Tribunal: TJES
Processo: 5003552-83.2023.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Ambiental
Data de julgamento: 2023-10-15

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. ARTIGO 1º, § 1º, DA LEI Nº 9.873/1999. INAPLICABILIDADE EM ÂMBITOS ESTADUAL E MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PROVA DA CONTUMÁCIA ADMINISTRATIVA. ABSOLVIÇÃO EM ESFERA CRIMINAL. IRRELEVÂNCIA. LAUDOS PRODUZIDOS UNILATERALMENTE. INCAPACIDADE DE INFIRMAR A PRESUNÇÃO DE VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE MOVIMENTAÇÃO DE TERRA EM QUANTIDADE AUTORIZADA POR DECRETO MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

1. O artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, segundo o qual incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, somente é aplicável à Administração Pública Federal, não podendo ser invocado para reconhecer a prescrição em âmbitos estadual e municipal. Precedente vinculante do STJ.

2. O fato de os procedimentos instaurados pela e contra a agravante terem sido deflagrados entre os anos de 2013 e 2015, por si só, não conduz ao inexorável desfecho da ocorrência da prescrição por contumácia administrativa, uma vez que não resta comprovado, sem margem a dúvida razoável, o decurso do prazo trienal sem qualquer tipo de movimentação.

3. O fundamento que levou à absolvição da agravante em ação penal pública é incapaz de interferir nas esferas civil e administrativa, seja pela independência que vigora entre as instâncias, seja porque a absolvição calcada no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal não tem o condão de gerar efeitos sobre as esferas extrapenais.

4. Os laudos apresentados pela agravante não possuem contundência assaz a suspender o auto de infração. Isto porque, o ato administrativo goza da presunção de legalidade que, para ser afastada, requer a produção de prova inequívoca, que não pode ter sido produzida unilateralmente pelo interessado. Precedente do STJ.

5. Não há nenhum elemento de cognição capaz de evidenciar, de maneira insofismável, que tenha havido escavação, carga, transporte e descarga de terra em quantidade maior ou menor que a autorizada pelo Decreto nº 86/2011 do Município de Vila Velha, a saber, 200m3 (duzentos metros cúbicos).

6. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5003552-83.2023.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: OPEX INTERNATIONAL LTDA

AGRAVADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. ARTIGO 1º, § 1º, DA LEI Nº 9.873/1999. INAPLICABILIDADE EM ÂMBITOS ESTADUAL E MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PROVA DA CONTUMÁCIA ADMINISTRATIVA. ABSOLVIÇÃO EM ESFERA CRIMINAL. IRRELEVÂNCIA. LAUDOS PRODUZIDOS UNILATERALMENTE. INCAPACIDADE DE INFIRMAR A PRESUNÇÃO DE VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE MOVIMENTAÇÃO DE TERRA EM QUANTIDADE AUTORIZADA POR DECRETO MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

1. O artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, segundo o qual incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, somente é aplicável à Administração Pública Federal, não podendo ser invocado para reconhecer a prescrição em âmbitos estadual e municipal. Precedente vinculante do STJ.

2. O fato de os procedimentos instaurados pela e contra a agravante terem sido deflagrados entre os anos de 2013 e 2015, por si só, não conduz ao inexorável desfecho da ocorrência da prescrição por contumácia administrativa, uma vez que não resta comprovado, sem margem a dúvida razoável, o decurso do prazo trienal sem qualquer tipo de movimentação.

3. O fundamento que levou à absolvição da agravante em ação penal pública é incapaz de interferir nas esferas civil e administrativa, seja pela independência que vigora entre as instâncias, seja porque a absolvição calcada no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal não tem o condão de gerar efeitos sobre as esferas extrapenais.

4. Os laudos apresentados pela agravante não possuem contundência assaz a suspender o auto de infração. Isto porque, o ato administrativo goza da presunção de legalidade que, para ser afastada, requer a produção de prova inequívoca, que não pode ter sido produzida unilateralmente pelo interessado. Precedente do STJ.

5. Não há nenhum elemento de cognição capaz de evidenciar, de maneira insofismável, que tenha havido escavação, carga, transporte e descarga de terra em quantidade maior ou menor que a autorizada pelo Decreto nº 86/2011 do Município de Vila Velha, a saber, 200m3 (duzentos metros cúbicos).

6. Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / 018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Trata-se de
agravo de instrumento
interposto por
Opex International Ltda.

contra decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal de Vila Velha, Comarca da Capital, que, nos autos da
ação anulatória
ajuizada face ao
Município de Vila Velha
, indeferiu o pleito de tutela de urgência, pelo qual pretendia o sobrestamento do auto de infração ambiental nº 3.342/2013.

