Tribunal: TJES
Processo: 0001370-71.2017.8.08.0017
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JAIME FERREIRA ABREU
Órgão julgador: JAIME FERREIRA ABREU
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Prestação de Serviços
Data de julgamento: 2023-08-10

Ementa:
EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO POPULAR. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO DE SANEAMENTO BÁSICO MUNICIPAL. LEI FEDERAL Nº. 11.445/2007. EXIGÊNCIA DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO DO SERVIÇO. ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO NÃO CONFIGURADO. MOTIVAÇÃO GENÉRICA. INSUFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
1.
A ação popular é o meio constitucional de que dispõe o cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos, a fim de anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado faça parte, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e/ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme preceitua o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.
2.
Não restou comprovado pelo Autor/Apelante o dano efetivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa necessário ao ajuizamento da presente ação, além de não ter demonstrado o dispositivo legal, na lei da Ação Popular, em que se baseia o seu pedido. Ademais, fundamentar todo o processo numa suposição – ausência de cláusula de universalização – denota a falta de comprovação de qual ato eivado de ilegalidade está causando prejuízo efetivo (artigos 2º e 4º da Lei n. 4.717/65).
3.
“Embora seja possível o ajuizamento de Ação Popular para desconstituir atos administrativos violadores de princípios da Administração Pública, certo é que a narrativa dos fatos no contexto da petição inicial não pode ser efetuada de forma genérica, sendo ônus do Autor a demonstração acerca da ilegalidade do ato lesivo aos princípios da Administração, sendo que, in casu, restou apontada a ofensa da moralidade administrativa consubstanciado na manutenção de um contrato público de fornecimento de água e coleta de esgoto que não previa metas para a universalização do serviço. III. O simples apontamento de ausência de cláusula contratual destinada à ampliação do serviço de fornecimento de água e coleta de esgoto não se afigura suficiente à anulação do Instrumento Contratual, porquanto ausente a descrição de elementos objetivos e concretos reveladores da violação à moralidade administrativa traduzida em ato ilegal praticado pelo Administrador Público, mormente se considerada a ausência de demonstração acerca da realização do ato em desatendimento ao interesse público.” (TJES, Classe: Remessa Necessária, 021170055160, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 17/04/2018, Data da Publicação no Diário: 25/04/2018).
4.

Recurso conhecido e desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº
0001370-71.2017.8.08.0017
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: SERGIO MARTINS DE SOUZA QUEIROZ
APELADO: MUNICIPIO DE DOMINGOS MARTINS e outros
RELATOR(A):ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO POPULAR. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO DE SANEAMENTO BÁSICO MUNICIPAL. LEI FEDERAL Nº. 11.445/2007. EXIGÊNCIA DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO DO SERVIÇO. ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO NÃO CONFIGURADO. MOTIVAÇÃO GENÉRICA. INSUFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
1.
A ação popular é o meio constitucional de que dispõe o cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos, a fim de anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado faça parte, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e/ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme preceitua o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.
2.
Não restou comprovado pelo Autor/Apelante o dano efetivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa necessário ao ajuizamento da presente ação, além de não ter demonstrado o dispositivo legal, na lei da Ação Popular, em que se baseia o seu pedido. Ademais, fundamentar todo o processo numa suposição – ausência de cláusula de universalização – denota a falta de comprovação de qual ato eivado de ilegalidade está causando prejuízo efetivo (artigos 2º e 4º da Lei n. 4.717/65).
3.
“Embora seja possível o ajuizamento de Ação Popular para desconstituir atos administrativos violadores de princípios da Administração Pública, certo é que a narrativa dos fatos no contexto da petição inicial não pode ser efetuada de forma genérica, sendo ônus do Autor a demonstração acerca da ilegalidade do ato lesivo aos princípios da Administração, sendo que, in casu, restou apontada a ofensa da moralidade administrativa consubstanciado na manutenção de um contrato público de fornecimento de água e coleta de esgoto que não previa metas para a universalização do serviço. III. O simples apontamento de ausência de cláusula contratual destinada à ampliação do serviço de fornecimento de água e coleta de esgoto não se afigura suficiente à anulação do Instrumento Contratual, porquanto ausente a descrição de elementos objetivos e concretos reveladores da violação à moralidade administrativa traduzida em ato ilegal praticado pelo Administrador Público, mormente se considerada a ausência de demonstração acerca da realização do ato em desatendimento ao interesse público.” (TJES, Classe: Remessa Necessária, 021170055160, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 17/04/2018, Data da Publicação no Diário: 25/04/2018).
4.

