Tribunal: TJES
Processo: 5008524-33.2022.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão julgador: RACHEL DURAO CORREIA LIMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2023-04-25

Ementa:
DIREITO
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE A INSTALAÇÃO DE CÂMERAS NA SALA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. VIOLAÇÕES A DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA E DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PREVISÃO EXPRESSA EM LEI FEDERAL EXIGINDO A GRAVAÇÃO DAS SESSÕES DE LICITAÇÃO. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE.
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. No caso, a Lei Municipal impugnada, que impõe a instalação de câmeras de videomonitoramento na sala de licitações do Município de Linhares/ES em nada interfere na estrutura organizacional da administração municipal, mas tão somente cria uma despesa para a Municipalidade, não havendo que se falar em vício de iniciativa.

4. O art. 113 do ADCT, o qual impõe a necessidade de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que
criem
ou
alterem

despesa obrigatória
ou
renúncia de receita
.

5. A Lei Municipal nº 4.053/2022, ao impor a obrigação da Municipalidade de instalar câmeras na sala de licitações do Município de Linhares/ES não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

6. As alegadas violações a dispositivos da Lei Orgânica Municipal não servem como parâmetro de controle concentrado de constitucionalidade, eis que as LO ́s não constituem manifestação do Poder Constituinte. Da mesma forma, eventual violação da norma impugnada a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser analisada em sede de controle concentrado.

7. Não há que se falar em vício de inconstitucionalidade material na norma impugnada por ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, eis que a novel Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) já impõe ao gestor público a obrigação de que, caso não seja adotada a forma eletrônica para a realização de licitações, há a obrigação de registro da sessão pública de licitação em ata e gravada em áudio e vídeo.

8. Pedido julgado improcedente.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº
5008524-33.2022.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES
REQUERIDO: Câmara Municipal de Linhares
RELATOR(A):RACHEL DURAO CORREIA LIMA

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EMENTA

DIREITO
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE A INSTALAÇÃO DE CÂMERAS NA SALA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT. INOCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE NÃO CRIA DESPESA OBRIGATÓRIA. VIOLAÇÕES A DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA E DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PREVISÃO EXPRESSA EM LEI FEDERAL EXIGINDO A GRAVAÇÃO DAS SESSÕES DE LICITAÇÃO. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE.
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória.

2. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

3. No caso, a Lei Municipal impugnada, que impõe a instalação de câmeras de videomonitoramento na sala de licitações do Município de Linhares/ES em nada interfere na estrutura organizacional da administração municipal, mas tão somente cria uma despesa para a Municipalidade, não havendo que se falar em vício de iniciativa.

4. O art. 113 do ADCT, o qual impõe a necessidade de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que
criem
ou
alterem

despesa obrigatória
ou
renúncia de receita
.

5. A Lei Municipal nº 4.053/2022, ao impor a obrigação da Municipalidade de instalar câmeras na sala de licitações do Município de Linhares/ES não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

6. As alegadas violações a dispositivos da Lei Orgânica Municipal não servem como parâmetro de controle concentrado de constitucionalidade, eis que as LO ́s não constituem manifestação do Poder Constituinte. Da mesma forma, eventual violação da norma impugnada a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser analisada em sede de controle concentrado.

7. Não há que se falar em vício de inconstitucionalidade material na norma impugnada por ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, eis que a novel Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) já impõe ao gestor público a obrigação de que, caso não seja adotada a forma eletrônica para a realização de licitações, há a obrigação de registro da sessão pública de licitação em ata e gravada em áudio e vídeo.

8. Pedido julgado improcedente.

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ACÓRDÃO

Decisão
: VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, em que são partes os acima mencionados. ACORDA o Tribunal Pleno, à unanimidade, JULGAR IMPROCEDENTE a ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto proferido pela E. Relatora.

