Tribunal: TJES
Processo: 5010516-92.2023.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Antecipação de Tutela / Tutela Específica
Data de julgamento: 2023-12-13

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO DE NATUREZA PRECÁRIA. POSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO POR PERDA DO INTERESSE PÚBLICO. DECURSO DO TEMPO DA PERMISSÃO QUE ENSEJA A PRÉVIA NOTIFICAÇÃO DA DESOCUPAÇÃO DO BEM. REQUISITO APARENTEMENTE ATENDIDO. AUTOR QUE SE NEGA A DESOCUPAR O BEM POR NÃO CONCORDAR COM A OPÇÃO DA NOVA PERMISSÃO DE BEM PÚBLICO OFERTADA PELA ADMINISTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE REPARO MATERIAL NESTE MOMENTO EMBRIONÁRIO DA DEMANDA. DECISÃO QUE INDEFERIU A TUTELA PROVISÓRIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

1
)
A permissão de uso de bem público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público para fins de interesse público – sendo este o traço distintivo da autorização (interesse particular) –, revogável, portanto, a qualquer tempo, não gerando nenhuma obrigação para a Administração Pública.

2
)
Com a permissão de uso de bem público, o Poder Público cede o domínio deste bem no interesse coletivo para a exploração precária do particular, como é o caso dos autos, em que as áreas (“boxes”) do Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES foram disponibilizadas pelo município agravado ao agravante e demais comerciantes como forma de implementar o direito fundamental à assistência social e, por consectário, promover a integração ao mercado de trabalho, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público.

3
)
Para a situação aqui verificada, na qual, aparentemente, a permissão de uso de bem público foi firmada sem prazo estabelecido, apesar da precariedade deste ato administrativo, deve a Administração Pública informar com antecedência razoável ao permissionário a respeito da sua opção discricionária em revogar a permissão, ainda que por questões de interesse público, no escopo de efetivar os postulados do contraditório e da legítima confiança do cidadão, evitando, assim, que aquele particular seja surpresado com a necessidade abrupta de se retirar do local, especialmente quando a permissão de uso do bem público envolve a promoção do direito fundamental à assistência social e se estende por considerável lapso de tempo.

4
)
A revogação da permissão de uso de bem público do recorrente e consequente retirada do espaço público até então ocupado para desenvolver sua atividade comercial não decorreu repentinamente com o recebimento da notificação enviada pelo município agravado em 15/06/2023, na medida em que o perfunctório exame das provas, inerente ao juízo de cognição sumária em que se encontra a demanda originária, descortina que o agravante já tinha ciência da opção discricionária da Administração Municipal em retirar todos os comerciantes do Shopping Popular e transferi-los para outro local há, pelo menos, mais de um mês antes do recebimento daquela notificação, entretanto o recorrente não concordou com tal opção administrativa e se recusou a sair do local.

5
)
A revogação da permissão de uso dos bens públicos situados no Shopping Popular pelo município agravado decorre da necessidade de o ente municipal realizar obras de macrodrenagem na região para colocar fim aos transtornos causados por enchentes e alagamentos, no escopo de beneficiar os munícipes em geral. Por mais que se trate de ato precário e, portanto, revogável a qualquer momento, como forma de manter assegurado o direito fundamental à assistência social dos comerciantes situados no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES, a municipalidade ofertou outro local para aquelas pessoas transferirem seus estabelecimentos comerciais, realizando reuniões e concedendo prazo razoável para tanto, de forma que, a princípio, não há como reconhecer qualquer tipo de ilegalidade pelo município agravado que justifique a reforma da decisão objurgada.