Recurso conhecido e desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: 018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / 031 - Gabinete Des. Convocado JAIME FERREIRA ABREU - JAIME FERREIRA ABREU - Vogal / 009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal
VOTOS VOGAIS
031 - Gabinete Des. Convocado JAIME FERREIRA ABREU - JAIME FERREIRA ABREU (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V
OTO

Trata-se de Apelação Cível interposta
em face da sentença de fls.
322/325
,

proferida pel
o

MM Ju
iz
da
1ª Vara de Domingos Martins
que, nos autos d
a presente
“
Ação
Popular
” ajuizada por
Sérgio Martins de Souza Queiroz
em
desfavor
do Município de
Domingos Martins e da CESAN, extinguiu o processo, sem resolução do feito, em razão da ausência de interesse de agir.

Em suas razões recursais (fls.

328/335
)
o
Apelante
pugna
pela reforma da sentença alegando, em síntese: (i) que, embora possua domicílio no Estado de São Paulo, possui legitimidade para propor a presente ação e “tem lutado incansavelmente para obter cronogramas de universalização da rede de coleta de esgoto nos 5.570 Municípios do país”; (ii)
que a demanda está fundamentada na lesão à moralidade administrativa, e não ao patrimônio público; (iii)
qu
e
a lei autoriza o ajuizamento de
ação popular sem documento essencial, desde que a parte requisit
e
o referido documento; (iv) que a CESAN deveria ter fornecido os documentos requisit
ado
s, todavia, descumpriu com sua obrigação;
e
(v) que
a manutenção do contrato de concessão do serviço de fornecimento de água e de coleta de esgoto sem o requisito de validade imposto pela Lei de Saneamento, bem como do requisito de conter o acordo metas de universalização da rede urbana de coleta de esgoto, fere, sim, a moralidade administrativa, o que torna possível a propositura da ação popular.

P
resentes os pressupostos recursais, passo à análise do recurso de Apelação.

Pois bem.
Conforme cediço, a ação popular é o meio constitucional de que dispõe o cidadão que esteja no gozo de seus direitos políticos, a fim de anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado faça parte, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e/ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme preceitua o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.

No presente caso a
ação foi ajuizada por Sérgio Martins de Souza Queiroz, o qual afirma,
em linhas gerais, que está sendo praticada pelas rés conduta lesiva à moralidade administrativa, consubstanciada na manutenção de contrato vigente de concessão de serviço público de fornecimento de água e coleta de esgoto na zona urbana do Município de Domingos Martins desprovido de cláusula contendo metas para a universalização do serviço de coleta de esgoto nesta zona, conforme se exige a Lei de Saneamento n. 11.445/2007.

O MM Juiz sentenciante assim aduziu:

“
12 - De início, tem-se que sequer foi juntado aos autos o Contrato de Concessão de Prestação dos Serviços de Fornecimento de Água e Esgoto, de modo a permitir a análise quanto à existência ou não da cláusula de metas de universalização.

13 – Nos termos da Inicial (fl.04), o autor sequer tem certeza de que o contrato, de fato, não contém a cláusula de universalização, pois aduz que “[...] é possível que o contrato de Domingos Martins seja INVÁLIDO por não satisfazer a exigência contida na Lei 11.445, de 05 de janeiro de 2.007 [...]”. Vê-se, então, que o autor sustenta suas alegações em uma mera hipótese, e não em fatos concretos.

14 – E embora informe na Inicial que requereu o documento pela via administrativa, sendo-lhe negada a cópia, não cuidou de adotar o procedimento preparatório de produção antecipada de provas, nos moldes do art.381, III, c/c arts. 396/404 do CPC.

