Tribunal: TJES
Processo: 5008117-27.2022.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO
Órgão julgador: RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Controle de Constitucionalidade; Inconstitucionalidade Material; Processo Legislativo
Data de julgamento: 2023-08-17

Ementa:
A C Ó R D Ã O

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI MUNICIPAL DE PINHEIROS/ES. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PREFEITO. AFRONTA PRINCÍPIOS DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE NO MÉRITO.

1.
Há evidências de que ocorreu usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, pois, conforme estabelecem os incisos III e VI, do parágrafo único, do artigo 63, da Constituição Estadual, aplicável por simetria aos entes municipais e com previsão expressa no Art. 46, inc. III e IV da Lei Orgânica Municipal, cabe privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa de lei que disponha sobre a
“organização
administrativa
e pessoal da administração do Poder Executivo”
e
“criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo”.
2. A
norma ao pretender dar publicidade
à
“relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”,
estabeleceu regras específicas que, para serem cumpridas, poderão implicar em reorganização de pessoal e criação de atribuições a órgãos do Poder Executivo Municipal, além de prováveis custos à administração.

2.
DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI POR MAIORIA DE VOTOS.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5008117-27.2022.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE
: O PREFEITO MUNICIPAL DE PINHEIRO/ES
REQUERIDO:
CÂMARA MUNICIPAL DE PINHEIRO/ES
RELATOR(A):
RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

A C Ó R D Ã O

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI MUNICIPAL DE PINHEIROS/ES. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PREFEITO. AFRONTA PRINCÍPIOS DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE NO MÉRITO.

1.
Há evidências de que ocorreu usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, pois, conforme estabelecem os incisos III e VI, do parágrafo único, do artigo 63, da Constituição Estadual, aplicável por simetria aos entes municipais e com previsão expressa no Art. 46, inc. III e IV da Lei Orgânica Municipal, cabe privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa de lei que disponha sobre a
“organização
administrativa
e pessoal da administração do Poder Executivo”
e
“criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo”.
2. A
norma ao pretender dar publicidade
à
“relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”,
estabeleceu regras específicas que, para serem cumpridas, poderão implicar em reorganização de pessoal e criação de atribuições a órgãos do Poder Executivo Municipal, além de prováveis custos à administração.

2.
DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI POR MAIORIA DE VOTOS.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria de votos julgar procedente a ação , nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 029 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

Composição de julgamento: 029 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - Relator / 031 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 004 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / 009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Vogal / 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / 013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 014 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 015 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA - Vogal / 023 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 027 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
031 - Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
001 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
004 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO (Vogal)
Acompanhar
011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
014 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
015 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
023 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
027 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 22/06/2023

R E L A T Ó R I O

O SR. DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (RELATOR):-

Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM PEDIDO DE TUTELA LIMINAR, proposta pelo MUNICÍPIO DE PINHEIROS/ES, face os termos da Lei nº 1.519/2022, aprovada pela CÂMARA MUNICIPAL DE PINHEIROS/ES, após rejeição do veto.

O requerente alega inconstitucionalidade formal e material, respectivamente, em razão da reserva de iniciativa privativa do Chefe do Executivo e por infringência à independência e separação dos Poderes, pois cria obrigações e atribuições ao serviço público do Executivo, inclusive, gerando custos, desacompanhada do estudo de estimativa de impacto orçamentário-financeiro ou demonstração da fonte de custeio. Assim, afronta as previsões do Art. 17 e 63, Parágrafo Único, III e VI da Constituição Estadual, com idêntica previsão no Art. 46, III e IV da Lei Orgânica Municipal. Diante de tais argumentos, pleiteia a suspensão cautelar da norma.

A Câmara Municipal de Pinheiros/ES, em suas informações (id. 3507881 e 3507975) defendeu a constitucionalidade da lei argumentando que “apenas aprimorou e atualizou o disposto na Lei 1.306/2016 ora revogada, a qual possuía a mesma finalidade (divulgação da lista de medicamentos), contudo à época não previu a divulgação na internet, sendo que igualmente originou-se de iniciativa parlamentar, sendo à época, sancionada pelo Prefeito Municipal que conduzia o Executivo”, ressaltando a ausência de periculum “uma vez que a obrigação da divulgação da relação de medicamentos já existia desde o ano de 2016, ou seja, há 06 (seis) anos”.

Liminarmente restou deferida neste Colegiado a atribuição do efeito suspensivo.

O d. Sub Procurador-Geral de Justiça em seu parecer opina pela declaração de inconstitucionalidade da Lei 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos e tunc.

É o relatório.

VITÓRIA-ES, 22 de maio de 2023.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (RELATOR):-

Consoante relatado, trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM PEDIDO DE TUTELA LIMINAR, proposta pelo MUNICÍPIO DE PINHEIROS/ES, em face da Lei nº 1.519/2022, aprovada pela CÂMARA MUNICIPAL DE PINHEIROS/ES, após rejeição do veto.

O requerente alega inconstitucionalidade formal e material, respectivamente, em razão da reserva de iniciativa privativa do Chefe do Executivo e por infringência à independência e separação dos Poderes, pois cria obrigações e atribuições ao serviço público do Executivo, inclusive, gerando custos, desacompanhada do estudo de estimativa de impacto orçamentário- financeiro ou demonstração da fonte de custeio. Assim, afronta as previsões dos Arts. 17 e 63, Parágrafo Único, III e VI da Constituição Estadual, com idêntica previsão no Art. 46, III e IV da Lei Orgânica Municipal. Diante de tais argumentos, pleiteia a suspensão cautelar da norma.

A Câmara Municipal de Pinheiros/ES, em suas informações (id. 3507881 e 3507975) defendeu a constitucionalidade da lei argumentando que “apenas aprimorou e atualizou o disposto na Lei 1.306/2016 ora revogada, a qual possuía a mesma finalidade (divulgação da lista de medicamentos), contudo à época não previu a divulgação na internet, sendo que igualmente originou- se de iniciativa parlamentar, sendo à época, sancionada pelo Prefeito Municipal que conduzia o Executivo”, ressaltando a ausência de periculum “uma vez que a obrigação da divulgação da relação de medicamentos já existia desde o ano de 2016, ou seja, há 06 (seis) anos”.

Liminarmente, há seu tempo, restou deferida neste Colegiado a atribuição do efeito suspensivo.

O d. Sub Procurador-Geral de Justiça em seu parecer opina pela declaração de inconstitucionalidade da Lei 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos ex tunc.

Consoante leciona LUIS ROBERTO BARROSO, a medida cautelar em ações diretas têm caráter excepcional, “(...) à vista da presunção de validade dos atos estatais, inclusive os normativos” (in O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, Saraiva, 2006, p. 166).

Com respaldo na jurisprudência, o doutrinador estabelece que os requisitos a serem satisfeitos para a concessão da medida cautelar em ação direta são: a) a plausibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); b) a possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); c) a irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) a necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão (op. cit. pp. 166/167).

Conforme relatado, objetiva-se com a presente ação a declaração da inconstitucionalidade da Lei nº 1.519/2022 do Município de Pinheiros.

Vejamos a redação da norma impugnada:

Art.1°. Esta lei determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal.

§ lº. A divulgação de que trata o caput deverá ser atualizada quinzenalmente.

§ 2º. A não divulgação quinzenal conforme expresso na Lei gera multa diária ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde no valor de 25 VRTE enquanto não for sanada a omissão.

§ 3º. A multa será personalíssima não podendo em hipótese alguma gerar ônus para Administração Publica.

Art.2º. A informação disposta no caput do artigo 1º deve ser precisa quanto aos medicamentos que são de distribuição gratuita, bem como se estão disponíveis ou em falta no sistema Público de Saúde.

Art.3º. No mesmo espaço no site da Prefeitura, onde serão divulgadas as informações acerca da relação de medicamentos, serão também divulgadas a relação mensal de quantidade de medicamentos adquiridos.

Art.4º. As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art.5º. Esta lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação, fica revogada a Lei N21.306/2016.

Importante ressaltar a nobreza das pretensões dos legisladores municipais ao elaborarem a norma, com a clara intenção de dar cumprimento aos direitos fundamentais à saúde e ao acesso à informação, previstos no Art. 5º X e XXXIII e Art. 37, caput e §3º, II, todos da CF.

Inclusive, independentemente da discussão a respeito da constitucionalidade da norma sob análise, não restará afastada a obrigação no Poder Executivo Municipal de Pinheiros/ES, quanto à publicidade dos medicamentos adquiridos, disponíveis e indisponíveis.

Entretanto, há evidências de que ocorreu usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, pois, conforme estabelecem os incisos III e VI, do parágrafo único, do artigo 63 da Constituição Estadual, aplicável por simetria aos entes municipais e com previsão expressa no Art. 46, inc. III e IV da Lei Orgânica Municipal, cabe privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa de lei que disponha sobre a “organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo” e “criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo”.

Ora, a norma ao pretender dar publicidade à “relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”, estabeleceu regras específicas que, para serem cumpridas, poderão implicar em reorganização de pessoal e criação de atribuições a órgãos do Poder Executivo Municipal, além de prováveis custos à administração.

Além disso, previu que o descumprimento da obrigação de atualização quinzenal de dados geraria pena de multa pessoal ao ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde.