Órgão julgador vencedor
: 023 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA

Composição de julgamento: 023 - Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Relator / 025 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 026 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 027 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / 028 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 029 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / 030 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - Vogal / 031 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / 001 - Gabinete Des. MANOEL ALVES RABELO - MANOEL ALVES RABELO - Vogal / 002 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 003 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA - Vogal / 005 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / 006 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 007 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / 008 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 009 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 010 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Vogal / 011 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / 015 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 016 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA - Vogal / 017 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / 018 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 019 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 020 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / 021 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 022 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS

025 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
026 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
027 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
028 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
029 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
030 - Gabinete Des. RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO - RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO (Vogal)
Acompanhar
031 - Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
001 - Gabinete Des. MANOEL ALVES RABELO - MANOEL ALVES RABELO (Vogal)
Acompanhar
002 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Acompanhar
003 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA (Vogal)
Acompanhar
005 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
006 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. CARLOS SIMÕES FONSECA - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Acompanhar
008 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
009 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
010 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO (Vogal)
Acompanhar
011 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
015 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA (Vogal)
Acompanhar
017 - Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
018 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
019 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
020 - Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
021 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
022 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES
em face da Lei Municipal nº 4.053/2022 promulgada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES
, alegando suposto vício de inconstitucionalidade formal em sua edição.

O requerente aduz, em apertada síntese, os seguintes vícios de inconstitucionalidade:
1)
a Lei Municipal nº 4.053/2022, ao determinar a instalação de câmeras na sala de licitações no Município de Linhares/ES, cria atribuições e despesas às Secretarias Municipais, incorrendo em vício de iniciativa, violando, assim, o disposto nos arts. 61, § 1º, II, e 63, ambos da Constituição Federal, bem como o princípio da separação dos poderes;
2)
a norma impugnada fora editada sem a indicação da respectiva fonte de custeio e sem estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário, incorrendo em violação ao art. 113, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
3)
há desproporcionalidade e falta de razoabilidade na obrigação imposta pela lei, “
já que as sessões e documentos são públicos, sendo que qualquer cidadão pode ter acesso a todas as informações
(...)”.

Sustenta estarem presentes os requisitos necessários para a concessão da medida cautelar, estando o
periculum in mora
consubstanciado na real possibilidade de o cumprimento da norma impugnada gerar gastos indevidos à Municipalidade.

Pugna pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia da Lei Municipal nº 4.053/2022 e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal atacada com efeitos
ex tunc.

Manifestação da
CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, defendendo a constitucionalidade da norma impugnada.

Decisão de ID nº 3657889 indeferindo a medida cautelar.

Manifestação complementar da
CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, postulando pela improcedência da representação de inconstitucionalidade.

Parecer da douta Procuradoria de Justiça (ID nº 4031459), opinando pela improcedência do pleito autoral, com a consequente declaração de constitucionalidade da Lei Municipal nº 4.053/2022.

É o relatório.

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES
em face da Lei Municipal nº 4.053/2022 promulgada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES
, alegando suposto vício de inconstitucionalidade formal em sua edição.

O requerente aduz, em apertada síntese, os seguintes vícios de inconstitucionalidade:
1)
a Lei Municipal nº 4.053/2022, ao determinar a instalação de câmeras na sala de licitações no Município de Linhares/ES, cria atribuições e despesas às Secretarias Municipais, incorrendo em vício de iniciativa, violando, assim, o disposto nos arts. 61, § 1º, II, e 63, ambos da Constituição Federal, bem como o princípio da separação dos poderes;
2)
a norma impugnada fora editada sem a indicação da respectiva fonte de custeio e sem estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário, incorrendo em violação ao art. 113, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
3)
há desproporcionalidade e falta de razoabilidade na obrigação imposta pela lei, “
já que as sessões e documentos são públicos, sendo que qualquer cidadão pode ter acesso a todas as informações
(...)”.

Sustenta estarem presentes os requisitos necessários para a concessão da medida cautelar, estando o
periculum in mora
consubstanciado na real possibilidade de o cumprimento da norma impugnada gerar gastos indevidos à Municipalidade.

Pugna pela concessão de medida cautelar, suspendendo-se a eficácia da Lei Municipal nº 4.053/2022 e, ao final, pela procedência da representação, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal atacada com efeitos
ex tunc.

