Tribunal: TJES
Processo: 5004738-78.2022.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2023-09-01

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COGNIÇÃO LIMITADA DO RECURSO. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE RECEBE A PETIÇÃO INICIAL ANTERIOR À EDIÇÃO DA LEI Nº 14.230/21. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O RECEBIMENTO DA PEÇA DE INGRESSO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Não há que se falar em inépcia da inicial, posto que a inicial da ação originária traz elementos que demonstram intuito fraudulento na conduta dos requeridos, dentre os quais, a ora agravante, conforme se infere do ID 2688209, onde consta capítulo específico quanto narrativa atribuída ao mesmo. 2. A lesão patrimonial acarretada pela conduta ilícita dos estabelecimentos nos quais o ticket alimentação foi utilizado se ampara nos indicativos de conluio fraudulento com o agente político, uma vez que os cartões-alimentação, em regra, eram passados simultaneamente, e descarregados no valor total, sem que os supermercados comprovassem mediante apresentação dos documentos fiscais idôneos, a existência real da operação de compra, de modo que, inexistindo prova válida da compra, deflui-se que houve uma operação anômala de cessão do crédito alimentício em troca do dinheiro em espécie; ou, alternativamente, que as empresas estariam se locupletando, às custas do benefício exclusivamente destinado aos assessores parlamentares. 3. O exame mais acurado a respeito do dolo nas condutas, assim como eventuais dúvidas e pormenores que circundam os supostos atos de improbidade, deverão ser dirimidas por ocasião da prolação da sentença à luz da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), tendo em vista que a apreciação dessas matérias requer o exame aprofundado de provas, o que não se mostra viável no presente momento processual, sobretudo quando se verifica que a eventual apreciação dessas questões em sede do presente recurso, implicaria indevida supressão de instância. 4. Recurso conhecido e não provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5004738-78.2022.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MARIA JOSE MAIN LUCAS EIRELI

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

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EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COGNIÇÃO LIMITADA DO RECURSO. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE RECEBE A PETIÇÃO INICIAL ANTERIOR À EDIÇÃO DA LEI Nº 14.230/21. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O RECEBIMENTO DA PEÇA DE INGRESSO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Não há que se falar em inépcia da inicial, posto que a inicial da ação originária traz elementos que demonstram intuito fraudulento na conduta dos requeridos, dentre os quais, a ora agravante, conforme se infere do ID 2688209, onde consta capítulo específico quanto narrativa atribuída ao mesmo. 2. A lesão patrimonial acarretada pela conduta ilícita dos estabelecimentos nos quais o ticket alimentação foi utilizado se ampara nos indicativos de conluio fraudulento com o agente político, uma vez que os cartões-alimentação, em regra, eram passados simultaneamente, e descarregados no valor total, sem que os supermercados comprovassem mediante apresentação dos documentos fiscais idôneos, a existência real da operação de compra, de modo que, inexistindo prova válida da compra, deflui-se que houve uma operação anômala de cessão do crédito alimentício em troca do dinheiro em espécie; ou, alternativamente, que as empresas estariam se locupletando, às custas do benefício exclusivamente destinado aos assessores parlamentares. 3. O exame mais acurado a respeito do dolo nas condutas, assim como eventuais dúvidas e pormenores que circundam os supostos atos de improbidade, deverão ser dirimidas por ocasião da prolação da sentença à luz da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), tendo em vista que a apreciação dessas matérias requer o exame aprofundado de provas, o que não se mostra viável no presente momento processual, sobretudo quando se verifica que a eventual apreciação dessas questões em sede do presente recurso, implicaria indevida supressão de instância. 4. Recurso conhecido e não provido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 025 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: 025 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - Vogal / 004 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - RODRIGO FERREIRA MIRANDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
004 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - RODRIGO FERREIRA MIRANDA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Conforme já relatado, cuidam os autos de recurso de agravo de instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo, interposto por MARIA JOSÉ MAIN LUCAS EIRELI (ID nº 2688204, evento 2, fls. 1-17), no qual pretende ver modificada a decisão (ID n.º 2688226 - evento 15) que, em sede de ação civil pública por atos de improbidade administrativa (autos nº 0002219-47.20208.08.0014), ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face da ora agravante e de JOSÉ LUIZ MUNIZ ARAÚJO, KELY DO CARMO SILVA, BEATRIZ SOUZA, FILIPE TRINDADE NEVES, CRISTIELY SARTER CHRISTO, LUCIANO VIDAL ALMEIDA SILVA, SUPERMERCADO PREÇO CERTO LTDA e REALMAR DISTRIBUIDORA LTDA, rejeitou as defesas prévias, recebeu a petição inicial e, ato contínuo, determinou o prosseguimento do feito na forma do artigo 17, § 9º, da Lei nº 8.429⁄1992.