Alega a agravante que:
i)
em 06 de dezembro de 2012, adquiriu terreno baldio, que se encontrava repleto de mato, lixo, pragas e roedores;
ii)
iniciou a limpeza do terreno, em atendimento ao disposto na legislação municipal;
iii)
os fiscais da Secretaria de Meio Ambiente do agravado, contudo, autuaram-na, reputando que a limpeza do terreno configurava terraplanagem sem licença ambiental;
iv)
a suposta infração administrativa deu ensejo, também, ao ajuizamento de ação penal em seu desfavor, na qual restou absolvida, pois provado que nunca praticou atividade de terraplanagem;
v)
ajuizou ação anulatória face ao agravado, alegando que o procedimento administrativo, pela ausência de impulso, foi alcançado pela prescrição, bem como que jamais realizou terraplanagem, mas apenas limpeza do terreno;
vi)
instruiu a inicial com laudos periciais lavrados por três engenheiros, que comprovam a inexistência de terraplanagem;
vii)
o Decreto Municipal nº 86/2011 autoriza a movimentação de 200m3 (duzentos metros cúbicos) de terra sem necessidade de licença;
viii)
a despeito desses fundamentos fáticos e jurídicos, o juiz
a quo
negou sua pretensão liminar de suspender o auto de infração ambiental nº 3.342/2013;
ix)
faz-se necessária a concessão de efeito ativo ao recurso, vez que sobejamente comprovados os requisitos para tanto, e, ao fim, a reforma da decisão vergastada (evento 4711471).

Por decisão proferida em 20 de abril de 2023, neguei a antecipação de tutela recursal pretendida pela agravante (evento 4736145).

O agravado, em contradita, clama pelo desprovimento do recurso (evento 4878942).

Pois bem. Alguns poderes, consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (
in
Direito Administrativo, 36ª edição, GEN, 2023, p. 131 e 162) "são inerentes à Administração Pública, pois, sem eles, ela não conseguiria fazer sobrepor-se a vontade da lei à vontade individual", a saber: os poderes normativo, disciplinar, hierárquico e de polícia. Este último (poder de polícia) é conceituado pela administrativista como "a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público".

A seu turno, Rafael Carvalho Rezende Oliveira (
in
Curso de Direito Administrativo, 10ª edição, GEN, 2022, p. 275) leciona que o exercício do poder de polícia compreende quatro fases distintas, que se inserem no denominado ciclo de polícia. São elas:
i)
ordem, que "é a norma legal que estabelece, de forma primária, as restrições e as condições para o exercício das atividades privadas";
ii)
consentimento, que "é a anuência do Estado para que o particular desenvolva determinada atividade ou utilize a propriedade particular";
iii)
fiscalização, que "é a verificação do cumprimento, pelo particular, da ordem e do consentimento de polícia";
iv)
sanção, que "é a medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a ordem de polícia ou os limites impostos no consentimento de polícia".

Em síntese, a fiscalização (3º ciclo) pode culminar com a aplicação de sanção (4º ciclo) ao administrado que descumprir ordem legal (1º ciclo) ou não obtiver consentimento para a prática de um ato (2º ciclo).

Dentre as múltiplas sanções passíveis de serem impostas pela Administração Pública, uma das mais afamadas é a multa, entendida como a reprimenda pecuniária que recai sobre aquele que pratica infração extrapenal, tendo o propósito não só de puni-lo, mas, também, de desincentivar a recidiva.

A resposta estatal àquele que incorre em ilícito administrativo, todavia, não pode ser dada a qualquer tempo, em homenagem à segurança jurídica, elevada ao status de princípio administrativo pelo artigo 2º,
caput
, da Lei nº 9.784/1999, e à razoável duração do procedimento, garantia fundamental consagrada no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.

Para evitar que o administrado fique sob o julgo da espada de Dâmocles, cunhou-se o instituto da prescrição administrativa, pelo qual, se não operada a repreensão pelo Poder Público em certo espaço temporal, as faltas do passado deixam de se impor ao presente. Tal como em seara judicial, não há espaço para a litigiosidade perpétua perante o Estado-Administração.

O artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, com vistas a impedir que o exercício da fase sancionatória do poder de polícia se protraia no tempo, estabelece que o procedimento administrativo instaurado perante a Administração Pública Federal, seja ela direta ou indireta, se paralisado por mais de um triênio, resta alcançado pela prescrição,
verbis
:

"Art. 1º.
Omissis
;

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso".