6
)
Agravo de Instrumento conhecido e desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5010516-92.2023.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: EDSON BAIENSE DOS SANTOS

AGRAVADO: MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO DE NATUREZA PRECÁRIA. POSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO POR PERDA DO INTERESSE PÚBLICO. DECURSO DO TEMPO DA PERMISSÃO QUE ENSEJA A PRÉVIA NOTIFICAÇÃO DA DESOCUPAÇÃO DO BEM. REQUISITO APARENTEMENTE ATENDIDO. AUTOR QUE SE NEGA A DESOCUPAR O BEM POR NÃO CONCORDAR COM A OPÇÃO DA NOVA PERMISSÃO DE BEM PÚBLICO OFERTADA PELA ADMINISTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE REPARO MATERIAL NESTE MOMENTO EMBRIONÁRIO DA DEMANDA. DECISÃO QUE INDEFERIU A TUTELA PROVISÓRIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

1
)
A permissão de uso de bem público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público para fins de interesse público – sendo este o traço distintivo da autorização (interesse particular) –, revogável, portanto, a qualquer tempo, não gerando nenhuma obrigação para a Administração Pública.

2
)
Com a permissão de uso de bem público, o Poder Público cede o domínio deste bem no interesse coletivo para a exploração precária do particular, como é o caso dos autos, em que as áreas (“boxes”) do Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES foram disponibilizadas pelo município agravado ao agravante e demais comerciantes como forma de implementar o direito fundamental à assistência social e, por consectário, promover a integração ao mercado de trabalho, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público.

3
)
Para a situação aqui verificada, na qual, aparentemente, a permissão de uso de bem público foi firmada sem prazo estabelecido, apesar da precariedade deste ato administrativo, deve a Administração Pública informar com antecedência razoável ao permissionário a respeito da sua opção discricionária em revogar a permissão, ainda que por questões de interesse público, no escopo de efetivar os postulados do contraditório e da legítima confiança do cidadão, evitando, assim, que aquele particular seja surpresado com a necessidade abrupta de se retirar do local, especialmente quando a permissão de uso do bem público envolve a promoção do direito fundamental à assistência social e se estende por considerável lapso de tempo.

4
)
A revogação da permissão de uso de bem público do recorrente e consequente retirada do espaço público até então ocupado para desenvolver sua atividade comercial não decorreu repentinamente com o recebimento da notificação enviada pelo município agravado em 15/06/2023, na medida em que o perfunctório exame das provas, inerente ao juízo de cognição sumária em que se encontra a demanda originária, descortina que o agravante já tinha ciência da opção discricionária da Administração Municipal em retirar todos os comerciantes do Shopping Popular e transferi-los para outro local há, pelo menos, mais de um mês antes do recebimento daquela notificação, entretanto o recorrente não concordou com tal opção administrativa e se recusou a sair do local.

5
)
A revogação da permissão de uso dos bens públicos situados no Shopping Popular pelo município agravado decorre da necessidade de o ente municipal realizar obras de macrodrenagem na região para colocar fim aos transtornos causados por enchentes e alagamentos, no escopo de beneficiar os munícipes em geral. Por mais que se trate de ato precário e, portanto, revogável a qualquer momento, como forma de manter assegurado o direito fundamental à assistência social dos comerciantes situados no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES, a municipalidade ofertou outro local para aquelas pessoas transferirem seus estabelecimentos comerciais, realizando reuniões e concedendo prazo razoável para tanto, de forma que, a princípio, não há como reconhecer qualquer tipo de ilegalidade pelo município agravado que justifique a reforma da decisão objurgada.

6
)
Agravo de Instrumento conhecido e desprovido.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
agravo de instrumento

interposto por
Edson Baiense dos Santos

contra a r. decisão proferida pelo d. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Execuções Fiscais da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim-ES (ID 29617232) que, nos autos da
ação
de indenização por danos materiais e morais
(nº 5009893-92.2023.8.08.0011) proposta em desfavor do
Município de
Cachoeiro de Itapemirim
-ES
, indeferiu o pedido de tutela provisória consistente no pagamento pelo ente municipal ao requerente de indenização mensal de 04 (quatro) salários-mínimos, até que lhe seja ofertado novo local compatível com o anterior (em localização, área e visibilidade), para o retorno do desempenho de suas atividades comerciais e, consequente, recuperação de sua renda mensal.