E por fim, não previu a forma de financiamento e respectiva estimativa de impacto financeiro-orçamentário.

Nota-se que foi apreciado por este Egrégio Tribunal Pleno norma do Município de Vila Velha/ES que também previa a obrigação de divulgação de lista de medicamentos, tendo sido reconhecida sua inconstitucionalidade formal:

CONSTITUCIONAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL Nº 5.967/2018, DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA/ES ESTABELECIMENTO DE OBRIGAÇÕES PARA SERVIDORES DA SECRETARIA DE SAÚDE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL LIMINAR NÃO

CONCEDIDA. 1 A Lei nº 5.967/2018, da Câmara Municipal de Vila Velha/ES disciplinou [...]sobre a divulgação de relação de medicamentos disponíveis e em falta na rede municipal de saúde[...], mas também revogou a Lei nº 4.316/2005, a qual já previa obrigação semelhante à veiculada na lei objeto desta demanda, não tendo o autor especificado particularidades no novel regramento que tenha tornado tal realidade mais gravosa ao ente público em questão. 2 Uma vez ausente a urgência excepcional a qual alude o art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/99, indefere-se o pedido de suspensão da eficácia da Lei Municipal nº 5.967/2018. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180039487, Relator : JANETE VARGAS SIMÕES, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 01/11/2018, Data da Publicação no Diário: 19/11/2018) (grifado).

No mesmo sentido vejamos outros julgados semelhantes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MÉRITO LEI MUNICIPAL DE VITÓRIA Nº 9.550/2019 OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO DE DÉFICIT DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE NA REDE PÚBLICA MUNICIPAL VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES TESE VENCEDORA NÃO ALCANÇOU O QUÓRUM NECESSÁRIO ART. 97 DA CRF/1988 E ART. 16, § 2º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 234/2002 AÇÃO IMPROCEDENTE.

A Constituição Estadual, em seu artigo 63, parágrafo único, incisos III e VI, preconiza que compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal deflagrar o processo legislativo que versar sobre organização administrativa do Poder Executivo e nas atribuições da secretaria de governo. A lei municipal impugnada, ao prever a obrigatoriedade de divulgação do déficit de profissionais de saúde nas unidades da rede pública municipais, violou o princípio da separação de Poderes (art. 17 da CE), dado que incumbia à autoridade requerente iniciar o processo legislativo que tangencia a organização administrativa municipal. Por não ter o Órgão Plenário pronunciado sobre a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Vitória nº 9.550/2019 pela maioria absoluta de seus membros, reafirma-se a constitucionalidade da referida norma. Inteligência do art. 97, da CRF/1988 e do art. 16, § 2º, da Lei Complementar Estadual nº 234/2002. Pedido de inconstitucionalidade julgado improcedente.(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200004883, Relator : MARIANNE JUDICE DE MATTOS, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 07/07/2022, Data da Publicação no Diário: 26/07/2022) (grifado).

AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE VILA VELHA nº 6.056/2018 PROCEDIMENTOS DE COLETA DE MEDICAMENTO VENCIDOS E ESTRAGADOS - MATÉRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I A lei

combatida incorre em flagrante inconstitucionalidade por violação ao princípio da simetria e da independência dos poderes, bem como a Constituição Estadual, notadamente os art. 63, parágrafo único, inciso III e a Lei Orgânica Municipal em seu art. 34, parágrafo único, inciso II, eis que a organização dos serviços públicos é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo municipal. II Incumbe ao Poder

Executivo Municipal, enquanto gerenciador das atividades administrativas, avaliar a forma como deverão ser feitos os recolhimentos de medicamentos vencidos e estragados. III - Ação julgada procedente, declarando, por conseguinte, a inconstitucionalidade formal da Lei no 6.056/2018, do Município de Vila Velha-ES atribuindo-lhe efeito ex tunc. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200013264, Relator : ROBSON LUIZ ALBANEZ, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 04/02/2021, Data da Publicação no Diário: 12/02/2021) (grifado).

Cumpre destacar a presença do periculum in mora no presente caso, visto que, a par da existência de norma anterior com previsão semelhante quanto à divulgação da lista de medicamentos disponíveis, a manutenção dos efeitos da atual lei municipal impugnada pode gerar ônus ao Poder Executivo Municipal em fazer cumprir as novas obrigações administrativas dispostas na legislação, inclusive, com a imposição de sanção pecuniária ao gestor municipal.

Desta maneira, presentes os pressupostos ensejadores da concessão do pleito liminar formulado, este E. Tribunal Pleno assim o deferiu e, agora meritoriamente, trazemos a baila a questão novamente a ser, confirmada, com o aval da d. Sub Procuradoria-Geral de Justiça que opinou pela declaração de inconstitucionalidade da legis municipalis.

Pelo exposto JULGO PROCEDENTE a presente ADi para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos ex tunc, ante ao fato de gerar ônus ao Executivo municipal.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR ANNIBAL DE REZENDE LIMA:-

Eminente Presidente, acompanho o voto do Eminente Relator.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO OS EMINENTES DESEMBARGADORES:-

JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA;

CARLOS SIMÕES FONSECA;

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO;

DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA;

TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO;

WILLIAN SILVA;

ROBSON LUIZ ALBANEZ;

WALACE PANDOLPHO KIFFER;

JORGE DO NASCIMENTO VIANA;

FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY;

EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR;

FERNANDO ZARDINI ANTONIO;

JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS;

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA e

RACHEL DURÃO CORREIA LIMA.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR HELIMAR PINTO:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

jrp*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 29/06/2023

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR HELIMAR PINTO:-

Senhor Presidente. Eminentes pares.

Na sessão pretérita, pedi vista dos autos, para melhor analisar o debate em mesa, rememorando que se trata de alegação de inconstitucionalidades formais da Lei nº 1.519/2022, de iniciativa parlamentar, do Município de Pinheiros, que possui a seguinte redação:

“Art.1°. Esta lei determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal.

§ 1º. A divulgação de que trata o caput deverá ser atualizada quinzenalmente.

§ 2º. A não divulgação quinzenal conforme expresso na Lei gera multa diária ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde no valor de 25 VRTE enquanto não for sanada a omissão.

§ 3º. A multa será personalíssima não podendo em hipótese alguma gerar ônus para Administração Pública.

Art.2º. A informação disposta no caput do artigo 1º deve ser precisa quanto aos medicamentos que são de distribuição gratuita, bem como se estão disponíveis ou em falta no sistema Público de Saúde.

Art.3º. No mesmo espaço no site da Prefeitura, onde serão divulgadas as informações acerca da relação de medicamentos, serão também divulgadas a relação mensal de quantidade de medicamentos adquiridos.

Art.4º. As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art.5º. Esta lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação, fica revogada a Lei N21.306/2016.”

O e. Relator julgou
procedente
a presente Ação, declarando
inconstitucional
o Diploma legislativo, sendo esse entendimento unânime até então, e adianto que estou a
acompanhá-lo
, porém mediante algumas ressalvas, a fim de guardar coerência com o posicionamento que venho assumindo em casos semelhantes.

Em linha com o que restou firmado no
Tema de Repercussão Geral nº 917/STF
, tenho adotado um posicionamento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, justamente por se tratar da atividade típica constitucionalmente atribuída ao Poder Legislativo, de modo que,
ao Poder Judiciário,
na sua excepcional atividade legislativa negativa concentrada,
não cabe analisar a conveniência, a oportunidade ou a utilidade das leis,
mas apenas a sua conformidade com a Constituição.

Diante dessa orientação, em pesquisa à jurisprudência pátria, verifiquei que houve iniciativas legislativas semelhantes nos Estados de São Paulo
1
, Rio de Janeiro
2
, Minas Gerais
3
e Mato Grosso do Sul
4
, tendo os respectivos tribunais decidido pela
constitucionalidade,
ou, no máximo, pela
parcial

inconstitucionalidade
dos respectivos diplomas legais.

Um desses casos semelhantes foi submetido ao c. Supremo Tribunal Federal, e, recentemente (04/6/2023), o e. Min. André Mendonça proferiu Decisão Monocrática concluindo que o Acórdão do Tribunal Estadual Paulista
não afrontou a jurisprudência do STF
(ARE 1436429/SP).

Fora decidido, naquele caso, pela parcial inconstitucionalidade da Lei Municipal, afirmando-se que
não há vício de iniciativa
na disposição sobre o fornecimento mensal e do estoque de medicamentos disponíveis nas farmácias públicas municipais, mas que
haveria violação à separação de poderes
ao se especificar o modo e a periodicidade de atualização dos dados
5
.

Diante disso, aplicando o mesmo raciocínio, entendo, com a devida vênia, que, no presente caso,
a Lei Municipal em questão é constitucional em seu núcleo básico
(a ordem de divulgação dos estoques de medicamentos), mas inconstitucional ao determinar o meio e o modo de divulgação, a periodicidade de atualização, o órgão administrativo competente, e, mais ainda, ao fixar multa e sanção administrativa ao servidor público que a descumprir.

