Tribunal: TJES
Processo: 0042451-18.2013.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Provas em geral
Data de julgamento: 2023-11-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. PODER DE POLÍCIA EXERCIDO POR MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA DE ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO PARA DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADE ECONÔMICA EM DETERMINADO ESTABELECIMENTO. AUTORIZAÇÃO CONCEDIDA PARA A PESSOA JURÍDICA OPERADORA DOS CONSÓRCIOS. DESNECESSIDADE DOS CONSÓRCIOS TAMBÉM OBTEREM O MESMO ALVARÁ. ATIVIDADE ADMINISTRATIVA NEGOCIAL JÁ AUTORIZADA. AUTOS DE INFRAÇÃO NULOS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

1)
O Alvará de Localização e Funcionamento é um documento emitido pelo município, no exercício do seu poder de polícia, que autoriza a pessoa, física ou jurídica, a exercer suas atividades em determinado local. Ou seja, o Alvará de Localização e Funcionamento comprova que a pessoa, física ou jurídica, está autorizada a exercer suas atividades naquele determinado estabelecimento, de acordo com o atendimento às normas básicas de segurança que envolvem, por exemplo, questões ambientais, de saúde pública, de trânsito, uso e ocupação do solo.

2)
Na hipótese, a pessoa jurídica apelada comprovou que possui o competente Alvará de Localização e Funcionamento para as atividades de escritório exercidas no imóvel situado à Avenida Nossa Senhora da Penha, nº 1688, Barro Vermelho, Vitória-ES, o que, por si só, afasta qualquer possibilidade de o município apelante exigir de outra pessoa, física ou jurídica, que desenvolva esta mesma atividade no mesmo local obtenha outro alvará de localização e funcionamento, pois o ente municipal já considerou que a realização desta atividade naquele estabelecimento não impõe riscos à segurança pública.

3
)
Os referidos consórcios, embora obrigados a se inscreverem individualmente no CNPJ, por exigência legal (art. 5º, inciso III, da Instrução Normativa RFB nº 1183/11, vigente à época da autuação) e para fins tributários e contábeis, não possuem personalidade jurídica (art. 278, § 1º, da Lei nº 6.404/76) e somente indicaram o mesmo endereço da Petrobras S/A por ser esta a sua operadora, sendo descabido se exigir alvará de localização e funcionamento considerando que desenvolvem suas atividades de extração de petróleo e gás natural em alto-mar, isto é, fora dos limites territoriais do município recorrente.

4
)
Ainda que os consórcios realizem suas atividades administrativas negociais naquela localidade, para esta finalidade a sua operadora Petrobras S/A já havia obtido o competente Alvará de Localização e Funcionamento, de forma que o município apelante já havia autorizado que aquela determinada atividade fosse ali desenvolvida, revelando-se contraditório exigir outros alvarás apenas em virtude da existência de outros CNPJ’s vinculados ao mesmo endereço.

5
)
Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0042451-18.2013.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: PETROLEO BRASILEIRO S A PETROBRAS

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. PODER DE POLÍCIA EXERCIDO POR MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA DE ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO PARA DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADE ECONÔMICA EM DETERMINADO ESTABELECIMENTO. AUTORIZAÇÃO CONCEDIDA PARA A PESSOA JURÍDICA OPERADORA DOS CONSÓRCIOS. DESNECESSIDADE DOS CONSÓRCIOS TAMBÉM OBTEREM O MESMO ALVARÁ. ATIVIDADE ADMINISTRATIVA NEGOCIAL JÁ AUTORIZADA. AUTOS DE INFRAÇÃO NULOS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

1)
O Alvará de Localização e Funcionamento é um documento emitido pelo município, no exercício do seu poder de polícia, que autoriza a pessoa, física ou jurídica, a exercer suas atividades em determinado local. Ou seja, o Alvará de Localização e Funcionamento comprova que a pessoa, física ou jurídica, está autorizada a exercer suas atividades naquele determinado estabelecimento, de acordo com o atendimento às normas básicas de segurança que envolvem, por exemplo, questões ambientais, de saúde pública, de trânsito, uso e ocupação do solo.

2)
Na hipótese, a pessoa jurídica apelada comprovou que possui o competente Alvará de Localização e Funcionamento para as atividades de escritório exercidas no imóvel situado à Avenida Nossa Senhora da Penha, nº 1688, Barro Vermelho, Vitória-ES, o que, por si só, afasta qualquer possibilidade de o município apelante exigir de outra pessoa, física ou jurídica, que desenvolva esta mesma atividade no mesmo local obtenha outro alvará de localização e funcionamento, pois o ente municipal já considerou que a realização desta atividade naquele estabelecimento não impõe riscos à segurança pública.