Em suas razões, a agravante MARIA JOSÉ MAIN LUCAS EIRELI (ID n.º 2688204, evento 2, fls. 1-17) sustenta, em breve síntese, que (i) a petição inicial é inepta por apresentar descrição genérica, sem tipificação específica da conduta da demandada; (ii) não há justa causa, dada a ausência de apontamento do elemento subjetivo da conduta da agente; (iii) o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992 (com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021) avançou no entendimento que vinha sendo construído no âmbito do STJ e do STF de que a improbidade administrativa somente se configura mediante o dolo, entendido como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/2021, ou seja, não bastando a voluntariedade do agente; (iv) a utilização dos cartões alimentação no seu estabelecimento comercial não é suficiente para lhe imputar o cometimento de ato de improbidade administrativa se não foram demonstrados indícios de qualquer participação no esquema referente à prática do “rachid”; e (v) o único motivo que ensejou sua inclusão no polo passivo da ação foi a utilização de cartão alimentação (supostamente usurpado pelo vereador José Luiz Muniz Araújo) em seu estabelecimento comercial, sem que houvesse instigação, induzimento ou conhecimento da ilegalidade perpetrada pelo agente público.

Pugna, ao final, pela atribuição de efeito suspensivo e, no mérito, pelo provimento do recurso para reformar a decisão agravada, com extinção do processo em relação à agravante.

Por meio do ID 3068076, indeferi o pedido liminar.

Contrarrazões (ID 3547978) pela manutenção da decisão proferida em primeiro grau de jurisdição.

Parecer ministerial (ID 4660113), opinando pelo desprovimento do recurso.

Pois bem.

De plano, destaco que visando a elucidação dos fatos que ensejaram o ajuizamento da ação de improbidade nº 0002219-47.20208.08.0014, transcrevo pertinentes trechos da decisão recorrida (ID n.º 2688226 - item 15):

"[...] O Ministério Público Estadual, ajuizou pedido condenatório por improbidade administrativa com ressarcimento ao erário em face de José Luiz Muniz Araújo, ex vereador, de seus ex assessores Keli do Carmo Silva; Beatriz de Souza; Filipe Trindade Neves; Cristieli Sarter Christo; Luciano Vidal Almeida Silva, e também das empresas Supermercado Preço Certo Ltda. (LAVAGNOLI); Maria José Main Lucas Eirelli. (SUPERMERCADO TRÊS IRMÃOS) e Realmar Distribuidora Ltda. (EXTRABOM).

Disserta que José Muniz, auxiliado diretamente por sua chefe de gabinete, Keli do Carmo Silva, operavam esquema para obtenção de vantagem ilícita em verbas públicas mediante apropriação dos ticket's alimentação dos demais assessores parlamentares.

Consta que os assessores eram nomeados para cargos comissionados no gabinete do então vereador José Luiz Muniz, e este tomava-lhes para uso próprio, os cartões do vale-alimentação.

Em contrapartida, os comissionados eram dispensados dos serviços, não lhes sendo cobrada carga horária na jornada de seis horas diárias, de 12:00 às 18:00 horas, nem quaisquer tarefas adstritas as atribuições do cargo, incumbindo a Keli do Carmo Silva, atestar fraudulentamente a folha de ponto.

Noticiou o parquet, que de posse dos cartões, o ex vereador dirigia-se a alguns supermercados, e lá simulava compras, quando na verdade realizava saques em espécie, e neste contexto, entre 2.017 à 2.019, auferiu valores de R$ 82.863,00, somente junto ao Supermercado Lavagnoli, sendo o mesmo modus operandi utilizado noutros estabelecimentos.

Destarte, pugnou pela condenação dos réus nas iras da improbidade, bem como, ressarcimento dos prejuízos causados ao erário. (fls. 02/30)[...]

As pontuações formais levantadas pelas defesas prévias em desfavor da admissibilidade da ação não merecem medrar.

A tomada de declarações dos investigados em sede inquisitiva não nodoa o inquérito, nem a ação judicial, vez que ao órgão investigador, no exercício da opinio delicti, não compete aplicar sanção ou emitir juízo valorativo sobre os fatos elucidados, não havendo assim, prejuízo à defesa dos investigados, que em momento oportuno terá ciência, e poderá refutar tais fatos com acesso a todos os meios de prova moralmente legítimos a demonstrar possível inocência.

Nos inquéritos, há apenas coleta de elementos informativos para ajuizamento da ação, do que se reconhece, dessarte, que o depoimento dos investigados é mera faculdade do órgão persecutor. [...]

Ad cautelam, é pacífico que possíveis vícios dos inquéritos não transcendem as ações judiciais, à míngua de efetiva e concreta prova de algum prejuízo à defesa.

Aplica-se, portanto, aquele velho brocardo: pas de nullité sans grief.

Assim, rejeito esta preliminar.

Noutra mira, é certo que o prosseguimento da ação que pleiteia ressarcimento do erário não exige desde a inicial, a prova irrefutável e exata do prejuízo, o qual poderá e deverá ser provado em dilação probatório, e seu quantum apurado em liquidação de sentença.

Saliento que nesta fase também não se realiza juízo exauriente do mérito mediante exame aprofundado de provas, sendo vedada análise da culpa dos imputados, sendo bastante, à priori, a existência de indícios veementes dos fatos alegados, conforme pacífica orientação dos nossos Tribunais[...].