Em outras palavras, de um lado,
não há inconstitucionalidade
, formal ou material, no comando básico da Lei (art. 1º,
caput,
em parte), isto é, na determinação
para que se

divulgue a relação de medicamentos em estoque para distribuição pública e gratuita
, notando-se que o escopo legislativo é fornecer transparência quanto ao serviço público de fornecimento de medicamentos à população, bem como estimular a eficiência na prestação desse serviço, com a manutenção de reservas e estoques sustentáveis dos fármacos a serem distribuídos, sendo manifestação dos direitos fundamentais inerentes à garantia do mínimo existencial.

Em relação à alegação de ausência de dotação orçamentária, ressalto que o Supremo Tribunal Federal também oferece uma interpretação restritiva à limitação, afirmando que
“
a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade”
(ADI 6118, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2021)
6
.

Em sequência, quanto ao argumento de criação de despesa sem indicação da fonte de recurso, ressalto o teor do art. 113, do ADCT, pelo qual
“A proposição legislativa que crie ou altere

despesa obrigatória

ou

renúncia de receita

deverá ser acompanhada da

estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.
No caso, ainda que se trate de norma de reprodução obrigatória aos demais entes federativos (STF, ADI 6303/RR, julgado em 11/3/2022), a disposição nuclear da Lei em questão
sequer cria despesa obrigatória,
porquanto nada mais estabelece do que a necessidade de divulgar dados públicos já existentes – o controle do estoque de medicamentos gratuitos disponíveis para distribuição ao público, tratando-se, ademais, de obrigação já prevista em outra Lei Municipal.

Por outro lado, identifico
inconstitucionalidade parcial
do Diploma, ao pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas), a periodicidade da atualização (quinzenal e mensal), o órgão municipal com atribuições (Secretaria de Saúde), bem como ao estipular uma sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE).

Da mesma forma, a estipulação de sanção administrativa ao servidor público que não observar tais disposições também é matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo, por tratar de
regime jurídico disciplinar dos servidores públicos
(ADI 4869, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 30/05/2022). Vale ressaltar que isso não significa a ausência de sanção para o descumprimento do comando legal, mas apenas que não cabe ao Legislativo a iniciativa de estabelecer tal regramento, de modo que eventual descumprimento poderá ser avaliado dentro das normas disciplinares aplicáveis aos servidores públicos.

Tais conclusões acarretariam, naturalmente, o reconhecimento da inconstitucionalidade parcial, abrangendo os §§1º, 2º e 3º, do art. 1º, e os arts. 2º e 3º, da Lei. Além disso, declarar-se-ia inconstitucional a expressão
“no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde,”,
constante no
caput
, do art. 1º, do mesmo Diploma.

Ocorre que, ao se promover tais decotes, haveria uma anulação muito substancial da Lei, remanescendo uma parcela de pouca densidade jurídica, tornando-se inócua.

Isto porque existe uma peculiaridade no caso. A rigor, a Lei impugnada não promoveu grande inovação no ordenamento jurídico municipal, porquanto
já existia uma Lei Municipal anterior,

também de iniciativa parlamentar,

estabelecendo a obrigação

básica

de divulgação do estoque
,
sem que tenha havido questionamento acerca de sua constitucionalidade
(Lei nº 1.306/2016 – Ids. 3507976 e 3508074).

Com efeito, a Lei impugnada preservou o comando legal de divulgação do estoque de medicamentos, somente inovando quanto ao modo, à periodicidade e à imposição de multa,
justamente os pontos sobre os quais se reconhece a inconstitucionalidade.

Em outras palavras, a norma resultante da declaração parcial de inconstitucionalidade seria, em essência, justamente aquela já existente no cenário anterior à modificação legislativa, motivo pelo qual resta mais adequado acatar a inconstitucionalidade integral, conferindo efeitos repristinatórios à legislação anterior.

Arrimado nas considerações e na ressalva de entendimento ora tecidas,
acompanho
o e. Relator, para
JULGAR PROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a fim de declarar a
inconstitucionalidade,
da Lei Municipal 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos
ex tunc
, conferindo efeitos repristinatórios à Lei Municipal nº 1.306/2016.

É como voto.

1
TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2161893-39.2018.8.26.0000; Relator (a): Péricles Piza; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 13/03/2019; Data de Registro: 14/03/2019; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2036086-77.2016.8.26.0000; Relator (a): João Negrini Filho; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 03/08/2016; Data de Registro: 08/08/2016; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2035793-97.2022.8.26.0000; Relator (a): Evaristo dos Santos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/07/2022; Data de Registro: 05/10/2022; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2298864-26.2021.8.26.0000; Relator (a): Luciana Bresciani; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 03/08/2022; Data de Registro: 05/08/2022.

2
TJRJ: Representação por inconstitucionalidade nº 0010727-47.2022.8.19.0000, data de julgamento: 19/06/2023; data de publicação: 22/06/2023; Rel.: Des. Carlos Santos de Oliveira.

3
TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.19.162869-2/000, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 23/09/2020, publicação da súmula em 30/09/2020.

4
TJMS. Direta de Inconstitucionalidade n. 1413346-91.2021.8.12.0000, Foro Unificado, Órgão Especial, Relator (a): Des. Odemilson Roberto Castro Fassa, j: 16/02/2023, p: 23/02/2023.

5
TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2035793-97.2022.8.26.0000; Data do Julgamento: 06/07/2022.

6
No mesmo sentido: ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020.

*

V I S T A

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 20/07/2023

V O T O

A SR.ª DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA:-

Sr. Presidente, eminentes Desembargadores.

Antes de proceder ao exame da questão, recobro aos eminentes pares que se trata de exame de
Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta pelo
Prefeito de Pinheiros-ES
objetivando declarar a inconstitucionalidade, por vício formal, da Lei Municipal nº 1.519/2022, de iniciativa parlamentar, que
“determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”
.

Ao iniciar a votação, o eminente
Relator, Des. Raimundo Siqueira Ribeiro,

julgou procedente o pedido
, para declarar inconstitucional o aludido Diploma Legal, sob o fundamento que a lei possuiria vício de iniciativa, uma vez que foi proposta pela Câmara Municipal e criou novas atribuições para Secretaria do Poder Executivo e impôs sanções aos servidores públicos daquele Poder, de forma que haveria afronta ao princípio da separação de Poderes, pois tais matérias seriam reservadas a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

A referida conclusão foi acompanhada pelos preclaros Desembargadores Annibal de Rezende Lima, José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Carlos Simões Fonseca, Namyr Carlos de Souza Filho, Dair José Bregunce de Oliveira, Telêmaco Antunes de Abreu Filho, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Jorge do Nascimento Viana, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antônio, Jorge Henrique Valle dos Santos, Júlio César Costa de Oliveira, Rachel Durão Correia Lima (ID 5297417) e,
após pedir vista dos autos
, Helimar Pinto (ID 5365388).

O insigne
Des. Helimar Pinto
, apesar de identificar somente a inconstitucionalidade parcial da lei municipal objurgada,
“ao pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas), a periodicidade da atualização (quinzenal e mensal), o órgão municipal com atribuições (Secretaria de Saúde), bem como ao estipular uma sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE)”
, concluiu
“que, ao se promover tais decotes, haveria uma anulação muito substancial da Lei, remanescendo uma parcela de pouca densidade jurídica, tornando-se inócua”
, razão pela qual
“resta mais adequado acatar a inconstitucionalidade integral, conferindo efeitos repristinatórios à legislação anterior, (...)
também de iniciativa parlamentar, estabelecendo a obrigação básica de divulgação do estoque
,
sem que tenha havido questionamento acerca de sua constitucionalidade
(Lei nº 1.306/2016)”
.

Por não estar presente nas sessões de julgamento anteriores em que os votos dos eminentes pares foram proferidos e em virtude de ter passado a adotar entendimento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, especialmente após a formação do precedente vinculante pelo Supremo Tribunal Federal no
Tema Repercussão Geral nº 917
1
e suas mais recentes manifestações sobre a matéria, entendi prudente pedir vista dos autos para aferir se a legislação municipal objurgada realmente padeceria do vício formal de inconstitucionalidade por não ter sido proposta pelo Chefe do Poder Executivo.

E, após sopesar os relevantes fundamentos invocados pelos eminentes pares que me antecederam,
não tenho dúvida em acompanhar a conclusão exposta pelo eminente Relator
, a fim de
julgar procedente o pedido formulado nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade
, principalmente com fulcro nas ressalvas efetuadas pelo insigne Des. Helimar Pinto, que vão ao encontro do meu posicionamento a respeito da matéria que envolve a análise de vício de iniciativa parlamentar.

A observância do regramento constitucional referente ao processo legislativo é imprescindível para a manutenção da integridade do ordenamento jurídico como um todo, de forma que leis produzidas com a inobservância das regras deste processo estão sujeitas ao controle de constitucionalidade exercitado pelo Poder Judiciário, podendo ser declaradas formalmente inconstitucionais.

Dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de Poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória.

Acontece que as propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo
exigem interpretação restritiva
, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa.

Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
as quais devem ser interpretadas restritivamente
. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que
“a reserva de iniciativa é uma exceção ao princípio da separação de Poderes, já que a competência geral para legislar é do Congresso Nacional”
(ADI 6696, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2021, STF).