3
)
Os referidos consórcios, embora obrigados a se inscreverem individualmente no CNPJ, por exigência legal (art. 5º, inciso III, da Instrução Normativa RFB nº 1183/11, vigente à época da autuação) e para fins tributários e contábeis, não possuem personalidade jurídica (art. 278, § 1º, da Lei nº 6.404/76) e somente indicaram o mesmo endereço da Petrobras S/A por ser esta a sua operadora, sendo descabido se exigir alvará de localização e funcionamento considerando que desenvolvem suas atividades de extração de petróleo e gás natural em alto-mar, isto é, fora dos limites territoriais do município recorrente.

4
)
Ainda que os consórcios realizem suas atividades administrativas negociais naquela localidade, para esta finalidade a sua operadora Petrobras S/A já havia obtido o competente Alvará de Localização e Funcionamento, de forma que o município apelante já havia autorizado que aquela determinada atividade fosse ali desenvolvida, revelando-se contraditório exigir outros alvarás apenas em virtude da existência de outros CNPJ’s vinculados ao mesmo endereço.

5
)
Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 031 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
031 - Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
apelaç
ão
cíve
l
interposto pelo
Município de Vitória-ES
contra a r. sentença proferida pelo d. Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória-ES (fls. 195/197) que, nos autos da
ação
declaratória de nulidade de ato administrativo
ajuizada pela
Petrobrás S/A
, julgou procedente a pretensão autoral para anular os Autos de Infração nº 0135423/2012, nº 0135424/2012, nº 0135425/2012 e 0135426/2012, e os débitos deles decorrentes, além de determinar ao ente municipal requerido que cancele as inscrições em dívida ativa deles originadas.

Depreende-se dos autos que, em 26/09/2012, a fiscalização do município de Vitória-ES, ora apelante, lavrou os Autos de Infração nº 0135423/2012, nº 0135424/2012, nº 0135425/2012 e 0135426/2012 – fls. 43/49 –, e aplicou multa pecuniária à Petrobras S/A, ora apelada, por supostamente funcionar sem Alvará de Localização e Funcionamento no endereço Av. Nossa Senhora da Penha, nº 1688, Barro Vermelho, Vitória-ES, o que representaria infringência ao disposto no art. 19 do Código de Posturas Municipal (Lei Municipal nº 6.080/2003) e no art. 21 do Decreto Municipal nº 11.975/2004, e, consequentemente, legitimaria a aplicação da sanção prevista no art. 180, inciso I, da Lei Municipal nº 6.080/2003, e no item 3.1, Parte 01, do Anexo II, do Decreto Municipal nº 11.975/2004.

Em virtude das referidas autuações, a pessoa jurídica apelada apresentou defesas administrativas que foram acolhidas pelo órgão julgador do município apelante de primeira instância (Junta de Julgamento de Recursos Administrativos), o qual determinou a anulação dos referidos atos administrativos, na medida em que a Petrobras S/A possuía Alvará de Localização e Funcionamento expedido pela municipalidade para as atividades realizadas no estabelecimento situado no mencionado endereço – fls. 66/67 – e por considerar que os consórcios não teriam personalidade jurídica, sendo a existência de CNPJ’s para estes apenas para fins exclusivamente contábeis, além de ficarem instalados em alto-mar para a exploração de petróleo e gás natural – fls. 61/64 –, o que caracterizaria a inexistência de estabelecimento urbano apto a exigir o mencionado alvará – fls. 51/59.

Acontece que o agente fiscal responsável pela autuação interpôs recursos contra estas decisões – alguns, inclusive, intempestivos –, os quais foram acolhidos pela Secretária de Desenvolvimento da Cidade de Vitória-ES, para manter a validade dos autos de infração e das consequentes multas aplicadas à empresa apelada, o que fez com que esta propusesse a presente demanda objetivando declarar a nulidade dos referidos atos administrativos e os seus decorrentes efeitos, na medida em que possuiria o Alvará de Localização e Funcionamento para o desenvolvimento das atividades no endereço objeto da fiscalização, o que não se fazia necessário em relação aos consórcios por ela operados, que realizam suas atividades nas plataformas instaladas em alto-mar.

