Tribunal: TJES
Processo: 5000078-38.2019.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Ambiental
Data de julgamento: 2023-08-04

Ementa:
APELAÇÃO
CÍVEL –
EXECUÇÃO FISCAL
–
AUTO DE INFRAÇÃO
AMBIENTAL

–
INSTALAÇÃO DE
ESTAÇÃO RÁDIO BASE
(ERB)

–
LEI MUNICIPAL

–
ASSUNTO RESERVADO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO
–
PRECEDENTE DO STF
–
TEMA 919, DA REPERCUSSÃO GERAL –

LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE NÃO PREVÊ, EM REGRA, O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

–
RECURSO
CONHECIDO E PROVIDO.

1.
A Constituição Federal de 1988 – CF/1988 estabeleceu regras de repartição de competências legislativa e executiva aos entes federados. Com relação à competência legislativa, foi determinado sistema de competências exclusivas, concorrentes e supletivas.

2.
No que concerne à matéria dos autos (instalação de Estação Rádio Base – ERB), cuida-se de tema afeto à seara de telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988.

3.
Da análise da Lei Municipal nº 5.235/2011, que ampara a aplicação da sanção que embasa a CDA que aparelha a execução ora embargada, verifica-se que não há nenhuma menção à atividade de Estação de Telecomunicação ou a termos correlatos.

4.
A Lei Federal nº 9.472/1997, em seu art. 162, dispõe que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação, nada estabelecendo quanto à necessidade de licenciamento ambiental. O art. 74, da mesma Lei, preceitua que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais
relativas à construção civil
. Pela redação deste dispositivo, de igual modo, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil.

5
.
Ademais, a União editou a Lei Federal nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de
licenciamento
, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País. O art. 7º desta lei trata do procedimento para a instalação de infraestrutura de telecomunicações em áreas urbanas, estabelecendo que o processo de licenciamento ambiental,
quando for necessário
, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo. E, para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

6
.
O tema foi apreciado pelo excelso Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, com reconhecimento de repercussão geral (Tema nº 919), em que se fixou a impossibilidade dos entes municipais editarem normas locais que extrapolem a regulamentação do uso e da ocupação do solo por torres e antenas instaladas pelas empresas de telecomunicações.

7
.
Recurso conhecido e provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº
5000078-38.2019.8.08.0035
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: TELEFONICA BRASIL S.A.
APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA
RELATOR(A):FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO
CÍVEL –
EXECUÇÃO FISCAL
–
AUTO DE INFRAÇÃO
AMBIENTAL

–
INSTALAÇÃO DE
ESTAÇÃO RÁDIO BASE
(ERB)

–
LEI MUNICIPAL

–
ASSUNTO RESERVADO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO
–
PRECEDENTE DO STF
–
TEMA 919, DA REPERCUSSÃO GERAL –

LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE NÃO PREVÊ, EM REGRA, O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

–
RECURSO
CONHECIDO E PROVIDO.

1.
A Constituição Federal de 1988 – CF/1988 estabeleceu regras de repartição de competências legislativa e executiva aos entes federados. Com relação à competência legislativa, foi determinado sistema de competências exclusivas, concorrentes e supletivas.

2.
No que concerne à matéria dos autos (instalação de Estação Rádio Base – ERB), cuida-se de tema afeto à seara de telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988.

3.
Da análise da Lei Municipal nº 5.235/2011, que ampara a aplicação da sanção que embasa a CDA que aparelha a execução ora embargada, verifica-se que não há nenhuma menção à atividade de Estação de Telecomunicação ou a termos correlatos.

4.
A Lei Federal nº 9.472/1997, em seu art. 162, dispõe que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à licença de funcionamento prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação, nada estabelecendo quanto à necessidade de licenciamento ambiental. O art. 74, da mesma Lei, preceitua que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais
relativas à construção civil
. Pela redação deste dispositivo, de igual modo, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil.