Partindo dessa premissa, assim como expôs o eminente Des. Helimar Pinto, não se pode concluir que a iniciativa legal da Casa Legislativa tenha invadido a competência do Chefe do Poder Executivo no tocante à estruturação e atribuições da Secretaria Municipal de Saúde no núcleo da Lei Municipal nº 1.519/2022, a qual determina a divulgação dos medicamentos disponíveis e indisponíveis para a população de Pinheiros, na medida em que não interfere na organização administrativa do município e não altera a estrutura e nem cria novas obrigações para a mencionada Secretaria, considerando que o princípio da publicidade e a Lei Municipal nº 1.306/2016
2
já impunham esta obrigação ao referido órgão municipal.

A própria circunstância de a legislação objurgada pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas) e o órgão municipal responsável por tal obrigação (Secretaria de Saúde), também se encontram numa margem cinzenta que dificultam a constatação da sua interferência na estrutura e obrigações da mencionada Secretaria do Poder Executivo, uma vez que, apesar de inovar nas atribuições daquele órgão, se resumiria em aperfeiçoar um serviço público que já está sendo disponibilizado à população.

Todavia, como bem enfatizou o preclaro Des. Helimar Pinto, quando a legislação objurgada estabelece periodicidade da atualização das informações (quinzenal e mensal) e estipula sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE), acaba interferindo diretamente nas obrigações da Secretaria Municipal de Saúde e disciplina a respeito do regime jurídico disciplinar dos servidores públicos,
matérias estas cuja iniciativa legislativa competiria exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo
, descortinando a inconstitucionalidade de tais dispositivos.

A manifesta inconstitucionalidade das mencionadas normas e a duvidosa constitucionalidade dos dispositivos legais que tratam dos meios e dos modos de divulgação, dos detalhes das informações que devem constar e do órgão municipal responsável por tal obrigação, cuja maioria absoluta dos eminentes integrantes deste egrégio Tribunal Pleno já reconheceram estar eivados de vício formal de iniciativa, acarretariam na inconstitucionalidade substancial de praticamente toda a Lei Municipal nº 1.519/2022, remanescendo parcela de pequena densidade jurídica e de pouca eficácia, considerando que já existe no ordenamento jurídico de Pinheiros a Lei Municipal nº 1.306/2016 estabelecendo a obrigatoriedade de divulgação do estoque de medicamentos disponíveis à população daquela localidade.

Exatamente por esta razão e por aferir que já existe a manifestação da maioria deste egrégio plenário pela inconstitucionalidade da lei objurgada, registrada minha ressalva a respeito da matéria,
acompanho a conclusão exposta pelo insigne Relator
, a fim de julgar procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.519/2022, do município de Pinheiros, com efeitos ex tunc, conferindo efeitos repristinatórios à Lei Municipal nº 1.306/2016.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Pinheiros

em face da Lei 1.519/2022 daquele município, que torna obrigatória para a Administração Pública

local

a

divulgação

periódica

da

aquisição

e

disponibilidade

de

medicamentos

em

seu

sítio

eletrônico oficial, assim como

em suas redes sociais.

Alega a parte autora, basicamente, vício de iniciativa e violação à Separação de Poderes, pois,

segundo

sustenta,

o

parlamento

teria

indevidamente

criado

atribuições

ao

Poder

Executivo,

alterando, assim, a sua organização administrativa, assim como criado despesa sem indicar a

respectiva fonte.

Parecer

ministerial

pela

procedência

do

pleito

(Id

4764851).

O

insigne

Relator

proferiu

voto

no

sentido

de

acolher

o

pedido

de

reconhecimento
da

inconstitucionalidade da lei em questão. Rogo máxima vênia por divergir de seu respeitável

entendimento pelos motivos que passo

a expor.

Inicio convidando-os, humildemente, a um exercício mental. Imagine-se, durante alguns instantes,

dentro do longo corredor de dado hospital. À sua frente dezenas de doentes - crianças, jovens e

velhos -

sofrem e

gemem,

espalhados pelo

chão

ou em

macas

improvisadas.

A agonia é pavorosa. Alguns estão ali há horas, outros há dias - ou mesmo há semanas. Esqueça

o

“jeitinho” ou até eventual recurso a algum juizado - afinal, não há mesmo estrutura que os

comporte. Estão condenados a ali permanecerem até que lhes alcance a cura milagrosa ou a

morte.

As condições de higiene são degradantes. Os insetos circulam livremente pelo ar impregnado

daquele odor fétido derivado das indisposições dos pacientes. O cenário é, além de dantesco,

nauseante.

Vez

por

outra

percorre

o

local

algum

profissional

da

saúde.

À

semelhança

do

Criador

vai

decidindo

quem

morre

e

quem

vive.

Estes

receberão

alguns

dos

poucos

medicamentos

disponíveis

e

aqueles

um

prosaico

soro

com

sonífero

-

que

encontrem

a

felicidade

embalados

pelo sono.

Fico

a pensar

no

tributo

cobrado à

saúde

mental

destes profissionais.

Do

lado

de

fora

do

hospital

inquietam-se

os

entes

queridos

daqueles

doentes.

As

visitas

não

são

possíveis

e

as

informações

saem

a

conta-gotas

-

afinal,

faltam

servidores

do

lado

de

dentro.

Só

lhes resta ficar lá. Assim. Daquele jeito.

A enfermaria do hospital, às voltas com estoques de suprimentos praticamente exauridos, afixa

diante do balcão uma lista do que está faltando. De luvas a máscaras, de algodão a seringas,

praticamente tudo falta. A saída é improvisar - ainda que ao custo da morte do paciente ou da

contaminação do profissional da saúde.

Encerra-se um turno. Realiza-se a contagem dos mortos e remoção dos seus corpos, abrindo-se

vagas para

outros

doentes

que aguardam

amontoados

dentro

de ambulâncias.

Aí está, sem retoques, a descrição do que ocorre desde que me entendo por gente em vasta

parcela dos hospitais públicos deste país. O detalhe é ser a triste rotina aqui descrita imposta

apenas

aos

miseráveis,

desprovidos

dos

caríssimos

planos

de

saúde

-

em

um

Brasil

no

qual

tantos dizem ser a saúde uma prioridade!

Alguém

poderia

dizer

ter

sido

esta

descrição

um

exercício

literário.

Não,

não

foi.

Este

é

o

testemunho de visitas que fiz a hospitais situados neste Estado. Descrevi simplesmente o que vi -

e fotografei.

Fiquemos com o tema central deste julgamento, qual o da divulgação da disponibilidade de

medicamentos.

Pessoalmente, em uma das visitas acima mencionadas, fotografei um sinistro aviso afixado na

parede ao lado do almoxarifado. Começava alertando: “Atenção. Em falta na farmácia”. Logo

abaixo vinha uma longa relação com dezenas de itens. Alguns me chamaram a atenção: agulhas,

bandagens,

drenos,

fios

de

sutura,

sondas

e

tubos

de

diversos

tipos.

Insumos

básicos,

pois.

Anexo,

para

que

integrem

as

notas

taquigráficas

deste

julgamento,

as

fotografias
que

pessoalmente tirei.

E:

O

mais

chocante:

eu

as

tirei

dentro

de

um

hospital

destinado

ao

tratamento

de

crianças.

De

bebês.

Daqueles

pequenos

e

indefesos

seres

que

chamamos

de

“futuro

do

Brasil”.

Diante

de

um

quadro

desses

-

tão

histórico

quanto

universal

-

reputo

um

raio

de

luz

texto

legal

que

imponha

à

administração

pública

o

dever

de

informar

acerca

da

disponibilidade

de

medicamentos de forma ampla e transparente - não através de folhetos de papel colados em

paredes de hospitais por servidores

indignados.

Ora,

a

Administração

Pública

tem

o

dever

constitucional

de

dar

publicidade

aos

seus

atos:

Constituição

Federal

Art.

37.

A

administração

pública

direta

e

indireta

de

qualquer

dos

Poderes

da

União,

dos

Estados,

do

Distrito

Federal

e

dos

Municípios

obedecerá

aos

princípios

de

legalidade,

impessoalidade,

moralidade,

publicidade
e eficiência

e, também,

ao seguinte:

Conjugada

com

o

princípio

republicano,

a

publicidade

impõe

ao

gestor

público

a

máxima

transparência em sua atuação.

Por

conseguinte,

o

dever

de

manter

à

disposição

da

população

dados

acerca

da

aquisição

e

disponibilidade

de

medicamentos

não

cria

novas

atribuições

ao

Poder

Executivo.

Ao

contrário

disso,

o

parlamento

apenas

tratou

de

pormenorizar

o

dever

de

transparência

no

que

tange

à

disponibilidade de

medicamentos para

o seu

destinatário final,

o

cidadão.

A lei atacada, a despeito do que sustenta a parte autora, não traz novas despesas ao município e,

ainda

que

o

tivesse

feito,

não

incorreria

em

inconstitucionalidade,

tendo

em

vista

a

tese

firmada

no Tema 917 de

Repercussão Geral do

Pretório Excelso:

Tema

917

Não

usurpa

competência

privativa

do

Chefe

do

Poder

Executivo

lei

que,

embora

crie

despesa

para

a

Administração,

não

trata

da

sua

estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de

servidores

públicos

(art.

61,

§

1º,

II,"a",

"c"

e

"e",

da

Constituição

Federal).

Uma vez não havendo criação de nova atribuição e, por conseguinte, inexistindo nova despesa,

não

vislumbro

inconstitucionalidade

na

lei

objurgada.