Com efeito, a inconstitucionalidade de uma norma pode se dar pela não observância do procedimento necessário para a sua edição, seja por violação ao processo legislativo ou por edição por um ente que não detenha competência, o que se chama de inconstitucionalidade formal ou nomodinâmica, ou, ainda, pelo confronto do conteúdo da norma com as regras e princípios constitucionais, a chamada inconstitucionalidade material ou nomoestática.

No âmbito do controle de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais, em regra, deve-se adotar como parâmetro as disposições da Constituição Estadual, contudo, o Supremo Tribunal Federal admite o controle diretamente em face da Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória, confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO DE LEI MUNICIPAL REALIZADO POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PARÂMETRO CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE REPRODUZ NORMA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA POR ESTA CORTE NA ADI 347/SP.
Não configura usurpação da competência desta Corte a fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei municipal realizada por Tribunal de Justiça, com base na Constituição do Estado, ainda que o parâmetro de controle estadual consista em reprodução de norma da Constituição da República de observância obrigatória
. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 2130 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 25/06/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-160 DIVULG 19-08-2014 PUBLIC 20-08-2014)

Estabelecidas tais premissas, no caso, como dito, o requerente pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.053/2022, a qual possui a seguinte redação:

Art. 1º
Fica obrigatória a instalação de câmeras para captação de vídeo e áudio na sala de licitações do município de Linhares, bem como os artigos previstos.

Parágrafo único
. A obrigatoriedade imposta no caput do artigo primeiro alcança a administração pública indireta ligada ao Município, bem como a Câmara Municipal de Linhares.

Art. 2º
As gravações das sessões licitatórias deverão estar disponíveis na internet, para consulta no prazo máximo de 48 (quarenta e oito) horas, após o encerramento da mesma e além das filmagens deverão conter todos os documentos relativos aos processos de licitações, e não apenas os editais.

Art. 3º
As despesas decorrentes da sua implantação correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art. 4º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

O referido diploma normativo fora oriundo de projeto de lei de iniciativa parlamentar e aprovado pela Câmara Municipal de Linhares/ES, contudo, fora integralmente vetado pelo Chefe do Executivo local, ora requerente.

Uma vez devolvido à Câmara Municipal, os vereadores derrubaram o veto do Prefeito e a norma impugnada acabou sendo promulgada pelo Chefe do Executivo.

Na esteira do assentado na decisão liminar, a despeito dos argumentos do requerente, não há que se falar em vício de iniciativa para a proposição do referido diploma normativo, eis que, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal “
não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
” (ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

Ora, como se percebe da redação do texto legal impugnado, a imposição de instalação de câmeras de videomonitoramento na sala de licitações do Município de Linhares/ES em nada interfere na estrutura organizacional da administração municipal, mas tão somente cria uma despesa para a Municipalidade.

Na mesma linha, manifestou-se o Exmo. Subprocurador-Geral de Justiça:

(...) Da detida análise dos autos, não vislumbro as alegadas inconstitucionalidades. Com efeito, a instalação de câmeras de vídeo e áudio na sala de licitações do município de Linhares, Administração Pública Indireta e Câmara Municipal de Linhares, nos termos da legislação impugnada, não dispõe sobre criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo, mas apenas impõe uma despesa à Municipalidade, porém sem caráter obrigatório.

Ademais, há que se ressaltar que o
leading case
que gerou o entendimento do Supremo Tribunal Federal supracitado dizia respeito a uma lei municipal do Rio de Janeiro/RJ, de iniciativa parlamentar, que obrigava a instalação de câmeras de monitoramento em escolas públicas e cercanias, sendo que, na hipótese, o e. Ministro Gilmar Mendes, em seu judicioso voto, rechaçou a alegação de inconstitucionalidade nomodinâmica, confira-se:

(...) Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa.

(...)

No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade forma na legislação impugnada.

Melhor sorte não assiste ao requerente quanto a alegada violação ao art. 113 doa Atos das Disposições Constitucionais Transitórias. Explico.