Depreende-se dos elementos probatórios contidos nos autos que o agravante desenvolve atividade comercial, há 28 (vinte e oito) anos, em imóvel situado no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES – “box 22” –, que foi cedido pela municipalidade agravada. Ocorre que, em 15/06/2023, recebeu uma notificação do município recorrido para desocupar a mencionada área até o fim daquele dia (ID’s 29584440 e 29585053).

Relata o agravante na exordial que
“
a desocupação veio seguida de uma proposta, onde os comerciantes colocariam suas barracas no mercado Mário Quincas Leão, o famoso Mercado da Pedra, e dividiriam as mercadorias com feiras de produtos rurais, sem qualquer estrutura para abrigar um comércio de eletrônicos e que seriam alojados na parte de trás, escondidos entre as muitas barracas de frutas, acarretando uma condição de venda muito desafiadora, podendo inclusive, acarretar em prejuízo”
, resultando em nova recusa até a oferta de proposta que apresentasse outra alternativa.

Entretanto, no dia 15/06/2023, após receber a notificação do município agravado, teria tido que retirar todas as suas mercadorias do local de forma abrupta e incompleta, o que, segundo alega, lhe teria acarretado prejuízos materiais (ID 29584441) e morais relacionados à sua saúde (ID 29584442).

Diante deste cenário, o agravante ajuizou ação indenizatória por danos materiais e morais postulando a concessão de tutela provisória para que o município agravado seja compelido a lhe pagar pensão mensal de 04 (quatro) salários-mínimos, até que lhe seja ofertado novo local compatível com o anteriormente ocupado (em localização, área e visibilidade), para o retorno do desempenho de suas atividades comerciais e, consequente, recuperação de sua renda.

Por considerar que o agravante tinha ciência que a desocupação do local era inevitável e, mesmo assim, resolveu permanecer no Shopping Popular, já que discordava das alternativas ofertadas pelo Poder Público, de forma que não teria sido o município agravado o responsável por colocar o recorrente em situação de risco, o juízo
a quo
indeferiu o pedido de tutela provisória, o que ensejou a interposição do presente recurso de agravo de instrumento pelo autor.

Em cognição sumária, o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal foi indeferindo, na medida em que não vislumbrada a probabilidade de seu provimento. E, após reapreciar a questão em conjunto com as contrarrazões, não vejo motivos para alterar a conclusão externada naquele pronunciamento primevo.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora cinge-se em aferir se o autor agravante possui a probabilidade do direito de obter um pensionamento mensal a ser pago pelo município agravado em decorrência de ter sido retirado do espaço público que ocupava para desenvolver sua atividade comercial, até que outro compatível lhe seja disponibilizado.

O perfunctório exame dos elementos probatórios contidos nos autos revela, a princípio, que, como forma de implementar o direito fundamental à assistência social aos desamparados e, consequentemente, promover a integração ao mercado de trabalho (arts. 6º,
caput
, e 203, da CF/88), o município agravado, por meio do ato administrativo precário da permissão de uso de bem público (art. 175,
caput
, da CF/88), cedeu ao agravante e a diversas outras pessoas espaços públicos situados no Shopping Popular para que tivessem a oportunidade de ali instalarem seus estabelecimentos comerciais e desenvolvessem suas atividades, possibilitando a obtenção de renda para subsistência de suas famílias (ID 29584440).

A permissão de uso de bem público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público para fins de interesse público – sendo este o traço distintivo da autorização (interesse particular) –, revogável, portanto, a qualquer tempo, não gerando nenhuma obrigação para a Administração Pública.