Se

não

há

nova

atribuição

ao

Executivo,

resta afastada a incidência da regra de reserva de iniciativa, do que decorre fulminada a alegação

de violação à Separação de Poderes.

A meu sentir, o parlamento local apenas deu concretude, em vistas do interesse público, ao dever

constitucional de transparência

inerente à

Administração Pública.

Por esses motivos, rogo vênias ao eminente Relator para JULGAR IMPROCEDENTE o pedido

formulado na inicial e, em vista da natureza dúplice da ADI, declarar a CONSTITUCIONALIDADE

da Lei 1.519/2022 do município de

Pinheiros.

É

como

voto.

*

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR:-

Acompanho o voto do eminente Relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR ÉDER PONTES DA SILVA:-

Eminente Presidente, acompanho o voto do eminente Relator mas aderindo aos adminículos trazidos pelo eminente Desembargador Helimar Pinto, bem destacados nesta oportunidade pela eminente Desembargadora Eliana.

*

A SRª DESEMBAGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS:-

Acompanho o voto do eminente Relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Voto no mesmo sentido, com o eminente Relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO:-

Senhor Presidente, voto com o Eminente Relator.

*

A SR.ª DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:-

Da mesma forma eminente Presidente, voto com o eminente Relator.

*

tnsr
*

1
Tema Repercussão Geral nº 917 – Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).

2
Art. 1º Fica instituído que a Farmácia Básica do município de Pinheiros, deverá afixar em local visível e de fácil acesso, uma lista contendo os remédios e medicamentos em estoque e faltantes na Farmácia Básica.

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

PROCESSO Nº
5008117-27.2022.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE:
O PREFEITO DE PINHEIROS/ES
REQUERIDO:
CÂMARA MUNICIPAL DE PINHEIRO/ES

RELATOR:
DES. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

VOTO

Consoante relatado, trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM PEDIDO DE TUTELA LIMINAR,
proposta pelo
MUNICÍPIO DE PINHEIROS/ES
, em face da Lei nº 1.519/2022, aprovada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE PINHEIROS/ES
, após rejeição do veto.

O requerente alega inconstitucionalidade formal e material, respectivamente, em razão da reserva de iniciativa privativa do Chefe do Executivo e por infringência à independência e separação dos Poderes, pois cria obrigações e atribuições ao serviço público do Executivo, inclusive, gerando custos, desacompanhada do estudo de estimativa de impacto orçamentário-financeiro ou demonstração da fonte de custeio. Assim, afronta as previsões dos Arts. 17 e 63, Parágrafo Único, III e VI da Constituição Estadual, com idêntica previsão no Art. 46, III e IV da Lei Orgânica Municipal. Diante de tais argumentos, pleiteia a suspensão cautelar da norma.

A Câmara Municipal de Pinheiros/ES, em suas informações (id. 3507881 e 3507975) defendeu a constitucionalidade da lei argumentando que
“apenas aprimorou e atualizou o disposto na Lei 1.306/2016 ora revogada, a qual possuía a mesma finalidade (divulgação da lista de medicamentos), contudo à época não previu a divulgação na internet, sendo que igualmente originou-se de iniciativa parlamentar, sendo à época, sancionada pelo Prefeito Municipal que conduzia o Executivo”
, ressaltando a ausência de periculum
“uma vez que a obrigação da divulgação da relação de medicamentos já existia desde o ano de 2016, ou seja, há 06 (seis) anos”.

Liminarmente, há seu tempo, restou deferida neste Colegiado a atribuição do efeito suspensivo.

O d. Sub Procurador-Geral de Justiça em seu parecer opina pela declaração de inconstitucionalidade da Lei 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos
ex tunc
.

Consoante leciona LUIS ROBERTO BARROSO, a medida cautelar em ações diretas têm caráter excepcional,
“(...) à vista da presunção de validade dos atos estatais, inclusive os normativos”
(in O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, Saraiva, 2006, p. 166).

Com respaldo na jurisprudência, o doutrinador estabelece que os requisitos a serem satisfeitos para a concessão da medida cautelar em ação direta são: a) a plausibilidade jurídica da tese exposta (
fumus boni iuris
); b) a possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (
periculum in mora
); c) a irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) a necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão (op. cit. pp. 166/167).

Conforme relatado, objetiva-se com a presente ação a declaração da inconstitucionalidade da Lei nº 1.519/2022 do Município de Pinheiros.

Vejamos a redação da norma impugnada:

Art.1°. Esta lei determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal.

§ lº. A divulgação de que trata o caput deverá ser atualizada quinzenalmente.

§ 2º. A não divulgação quinzenal conforme expresso na Lei gera multa diária ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde no valor de 25 VRTE enquanto não for sanada a omissão.

§ 3º. A multa será personalíssima não podendo em hipótese alguma gerar ônus para Administração Publica.

Art.2º. A informação disposta no caput do artigo 1º deve ser precisa quanto aos medicamentos que são de distribuição gratuita, bem como se estão disponíveis ou em falta no sistema Público de Saúde.

Art.3º. No mesmo espaço no site da Prefeitura, onde serão divulgadas as informações acerca da relação de medicamentos, serão também divulgadas a relação mensal de quantidade de medicamentos adquiridos.

Art.4º. As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art.5º. Esta lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação, fica revogada a Lei N21.306/2016.

Importante ressaltar a nobreza das pretensões dos legisladores municipais ao elaborarem a norma, com a clara intenção de dar cumprimento aos direitos fundamentais à saúde e ao acesso à informação, previstos no Art. 5º X e XXXIII e Art. 37,
caput
e §3º, II, todos da CF.

Inclusive, independentemente da discussão a respeito da constitucionalidade da norma sob análise, não restará afastada a obrigação no Poder Executivo Municipal de Pinheiros/ES, quanto à publicidade dos medicamentos adquiridos, disponíveis e indisponíveis.

Entretanto, há evidências de que ocorreu usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, pois, conforme estabelecem os incisos III e VI, do parágrafo único, do artigo 63 da Constituição Estadual, aplicável por simetria aos entes municipais e com previsão expressa no Art. 46, inc. III e IV da Lei Orgânica Municipal, cabe privativamente ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa de lei que disponha sobre a
“organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo” e “criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo”.

Ora, a norma ao pretender dar publicidade à
“relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”,
estabeleceu regras específicas que, para serem cumpridas, poderão implicar em reorganização de pessoal e criação de atribuições a órgãos do Poder Executivo Municipal, além de prováveis custos à administração.

Além disso, previu que o descumprimento da obrigação de atualização quinzenal de dados geraria pena de multa pessoal ao ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde.

E por fim, não previu a forma de financiamento e respectiva estimativa de impacto financeiro-orçamentário.

Nota-se que foi apreciado por este Egrégio Tribunal Pleno norma do Município de Vila Velha/ES que também previa a obrigação de divulgação de lista de medicamentos, tendo sido reconhecida sua inconstitucionalidade formal:

CONSTITUCIONAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL Nº 5.967/2018, DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA/ES ESTABELECIMENTO DE OBRIGAÇÕES PARA SERVIDORES DA SECRETARIA DE SAÚDE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL LIMINAR NÃO CONCEDIDA. 1 A Lei nº 5.967/2018, da Câmara Municipal de Vila Velha/ES disciplinou [...]sobre a divulgação de relação de medicamentos disponíveis e em falta na rede municipal de saúde[...], mas também revogou a Lei nº 4.316/2005, a qual já previa obrigação semelhante à veiculada na lei objeto desta demanda, não tendo o autor especificado particularidades no novel regramento que tenha tornado tal realidade mais gravosa ao ente público em questão. 2 Uma vez ausente a urgência excepcional a qual alude o art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/99, indefere-se o pedido de suspensão da eficácia da Lei Municipal nº 5.967/2018. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100180039487, Relator : JANETE VARGAS SIMÕES, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 01/11/2018, Data da Publicação no Diário: 19/11/2018) (grifado).

No mesmo sentido vejamos outros julgados semelhantes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MÉRITO LEI MUNICIPAL DE VITÓRIA Nº 9.550/2019 OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO DE DÉFICIT DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE NA REDE PÚBLICA MUNICIPAL VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES TESE VENCEDORA NÃO ALCANÇOU O QUÓRUM NECESSÁRIO ART. 97 DA CRF/1988 E ART. 16, § 2º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 234/2002 AÇÃO IMPROCEDENTE.

A Constituição Estadual, em seu artigo 63, parágrafo único, incisos III e VI, preconiza que compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal deflagrar o processo legislativo que versar sobre organização administrativa do Poder Executivo e nas atribuições da secretaria de governo. A lei municipal impugnada, ao prever a obrigatoriedade de divulgação do
déficit
de profissionais de saúde nas unidades da rede pública municipais, violou o princípio da separação de Poderes (art. 17 da CE), dado que incumbia à autoridade requerente iniciar o processo legislativo que tangencia a organização administrativa municipal.
Por não ter o Órgão Plenário pronunciado sobre a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Vitória nº 9.550/2019 pela maioria absoluta de seus membros, reafirma-se a constitucionalidade da referida norma. Inteligência do art. 97, da CRF/1988 e do art. 16, § 2º, da Lei Complementar Estadual nº 234/2002. Pedido de inconstitucionalidade julgado improcedente.(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200004883, Relator : MARIANNE JUDICE DE MATTOS, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 07/07/2022, Data da Publicação no Diário: 26/07/2022) (grifado).

AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE VILA VELHA nº 6.056/2018 PROCEDIMENTOS DE COLETA DE MEDICAMENTO VENCIDOS E ESTRAGADOS - MATÉRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO EXECUTIVO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I A lei combatida incorre em flagrante inconstitucionalidade por violação ao princípio da simetria e da independência dos poderes, bem como a Constituição Estadual, notadamente os art. 63, parágrafo único, inciso III e a Lei Orgânica Municipal em seu art. 34, parágrafo único, inciso II, eis que a organização dos serviços públicos é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo municipal. II
Incumbe ao Poder Executivo Municipal, enquanto gerenciador das atividades administrativas, avaliar a forma como deverão ser feitos os recolhimentos de medicamentos vencidos e estragados
. III - Ação julgada procedente, declarando, por conseguinte, a inconstitucionalidade formal da Lei no 6.056/2018, do Município de Vila Velha-ES atribuindo-lhe efeito ex tunc. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200013264, Relator : ROBSON LUIZ ALBANEZ, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 04/02/2021, Data da Publicação no Diário: 12/02/2021) (grifado).

Cumpre destacar a presença do
periculum in mora
no presente caso, visto que, a par da existência de norma anterior com previsão semelhante quanto à divulgação da lista de medicamentos disponíveis, a manutenção dos efeitos da atual lei municipal impugnada pode gerar ônus ao Poder Executivo Municipal em fazer cumprir as novas obrigações administrativas dispostas na legislação, inclusive, com a imposição de sanção pecuniária ao gestor municipal.

Desta maneira, presentes os pressupostos ensejadores da concessão do pleito liminar formulado, este E. Tribunal Pleno assim o deferiu e,
agora meritoriamente, trazemos a baila a questão novamente a ser, confirmada
, com o aval da d. Sub Procuradoria-Geral de Justiça que opinou pela declaração de inconstitucionalidade da
legis municipalis.

Pelo exposto
JULGO PROCEDENTE
a presente ADi para
declarar a inconstitucionalidade
da Lei Municipal 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos
ex tunc,
ante ao fato de gerar ônus ao Executivo municipal.

É como voto.

Vitória(ES), 14 de junho de 2023.

RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

DESEMBARGADOR RELATOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS
(EXCETO VOTO VENCEDOR)

JULGO PROCEDENTE
a presente ADi para
declarar a inconstitucionalidade
da Lei Municipal 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos
ex tunc,
ante ao fato de gerar ônus ao Executivo municipal.

Acompanho o eminente Relator.

Acompanhar o Eminente Desembargador Relator - Sessão do dia 22/06/2023

Acompanho o e. Relator, para JULGAR PROCEDENTE o pedido inicial.

ACOMPANHO O EMINENTE DESEMBARGADOR RELATOR PARA JULGAR PROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Sr. Presidente, eminentes Desembargadores.

Antes de proceder ao exame da questão, recobro aos eminentes pares que se trata de exame de

Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta pelo
Prefeito d
e

Pinheiros
-ES
objetivando declarar a inconstitucionalidade, por vício formal, da Lei Municipal nº 1.519/2022, de iniciativa parlamentar, que
“
determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal”
.

Ao iniciar a votação, o eminente
Relator, Des.
Raimundo Siqueira Ribeiro,

julgou procedente o pedido
, para declarar inconstitucional o aludido Diploma Legal, sob o fundamento que a lei possuiria vício de iniciativa, uma vez que foi proposta pela Câmara Municipal e criou novas atribuições para Secretaria do Poder Executivo e impôs sanções aos servidores públicos daquele Poder, de forma que haveria afronta ao princípio da separação de Poderes, pois tais matérias seriam reservadas a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

A referida conclusão foi acompanhada pelos preclaros Desembargadores Annibal de Rezende Lima, José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Carlos Simões Fonseca, Namyr Carlos de Souza Filho, Dair José Bregunce de Oliveira, Telêmaco Antunes de Abreu Filho, Willian Silva, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Jorge do Nascimento Viana, Fernando Estevam Bravin Ruy, Ewerton Schwab Pinto Júnior, Fernando Zardini Antônio, Jorge Henrique Valle dos Santos, Júlio César Costa de Oliveira, Rachel Durão Correia Lima (ID 5297417) e,
após pedir vista dos autos
, Helimar Pinto (ID 5365388).

O insigne
Des. Helimar Pinto
, apesar de identificar somente a inconstitucionalidade parcial da lei municipal objurgada,
“
ao pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas), a periodicidade da atualização (quinzenal e mensal), o órgão municipal com atribuições (Secretaria de Saúde), bem como ao estipular uma sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE)”
, concluiu
“que, ao se promover tais decotes, haveria uma anulação muito substancial da Lei, r
emanescendo uma parcela de pouca densidade jurídica, tornando-se inócua”
, razão pela qual
“resta mais adequado acatar a inconstitucionalidade integral, conferindo efeitos repristinatórios à legislação anterio
r, (...)
também de iniciativa parlamentar, estabelecendo a obrigação básica de divulgação do estoque
,
sem que tenha havido questionamento acerca de sua constitucionalidade
(Lei nº 1.306/2016)”
.

Por não estar presente nas sessões de julgamento anteriores em que os votos dos eminentes pares foram proferidos e em virtude de ter passado a adotar entendimento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, especialmente após a formação do precedente vinculante pelo Supremo Tribunal Federal no
Tema Repercussão Geral nº 917
1
e suas mais recentes manifestações sobre a matéria, entendi prudente pedir vista dos autos para aferir se a legislação municipal objurgada realmente padeceria do vício formal de inconstitucionalidade por não ter sido proposta pelo Chefe do Poder Executivo.

E, após sopesar os relevantes fundamentos invocados pelos eminentes pares que me antecederam,
não tenho dúvida em
acompanhar a conclusão exposta pel
o eminente
Relator
, a fim de
julgar procedente o pedido formulado nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade
, principalmente com fulcro nas ressalvas efetuadas pelo insigne Des. Helimar Pinto, que vão ao encontro do meu posicionamento a respeito da matéria que envolve a análise de vício de iniciativa parlamentar.

A observância do regramento constitucional referente ao processo legislativo é imprescindível para a manutenção da integridade do ordenamento jurídico como um todo, de forma que leis produzidas com a inobservância das regras deste processo estão sujeitas ao controle de constitucionalidade exercitado pelo Poder Judiciário, podendo ser declaradas formalmente inconstitucionais.

Dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência de Poderes (arts. 1º e 17, ambos da Constituição Estadual), o constituinte federal subordinou exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a conveniência e oportunidade da deflagração de debate legislativo em torno de determinados assuntos, os quais, seja no âmbito estadual ou municipal, devem seguir o parâmetro federal, tratando-se de norma de reprodução obrigatória.

Acontece que as propostas de lei que possuem previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo
exigem interpretação restritiva
, não comportando o art. 63, parágrafo único, da Constituição Estadual, interpretação ampliativa.

Por deter em regra a iniciativa para apresentar projeto de lei na circunscrição daquela municipalidade, a Câmara Municipal pode iniciar o processo legislativo de matérias que não estejam previstas naquelas hipóteses excepcionalmente elencadas na Constituição Estadual como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
as quais devem ser interpretadas restritivamente
. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que
“a reserva de iniciativa é uma exceção ao princípio da separação de Poderes, já que a competência geral para legislar é do Congresso Nacional”
(ADI 6696, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2021, STF).

Partindo dessa premissa, assim como expôs o eminente Des. Helimar Pinto, não se pode concluir que a iniciativa legal da Casa Legislativa tenha invadido a competência do Chefe do Poder Executivo no tocante à estruturação e atribuições da Secretaria Municipal de Saúde no núcleo da Lei Municipal nº 1.519/2022, a qual determina a divulgação dos medicamentos disponíveis e indisponíveis para a população de Pinheiros, na medida em que não interfere na organização administrativa do município e não altera a estrutura e nem cria novas obrigações para a mencionada Secretaria, considerando que o princípio da publicidade e a Lei Municipal nº 1.306/2016
2
já impunham esta obrigação ao referido órgão municipal.

A própria circunstância de a legislação objurgada pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas) e o órgão municipal responsável por tal obrigação (Secretaria de Saúde), também se encontram numa margem cinzenta que dificultam a constatação da sua interferência na estrutura e obrigações da mencionada Secretaria do Poder Executivo, uma vez que, apesar de inovar nas atribuições daquele órgão, se resumiria em aperfeiçoar um serviço público que já está sendo disponibilizado à população.

Todavia, como bem enfatizou o preclaro Des. Helimar Pinto, quando a legislação objurgada estabelece periodicidade da atualização das informações (quinzenal e mensal) e estipula sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE), acaba interferindo diretamente nas obrigações da Secretaria Municipal de Saúde e disciplina a respeito do regime jurídico disciplinar dos servidores públicos,
matérias estas cuja iniciativa legislativa competiria exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo
, descortinando a inconstitucionalidade de tais dispositivos.