5
.
Ademais, a União editou a Lei Federal nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de
licenciamento
, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País. O art. 7º desta lei trata do procedimento para a instalação de infraestrutura de telecomunicações em áreas urbanas, estabelecendo que o processo de licenciamento ambiental,
quando for necessário
, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo. E, para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

6
.
O tema foi apreciado pelo excelso Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, com reconhecimento de repercussão geral (Tema nº 919), em que se fixou a impossibilidade dos entes municipais editarem normas locais que extrapolem a regulamentação do uso e da ocupação do solo por torres e antenas instaladas pelas empresas de telecomunicações.

7
.
Recurso conhecido e provido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Desembargadores da Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, em conformidade com a ata de julgamento e com as notas taquigráficas, à unanimidade de votos, CONHECER do recurso de apelação cível e DAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto proferido pelo Eminente Relator.

Órgão julgador vencedor
: 015 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: 015 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / 025 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - Vogal
VOTOS VOGAIS
025 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
028 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, cuidam os autos de recurso de apelação interposto pela
TELEFÔNICA
BRASIL S.A.

em face da sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha (evento nº 5094327), que, nos autos dos embargos à execução fiscal opostos em desfavor do
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
, julgou improcedentes os pedidos exordiais.

Nas razões recursais apresentadas no evento nº 5094943, a apelante sustenta, em síntese, que:
(I)
é de competência privativa da União legislar sobre telecomunicações;
(II)
já existe legislação federal que trata da instalação de antenas de telecomunicações, as quais não preveem a necessidade de realização de prévio licenciamento ambiental; ao revés, a legislação de regência estabelece que os órgãos competentes não poderão estabelecer condições ou vedações que impeçam a prestação de serviços de telecomunicações de interesse coletivo;
(III)
o Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que não há razão para se impor qualquer limitação como precaução para a instalação e funcionamento de antenas de telefonia, sendo nulas quaisquer sanções aplicadas com base em legislação estadual e municipal que visam regulamentar, principalmente, questões sobre licenciamento ambiental para operação e instalação desses equipamentos; e que
(IV)
segundo o CONAMA, a ANATEL, e o próprio STF, a operação de ERB’S não é potencialmente poluidora.

Cabe sintetizar que
TELEFONICA BRASIL S.A.
apresentou embargos à execução fiscal ajuizada pelo
MUNICÍPIO DE VILA VELHA
, visando afastar a aplicação de uma multa que lhe foi imposta pelo ente municipal por meio do processo administrativo fiscal nº 2013/12/64432, no valor histórico de R$9.950,00 (nove mil, novecentos e cinquenta reais), inscrito em dívida ativa (CDA nº 2015/22048).

A execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa aplicada pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentável de Vila Velha, pela seguinte conduta: “Instalar, operar ou ampliar obras ou atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, sem o licenciamento ou em descumprimento de condicionante e prazo”.

Referida penalidade se fundou na Lei Municipal nº 5.235/2011, que dispõe sobre o poder de polícia administrativa, infrações e penalidades derivadas de condutas e atividades lesiva ao meio ambiente.

Aduziu a embargante, outrossim, que em se tratando de telecomunicações, as disposições da legislação local não possuem nenhum efeito sobre as atividades da empresa, em especial a que aqui se discute, uma vez que não possui competência para legislar sobre a matéria.

Superado o trâmite processual, foi proferida a sentença ora recorrida, que julgou improcedentes os pleitos autorais, acolhendo a tese de que a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações não afasta o exercício da competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do art. 30 da Constituição Federal, além de suplementar a legislação federal ou estadual.

Postas estas premissas fáticas, considero que o apelo merece ser acolhido, consoante passo a fundamentar.

A Constituição Federal de 1988 – CF/1988 estabeleceu regras de repartição de competências legislativa e executiva aos entes federados. Com relação à competência legislativa, foi determinado sistema de competências exclusivas, concorrentes e supletivas.

À União, foi atribuída competência privativa para legislar sobre as matérias constantes dos incisos I a XXIX do art. 22 da CF/1988. Aos Municípios, a competência para legislar sobre
assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber
, nos termos dos incisos I e II do art. 30. Os Estados, a seu turno, possuem competência privativa para legislar sobre tudo o que não for de competência privativa federal ou municipal.