15 – Não obstante, cabe, ab initio, destacar que, consoante entendimento do Superior Tribunal de Justiça, “para o cabimento da Ação Popular, basta a ilegalidade do ato administrativo por ofensa a normas específicas ou desvios dos princípios da Administração Pública, dispensando-se a demonstração de prejuízo material. (STJ; AgInt no AREsp 949.377/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2017, DJe 20/04/2017)”. Assim, não há necessidade de comprovar o prejuízo material.

16 – Porém, há a necessidade de comprovar a ilegalidade do ato lesivo aos princípios da Administração Pública, aqui supostamente consubstanciado (o ato) na manutenção do citado Contrato Público, que não prevê cláusula de universalização, e atingiria, assim, o princípio da moralidade administrativa.

17 – E conforme se vê da Inicial, limita-se o autor a sustentar que a previsão de metas para universalização do serviço de coleta de esgoto deve ser exigida no Contrato de Concessão firmado entre os réus, sem retratar especificadamente quais os atos que caracterizariam a alegada ofensa à moralidade.

18 – O Princípio da Moralidade estabelece que o administrador público deve pautar-se por conduta pela observância de padrões éticos, honestos, boa-fé, de lealdade, com regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública.

19 – Importante destacar que o Contrato de Concessão de Prestação de Serviços de Fornecimento de Água e Coleta de Esgoto, firmado entre os réus, é datado de 22/08/1974 (fl.124), com vigência até 21/08/2024 (fl.126). Para haver caracterização de ofensa à moralidade administrativa seria necessário o descumprimento de regras de conduta esperáveis de um bom administrador, e ofensa a valores éticos estabelecidos.

20 – Sendo a Lei nº 11.445/2007 posterior à celebração do instrumento, deveria haver, então, modificações nesse contrato, a fim de se promover as adequações requisitadas pela nova lei.

21 – Nesse ponto, o Decreto nº 7.217/2010, que regulamenta a Lei nº 11.445/2007, prorrogou o prazo para apresentação dos Planos de Saneamento nos Municípios até 31/12/2019, tendo o Município de Domingos Martins/ES publicado, em 19/12/2017, o Plano de Saneamento Municipal (fl.183). As demais adequações, consoante comprovam os documentos de fls. 272/289, estão sendo providenciadas, conforme atesta o Ministério Público Estadual. Não se vê, pois, conduta que ofenda nenhum princípio administrativo, de modo a sustentar o ajuizamento de ação popular.”

De fato, a partir da análise dos autos, entendo que agiu com o acerto o MM Juiz de piso, porquanto não há provas nos autos
acerca do descumprimento da alegada cláusula de universalização, tampouco de qualquer outro ato que implique em ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

Assim, entendo que
não restou comprovado pelo
Autor/
Apelante
o dano efetivo ao patrimônio público ou
à
moralidade administrativa
necessário ao ajuizamento da presente ação
, além de não ter demonstrado o dispositivo legal, na lei da Ação Popular, em que se baseia o seu pedido. Ademais, fundamentar todo o processo numa suposição denota ausência de comprovação de qual ato eivado de ilegalidade está causando prejuízo efetivo (artigos 2º e 4º da
L
ei n. 4.717/65).

No mesmo sentido é o Parecer de ID 5140080: “
[...] foi equivocada a impetração desta Ação Popular, porque os interesses que a motivaram não foram aqueles autorizados pelo artigo 1º da Lei n.º 4.717/65, uma vez que a citada ação é garantia fundamental do cidadão para realização do direito à proteção ao patrimônio público e à defesa da moralidade administrativa, contudo, como visto na situação aqui versada, a exordial falha em descrever de forma suficiente quais os atos que, em tese, incorreriam na alegada ofensa à moralidade administrativa”
.