A manifesta inconstitucionalidade das mencionadas normas e a duvidosa constitucionalidade dos dispositivos legais que tratam dos meios e dos modos de divulgação, dos detalhes das informações que devem constar e do órgão municipal responsável por tal obrigação, cuja maioria absoluta dos eminentes integrantes deste egrégio Tribunal Pleno já reconheceram estar eivados de vício formal de iniciativa, acarretariam na inconstitucionalidade substancial de praticamente toda a Lei Municipal nº 1.519/2022, remanescendo parcela de pequena densidade jurídica e de pouca eficácia, considerando que já existe no ordenamento jurídico de Pinheiros a Lei Municipal nº 1.306/2016 estabelecendo a obrigatoriedade de divulgação do estoque de medicamentos disponíveis à população daquela localidade.

Exatamente por esta razão e por aferir que já existe a manifestação da maioria deste egrégio plenário pela inconstitucionalidade da lei objurgada, registrada minha ressalva a respeito da matéria,
acompanho a conclusão exposta pelo insigne Relator
, a fim de julgar procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.519/2022, do município de Pinheiros, com efeitos ex tunc, conferindo efeitos repristinatórios à Lei Municipal nº 1.306/2016.

E é como voto.

1
Tema Repercussão Geral nº 917 – Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).

2
Art. 1º Fica instituído que a Farmácia Básica do município de Pinheiros, deverá afixar em local visível e de fácil acesso, uma lista contendo os remédios e medicamentos em estoque e faltantes na Farmácia Básica.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

PEDIDO DE VISTAS

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Pinheiros em face da Lei 1.519/2022 daquele munic
í
pio
,
que torna obrigat
ó
ria para a Administração P
ú
blica local a divulgaçã
o peri
ó
dica da aquisição e disponibilidade de medicamentos em seu s
í
tio eletr
ô
nico oficial, assim como em suas redes sociais.

Alega a parte autora, basicamente, v
í
cio de iniciativa e violaçã
o à
Separa
ção de Poderes, pois, segundo sustenta, o parlamento teria indevidamente criado atribuições ao Poder Executivo, alterando, assim, a sua organização administrativa, assim como criado despesa sem indicar a respectiva fonte.

Parecer ministerial pela proced
ê
ncia do pleito (Id 4764851).

O
i
nsigne Relator proferiu voto no sentido de acolher o pedido de reconhecimento da inconstitucionalidade da lei em questã
o
. R
ogo má
xima v
ê
nia por divergir de seu respeit
á
vel entendimento pelos motivos que passo a expor.

Inicio convidando-os, humildemente,
a um exerc
í
cio mental. Imagine-se, durante alguns instantes, dentro do longo corredor de dado hospital.
À
sua frente dezenas de doentes - crian
ç
as, jovens e velhos - sofrem e gemem, espalhados pelo chão ou em macas improvisadas.

A agonia
é
pavorosa. Alguns estã
o ali há
horas, outros h
á
dias - ou mesmo h
á
semanas. Esque
ç
a o

“
jeitinho
”
ou at
é
eventual recurso a algum juizado - afinal, nã
o h
á
mesmo estrutura que os comporte. Estão condenados a ali permanecerem at
é
que lhes alcance a cura milagrosa ou a morte.

As condiçõ
es de higiene s
ão degradantes. Os insetos circulam livremente pelo ar impregnado daquele odor f
é
tido derivado das indisposições dos pacientes. O cen
á
rio
é
, al
é
m de dantesco, nauseante.

Vez por outra percorre o local algum profissional da sa
úde.
À
semelhan
ç
a do Criador vai decidindo quem morre e quem vive. Estes receberão alguns dos poucos medicamentos dispon
í
veis e aqueles um prosaico soro com son
í
fero - que encontrem a felicidade embalados pelo sono. Fico a pensar no tributo cobrado
à saú
de mental destes profissionais.

Do lado de fora do hospital inquietam-se os entes queridos daqueles doentes. As visitas nã
o s
ã
o poss
í
veis e as informações saem a conta-gotas - afinal, faltam servidores do lado de dentro. S
ó
lhes resta ficar l
á.
Assim.
Daquele jeito.

A enfermaria do hospital,
à
s voltas com estoques de suprimentos praticamente exauridos, afixa diante do balcão uma lista do que est
á
faltando. De luvas a m
á
scaras, de algod
ão a seringas, praticamente tudo falta. A sa
í
da
é
improvisar - ainda que ao custo da morte do paciente ou da contaminação do profissional da sa
úde.

Encerra-se um turno. Realiza-se a contagem dos mortos e remoção dos seus corpos, abrindo-se vagas para outros doentes que aguardam amontoados dentro de ambul
â
ncias.

Aí está
, sem retoques, a descrição do que ocorre desde que me entendo por gente em vasta parcela dos hospitais p
ú
blicos deste
país
.
O detalhe
é ser a triste rotina aqui descrita imposta apenas aos miser
á
veis, desprovidos dos car
í
ssimos planos de sa
ú
de - em um
Brasil
no qual tantos dizem ser a sa
ú
de uma prioridade!

Alguém poderia dizer ter sido esta descrição um exercício literário. Não, não foi. Este é o testemunho de visitas que fiz a hospitais situados neste Estado. Descrevi simplesmente o que vi - e fotografei.

Fiquemos com o tema central deste julgamento, qual o da divulgação da disponibilidade de medicamentos.

Pessoalmente, em uma das visitas acima mencionadas, fotografei um sinistro aviso afixado na parede ao lado do almoxarifado. Começava alertando: “Atenção. Em falta na farmácia”. Logo abaixo vinha uma longa relação com dezenas de itens. Alguns me chamaram a atenção: agulhas, bandagens, drenos, fios de sutura, sondas e tubos de diversos tipos. Insumos básicos, pois.

Anexo, para que integrem as notas taquigráficas deste julgamento, as fotografias que pessoalmente tirei.

E:

O mais chocante: eu as tirei dentro de um hospital destinado ao tratamento de crianças. De bebês. Daqueles pequenos e indefesos seres que chamamos de “futuro do Brasil”.

Diante de um quadro desses - tão histórico quanto universal - reputo um raio de luz texto legal que imponha à administração pública o dever de informar acerca da disponibilidade de medicamentos de forma ampla e transparente - não através de folhetos de papel colados em paredes de hospitais por servidores indignados.

Ora, a
Administração P
ú
blica tem o dever constitucional de dar publicidade aos seus atos
:

Constituiçã
o Federal

Art. 37. A administraçã
o pú
blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic
í
pios obedecer
á
aos princ
í
pios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade
e efici
ê
ncia e, tamb
é
m, ao seguinte:

Conjugad
a
com o princ
í
pio republicano, a publicidade impõe ao gestor p
ú
blico a m
á
xima transpar
ê
ncia em sua atuaçã
o.

Por conseguinte, o dever de manter
à
disposi
ção da população dados acerca da aquisição e disponibilidade de medicamentos não cria novas atribuições ao Poder Executivo. Ao contr
á
rio disso, o parlamento apenas tratou de pormenorizar o dever de transpar
ê
ncia no que tange
à
disponibilidade de medicamentos para o seu destinat
á
rio final, o cidadã
o.

A lei atacada, a despeito do que sustenta a parte autora, não traz novas despesas ao munic
í
pio e, ainda que o tivesse feito, não incorreria em inconstitucionalidade, tendo em vista a tese firmada no Tema 917 de Repercussão Geral do Pret
ó
rio Excelso:

Tema 917

N
ã
o usurpa compet
ê
ncia privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administraçã
o, n
ão trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
ó
rg
ãos nem do regime jur
í
dico de servidores p
ú
blicos (art. 61,
§ 1º
, II,"a", "c" e "e", da Constituiçã
o Federal).

Uma vez não havendo criação de nova atribuição e, por conseguinte, inexistindo nova despesa, não vislumbro inconstitucionalidade na lei objurgada. Se nã
o h
á
nova atribuição ao Executivo, resta afastada a incid
ê
ncia da regra d
e
reserva de iniciativa, do que decorre fulminada a alegaçã
o de viola
çã
o à
Separa
ção de Poderes.

A meu sentir, o parlamento local apenas deu concretude, em vistas do interesse
público
, ao dever constitucional de transpar
ê
ncia inerente
à
Administração P
ú
blica.

Por esses motivos, rogo v
ê
nias ao
e
minente Relator para JULGAR IMPROCEDENTE o pedido formulado na inicial e, em vista da natureza d
ú
plice da ADI, declarar a CONSTITUCIONALIDADE da Lei 1.519/2022 do munic
í
pio de Pinheiros.

É como voto.

Com as devidas vênias ao voto do Eminente Relator, entendo por bem
acompanhar a divergência inaugurada pelo preclaro Desembargador Pedro Valls Feu Rosa
, no sentido de
JULGAR IMPROCEDENTE
o pedido formulado na inicial e
declarar a CONSTITUCIONALIDADE da Lei nº 1.519/2022 do Município de Pinheiros.

VOTO
(
V
ISTA
)

Senhor Presidente. Eminentes pares.

Na sessão pretérita, pedi vista dos autos, para melhor analisar o debate em mesa, rememorando que se trata de alegação de inconstitucionalidades formais da Lei nº 1.519/2022, de iniciativa parlamentar, do Município de Pinheiros, que possui a seguinte redação:

“Art.1°. Esta lei determina a publicação no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde, da relação atualizada de medicamentos disponíveis e indisponíveis da Rede de Saúde Pública Municipal.