Por considerar que as sociedades de consórcio autuadas não são dotadas de personalidade jurídica e, portanto, não podem ou devem figurar com sujeitos de direitos e obrigações, bem como em razão destas não desempenharem atividades em solo urbano, já que os blocos marítimos ficam instalados em alto-mar para a devida exploração, o que, por si só, inviabiliza a expedição do Alvará de Localização e Funcionamento, que apenas poderia ser exigido da operadora destes consórcios, que é justamente a Petrobras S/A que já o detém de forma regular, o magistrado
a quo
julgou procedente a pretensão autoral para anular os autos de infração impugnados e os débitos deles decorrentes, além de determinar ao ente municipal requerido que cancele as inscrições de dívida ativa deles originadas, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação pelo município demandado.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora cinge-se, portanto, em aferir se havia necessidade de cada sociedade de consórcio operada pela Petrobras S/A, as quais não possuem personalidade jurídica, mas têm CNPJ para fins tributários e contábeis com endereço vinculado num mesmo estabelecimento, obterem Alvará de Localização e Funcionamento do município de Vitória-ES.

A licença para funcionamento de estabelecimentos está contida no poder conferido aos entes municipais para fiscalizar e atestar o exercício de atividades, sujeitando-se a prática dessas atividades a normas de posturas, que, por sua vez, inserem-se na competência legislativa conferidas aos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I, da CF/88).

Especificamente acerca do Alvará de Localização e Funcionamento, este é um documento emitido pelo município, no exercício do seu poder de polícia, que autoriza a pessoa, física ou jurídica, a exercer suas atividades em determinado local. Ou seja, o Alvará de Localização e Funcionamento comprova que a pessoa, física ou jurídica, está autorizada a exercer suas atividades naquele determinado estabelecimento, de acordo com o atendimento às normas básicas de segurança que envolvem, por exemplo, questões ambientais, de saúde pública, de trânsito, uso e ocupação do solo.

Nessa linha, o art. 19 do Código de Posturas do Município de Vitória-ES (Lei Municipal nº 6.080/2003) dispõe que
“Todo estabelecimento com atividade comercial, industrial, prestador de serviços, localizado em áreas particulares ou públicas, somente poderá funcionar com o respectivo alvará de localização e funcionamento emitido pela administração, concedido previamente a requerimento dos interessados”
.

No mesmo sentido, o
caput
e o § 2º do art. 21, do Decreto Municipal nº 11.975/2004, prescrevem, respectivamente, que
“Todo estabelecimento com atividade comercial, industrial, prestador de serviços, localizado em áreas particulares ou públicas somente poderá funcionar com o respectivo alvará de localização e funcionamento emitido pela administração, concedido a requerimento do interessado, mediante o prévio pagamento da taxa nos termos do Art. 132 da Lei nº 3.112, de 16 de dezembro de 1983”
e que
“A pessoa física ou jurídica estabelecida no Município de Vitória somente estará habilitada a iniciar e manter suas atividades em operação de posse do alvará de localização e funcionamento dentro do prazo de validade”
.

Na hipótese, a pessoa jurídica apelada comprovou que possui o competente Alvará de Localização e Funcionamento para as atividades de escritório exercidas no imóvel situado à Avenida Nossa Senhora da Penha, nº 1688, Barro Vermelho, Vitória-ES (fls. 66/67), o que, por si só, afasta qualquer possibilidade de o município apelante exigir de outra pessoa, física ou jurídica, que desenvolva esta mesma atividade no mesmo local obtenha outro alvará de localização e funcionamento, pois o ente municipal já considerou que a realização desta atividade naquele estabelecimento não impõe riscos à segurança pública.

Apesar disso, o agente fiscal do município apelante entendeu por bem autuar as sociedades que integram os consórcios de empresas BM-C-31, BM-ES-27, BM-ES-25 e BM-ES-24, que têm como operadora a Petrobras S/A, em virtude de seus CNPJ’s indicarem aquele endereço como sede de seus escritórios de negócio e não possuírem Alvará de Localização e Funcionamento vinculado àqueles CNPJ’s, em que pese desenvolvam sua atividade-fim de extração de petróleo e gás natural em alto-mar, conforme contrato firmado junto a Agência Nacional de Petróleo (ANP).

Os referidos consórcios, embora obrigados a se inscreverem individualmente no CNPJ, por exigência legal (art. 5º, inciso III, da Instrução Normativa RFB nº 1183/11
1
, vigente à época da autuação) e para fins tributários e contábeis, não possuem personalidade jurídica (art. 278, § 1º, da Lei nº 6.404/76
2
) e somente indicaram o mesmo endereço da Petrobras S/A por ser esta a sua operadora, sendo descabido se exigir alvará de localização e funcionamento considerando que desenvolvem suas atividades de extração de petróleo e gás natural em alto-mar, isto é, fora dos limites territoriais do município recorrente.

