadores derrubaram o veto do Prefeito e a norma impugnada fora aprovada e, consequentemente, promulgada.

Conforme destacado na decisão liminar, a despeito dos argumentos do requerente, não há que se falar em vício de iniciativa para a proposição da referida norma legal, eis que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

Ora, depreende-se da leitura do artigo impugnado que a lei municipal em questão, ao determinar a veiculação de campanhas informativas referentes ao plano de imunização contra a Covid-19 pelo Município de Vila Velha/ES, em nada afeta a estrutura organizacional da administração municipal, tampouco trata do regime jurídico dos servidores públicos, mas apenas impõe uma despesa eventual à Municipalidade quando da implementação dos objetivos elencados no dispositivo em comento.

Na mesma linha, manifestou-se o Exmo. Subprocurador-Geral de Justiça:

(...) a norma em questão não ofende reserva de iniciativa do Chefe do Poder executivo, pois apenas corrobora com maior clareza estruturas de fiscalização do Poder Legislativo municipal, sem resultar em criação de despesa pública de valor acentuado.

Mostra-se que a legislação guerreada pretende apenas dar tangibilidade ao princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos, indicando o interesse público dos munícipes em ter amplo acesso às informações a respeito no que tange a saúde pública.

Assim sendo, não reputo presente qualquer afronta à competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ou ofensa à separação dos poderes, pois não se trata de intervir em ato de gestão do Município, mas sim, dar publicidade às medidas de enfrentamento da Covid-19 em razão do quadro pandêmico vivenciado à época.

Da mesma forma, entendo que não há que se falar em inconstitucionalidade, como quer fazer crer o requerente, ante a alegada ausência de indicação da fonte de custeio decorrente do aumento da despesa.

Isso porque, a teor do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, a obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita.

No entanto, entendo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória, uma vez que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

Ademais, registro que a Suprema Corte já se manifestou no sentido de que eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro, confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes.
Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021)

Por fim, não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma, considerando que, da leitura do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO), disponível no endereço eletrônico <
https://www.gov.br/saude/pt-br/coronavirus/publicacoes-tecnicas/guias-e-planos/plano-nacional-de-operacionalizacao-da-vacinacao-contra-covid-19.pdf
>, elaborado pelo Ministério da Saúde em nível federal, verifico que o dispositivo vergastado apenas corrobora as orientações de atribuição do Executivo de caráter emergencial para o enfrentamento do vírus previstas no referido documento, cujas diretrizes já deveriam ser observadas pela Municipalidade.

Destarte, não havendo inovação na legislação em comento, tampouco aumento de despesas pela Administração Pública Municipal, não verifico os vícios alegados, razão pela qual não merece prosperar a declaração de inconstitucionalidade pretendida.

Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
a presente ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

ACOMPANHO O EMINENTE DESEMBARGADOR RELATOR PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

VOTO VOGAL: DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

ACOMPANHO O VOTO PROFERIDO PELO EMINENTE DES. RELATOR

Acompanho a eminente Relatora.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o relator para julgar improcedente a ADI.

Acompanho o voto proferido pelo E. Desembargador Relator.