Denota-se, portanto, que para justa causa da ação de improbidade, basta a evidência do fummus comissi delicti.

Neste contexto, repudio essa preliminar.

Melhor sorte não socorre a alegação de que a peça ministerial que inaugura o litígio não conteria descrição exata do enquadramento legal das condutas ímprobas.

Apesar dos pedidos condenatórios estarem satisfatoriamente delimitados na inicial confeccionada pelo parquet, especificando penas as quais pretende ver aplicadas, a tipificação advinda da subsunção das condutas e fatos à norma penalizante incumbe ao Magistrado quando da sentença, atendendo ao princípio da livre dicção do direito.

Aplica-se aquele outro velho brocardo: narra mihi factum dabo tibi jus.

Assim, repudio também esta preliminar.

Ultrapassadas as questões atinentes aos pressupostos processuais objetivos, adentro na análise dos indícios.

As provas do inquérito apontam no sentido do enriquecimento ilícito do ex vereador José Muniz, que retinha, e se beneficiava do tícket's alimentação de seus assessores, os quais, contudo, eram de certo modo também beneficiados, pois recebiam vencimento dos cofres públicos sem cumprimento da jornada de trabalho, tendo a assiduidade atestada “informalmente” pela chefe de gabinete Keli do Carmo Silva:

[...] que o declarante é servidor público municipal exercendo a função de assessor legislativo. Foi nomeado para o cargo em 03 de março de 2017, exercendo o cargo até a presente data. O salário do declarante é de r$ 1.175,00. Recebe também o valor de ticket alimentação de 837, 00; Que o declarante foi indicado ao cargo pelo vereador José Muniz. Obstante tenha sido nomeado na data referida, o declarante somente teve acesso ao cartão de alimentação no mês de setembro de 2.018, porque dirigiu-se ao RH conseguindo o número do cartão e procedeu ao bloqueio do mesmo. Da nomeação do declarante até setembro de 2.018, o cartão-alimentação ficava retido no gabinete do vereador José Luiz Muniz de Araújo, isto porque desde a nomeação do declarante, foi instruído que o seu cartão ficaria no gabinete do vereador, conforme exigência deste para que o declarante permanecesse no cargo; quando o cartão chegou no RH, o próprio declarante o retirou, conforme exigência legal, e assinou o recibo, porém, entregou o cartão no gabinete do vereador; o declarante não tem noção de quem tenha utilizado, e como tenha utilizado o seu cartão de alimentação até setembro de 2.018, porém, tem conhecimento de que o vereador José Luiz Muniz utilizou o cartão do declarante para pagar as despesas em um determinado estabelecimento em Brasília'(depoimento de Pablo Mendes, fl. 758/9)

[...] o vereador José Luiz Muniz chamou a declarante para conversar e afirmou que o cartão de alimentação ficaria retido com o mesmo e a declarante deveria entregá-lo ao mesmo, deixando transparecer que essa era uma condição para declarante permanecer no cargo, e como havido sido exigido, a declarante entregou o cartão em mãos do vereador José Luiz Muniz.’ (depoimento de Valdirene Aparecida Dalmonth, fl. 147)

Há nisso duplo prejuízo.

Um, no que tange ao enriquecimento ilícito do vereador, que à burla da lei, encontrou forma espúria e nada ortodoxa para rechear seus subsídios. Do outro, a existência de servidores que não aplicavam tempo e esforço laboral em prol do ente público empregador, e, contudo, recebiam vencimentos a título de “contraprestação” pelo suposto trabalho, atestado fraudulentamente com a conivência do vereador e sua chefe de gabinete.

Disse a testemunha no inquérito:

[...] que o cartão foi entregue o declarante pelo chefe de gabinete. (Pablo Mendes, fl. 758/9)

Essa declaração, especificamente, coloca na berlinda a veracidade e boa-fé das declarações da chefe de gabinete, Keli do Carmo da Silva:

[...] que não tem conhecimento da denúncia de que o vereador José Araújo teria usado cartão de alimentação de seus assessores” (fl. 741 Keli do Carmo)

[...] que apenas a declarante cumpre o expediente interno na Câmara; que não existe controle de frequência mediante assinatura de ponto ou ponto eletrônico na Câmara; os assessores parlamentares cumprem atividades externar, como acompanhar o vereador em reuniões, visitas aos bairros e comunidades para levantamento das demandas e participação em eventos.’ (fl. 708, Keli do Carmo)

Ao que parece, essas “tarefas e atividades externas”, se, de fato haviam, eram esporádicas, e não há prova de que foram efetiva e concretamente realizadas, ou, que legalmente supririam a exigência do cumprimento da carga horária, estabelecida nos estatutos normativos daquela Casa de Leis.

