Tribunal: TJES
Processo: 0000735-66.2018.8.08.0046
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO
Órgão julgador: TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2023-09-04

Ementa:
EMENTA
: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REESTRUTURAÇÃO DA DELEGACIA DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO – REMANEJAMENTO DE DELEGADO E ESCRIVÃO DE POLÍCIA – REFORMA DO PRÉDIO DA UNIDADE POLICIAL – CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DO ADMINISTRADOR PÚBLICO – INTERVENÇÃO JUDICIAL INDEVIDA – RECURSO PROVIDO.

1.
O controle judicial dos atos da Administração Pública deve-se limitar à análise de sua consonância aos preceitos legais e constitucionais, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no chamado mérito administrativo.

2.
Embora a noção de mérito administrativo venha sendo revista, deve ser preservado um núcleo mínimo de discricionariedade na atuação administrativa, dentro do qual o administrador é livre para, em nome do interesse público, fazer escolhas a partir de critérios de conveniência e oportunidade.

3.
A situação narrada pelo Ministério Público envolve aspecto organizacional do Estado, de modo que não cabe ao Judiciário substituir o administrador e elencar prioridades financeiras ou remanejar servidores, afinal, essas escolhas não podem estar dissociadas da capacidade orçamentária do respectivo ente federativo. Diante de eventual precariedade de servidores e insuficiência de recursos públicos, cabe ao gestor público elencar quais são as prioridades relacionadas a esses recursos, pois é a Administração Pública quem detém os instrumentos para realizar tais escolhas.

4.
Recurso provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000735-66.2018.8.08.0046
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros
APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
RELATOR(A):
TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA
EMENTA
: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REESTRUTURAÇÃO DA DELEGACIA DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO – REMANEJAMENTO DE DELEGADO E ESCRIVÃO DE POLÍCIA – REFORMA DO PRÉDIO DA UNIDADE POLICIAL – CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DO ADMINISTRADOR PÚBLICO – INTERVENÇÃO JUDICIAL INDEVIDA – RECURSO PROVIDO.

1.
O controle judicial dos atos da Administração Pública deve-se limitar à análise de sua consonância aos preceitos legais e constitucionais, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no chamado mérito administrativo.

2.
Embora a noção de mérito administrativo venha sendo revista, deve ser preservado um núcleo mínimo de discricionariedade na atuação administrativa, dentro do qual o administrador é livre para, em nome do interesse público, fazer escolhas a partir de critérios de conveniência e oportunidade.

3.
A situação narrada pelo Ministério Público envolve aspecto organizacional do Estado, de modo que não cabe ao Judiciário substituir o administrador e elencar prioridades financeiras ou remanejar servidores, afinal, essas escolhas não podem estar dissociadas da capacidade orçamentária do respectivo ente federativo. Diante de eventual precariedade de servidores e insuficiência de recursos públicos, cabe ao gestor público elencar quais são as prioridades relacionadas a esses recursos, pois é a Administração Pública quem detém os instrumentos para realizar tais escolhas.

4.
Recurso provido.
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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO
Composição de julgamento: 009 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Relator / 011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / 013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal
VOTOS VOGAIS
011 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
013 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000735-66.2018.8.08.0046

APELANTE: ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELAD
O
S: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO E DELEGACIA DE POLÍCIA CIVIL DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO

RELATOR: DES. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO

VOTO

Conforme relatado, cuidam os autos de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da r. sentença com cópia no ID 5524051, que, nos autos da
ação civil pública
contra si proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, julgou procedente o pedido inicial para declarar “
a ocorrência de estado de desestruturação na Delegacia de Polícia de São José do Calçado”
e condenar o requerido ao cumprimento de obrigação de fazer consistente na adoção de medidas de resolução do referido quadro, a ser objeto de deliberação na fase de cumprimento de sentença.

Sem condenação em custas e honorários, tendo em vista o teor do art. 18 da Lei nº 7.347/1985.