Além do regime de competências exclusivas, a Constituição determinou regime de competências concorrentes, cabendo à União, neste caso, legislar sobre normas gerais, deixando aos Estados competência complementar e supletiva. Note-se que, neste caso, a Carta Política optou por expressamente excluir os municípios da possibilidade de legislar concorrentemente acerca das matérias previstas em seu art. 24, cabendo-lhes apenas suplementar a legislação federal e estadual,
no que couber
.

O art. 23 da Carta da República, por sua vez, estabelece, em seus incisos, competência executiva comum a todos os entes federados, indicando em seu inciso VI que cabe a todos os entes federados proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Contudo, referido dispositivo
n
ão envolve,
frise
-se, competência para legislar sobre as matérias ali elencadas
, tratando-se de competência material, ou seja, para planejar e implementar medidas voltadas à consecução do objetivo constitucionalmente tutelado.

No que concerne à matéria dos autos (instalação de Estação Rádio Base – ERB), cuida-se de tema afeto à seara de telecomunicações, inserida na competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso IV, do art. 22, da CF/1988.

Da análise da Lei Municipal nº 5.235/2011, que ampara a aplicação da sanção que embasa a CDA que aparelha a execução ora embargada, verifica-se que não há nenhuma menção à atividade de Estação de Telecomunicação ou a termos correlatos.

A conduta da embargante foi enquadrada no artigo 7º, inciso LXVIII, da aludida norma municipal, que considera infração administrativa “instalar, operar ou ampliar obras ou atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras, sem o licenciamento ambiental ou em descumprimento de condicionantes e prazos ou em desacordo com legislação e normas vigentes”, ou seja, a fiscalização partiu da premissa de que a instalação de ERB’s trata-se de atividade potencialmente poluidora ou degradadora.

Todavia, a fiscalização exercida pelo ente apelado é inconstitucional porque a competência para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações é da União e não do Município.

Referida competência é exercida através da edição de leis federais, bem como pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, criada especificamente para regular e fiscalizar tais atividades, sendo responsável por expedir normas e padrões sobre a prestação dos serviços e aplicar sanções quando cabível.

Nesse contexto, a Lei Federal nº 9.472/1997, em seu art. 162, dispõe que a operação de estação transmissora de radiocomunicação está sujeita à
licença de funcionamento
prévia e à fiscalização permanente, nos termos da regulamentação, nada estabelecendo quanto à necessidade de licenciamento ambiental.

O art. 74, da mesma Lei, preceitua que a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais
relativas à construção civil
. Pela redação deste dispositivo, de igual modo, não se extrai a necessidade de submissão ao licenciamento ambiental a cargo do Município, mas tão somente à observância da legislação local sobre construção civil.

Ademais, a União editou a Lei Federal nº 13.116/2015, que estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de
licenciamento
, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País. O art. 7º desta lei trata do procedimento para a instalação de infraestrutura de telecomunicações em áreas urbanas, estabelecendo que o processo de licenciamento ambiental,
quando for necessário
, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo.

E, para a hipótese em que for necessário o prévio licenciamento ambiental, prevê a lei que as regras para tanto serão expedidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA:

Art. 9º O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) disciplinará o procedimento de licenciamento ambiental a que se refere o § 10 do art. 7º.

Logo, como a competência sobre serviços de telecomunicações é da União, bem como a atribuição de fixar as regras atinentes ao licenciamento ambiental, quando necessário, é do CONAMA, é nulo o auto de infração aplicado pela municipalidade, cujo fundamento foi a falta de licenciamento ambiental prévio para a instalação da antena de telecomunicações da apelante.

O tema foi recentemente apreciado pelo excelso Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594, com reconhecimento de repercussão geral (Tema nº 919), em que se fixou a impossibilidade dos entes municipais editarem normas locais que extrapolem a regulamentação do uso e da ocupação do solo por torres e antenas instaladas pelas empresas de telecomunicações, conforme ementa abaixo transcrita:

EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data.
5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”.
6. Recurso extraordinário provido. (RE 776594, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 05/12/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 08-02-2023 PUBLIC 09-02-2023) (Sem grifos no original).