E ao que tudo indica, havia um vínculo de confiança mútua entre assessores e vereador para fins ilícitos, pois se, sob o prisma da confiança, eles cederam ilegalmente ao agente político, o direito a gratificação contido no ticket alimentação, não há como garantir que noutra ponta, o vereador também não flexibilizasse ou os isentasse da carga horária, tornando-os, como se diz no vulgo, “funcionários fantasmas”, infringindo assim, aos princípios da eficiência, moralidade e legalidade no trato da coisa pública:”

[...] a declarante preenche as folhas de ponto conforme informações passadas pelo vereador; que a frequência dos assessores é feita pela declarante e pelo vereador com base no critério da confiança.’ (fl. 708, Keli do Carmo)

Quadra ainda anotar que, ao que parece, a chefe de gabinete se traiu em suas próprias declarações, senão vejamos:

[...] OFICIALMENTE, a jornada na Câmara é de seis horas diárias, das 12:00 às 18:00h;’ (fl. 708, Keli do Carmo)

Ora, tudo que não é oficial é inoficioso, clandestino, obscuro, indigno, oculto e dissimulado, e, portanto, irregular. E tal constatação é aferível ao ser humano médio, independente de sua cátedra, não podendo, ser invocada em favor da chefe de gabinete, o desconhecimento inescusável. Neste compasso, levantados indícios graves e robustos do uso do benefício do cartão de alimentação em desvio de finalidade, sabemos que esse arranjo não se dá aleatoriamente, nem é fruto do mero acaso, pois exige ações coordenadas e preestabelecidas, dotadas de voluntariedade e espontaneidade por parte dos seus obrantes.

A transformação do benefício em pecúnia, atine ao fato de que os cartões, em regra, eram passados simultaneamente, e descarregados no valor total, sem que os supermercados comprovassem mediante apresentação dos documentos fiscais idôneos, a existência real da operação de compra. Inexistindo prova válida da compra, deflui-se que houve uma operação anômala de cessão do crédito alimentício em troca do dinheiro em espécie; ou, alternativamente, que as empresas estariam se locupletando, às custas do benefício exclusivamente destinado aos assessores parlamentares.

Um dos fatos que bem ilustram essa situação, reside que em 04 de maio de 2.017, cartões de alimentação de Luciano Almeida e Beatriz de Souza foram utilizados às 09:11 e às 09:13, respectivamente, num mesmo estabelecimento chamado Supermercado Três Irmãos, ambos com descarga total de R$ 836,00.

Inobstante, não se apurou se Luciano e Beatriz, nesta ocasião, realizaram compras em conjunto, por coincidência ou não, no mesmo horário, na mesma data, e no mesmo estabelecimento. Logo, que os estabelecimentos comerciais concorriam para ao desvio de finalidade dos cartões de alimentação, parece ser fato. Todavia, a que título, se para fins de alguma fraude fiscal, pagamento de dívida de campanha ou meramente para fazer um “favor” ao vereador, visando futuramente a exploração do prestígio político deste junto a municipalidade, justifica o prosseguimento da ação, lembrando que fosse ainda a título de mero favor, haveria infringência aos princípios da moralidade, impessoalidade e finalidade.

Do exposto, rejeito as defesas prévias, e ADMITO o prosseguimento da ação de improbidade[...].”

Assento, desde logo, que a Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações substanciais tanto no que concerne às disposições de direito processual, como de direito material, reformulando procedimentos, tipos e sanções para os atos de improbidade.

Ressalto, por oportuno, ainda, que embora o feito sub examine tenha sido ajuizado e recebida a inicial antes da alteração no panorama legislativo, são a ele aplicáveis as normas mais benéficas, com certas nuances, sendo, inclusive, esta uma das premissas que embasou o Supremo Tribunal Federal quando do Tema 1.199, como seguinte teor:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022 - Repercussão Geral – Tema 1.199).

Estabelecidas tais premissas e tendo em vista que a cognição a ser empreendida nesta instância “ad quem” limita-se à análise realizada pelo Juízo de 1º grau, sem maior aprofundamento no conteúdo meritório da demanda, passo a perscrutar a controvérsia vertente.

Inicialmente, no tocante a alegação de inépcia por apresentar descrição genérica sem a tipificação específica da conduta da agravada, é cediço que a petição inicial deve descrever circunstanciadamente a prática do suposto ato ímprobo, com a participação ativa ou passiva do acusado, devendo os fatos típicos atribuídos a cada um dos deles guardar correlação com a Lei nº 8.429/92, no que diz respeito, em tese, a materialidade do ilícito e a sua provável autoria.

No caso em apreciação, reafirmo, como destacado quando do exame do pleito liminar, que não há que se falar em inépcia da inicial, posto que os elementos colacionados aos autos foram suficientes para a propositura da ação que possibilitou, inclusive, para a apresentação de impugnações específicas nas defesas prévias. Ademais, a inicial da ação originária traz elementos que demonstram intuito fraudulento na conduta dos requeridos, dentre os quais, a ora agravante, conforme se infere do ID 2688209 (fls. 20/21), onde consta capítulo específico quanto narrativa atribuída ao mesmo.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Recebimento da inicial. Insurgência contra a decisão que recebeu a inicial. Descabimento. Alterações realizadas pela Lei nº 14.230/21. Aplicação retroativa das normas mais benéficas ao requerido. [...] A redação que suprimiu a fase de contraditório prévio antes prevista no artigo 17, § 7º da Lei nº 8.429/92. Indícios suficientes da existência do ato de improbidade. Prova indiciária da materialidade dos fatos e da autoria dos supostos atos de improbidade. Não se exige a demonstração cabal da improbidade administrativa. Inteligência do art. 17 da Lei nº 8.429/92. Petição inicial que individualizou a conduta, com indícios probatórios mínimos. Decisão agravada que recebeu a inicial e que, apesar de falta de maior fundamentação, é mantida. Recurso improvido, prejudicado o Agravo Interno. (TJSP; AgInt 2111055-19.2023.8.26.0000/50000; Décima Primeira Câmara de Direito Público; Rel. Des. Aroldo Mendes Viotti; DJ 26.7.2023 - destaquei).