O art. 113 do ADCT, inserido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, dispõe o seguinte:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro

Analisando o dispositivo em comento, têm-se que a obrigação de que as proposições legislativas venham acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro somente se aplica àquelas que
criem
ou
alterem

despesa obrigatória
ou
renúncia de receita
.

Embora o referido comando não encontre guarida na Constituição do Estado do Espírito Santo, o STF já assentou que o dispositivo em questão possui caráter nacional, sendo de observância obrigatória por todos os entes federados:

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPTU. ISENÇÃO. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CASSAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REMESSA À CORTE LOCAL PARA JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA. POSSIBILIDADE.
1. O entendimento assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o art. 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.
2. A existência de precedentes firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de causas que versem o mesmo tema. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, cabível a cassação do acórdão recorrido e a determinação da remessa dos autos à Corte de origem para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a orientação deste Supremo Tribunal. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo interno conhecido e não provido. (RE 1300587 ED-AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 23/11/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-238 DIVULG 01-12-2021 PUBLIC 02-12-2021)

No caso em tela, a partir de uma simples análise dos documentos que instruíram o processo legislativo que culminou com a edição da Lei nº 4.053/2022 (ID’s nº 3274664 e ss.), verifica-se que a proposição legislativa não fora acompanhada da necessária estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sendo que o documento de pp. 07/08 – ID nº 3274653, intitulado de “impacto financeiro” não se presta aos fins exigidos pelo ADCT, eis que se trata de simples cotações feitas pelo edil em sítios eletrônicos.

Tal fato fora alertado pela Procuradoria da Câmara Municipal de Linhares/ES, que opinou pela viabilidade jurídica condicionada do PL apresentado, desde que fosse apresentado um estudo de impacto financeiro-orçamentário de acordo com as regras da administração pública, além da indicação de que o aumento de despesa possui adequação orçamentária e financeira (pp. 14/18 – ID nº 3274664).

Ocorre que, como dito alhures, a exigência do art. 113 do ADCT somente se aplicam aos PL's que
criem ou alterem despesas obrigatórias
, sendo certo que a despesa gerada com a norma impugnada não se trata de despesa obrigatória.

Isso se dá pois o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), dispõe que: “
Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.

Comentando o referido dispositivo, Carlos Vader do Nascimento
1
leciona:

Como se vê, o caráter obrigatório atribuído à despesa corrente reveste-se de maior significação, na medida em que obriga os entes federativos ou seus órgãos e entidades subordinados a efetuar sua execução. Essa obrigação legal pode decorrer de leis no sentido genérico, compreendendo constitucionais, complementares, ordinárias, delegadas, decretos legislativos, resoluções do Senado Federal, medidas provisórias e atos administrativos (decretos, resoluções, regulamentos e outras instruções normativas).

São aspectos que identificam sua natureza: a) caráter corrente, envolvendo a operação e manutenção dos serviços; b) emana de atos ou de leis específicas, sem natureza orçamentária; c) efeito, no mínimo, de dois anos. Exige estimativa trienal, demonstração de que não afetaria metas fiscais e plano de compensação.

Nesse contexto, entendo que a Lei Municipal nº 4.053/2022, ao impor a obrigação da Municipalidade de instalar câmeras na sala de licitações do Município de Linhares/ES não se trata de despesa obrigatória, eis que não há uma força cogente e rígida da despesa imposta, a qual poderá ser atendida pelo Poder Público de acordo com as suas condições orçamentárias.