Destaco que em hipótese idêntica à dos presentes autos assim se manifestou
este Egrégio Tribunal de Justiça:

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE CONTRATO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E COLETA DE ESGOTO. AUSÊNCIA DE CLÁUSULA QUE PREVÊ A UNIVERSALIZAÇÃO DO SERVIÇO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. MOTIVAÇÃO GENÉRICA. INSUFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. INDEFERIMENTO DE PLANO. POSSIBILIDADE. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E IMPROVIDA. I. Consoante entendimento pacífico do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, para o cabimento da Ação Popular, basta a ilegalidade do ato administrativo por ofensa a normas específicas ou desvios dos princípios da Administração Pública, dispensando-se a demonstração de prejuízo material. (STJ AgInt no AREsp 949.377/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2017, DJe 20/04/2017)
II. Embora seja possível o ajuizamento de Ação Popular para desconstituir atos administrativos violadores de princípios da Administração Pública, certo é que a narrativa dos fatos no contexto da petição inicial não pode ser efetuada de forma genérica, sendo ônus do Autor a demonstração acerca da ilegalidade do ato lesivo aos princípios da Administração, sendo que, in casu, restou apontada a ofensa da moralidade administrativa consubstanciado na manutenção de um contrato público de fornecimento de água e coleta de esgoto que não previa metas para a universalização do serviço. III. O simples apontamento de ausência de cláusula contratual destinada à ampliação do serviço de fornecimento de água e coleta de esgoto não se afigura suficiente à anulação do Instrumento Contratual, porquanto ausente a descrição de elementos objetivos e concretos reveladores da violação à moralidade administrativa traduzida em ato ilegal praticado pelo Administrador Público, mormente se considerada a ausência de demonstração acerca da realização do ato em desatendimento ao interesse público.
IV. A situação retratada na petição inicial, em momento algum descreve de forma suficiente quais os atos que, em tese, incorreriam na alegada ofensa à moralidade administrativa, ao menos na compreensão que se dá pelo Egrégio Superior Tribunal de Justiça ao aludido princípio norteador da atividade administrativa para fins de ajuizamento da Ação Popular, restando assentado pela Corte de Sobreposição o entendimento de que a moralidade administrativa, a despeito de consistir um conceito aberto, prevê, em sua essência, regras de comportamento, de conduta esperáveis de um bom administrador e de valores éticos consagrados pelo senso comum da sociedade, cujo descumprimento - que, necessariamente, pressupõe a inobservância de alguma lei vigente à época do fato - implica sanções (STJ; REsp 1071138/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/12/2013, DJe 19/12/2013). V. Remessa Ex Officio conhecida e improvida. Sentença integralmente mantida. (TJES, Classe: Remessa Necessária, 021170055160, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 17/04/2018, Data da Publicação no Diário: 25/04/2018)

Além disso, conforme consignou o Ilmo. Promotor de Justiça na instância primeva: “
Observa-se que o contrato celebrado com a CESAN está em plena fase de reformulação, medida esta exigida pela legislação atual ante a aprovação do Plano de Saneamento que prevê as medidas de universalização do serviço. Assim, o contrato atual, que é extremamente antigo, deve ser, agora, interpretado em conformidade com os ditames do Plano de Saneamento que prevê, em seu artigo 6º, o que segue: Art. 6º Para o estabelecimento do Plano Municipal de Saneamento Básico do Município de Domingos Martins, serão observados os seguintes princípios fundamentais: I – universalização, a integridade e a disponibilidade;(...). Vê-se que, agora, o contrato firmado junto a CESAN observará obrigatoriamente os planos e metas determinados no Plano de Saneamento Básico aprovado, sendo que, este Plano será revisto a cada 4 (quatro) anos, exatamente para que sejam feitas análises periódicas do Município, verificando quais áreas necessitam de mais investimentos com o passar dos anos e o adensamento populacional. Assim, diante de tais premissas, não se vislumbra invalidade do ato praticado pela Municipalidade e a CESAN
”
.

Desta forma, como inexiste demonstração concreta da lesividade, visto que o Município de Domingos Martins está cumprindo o prazo concedido no Decreto nº 7.217/2010, entendo inexistir lesão ou ato que viole o princípio da moralidade administrativa
e
que autorize o ingresso da referida ação, razão pela qual não cabe qualquer reforma na decisão combatida.

Face o exposto,
CONHEÇO E
NEGO
PROVIMENTO
ao recurso de Apelação,
mantendo incólume a r. sentença.

É
como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

ACOMPANHO O E. DESEMBARGADOR RELATOR PARA CONHECER DO RECURSO INTERPOSTO E, NO MÉRITO, NEGAR-LHE PROVIMENTO.

Acompanho o E. Relator e NEGO PROVIMENTO ao recurso. É como voto.