Em outras palavras, com a permissão de uso de bem público, o Poder Público cede o domínio deste bem no interesse coletivo para a exploração precária do particular, como é o caso dos autos, em que as áreas (“boxes”) do Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES foram disponibilizadas pelo município agravado ao agravante e demais comerciantes como forma de implementar o direito fundamental à assistência social e, por consectário, promover a integração ao mercado de trabalho, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de orientar que o ato administrativo de autorização e de permissão de uso de imóvel municipal por particular possui natureza precária e discricionária,
podendo ser
revogado
a qualquer momento
, vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO ADMINISTRATIVO.
PERMISSÃO DE USO DE IMÓVEL MUNICIPAL POR PARTICULAR. NATUREZA PRECÁRIA E DISCRICIONÁRIA. POSSIBILIDADE DE CANCELAMENTO.
PREVISÃO CONTRATUAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. A autorização de uso de imóvel municipal por particular é ato unilateral da Administração Pública, de natureza discricionária, precária, através do qual esta consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Trata-se, portanto, de ato revogável, sumariamente, a qualquer tempo, e sem ônus para o Poder Público. 2. Como a Administração Pública Municipal não mais consente a permanência da impetrante no local, a autorização perdeu sua eficácia. Logo, não há direito líquido e certo a ser tutelado na hipótese dos autos.
3.(...). (RMS n. 16.280/RJ, relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 19/2/2004, DJ de 19/4/2004, STJ).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PARA COMÉRCIO AMBULANTE. ATO PRECÁRIO PASSÍVEL DE CANCELAMENTO. ART. 58 DA LEI Nº 1876/92.
1. O Mandado de Segurança pressupõe direito líquido e certo, inexistente nas hipóteses em que a Administração, ao seu nuto pratica ato no exercício de poder de polícia, em prol do interesse público, modificando ato precário, cuja característica é exatamente não perpetuar os seus efeitos originários. No que pertine à localização do comércio ambulante, a hipótese categoriza-se como de permissão precária de uso de bem público, passível de cancelamento pelo interesse público maior, verificado in casu.
2. Mandado de segurança contra acórdão que denegou segurança perseguida com vista à manutenção de vendedores ambulantes em local proibido, por ato de prefeito, que revogou autorização anteriormente concedida.
3. A autorização do comerciante ambulante é concedida a título precário, passível de ser revogada a qualquer tempo quando o interesse público assim exigir. Lei nº 1876/92. 4. A revogação do ato não é abusiva ou autoritária, posto que a municipalidade atua no exercício legítimo do poder de polícia que lhe é conferido. 5. Dispondo o art. 58 da Lei Municipal 1876/92 que se confere aos impetrantes, em caso de cancelamento da autorização, o remanejamento para local compatível, cabível Mandado de Segurança para esse fim, pertencendo a escolha do local ao Administrador, em ato discricionário insindicável pelo Poder Judiciário.
5. Recurso conhecido e parcialmente provido para fazer valer o texto legal e possibilitar o remanejamento do interessado. (RMS n. 14.301/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 3/4/2003, DJ de 5/5/2003, STJ).

Para a situação aqui verificada, na qual, aparentemente, a permissão de uso de bem público foi firmada sem prazo estabelecido, apesar da precariedade deste ato administrativo, deve a Administração Pública informar com antecedência razoável ao permissionário a respeito da sua opção discricionária em revogar a permissão, ainda que por questões de interesse público, no escopo de efetivar os postulados do contraditório e da legítima confiança do cidadão, evitando, assim, que aquele particular seja surpresado com a necessidade abrupta de se retirar do local, especialmente quando a permissão de uso do bem público envolve a promoção do direito fundamental à assistência social e se estende por considerável lapso de tempo.

Acontece que, ao contrário do alegado pelo recorrente, a revogação da sua permissão de uso de bem público e consequente retirada do espaço público até então ocupado para desenvolver sua atividade comercial não decorreu repentinamente com o recebimento da notificação enviada pelo município agravado em 15/06/2023, na medida em que o perfunctório exame das provas, inerente ao juízo de cognição sumária em que se encontra a demanda originária, descortina que o agravante já tinha ciência da opção discricionária da Administração Municipal em retirar todos os comerciantes do Shopping Popular e transferi-los para outro local há, pelo menos, mais de um mês antes do recebimento daquela notificação, entretanto o recorrente não concordou com tal opção administrativa e se recusou a sair do local.