Em caso análogo, não foi outro o entendimento do eg. Tribunal de Justiça de São Paulo:

Ação direta de inconstitucionalidade – Ação movida pelo Prefeito do Município de São José do Rio Preto objetivando a invalidação da Lei nº 14.119/2022, de iniciativa parlamentar, a qual "dispõe sobre o acesso de pessoas com Transtorno do Espectro Autista TEA aos direitos assegurados no art. 3º da Lei Nacional nº 12.764, de 27 de dezembro de 2012, no âmbito do município de São José do Rio Preto"; Inexistência, em linhas gerais, de vício de iniciativa, à luz do Tema nº 917 de Repercussão Geral e da competência legislativa suplementar dos Municípios a respeito da matéria – Precedentes deste C. Órgão Especial – Ausência, ainda em âmbito geral, de mácula ao art. 25 da Constituição Estadual e ao
art. 113 do ADCT – Jurisprudência do E. STF assente no sentido de que a ausência de indicação da fonte de custeio para realização das medidas preconizadas na norma não é causa de sua inconstitucionalidade, implicando tão somente que a eficácia da norma se dará apenas no exercício financeiro seguinte ao de sua promulgação – Política pública que, ao ser sujeita à disponibilidades financeiras e técnicas locais, possuindo certo grau de flexibilização, não se insere no conceito de despesa obrigatória
– (...) (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2037500-03.2022.8.26.0000; Relator (a): Luciana Bresciani; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/09/2022; Data de Registro: 08/09/2022)

Aliás, ressalto que a Suprema Corte já se manifestou no sentido de que eventual ausência de indicação da respectiva dotação orçamentária não acarreta a inconstitucionalidade da lei, mas tão somente impede a aplicação do diploma legal no respectivo exercício financeiro, confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes.
Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021)

Destaco, por oportuno, que
todos
os julgados trazidos pelo requerente, nos quais houve a declaração de inconstitucionalidade de leis municipais por malferimento ao art. 113 do ADCT, diziam respeito à leis que concediam isenções fiscais, o que se traduz em renúncia de receita, atraindo, assim, o referido comando constitucional.

Cumpre ressaltar ainda que as alegadas violações a dispositivos da Lei Orgânica Municipal de Linhares/ES não servem como parâmetro de controle concentrado de constitucionalidade, eis que as LO ́s não constituem manifestação do Poder Constituinte, na esteira do reiterado entendimento do STF:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
I – Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente
. II - Não compete ao Poder Legislativo de qualquer das esferas federativas suspender a eficácia de ato normativo declarado inconstitucional em controle concentrado de constitucionalidade. Precedente. III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 5548, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/08/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 23-08-2021 PUBLIC 24-08-2021)

Da mesma forma, eventual violação da norma impugnada a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser analisada em sede de controle concentrado.

Nesse sentido, já se manifestou este eg. Tribunal Pleno:

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. INICIATIVA GERAL. LEI DEFERAL. PARÂMETRO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO A NORMA DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 1. Não há reserva de iniciativa em matéria tributária, mesmo tratando-se de norma que traga isenção, minoração ou regovação de tributos. São de iniciativa geral as leis em matéria tributária, o que permite a qualquer parlamentar apresentar projeto cujo conteúdo consista seja instituição, modificação ou revogação de tributo.
2. Lei Federal não serve de parâmetro para o controle de constitucionalidade. Violação à LRF não se presta a figurar como causa de pedir em ADI.
3. É possível aos Tribunais de Justiça, no âmbito do controle abstrato de constitucionalidade, tomar por parâmetro as normas da Constituição da República quando se trate de regras de reprodução obrigatória, ainda que não formalmente incorporadas pela Constituição Estadual. 4. Não tendo sido acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, a lei impugnada é formalmente inconstitucional por violar, de forma direta, o artigo 113 do ADCT da Constituição da República, norma que, a despeito da omissão, é de reprodução obrigatória na Carta Estadual. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100200041745, Relator : WILLIAN SILVA, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 08/04/2021, Data da Publicação no Diário: 03/05/2021)

Por fim, após detida análise dos autos e da legislação aplicável, não vislumbro vício de inconstitucionalidade material na referida norma por ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, eis que a novel Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) já impõe ao gestor público a obrigação de que, caso não seja adotada a forma eletrônica para a realização de licitações, há a obrigação de registro da sessão pública de licitação em ata e gravada em áudio e vídeo (grifei):

Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:

(...)

§ 2º As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo.