[...] A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem entendendo que, em se tratando de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, é suficiente a descrição genérica dos fatos e imputações, não se exigindo uma descrição minuciosa das condutas e respectivas sanções a cada um dos réus, sendo que em havendo indícios da prática de atos de improbidade administrativa, a inicial deve ser recebida, prevalecendo o princípio in dubio pro societate. Havendo indícios da prática de ato de improbidade administrativa da qual teria resultado danos ao erário e enriquecimento ilícito, autorizado está o recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa. Recurso improvido. (TJRJ; AI 0033336-24.2022.8.19.0000; Rio de Janeiro; Décima Terceira Câmara de Direito Privado; Rel. Des. Adolpho Correa de Andrade Mello Junior; DJ 20.7.2023 - destaquei).

Sob tal panorama, e já adentrando no exame da irresignação recursal relativa à ausência de apontamento do elemento subjetivo da conduta da agente, enfatizo que a exordial, confeccionada pelo Parquet, possibilita a delimitação dos pedidos condenatórios e o seu enquadramento aos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), ainda que ausente a especificação das penalidades a serem aplicadas.

Nesse aspecto, a narrativa constante na inicial alude à ocorrência de conduta ilícita, consubstanciada no enriquecimento ilícito do ex-vereador José Muniz, que retinha, e se beneficiava do ticket's alimentação de seus assessores, os quais, ao que tudo indica, sob o prisma da confiança mútua, cederam ilegalmente ao agente político o direito a gratificação contida no ticket alimentação e receberam vencimento dos cofres públicos sem cumprimento da jornada de trabalho, tendo a assiduidade atestada “informalmente” pela chefe de gabinete.

Consoante esclarece o “decisum” agravado (ID n.º 2688226, evento 15, fls. 1/8), frise-se que o prejuízo ao erário restou demonstrado tanto na conduta do vereador, quanto na conduta dos assessores e dos estabelecimentos comerciais nos quais o ticket alimentação era utilizado.

Nesse sentido, o suposto enriquecimento ilícito do vereador decorre dos indícios de complementação de seus subsídios mediante burla à lei. Por outro lado, quanto aos assessores, o prejuízo é evidenciado por meio dos elementos indiciários de anuência com a utilização indevida do ticket alimentação, bem como de descumprimento da jornada laboral a despeito da percepção de vencimentos.

Já a lesão patrimonial acarretada pela conduta ilícita dos estabelecimentos nos quais o ticket alimentação foi utilizado se ampara nos indicativos de conluio fraudulento com o agente político, uma vez que os cartões-alimentação, em regra, eram passados simultaneamente, e descarregados no valor total, sem que os supermercados comprovassem mediante apresentação dos documentos fiscais idôneos, a existência real da operação de compra, de modo que, inexistindo prova válida da compra, deflui-se que houve uma operação anômala de cessão do crédito alimentício em troca do dinheiro em espécie; ou, alternativamente, que as empresas estariam se locupletando, às custas do benefício exclusivamente destinado aos assessores parlamentares.

Nesse cenário no qual vislumbro sinais razoáveis da prática de ato de improbidade administrativa e a considerar que o “decisum” objurgado (ID n.º 2688226, evento 15, fls. 1/8) constitui ato processual proferido em 22/09/2021, isto é, sob o regime jurídico anterior à vigência da lei n.º 14.230/2021, publicada em 25/10/2021, impõe-se a manutenção da decisão impugnada que recebeu da petição inicial, mormente para fins de apuração dos fatos noticiados e da autoria dos mesmos, em observância ao contraditório e à ampla defesa.