Ainda que os consórcios realizem suas atividades administrativas negociais naquela localidade, para esta finalidade a sua operadora Petrobras S/A já havia obtido o competente Alvará de Localização e Funcionamento, de forma que o município apelante já havia autorizado que aquela determinada atividade fosse ali desenvolvida, revelando-se contraditório exigir outros alvarás apenas em virtude da existência de outros CNPJ’s vinculados ao mesmo endereço.

Em outras palavras, como a Petrobras S/A e os consórcios por ela operados, apesar de possuírem CNPJ’s distintos, desenvolvem a mesma atividade meramente burocrática de escritório no imóvel situado na Avenida Nossa Senhora da Penha, nº 1688, Barro Vermelho, Vitória-ES, e considerando que os citados consórcios sequer possuem personalidade jurídica, não há razão legal ou razoável para se exigir a obtenção de mais de um Alvará de Localização e Funcionamento, principalmente porque a atividade de extração de petróleo e gás natural dos consórcios é realizada em alto-mar, fora, assim, dos limites territoriais do município apelante.

Conforme bem explicitado pela apelada, a exploração de blocos marítimos de extração e produção de óleo e gás é feita em consórcio junto a outras empresas, objetivando a redução de riscos para as consorciadas e soma de investimentos para o desenvolvimento da atividade, que é de alto risco. Muito embora os referidos consórcios não possuam personalidade jurídica, para atender a lei e por motivos tributários e contábeis, é necessária a criação de CNPJ’s específicos para cada consórcio de empresas.

Acontece que o simples fato de haver um CNPJ específico e, consequentemente, uma inscrição municipal específica para a Petrobras S/A e os consórcios por ela operada, não implica necessariamente o dever de obtenção de Alvará de Localização e Funcionamento para cada um, pois o exercício da atividade econômica realizada naquele específico imóvel já foi autorizado pelo município apelante para a pessoa jurídica operadora, enquanto que a atividade de extração de petróleo e gás natural desenvolvida pelos consórcios ocorre exclusivamente em alto-mar, inviabilizando o exercício deste poder de polícia pelo ente municipal recorrente, como, aliás, foi devidamente reconhecido pela Junta de Julgamento de Recursos Administrativos de primeira instância do município de Vitória-ES, a qual concluiu pela nulidade dos autos de infração lançados pelo agente fiscal.

Portanto, o fato de a apelada ter criado novos CNPJ’s próprios para os consórcios, por exigência legal e para fins tributários e contábeis, não implica a necessidade de obtenção de novos Alvarás de Localização e Funcionamento para o imóvel situado no endereço mencionado nas autuações, pois a atividade burocrática de escritório ali exercida já havia sido devidamente autorizada pela municipalidade e a extração de petróleo e gás natural desenvolvida pelos consórcios se realiza exclusivamente em alto-mar, tornando descabida qualquer atuação de poder de polícia pelo município recorrente,
o que atrai a invalidade dos autos de infração lavrados pelo agente fiscal municipal
que foi embasado justamente na suposta ausência do citado alvará e, por consectário, das sanções e cobranças deles decorrentes, devendo, assim, ser
confirmada a sentença que
julgou procedente a pretensão autoral
.

A prevalecer o voto aqui proposto pelo desprovimento do recurso de apelação, com a manutenção da sentença hostilizada, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais, na forma do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. Assim, considerando a relevante atuação dos advogados da pessoa jurídica apelada nesta instância revisora, por meio de elucidativas contrarrazões,
arbitro os honorários advocatícios recursais em
3
% (
três
por cento)
e estabeleço definitivamente os honorários advocatícios sucumbenciais a serem pagos pel
o

município
requerid
o
em
1
3
% (
treze
por cento) sobre o valor
atualizado da causa
.

Ante todo o exposto,
conheço
do recurso de apelação cível para, no mérito, lhe
negar provimento
, a fim de manter irretocável a sentença objurgada e, com isso, majorar os honorários advocatícios sucumbenciais.

E é como voto.

1
Art. 5º. São também obrigados a se inscrever no CNPJ: (...); III – grupos e consórcios de sociedades, constituídos, respectivamente, na forma dos arts. 265 e 278 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

2
Art. 278. As companhias e quaisquer outras sociedades, sob o mesmo controle ou não, podem constituir consórcio para executar determinado empreendimento, observado o disposto neste Capítulo. § 1º O consórcio não tem personalidade jurídica e as consorciadas somente se obrigam nas condições previstas no respectivo contrato, respondendo cada uma por suas obrigações, sem presunção de solidariedade.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho a eminente Relatora.