§ 3º Desde que previsto no edital, na fase a que se refere o inciso IV do
caput
deste artigo, o órgão ou entidade licitante poderá, em relação ao licitante provisoriamente vencedor, realizar análise e avaliação da conformidade da proposta, mediante homologação de amostras, exame de conformidade e prova de conceito, entre outros testes de interesse da Administração, de modo a comprovar sua aderência às especificações definidas no termo de referência ou no projeto básico.

§ 4º Nos procedimentos realizados por meio eletrônico, a Administração poderá determinar, como condição de validade e eficácia, que os licitantes pratiquem seus atos em formato eletrônico.

§ 5º Na hipótese excepcional de licitação sob a forma presencial a que refere o § 2º deste artigo, a sessão pública de apresentação de propostas deverá ser gravada em áudio e vídeo, e a gravação será juntada aos autos do processo licitatório depois de seu encerramento.

Não se pode olvidar ainda que um dos princípios regentes das contratações públicas expressamente previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021 é o da publicidade, de modo que a obrigação de instalação de câmeras na sala de licitações não se mostra desarrazoada ou desproporcional, servindo como instrumento legítimo de controle e fiscalização das contratações públicas.

Diante de todo o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
a presente ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

1
MARTINS, Ives Gandra da Silva (Org.), NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2014. P. 174.

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito do município de Linhares em face da Lei local de número 4.053/2022, de iniciativa de parlamentar, que fixa a obrigatoriedade da Administração Pública Municipal a instalar câmeras para a captação de áudio e vídeo nas salas de licitação do referido município.

A parte autora afirma que a norma possui os seguintes vícios: “i) de iniciativa parlamentar, que fere a separação de poderes, ii) de efeito concreto, iii) que dispõe sobre organização administrativa do Poder Executivo, iv) que cria atribuições para as Secretarias Municipais, (v) que gera despesas públicas sem indicar a respectiva fonte de custeio e sem apresentar o respectivo impacto orçamentário e financeiro”.

Quanto à criação de despesas por lei de iniciativa de parlamentar, penso já ser esta uma questão superada, uma vez que fora pacificado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em sede de precedente vinculante, no Tema 917 de Repercussão Geral a seguinte tese:

Tese:

Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).

Não vejo na referida lei nenhuma criação de função que altere a estrutura

da Administração Pública. O dever de transparência é decorrente do princípio da publicidade, norteador da Administração Pública em todas as suas esferas, conforme disposto no artigo 37 da Constituição Federal:

Art. 37.
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade
e eficiência e, também, ao seguinte:

Portanto, sendo a lei de iniciativa de parlamentar que não cria nova função e nem altera a estrutura da Administração Pública, entendo pelo seu enquadramento nos ditames da tese do Tema 917 de Repercussão Geral do STF. Assim, não há que se falar em inobservância da regra da reserva de iniciativa, tampouco em invasão de um Poder sobre o outro.

O parlamento, ao criar tal lei, apenas quer concretizar o dever de transparência, inerente à Administração Pública, o que, por sua vez, facilitará o seu papel de fiscal dos atos do Poder Executivo. Entendo, assim, o perfeito enquadramento da lei atacada ao regramento da Constituição Federal.

Em relação ao argumento de que a lei objurgada cria despesas sem especificar a fonte, acompanho integralmente as razões trazidas pela Ilustre Relatora em seu voto condutor. Nele, restou demonstrado que o presente caso concreto não se enquadra no requisito “despesa obrigatória” do artigo 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, conforme definido pelo artigo 17 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Desse modo, não se sustentam as alegações trazidas pela parte autora na presente ADI.

Por esses motivos, acompanho a Eminente Relatora e JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados nesta ADI. Em vista do caráter dúplice da presente Ação, DECLARO CONSTITUCIONAL a Lei 4.053/2022 do município de Linhares.

É como voto.

Acompanho o voto proferido pela E. Desembargadora Relatora.

Acompanho o voto proferido pelo eminente Des. Relator.

Acompanho o voto de relatoria

Acompanho o voto proferido pela Eminente Desembargadora Relatora.

ACOMPANHO A EMINENTE DESEMBARGADORA RELATORA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.