Ocorre que o Superior Tribunal de Justiça, no ano de 2010, apreciou o recurso especial repetitivo nº 1.115.078, cujo pano de fundo era a prescrição de multa administrativa aplicada por contrariedade às regras ambientais, ocasião em que o relator, Ministro Castro Meira, consignou que o retromencionado preceptivo somente é aplicável à Administração Pública Federal, não podendo ser invocado para reconhecer a prescrição em âmbitos estadual e municipal.

Em fevereiro de 2023, quando do julgamento do agravo em recurso especial nº 1.979.679, em que também discutida a prescrição de multa administrativa, o Tribunal da Cidadania reafirmou que o artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 se destina unicamente à Administração Pública Federal, o que revela a estabilidade da jurisprudência da Corte neste particular, não tendo ocorrido
overruling
em relação ao que fora decidido no ano de 2010.

Por oportuno, trago à colação o recente aresto:

"PROCESSUAL CIVIL. EMPRESA DE LIMPEZA URBANA. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTAS. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS INSTAURADOS POR AUTARQUIA MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE INÉRCIA NA CONDUÇÃO DO PROCESSO. INVOCAÇÃO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE TRIENAL. ART. 1º DA LEI N. 9.873/1999. DECURSO DO PRAZO PARA APURAÇÃO E APLICAÇÃO DE SANÇÕES [...]. V - Recurso especial interposto pretendendo a desconstituição do
decisum
, entendendo pela inércia da autarquia municipal na condução dos procedimentos sancionatórios, com o consequente decurso do prazo intercorrente de 3 anos, previsto na Lei n. 9.873/1999. VI - Desprovimento do recurso especial, ante a impossibilidade de reexame de matéria fática dos autos, bem assim de não ser aplicável à lide a prescrição intercorrente prevista na Lei n. 9.873/1999, entendimento consolidado no STJ [...]" (AREsp nº 1.979.679, Ministro Francisco Falcão, 2ª Turma, DJe 10/02/2023).

O relator, Ministro Francisco Falcão, registrou em seu voto, peremptoriamente, que "em relação à possibilidade de aplicação à lide da prescrição trienal intercorrente, prevista no art. 1°, § 1°, da Lei n. 9.873/1999, é forçoso esclarecer que este dispositivo somente é aplicável nas ações punitivas na esfera da administração pública federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais".

Destarte, o entendimento firmado pelo intérprete mór da legislação ordinária federal no ano de 2010, em sede de recurso especial submetido à sistemática dos repetitivos, e reprisado no ano em curso, em agravo em recurso especial, ergue-se como impeditivo à aplicação do artigo 1°, § 1°, da Lei nº 9.873/1999 à hipótese vertente, na forma pretendida pela agravante.

Ainda que assim não fosse – o que admito como premissa retórica –, o fato de os procedimentos instaurados pela e contra a agravante terem sido deflagrados entre os anos de 2013 e 2015, por si só, não conduz ao inexorável desfecho da ocorrência da prescrição por contumácia administrativa, uma vez que, com base nos parcos elementos que instruem o agravo e pelos documentos coligidos na origem que consigo acessar via sistema PJE, não resta comprovado, sem margem a dúvida razoável, o decurso do prazo trienal sem qualquer tipo de movimentação.

A impossibilidade de acolher a pretensão recursal, sob a tese de ocorrência da prescrição, ganha color ainda mais acentuado quando se leva em conta que, nos moldes da súmula nº 467 do Superior Tribunal de Justiça, a pretensão da Administração Pública em promover a cobrança de multa ambiental só prescreve em um lustro, tendo por termo inicial a data de término do processo administrativo, quando há a constituição definitiva do crédito.
Em sua literalidade, assim dispõe o verbete: "prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental".

Noutro flanco, em consulta ao sítio eletrônico deste Sodalício, verifico que o Ministério Público Estadual ofereceu denúncia contra a agravante, imputando-lhe a prática dos delitos previstos no artigo 54, § 2º, inciso V, e no artigo 60, ambos da Lei nº 9.605/1998, ordinariamente alcunhada Lei de Crimes Ambientais.

A peça inculpativa foi recebida por decisão proferida pelo Juízo da 7ª Vara Criminal de Vila Velha, Comarca da Capital, em 25 de maio de 2015, dando início à ação penal pública nº 0056440-58.2013.8.08.0035.

Após regular instrução processual, em 14 de agosto de 2018, restou proferida sentença que absolveu a agravante da prática do crime previsto no artigo 54, § 2º, inciso V, da Lei nº 9.605/1998, com arrimo no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, pela máxima do
in dubio pro reo
, haja vista não existir prova suficiente para a condenação. No mais, declarou a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita em relação ao crime previsto no artigo 60 da Lei nº 9.605/1998.