De acordo com o redigido nas Atas de Reuniões realizadas, em 03 e 04 de maio de 2023, com representantes dos comerciantes do Shopping Popular,
dentre eles o agravante
, destinada à
“atualização das ações realizadas pelo município de Cachoeiro de Itapemirim para transferência dos ocupantes do Shopping Popular, para o Mercado da Pedra, bem como para cobrar dos ocupantes as ações acordadas nas reuniões anteriores”
, figou registrado que,
“através de votação, ficou acordado e decidido pelos comerciantes do Shopping Popular que a definição da ocupação dos boxes dar-se-á mediante sorteio realizado pela prefeitura publicamente”
e
“procedeu-se também com a apresentação da Minuta do Termo de Seção de Espaço Público para a análise dos ambulantes
, tendo o recorrente ressaltado seu posicionamento individual que não concordava com a referida transferência, pois prejudicaria suas vendas em virtude da proximidade com vendedores de verduras e pela ausência de segurança do seu material (ID 29585054).

Extrai-se do caderno processual, ainda, que Secretaria Municipal de Urbanismo, Mobilidade e Desenvolvimento Sustentável, convocou os responsáveis pelos boxes do Shopping Popular a comparecerem em determinado local para fins de cadastramento nos novos espaços cedidos no Mercado da Pedra, local este escolhido pela maioria dos comerciantes dentre 03 (três) opções ofertadas pelo município agravado (ID’s 29584438 e 29584439).

Como se denota do perfunctório exame dos elementos probatórios até então produzidos na demanda originária, o agravante, além de não ter sido surpresado pela notificação enviada pelo município agravado com a ordem de imediata retirada do imóvel cedido, teve a oportunidade de transferir seu estabelecimento comercial para outro local – Mercado da Pedra –, escolhido pela maioria dos comerciantes retirados do Shopping Popular, todavia optou expressamente por não concordar e se recusou a realizar a mudança.

A revogação da permissão de uso dos bens públicos situados no Shopping Popular pelo município agravado decorre da necessidade de o ente municipal realizar obras de macrodrenagem na região para colocar fim aos transtornos causados por enchentes e alagamentos, no escopo de beneficiar os munícipes em geral. Por mais que se trate de ato precário e, portanto, revogável a qualquer momento, como forma de manter assegurado o direito fundamental à assistência social dos comerciantes situados no Shopping Popular de Cachoeiro de Itapemirim-ES, a municipalidade ofertou outro local para aquelas pessoas transferirem seus estabelecimentos comerciais, realizando reuniões e concedendo prazo razoável para tanto, de forma que, a princípio, não há como reconhecer qualquer tipo de ilegalidade pelo município agravado que justifique a reforma da decisão objurgada.

Como bem ponderou o juízo
a quo
, ao menos em cognição sumária, constata-se que o agravante participou de todas as tratativas para desocupação do Shopping Popular, entretanto optou deliberadamente por não deixar a área (“box”) por ele ocupado, ante sua discordância com o projeto apresentado pelo município agravado, o que também foi reconhecido em decisão que indeferiu tutela provisória no processo proposto pelo agravante em desfavor do município agravado perante o Juizado Especial da Fazenda Pública (nº 5006144-67.2023.8.08.0011) [ID 29584445], de forma que, a princípio, o ente municipal não foi o responsável por colocar o recorrente na situação de risco social por ele narrada, impossibilitando a concessão de tutela provisória para compeli-lo a efetuar o pagamento de uma pensão mensal para substituir a renda que percebia com o seu comércio.

Ante tais considerações,
conheço
do recurso, para
lhe

negar
provimento
, a fim de preservar a decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória na origem.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto de Relatoria.

Acompanho a eminente Relatora.