Ressalto que as questões relativas ao mérito trazidas pela agravante, como a presença ou não de um exame mais acurado a respeito do dolo nas condutas dos réus, assim como eventuais dúvidas e pormenores que circundam os supostos atos de improbidade, deverão ser dirimidas por ocasião da prolação da sentença à luz da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), tendo em vista que a apreciação dessas matérias requer o exame aprofundado de provas, o que não se mostra viável no presente momento processual, sobretudo quando se verifica que a eventual apreciação dessas questões em sede do presente recurso, implicaria indevida supressão de instância. A esse propósito, cito a jurisprudência dos tribunais pátrios:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. RECEBIMENTO REGULAR. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Presentes os sinais razoáveis da prática de ato de improbidade administrativa, deve ser mantido o recebimento da petição inicial. 2. Agravo de instrumento conhecido e não provido, mantida a decisão que recebeu a petição inicial da ação civil pública. (TJMG; AI 2358766-67.2021.8.13.0000; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Caetano Levi Lopes; Julg. 26/07/2022; DJEMG 27/07/2022)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINAR DE PERDA DO OBJETO. ALTERAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. REJEITADA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. ART. 17, §8º, DA LEI FEDERAL Nº 8.429/92, ENTÃO VIGENTE. [...] Não obstante as inovações trazidas à Lei de Improbidade Administrativa pela Lei Federal nº 14.230/2021, dentre elas a retirada do ordenamento jurídico da decisão que recebe a petição inicial, tratando-se de ato processual perfeito e proferido de forma consentânea às previsões normativas então vigentes, cabível a análise do recurso contra ele interposto. Em razão do princípio do in dubio pro societate, para o recebimento da inicial na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, basta a existência de indícios da prática dos atos previstos na Lei Federal n. 8.429/92, observado, ainda, o disposto no então vigente art. 17, §8º, do mencionado diploma normativo. [...] (TJMG; AI 1766860-53.2021.8.13.0000; Décima Nona Câmara Cível; Rel. Des. Versiani Penna; Julg. 23/06/2022; DJEMG 30/06/2022)

AGRAVOS DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL E DEFERIMENTO DE MEDIDA ACAUTELATÓRIA DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. RECURSO SECUNDUM EVENTUM LITIS. INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O RECEBIMENTO DA PEÇA DE INGRESSO, MAS INSUFICIENTES A SUSTENTAR O DECRETO CONSTRITIVO. INSTRUMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 1. O agravo de instrumento é recurso de natureza secundum eventum litis, cabendo ao tribunal ater-se ao acerto ou desacerto da decisão nele combatida, sem imiscuir em matéria inédita, sob pena de supressão de instância. No rol, matérias de ordem pública, teses atinentes ao julgamento do mérito, bem como eventual retroatividade da Lei Federal nº 14.230/2021, não submetida ao crivo do juízo presidente do feito, mesmo porque de vigência posterior. 2. A despeito das teses defendidas por todos os recorrentes, exame do extenso caderno processual até aqui formado revela a existência de indícios da prática, no mínimo, de atos afrontosos aos princípios norteadores da atividade estatal (artigo 11, Lei Federal nº 8.429/92), de observância obrigatória por todos os agentes públicos. No cenário, afigura-se prematuro o não recebimento da peça inicial, até mesmo ao modo de proporcionar aos requeridos, ora agravantes, a oportunidade de comprovar a higidez de sua atuação. Vale lembrar, o artigo 17, § 8º da LIA (Lei Federal nº 8.429/92), vigente à época do recebimento da inicial, autorizava o magistrado a rejeitar a ação "se convencido da inexistência de ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita", consagrando o princípio in dubio pro societate. Contrário sensu, não divisados elementos seguros e confiáveis a ensejar a rejeição, restava impositivo o processamento da ação sancionatória. Isso porque, apenas a instrução processual teria o condão de possibilitar a identificação dos elementos objetivos e subjetivos da tipologia da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente os anímicos. Precedentes do STJ. [...] (TJGO; AI 5373682-66.2021.8.09.0000; Goiânia; Quarta Câmara Cível; Relª Desª Beatriz Figueiredo Franco; Julg. 22/07/2022; DJEGO 27/07/2022; Pág. 4872)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Alegação de dispensa ilegal de licitação. Lei n. 14.230, publicada em 25/10/2021, que alterou e revogou diversos dispositivos da Lei de improbidade administrativa (Lei n. 8492/1992). Atos processuais já praticados sob o regime jurídico anterior se mantêm intactos, não sendo atingidos pelo advento da nova Lei. Decisão atacada que recebeu a petição inicial devidamente fundamentada. Recebimento da inicial que necessita de um lastro probatório mínimo capaz de demonstrar a justa causa para a instauração da relação processual ausência de causas para rejeição in limine da ação. Inteligência do art. 17, §§ 6º a 8º, da Lei nº 8.429/92. Indícios mínimos do ato de improbidade. Momento processual que prestigia o princípio do in dubio pro societate. Precedentes do e. Superior Tribunal de Justiça e deste e. TJRJ. Recurso a que nega provimento. (TJRJ; AI 0031875-85.2020.8.19.0000; Itaboraí; Décima Nona Câmara Cível; Relª Desª Lúcia Regina Esteves de Magalhães; DORJ 05/08/2022; Pág. 734)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO AGRAVADA QUE RECEBEU A INICIAL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM RELAÇÃO AO AGRAVANTE E AOS DEMAIS RÉUS PROFERIDA ANTES DA EDIÇÃO DA LEI Nº 14.230/21. INCIDÊNCIA DO ART. 14 DO CPC. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. Previsão de cabimento do recurso de agravo de instrumento à época. Conhecimento do recurso. Insurgência do acusado. Pleito pela nulidade da decisão por ausência de fundamentação. Não acolhimento. Decisão que não se apresenta genérica. Fundamentação suficiente para o recebimento da inicial da ação. Indicação dos indícios da suposta prática de atos ímprobos. Recebimento da inicial escorreito. Decisão agravada mantida. Recurso conhecido e desprovido. (TJPR; Rec 0053187-67.2021.8.16.0000; Cerro Azul; Quinta Câmara Cível; Rel. Des. Renato Braga Bettega; Julg. 25/07/2022; DJPR 27/07/2022)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Prescrição não verificada. [...] Insurgência contra a decisão pela qual foi recebida a inicial afastada. Indícios suficientes da existência do ato de improbidade. Recebimento da inicial que não exige demonstração cabal da improbidade administrativa. Inteligência do art. 17 da Lei nº 8.429/92, na redação vigente à época da prolação da decisão. Juízo de admissibilidade preliminar da ação civil pública que tem por finalidade evitar lides temerárias e de cunho político ou eleitoreiro, sem qualquer antecipação do mérito da demanda. Rejeição da inicial somente admitida quando manifestamente infundada a ação. Precedentes. Decisão mantida. Recurso não provido. (TJSP; AI 2287998-56.2021.8.26.0000; Ac. 15780440; Bauru; Terceira Câmara de Direito Público; Relª Desª Paola Lorena; Julg. 14/06/2022; DJESP 26/07/2022; Pág. 2328)