Ou seja, a absolvição criminal, empreendida pelo Juízo da 7ª Vara Criminal de Vila Velha, Comarca da Capital, não se deu por ter restado "cabalmente provado", na fase instrutória, que a agravante "nunca praticou a atividade de terraplanagem", como esta almeja fazer crer nas razões do agravo de instrumento.

O fundamento que levou à absolvição da agravante na ação penal pública nº 0056440-58.2013.8.08.0035 é incapaz de interferir em esfera extrapenal.

A uma, porque é pacífico que, em regra, a responsabilidade civil (artigo 935 do Código Civil) e a responsabilidade administrativa (STJ, AgRg no HC nº 778.404), pela independência que vigora entre as instâncias, não guardam subordinação à responsabilidade penal, até mesmo porque, como pondera José dos Santos Carvalho Filho (
in
Manual de Direito Administrativo, 36ª edição, GEN, 2022, p. 980), "há multiplicidade de normas de diferente natureza, que podem ser vulneradas mediante um só comportamento".

A duas, porque a absolvição calcada no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, por insuficiência de provas, ou a declaração de extinção de punibilidade – como se deu em relação à agravante – são incapazes de gerar efeitos sobre as esferas extrapenais, o que só ocorre quando o juiz criminal, em sentença absolutória, diz não estar provada a existência do fato (artigo 386, inciso I), estar provado que o réu não concorreu para a infração penal (artigo 386, inciso IV) ou que o réu agiu amparado por alguma das excludentes de ilicitude (artigo 386, inciso VI, 1ª parte), sendo que, neste último caso, ainda, haverá possibilidade de reparação cível se o estado de necessidade for agressivo ou se a legítima defesa, por erro na execução, atingir terceiro inocente, nos termos dos artigos 929 e 930 do Código Civil.

A propósito, Guilherme de Souza Nucci (
in
Curso de Direito Processual Penal, 20ª edição, GEN, 2023, p. 310) ensina que:

"Estipula o art. 386 do Código de Processo Penal várias causas aptas a gerar absolvições. Algumas delas tornam, por certo, inviável qualquer ação civil
ex delicto
, enquanto outras, não. Não produzem coisa julgada no cível, possibilitando a ação de conhecimento para apurar culpa: [...] absolvição por insuficiência de provas (art. 386, VII, CPP) [...]; decisão de extinção da punibilidade [...]. Em todas essas situações o juiz penal não fechou questão em torno do fato de existir ou não, nem afastou, por completo, a autoria em relação a determinada pessoa, assim como não considerou lícita a conduta".

Ademais, a tese da agravante que "laudos periciais assinados por 03 (três) engenheiros provam categoricamente a inexistência de terraplanagem" não me parece dotada de contundência assaz a suspender o auto de infração ambiental nº 3.342/2013. Isto porque, os ditos laudos, conforme bem acentuado pelo julgador monocrático, tratam-se, em verdade, "de relatórios técnicos produzidos unilateralmente", os quais "não são suficientes para afastar a presunção de legitimidade dos atos administrativos", intelecção com a qual hei por bem comungar.

Acresço que o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar liça análoga, pontificou que "[...] o ato administrativo goza da presunção de legalidade que, para ser afastada, requer a produção de prova inequívoca cujo valor probatório não pode ter sido produzido unilateralmente pelo interessado [...]" (AgRg no REsp nº 1.137.177, Ministro Humberto Martins, 2ª Turma, DJe de 02/03/2010).

De arremate, tenho que o teor do Decreto nº 86/2011 do Município de Vila Velha, outrossim, não autoriza o provimento do agravo, o que afirmo em razão de o anexo VI, que elenca as "atividades dispensadas de licenciamento ambiental", dispor que, para lotes urbanos com fins não residenciais – caso da agravante, que pretendia edificar filial no bem imóvel adquirido – fica autorizada a movimentação de apenas 200m3 (duzentos metros cúbicos) de terra sem necessidade de prévia autorização do agravado, não havendo, ainda, qualquer elemento de cognição capaz de evidenciar, de maneira insofismável, que tenha havido escavação, carga, transporte e descarga de terra em quantidade maior ou menor que a autorizada pelo ato normativo em questão.

Ante o exposto,
conheço
e
nego provimento
ao agravo de instrumento.

É como voto.

Desª. Eliana Junqueira Munhós Ferreira

Relatora

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora.

Acompanho a eminente Relatora.