§ 1º. A divulgação de que trata o caput deverá ser atualizada quinzenalmente.

§ 2º. A não divulgação quinzenal conforme expresso na Lei gera multa diária ao gestor da Secretaria Municipal de Saúde no valor de 25 VRTE enquanto não for sanada a omissão.

§ 3º. A multa será personalíssima não podendo em hipótese alguma gerar ônus para Administração Pública.

Art.2º. A informação disposta no caput do artigo 1º deve ser precisa quanto aos medicamentos que são de distribuição gratuita, bem como se estão disponíveis ou em falta no sistema Público de Saúde.

Art.3º. No mesmo espaço no site da Prefeitura, onde serão divulgadas as informações acerca da relação de medicamentos, serão também divulgadas a relação mensal de quantidade de medicamentos adquiridos.

Art.4º. As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art.5º. Esta lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a data de sua publicação, fica revogada a Lei N21.306/2016.”

O e. Relator julgou
procedente
a presente Ação, declarando
inconstitucional
o Diploma legislativo, sendo esse entendimento unânime até então, e adianto que estou a
acompanhá-lo
, porém
mediante algumas ressalvas
, a fim de guardar coerência com o posicionamento que venho assumindo em casos semelhantes.

Em linha com o que restou firmado no
Tema de Repercussão Geral nº 917/
STF
, tenho adotado um posicionamento mais restrito à limitação da iniciativa legislativa dos órgãos parlamentares, justamente por se tratar da atividade típica constitucionalmente atribuída ao Poder Legislativo, de modo que,
ao Poder Judiciário,
na sua excepcional atividade legislativa negativa concentrada,
não cabe analisar a conveniência, a oportunidade ou a utilidade das leis,
mas apenas a sua conformidade com a Constituição.

Diante dessa orientação, em pesquisa à jurisprudência pátria, verifiquei que houve iniciativas legislativas semelhantes nos Estados de São Paulo
1
, Rio de Janeiro
2
, Minas Gerais
3
e Mato Grosso do Sul
4
, tendo os respectivos tribunais decidido pela
constitucionalidade,
ou, no máximo, pela
parcial
in
constitucionalidade
dos respectivos diplomas legais.

Um desses casos semelhantes foi submetido ao c. Supremo Tribunal Federal, e, recentemente (04/6/2023), o e. Min. André Mendonça proferiu Decisão Monocrática concluindo que o Acórdão do Tribunal Estadual Paulista
não afrontou a jurisprudência do STF
(ARE 1436429/SP).

Fora decidido, naquele caso, pela
parcial inconstitucionalidade
da Lei Municipal, afirmando-se que
não há vício de iniciativa
na disposição sobre o fornecimento mensal e do estoque de medicamentos disponíveis nas farmácias públicas municipais,
mas que
haveria violação à separação de poderes

ao se especificar o modo e a periodicidade d
e
atualizaçã
o dos dados
5
.

Diante disso, aplicando o mesmo raciocínio, entendo, com a devida vênia, que, no presente caso,
a Lei Municipal em questão é constitucional em seu núcleo básico

(a ordem de divulgação dos estoques de medicamentos), mas
inconstitucional ao determinar o meio e o modo de divulgação, a periodicidade de atualização, o órgão administrativo competente, e, mais ainda, ao fixar multa e sanção administrativa ao servidor público que a descumprir.

Em outras palavras, de um lado,
não há inconstitucionalidade
, formal ou material, no comando básico da Lei (art. 1º,
caput,
em parte), isto é, na determinação
para que se

divulgue a relação de medicamentos em estoque para distribuição pública e gratuita
, notando-se que o escopo legislativo é fornecer transparência quanto ao serviço público de fornecimento de medicamentos à população, bem como estimular a eficiência na prestação desse serviço, com a manutenção de reservas e estoques sustentáveis dos fármacos a serem distribuídos, sendo manifestação dos direitos fundamentais inerentes à garantia do mínimo existencial.

Em relação à alegação de ausência de dotação orçamentária, ressalto que o Supremo Tribunal Federal também oferece uma interpretação restritiva à limitação, afirmando que
“a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade”
(ADI 6118, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2021)
6
.

Em sequência, quanto ao argumento de criação de despesa sem indicação da fonte de recurso, ressalto o teor do art. 113, do ADCT, pelo qual
“A proposição legislativa que crie ou altere
despesa obrigatória
ou
renúncia de receita
deverá ser acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro
”.
No caso, ainda que se trate de norma de reprodução obrigatória aos demais entes federativos (STF, ADI 6303/RR, julgado em 11/3/2022), a disposição nuclear da Lei em questão
sequer cria despesa obrigatória
,
porquanto nada mais estabelece do que a necessidade de divulgar dados públicos já existentes – o controle do estoque de medicamentos gratuitos disponíveis para distribuição ao público, tratando-se, ademais, de obrigação já prevista em outra Lei Municipal.

Por outro lado, identifico
inconstitucionalidade parcial
do Diploma, ao pormenorizar os meios e os modos de divulgação (sítio eletrônico, mídias sociais e unidades de saúde), os detalhes das informações que devem constar (gratuidade, compras realizadas), a periodicidade da atualização (quinzenal e mensal), o órgão municipal com atribuições (Secretaria de Saúde), bem como ao estipular uma sanção funcional ao gestor municipal que descumprir as exigências (multa de 25 VRTE).

Da mesma forma, a estipulação de sanção administrativa ao servidor público que não observar tais disposições também é matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo, por tratar de
regime jurídico disciplinar dos servidores públicos
(ADI 4869, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 30/05/2022). Vale ressaltar que isso não significa a ausência de sanção para o descumprimento do comando legal, mas apenas que não cabe ao Legislativo a iniciativa de estabelecer tal regramento, de modo que eventual descumprimento poderá ser avaliado dentro das normas disciplinares aplicáveis aos servidores públicos.

Tais conclusões acarretariam, naturalmente, o
reconhecimento da inconstitucionalidade
parcial
, abrangendo os §§1º, 2º e 3º, do art. 1º, e os arts. 2º e 3º, da Lei. Além disso, declarar-se-ia inconstitucional a expressão
“no site oficial da Prefeitura, em local destacado na sua página na Internet e mídias sociais, e nas dependências das unidades de Saúde,”,
constante no
caput
, do art. 1º, do mesmo Diploma.

Ocorre que, ao se promover tais decotes, haveria uma anulação muito substancial da Lei, remanescendo uma parcela de pouca densidade jurídica, tornando-se inócua.

Isto porque existe uma peculiaridade no caso. A rigor, a Lei impugnada não promoveu grande inovação no ordenamento jurídico municipal, porquanto
já existia uma Lei Municipal anterior,
também de iniciativa parlamentar,
estabelecendo a obrigaç
ão
básica
de divulgação do estoque
,
sem que tenha havido questionamento acerca de sua constitucionalidade
(Lei nº 1.306/2016 – Ids. 3507976 e 3508074).

Com efeito, a Lei impugnada preservou o comando legal de divulgação do estoque de medicamentos, somente inovando quanto ao modo, à periodicidade e à imposição de multa,
justamente os pontos sobre os quais se reconhece a inconstitucionalidade.

Em outras palavras, a norma resultante da declaração parcial de inconstitucionalidade seria, em essência, justamente aquela já existente no cenário anterior à modificação legislativa, motivo pelo qual resta mais adequado acatar a inconstitucionalidade integral, conferindo efeitos repristinatórios à legislação anterior.

Arrimado nas considerações e na ressalva de entendimento ora tecidas,
acompanho
o e. Relator, para
JULGAR PROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a fim de declarar a
inconstitucionalidade,
da Lei Municipal 1.519/2022, do Município de Pinheiros/ES, com efeitos
ex tunc
,

conferindo efeitos repristinatórios à Lei Municipal nº 1.306/2016.

É como voto.

HELIMAR PINTO

Desembargador

1
TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2161893-39.2018.8.26.0000; Relator (a): Péricles Piza; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 13/03/2019; Data de Registro: 14/03/2019; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2036086-77.2016.8.26.0000; Relator (a): João Negrini Filho; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 03/08/2016; Data de Registro: 08/08/2016; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2035793-97.2022.8.26.0000; Relator (a): Evaristo dos Santos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/07/2022; Data de Registro: 05/10/2022; TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2298864-26.2021.8.26.0000; Relator (a): Luciana Bresciani; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 03/08/2022; Data de Registro: 05/08/2022.

2
TJRJ: Representação por inconstitucionalidade nº 0010727-47.2022.8.19.0000, data de julgamento: 19/06/2023; data de publicação: 22/06/2023; Rel.: Des. Carlos Santos de Oliveira.

3
TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.19.162869-2/000, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 23/09/2020, publicação da súmula em 30/09/2020.

4
TJMS. Direta de Inconstitucionalidade n. 1413346-91.2021.8.12.0000, Foro Unificado, Órgão Especial, Relator (a): Des. Odemilson Roberto Castro Fassa, j: 16/02/2023, p: 23/02/2023.

5
TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2035793-97.2022.8.26.0000; Data do Julgamento: 06/07/2022.

6
No mesmo sentido: ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020.