E ainda:

[...] Para o recebimento da inicial de improbidade administrativa, bastam indícios de cometimento de atos ímprobos, prevalecendo o princípio in dubio pro societate, a fim de possibilitar a proteção do interesse público (STJ. AGRG no RESP nº 1.317.127-ES; RESP. Nº 43.869-RS; RESP 1.666.454/RJ; AgInt no AREsp 782.095/MG; RESP 1.565.848/RN; RESP 1.504.744/MG. 2. A ratio decidendi do Tema 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta-se no sentido de que Lei nº 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da Lei anterior, sem condenação transitada em julgado. 3. A análise da efetiva presença do elemento subjetivo configurador do ato de improbidade administrativa não deve ser realizada de maneira exauriente na fase preliminar, pois, em regra, exige-se a regular instrução processual para a formação da convicção do julgador (STJ. AGRG no RESP 1.384.970/RN). 4. Constatados os indícios da prática de improbidade administrativa, autoriza-se o prosseguimento da demanda para análise mais aprofundada da questão. 5. Recurso não provido. (TJMG; AI 1419625-32.2022.8.13.0000; Segunda Câmara Cível; Relª Desª Maria Inês Souza; DJ 7.7.20230).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL DE REPARAÇÃO DE DANO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR. INTEMPESTIVIDADE RECURSAL. REJEIÇÃO. OMISSÃO NA PRÁTICA DE ATO DE OFÍCIO. INDÍCIOS SUFICIENTES. APURAÇÃO DO ELEMENTO VOLITIVO. AMPLA DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPRESCINDIBILIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. CABIMENTO. RECURSO DESPROVIDO. 1. Interposto o agravo de instrumento dentro do prazo legal, há que ser rejeitada a hipótese de intempestividade. 2. A presença de indícios suficientes da omissão no cumprimento de deveres funcionais autoriza o recebimento da inicial, pela prática de ato de improbidade administrativa, sendo imprescindível a regular instrução do feito, para apurar a existência de dolo na conduta do agente. 3. Recurso desprovido. (TJMG; AI 2369714-68.2021.8.13.0000; Segunda Câmara Cível; Rel. Des. Raimundo Messias Júnior; Julg. 14/03/2023; DJEMG 16/03/2023)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. JUÍZO PRÉVIO DE ADMISSIBILIDADE DA DEMANDA. Existência de justa causa para o seu aforamento. Indícios de ato ímprobo. Análise superficial. Exegese do artigo 17, §§7º. E 8º. da Lei nº 8.429/92. Suposta fraude em certames licitatórios com a finalidade de desviar dinheiro público. Conduta que, em tese, pode constituir ato de improbidade. Necessidade de dilação probatória, a fim de se averiguar a existência de dolo e as demais circunstâncias que envolvem o ato. Regular prosseguimento do feito. Recurso desprovido. (TJPR; AgInstr 0044664-32.2022.8.16.0000; Quarta Câmara Cível; Rel. Des. Marcio José Tokars; DJ 7.3.2023 - destaquei).