Em suas razões, o apelante sustenta que (i) o remanejamento e deslocamento de servidores se insere no âmbito do poder discricionário da administração, de modo que não cabe ao Judiciário traçar políticas de segurança pública; (ii) a determinação judicial implica violação ao princípio da reserva do possível; (iii) há impropriedade, sob a ótica da constituição estadual e Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto à ordem mandamental de fazer incluir as dotações orçamentárias na proposta de Lei Orçamentária Anual; (iv) o Município em questão apresenta baixo índices de ocorrências criminais, se comparado aos demais municípios capixabas, de modo que (a) autoridade de município distinto tem atribuições estendidas a São José do Calçado e lá comparece quando há exigência do serviço; (b) os expedientes de São José do Calçado são diariamente encaminhados à autoridade policial por agente policial; (c) mesmo após o fechamento da Delegacia às 18h00, os procedimentos são encaminhados ao plantão da 6
a
Delegacia Regional de Alegre; (d) a Delegacia de São José do Calçado “
conta com três viaturas designadas para o órgão
”.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
apresentou contrarrazões às fls. 317/325.

Denota-se dos autos que, devido a reclamações sobre o atendimento policial e irregularidades na Delegacia de São José do Calçado, o Ministério Público estadual, em sua função de controlador externo da atividade policial, instaurou procedimento preparatório a fim de apurar as condições humanas e estruturais do órgão.

Na oportunidade, verificou-se que a delegacia opera com manifesto contingenciamento de recursos humanos e estruturais, de modo que (i) não há delegado titular e escrivão, e nas rotinas da delegacia; (ii) o prédio da unidade não possui acessibilidade para pessoas com deficiência e está em deteriorado estado de conservação, e (iii) os veículos não têm qualidade própria para o policiamento.

Em decorrência desses fatos, sustentou o Ministério Público que há demora excessiva nos trâmites dos expedientes, o que tem inviabilizado e atrasado medidas urgentes.

O juízo de origem deferiu parcialmente a tutela de urgência para determinar a lotação de um escrivão de polícia na delegacia, bem como para determinar que o Estado promova a inclusão, na previsão orçamentária de 2019, de receitas de estruturação física do prédio por meio de aquisição ou locação, a fim de contemplar as necessidades de pessoas com deficiência.

Após a instrução processual, sobreveio a r. sentença de fls. 297/300, na qual o pedido inicial foi julgado procedente para condenar o
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
à obrigação de fazer consistente na adoção de medidas para resolução do quadro indicado no dispositivo da decisão (v. fl. 300):

1. “
Estruturação física do prédio da Delegacia de Polícia Civil de São José do Calçado
ou a locação/compra de imóvel adequado para seu funcionamento, com previsão de torná-lo acessível à população com deficiência”

2. “C
ompra de veículo de tração para atender esse posto policial”

3. “N
omeação/remoção
de 01 Delegado Titular e 01 Escrivão (...)”

Pois bem.

Inicialmente, registro que, em razão do princípio da inafastabilidade da jurisdição, consagrado na Constituição Federal (art. 5º, XXXV), é perfeitamente possível sujeitar os atos da Administração Pública ao controle jurisdicional.

Afinal, é corolário da ideia de Estado de Direito a submissão de toda e qualquer forma de manifestação do poder ao primado da legalidade, que, por sua vez, só se pode fazer efetivo mediante o controle desses atos pelo Poder Judiciário, fiador da lei e da ordem constitucional.

Neste sentido, colaciono trecho de voto proferido pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes:

“Se a ideia de Estado de Direito caminha em direção à supremacia da lei como baliza para a atuação administrativa, parece claro que as garantias do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efetiva representam componentes imprescindíveis à concretização de tal princípio constitucional.