Inviável, portanto, o reconhecimento da legalidade da multa ambiental aplicada pela municipalidade recorrida em razão da falta de licenciamento para instalação/operação de estação rádio base, dada a competência privativa da União para a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento dos referidos equipamentos.

Assim, não vejo como chegar a conclusão diversa daquela que impõe a reforma da sentença recorrida, para julgar procedentes os embargos à execução, declarando a nulidade da CDA nº 2015/22048, orientação esta que encontra respaldo na jurisprudência pátria:

PROCESSUAL CIVIL. CDAS. NULIDADE. INOCORRÊNCIA. ART. 2º, §§ 5º E 6º, LEF. ART. 202, CTN. Não há cogitar de nulidade das CDAs por atenderem elas reclamos dos artigos 2º, §§ 5º e 6º, LEF, e 202 e incisos, CTN, cumprindo atentar-se para o princípio da instrumentalidade das formas. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE. MUNICÍPIO E LICENCIAMENTO AMBIENTAL E RESPECTIVA TAXAÇÃO. DESCABIMENTO. ADI Nº 3.110/SP. TEMA 919, STF. ANATEL E TAXA DE FISCALIZAÇÃO. BITRIBUTAÇÃO. O debate quanto à competência municipal e licenciamento ambiental das Estações de Rádio Base - ERBs, cessou com a definição tomada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 3.110/SP, Edson Fachin. Com isso, descabida a cobrança de alguma taxa a tal respeito pelo município, como definido no RE nº 776.594/SP, Tema 919, não fosse pagamento à Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, de taxa de fiscalização de funcionamento, prevista no art. 47 da Lei n. 9.472/97, o que implicaria a pretensão do apelado em vitanda bitributação. APELAÇÃO PROVIDA. (TJRS; AC 5002301-05.2021.8.21.0011; Cruz Alta; Vigésima Primeira Câmara Cível; Rel. Des. Armínio José Abreu Lima da Rosa; Julg. 15/02/2023; DJERS 24/02/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. NOVO JULGAMENTO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB). FISCALIZAÇÃO E PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI Nº 3.110/SP. CUSTOS/TAXAS. COBRANÇA. ILEGALIDADE. RESTITUIÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. I. O Plenário do STF, no julgamento da ADI n. 3.110/SP, fixou entendimento no sentido de que a Lei nº 10.995/2001 do Estado de São Paulo, a pretexto de proteger a saúde da população, não poderia estabelecer condições físicas para instalação de estações de rádio base (ERB), declarando a sua inconstitucionalidade. II. Apesar de o licenciamento ambiental ser uma regra que deve ser cumprida pelo poder público, no exercício do poder de polícia, a fim de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos do art. 225 da CR/88, o STF assentou que não compete aos Municípios dispor acerca das matérias que a Constituição da República reserva às competências legislativa e material da União. III. Sob a nova ótica do STF, reconhece-se a ilegalidade na cobrança da taxa de fiscalização pelo Município de Divinópolis para obtenção do licenciamento ambiental, bem como a condicionante imposta pelo Poder Municipal, a título de colaboração ao Fundo para Reparação de Danos ao Meio Ambiente. (TJMG; APCV 0269594-47.2010.8.13.0223; Sétima Câmara Cível; Rel. Des. Washington Ferreira; Julg. 19/07/2022; DJEMG 26/07/2022)

Pelo exposto,
CONHEÇO
do presente recurso de apelação cível e, no mérito,
DOU-LHE PROVIMENTO
para reformar a sentença recorrida, julgando procedentes os embargos à execução movidos pela apelante a fim de declarar a nulidade da
CDA nº 2015/22048 que aparelha a execução fiscal registrada sob o nº 5000029-02.2016.8.08.0035
.

Por conseguinte, inverto os ônus sucumbenciais fixados em sentença.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanhar voto de relatoria

VOTO VOGAL: DESEMBARGADOR RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO

ACOMPANHO O VOTO PROFERIDO PELO EMINENTE DES. RELATOR