Ressalto, ademais, que por meio do agravo de instrumento nº 5006074-54.2021.8.08.0000, julgado em 7 de outubro de 2022, esta Segunda Câmara Cível, analisando as alegações no tocante aos demais acusados na presente ação de improbidade administrativa (autos nº 0002219-47.20208.08.0014), manteve a decisão de recebimento proferida em primeiro grau de jurisdição, senão vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COGNIÇÃO LIMITADA DO RECURSO. INQUÉRITO CIVIL. NATUREZA ADMINISTRATIVA. FASE PRÉ-PROCESSUAL DESTINADA À COLHEITA DE INFORMAÇÕES PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL. DESNECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E DE AMPLA DE DEFESA. EXIGÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS NA SEARA JUDICIAL. NULIDADE NÃO CONFIGURADA. DENÚNCIA ANÔNIMA NÃO CONSTITUI ÓBICE PARA A INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO CIVIL. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE RECEBE A PETIÇÃO INICIAL ANTERIOR À EDIÇÃO DA LEI N.º 14.230/21. INCIDÊNCIA DO ART. 14 DO CPC. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. ART. 17, §8º, DA LEI FEDERAL N.º 8.429/92, ENTÃO VIGENTE. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O RECEBIMENTO DA PEÇA DE INGRESSO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1) A cognição a ser empreendida nesta instância “ad quem” limita-se à análise realizada pelo Juízo de 1º grau, sem maior aprofundamento no conteúdo meritório da demanda. Por conseguinte, eventuais questões relativas ao mérito, como a presença ou não de dolo nas condutas dos réus, assim como eventuais dúvidas e pormenores que circundam os supostos atos de improbidade, deverão ser dirimidas por ocasião da prolação da sentença à luz da Lei nº 8.429/92 (com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021), tendo em vista que a apreciação dessas matérias exige exame aprofundado de provas, o que não se mostra viável no presente momento processual, sobretudo quando se verifica que a eventual apreciação dessas questões em sede do presente recurso, implicaria indevida supressão de instância. 2) Não obstante as inovações trazidas à Lei de Improbidade Administrativa pela Lei Federal nº 14.230/2021, dentre elas a retirada do ordenamento jurídico da decisão que recebe a petição inicial, cuja análise consiste no cerne do presente recurso, ressalta-se que o “decisum” contra o qual se insurge a agravante foi proferido sob a égide da Lei Federal n.º 8.429/92, sem as alterações trazidas pelo diploma normativo posterior. Dessa forma, tratando-se de ato processual perfeito e proferido de forma consentânea às previsões normativas então vigentes, cabível a análise do recurso contra ele interposto. 3) “In casu”, o representante ministerial ajuizou a ação de improbidade administrativa originária (n.º 0002219-47.20208.08.0014) em face de José Luiz Muniz Araújo (ex vereador), de seus ex assessores, Keli do Carmo Silva Beatriz de Souza; Filipe Trindade Neves; Cristieli Sarter Christo; Luciano Vidal Almeida Silva, e das empresas Supermercado Preço Certo Ltda (Lavagnoli); Maria José Main Lucas Eirelli (Supermercado Três Imãos) e Realmar Distribuidora Ltda(Extrabom), sob o argumento de que o ex-prefeito, auxiliado diretamente por sua chefe de gabinete, operava esquema para obtenção de vantagem ilícita com verbas públicas, mediante apropriação dos ticket's alimentação dos demais assessores parlamentares, havendo indícios de que dirigia-se a determinados supermercados para simulação de compras, quando, na realidade, realizava saques em espécie. 4) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que “[...] as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório não são aplicáveis na fase do inquérito civil, pois este tem natureza administrativa, de caráter pré-processual, que se destina à colheita de informações para propositura da ação civil pública [...]" (RE 481.955-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 26.5.2011) 5) Em consonância com a jurisprudência do Tribunal da Cidadania, eventuais nulidades do inquérito civil não possuem o condão de contaminar a ação de improbidade administrativa, eis que, em sede judicial, é assegurado o pleno direito ao contraditório e à ampla defesa ao acusado. 6) Em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça “a denúncia anônima não é óbice à instauração de inquérito civil por parte do Ministério Público, a quem compete a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (STJ, AgInt no AREsp 1007010/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2018, DJe 17/09/2018) 7) No que se refere à alegação de inépcia da exordial por apresentar descrição genérica, sem a tipificação específica da conduta dos agravantes, é cediço que a petição inicial deve descrever circunstanciadamente a prática do suposto ato ímprobo, com a participação ativa ou passiva dos réus, devendo os fatos típicos atribuídos a cada um dos acusados guardar correlação com a Lei nº 8.429/92, no que diz respeito, em tese, a materialidade do ilícito e a sua provável autoria. No caso em apreciação, não há que se falar em inépcia da inicial, posto que os elementos colacionados aos autos foram suficientes para a propositura da ação que possibilitou, inclusive, a apresentação de impugnações específicas nas defesas prévias. Além disso, a inicial da ação originária dispõe de elementos que, a princípio, demonstram intuito fraudulento na conduta dos requeridos, dentre os quais, os ora agravantes. 8) Recurso conhecido e improvido.

Por fim, destaco que “[...] O mero recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa e o início da tramitação processual, incluindo o prazo para apresentação de defesa, não geram risco de dano grave com um mínimo de irreversibilidade” (TJMG - Agravo Interno Cv 1.0000.21.191857-8/002, Relator(a): Des.(a) Moreira Diniz, 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/02/2022, publicação da súmula em 04/02/2022), sendo a hipótese de manutenção do “decisum” impugnado

Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de agravo de instrumento interposto e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo inalterada a decisão proferida em primeiro grau.

É como voto.

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 10/08/2023 às 16:13:39, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
47295710082023
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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

VOTO VOGAL: DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

ACOMPANHO O VOTO PROFERIDO PELO EMINENTE DES. RELATOR