Haveria flagrante incoerência caso fossem proclamadas restrições de índole formal e material à atuação do Estado, mas não existissem instrumentos que lhes assegurassem a observância in concreto, justamente ao que se destina a prestação jurisdicional. Em última análise, em um cenário como este a própria violação das normas de direito material pelo poder público seria relegada à irrelevância, já que impossível desencadear de modo forçoso as consequências deste comportamento ilícito.
Daí que as noções de submissão da autoridade à lei e de controle jurisdicional dos atos de poder me parecem faces simétricas do fenômeno Estado de Direito
” (RE 632853, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-125 DIVULG 26-06-2015 PUBLIC 29-06-2015).

Por outro lado, como decorrência do princípio da separação dos poderes (CF/88, art. 2º), o controle judicial dos atos da Administração Pública deve se limitar à análise de sua consonância aos preceitos legais e constitucionais,
sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo
.

É fato que, ultimamente, a própria noção de mérito administrativo vem sendo revista, a partir, especialmente, da incorporação da ideia de que princípios como os da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, eficiência etc. são requisitos de legalidade do ato administrativo, o que reduz acentuadamente o âmbito de atuação verdadeiramente discricionária do administrador.

É o que ensina a doutrina:

“
Não se trata de controlar o núcleo da apreciação ou da escolha, mas de diminuir o espaço em que o administrador faz escolhas de acordo com a própria conveniência e oportunidade
. O mesmo pode ser afirmado com relação às outras formas, ditas, de controle do mérito do ato administrativo, como o controle da proporcionalidade, da moralidade e da eficiência. Neste sentido, por exemplo, não se controla o mérito do ato administrativo em descompasso com a proporcionalidade, mas apenas se reconhece que o conteúdo desproporcional do ato simplesmente não é mérito. Em outras palavras, não há conveniência e oportunidade possível fora dos limites estabelecidos pela proporcionalidade”. (Gustavo Binenbojm,
Uma teoria do direito administrativo
, Rio de Janeiro, Renovar, 2014. p. 222).

Ainda assim, deve ser preservado um núcleo mínimo de discricionariedade na atuação administrativa, dentro do qual o administrador é livre para, em nome do interesse público, fazer escolhas a partir de critérios de conveniência e oportunidade.

No caso em tela, embora seja precária a situação narrada pelo
Parquet
, não se tem notícia de que existam, no Estado, delegados ou escrivães sem lotação ou excesso em outras serventias, o que, em tese, configuraria omissão desproporcional e sem razoabilidade, a ensejar, a princípio, a apreciação judicial.

Ademais, ao prestar informações, a Polícia Civil demonstrou que está aumentando “
a produção de acordo com o aumento da criminalidade”
, conforme tabela acostada à fl. 247 dos autos. Somado a isso, no ofício de fl. 289, a Delegada-Geral Adjunta da Polícia Civil indicou que estão lotados na unidade policial de São José do Calçado um escrivão de polícia e um delegado, responsável pela delegacia de Bom Jesus do Norte – uma vez que a instituição não teria efetivo suficiente para satisfazer a demanda.

Não obstante, no documento – datado de 2021 – há a informação de que a instituição estava preparando a realização de concurso público para o cargo de delegado de polícia, estando o certame, à época, em sua fase interna de preparação, de acordo com a Instrução do Serviço n° 189, publicada no Diário Oficial do dia 25/05/2021.

Como se observa, a situação envolve aspecto organizacional do Estado, de modo que
não cabe ao Judiciário substituir o administrador e elencar prioridades financeiras ou remanejar servidores
, afinal, essas escolhas não podem estar dissociadas da capacidade orçamentária do respectivo ente federativo.

Diante de eventual precariedade de servidores e insuficiência de recursos públicos, cabe ao gestor público elencar quais são as prioridades relacionadas a esses recursos, pois é a Administração Pública quem detém os instrumentos para realizar tais escolhas.

Saliento que este
Eg. Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo
, em sede de ações civis públicas como a presente, tem concluído que
a reestruturação de delegacias mantidas pelo Estado – seja pelo remanejamento de servidores e/ou reformas prediais – é matéria afeta à discricionariedade do Poder Executivo, sendo indevida a intervenção judicial
:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMANEJAMENTO. DELEGACIA. SERVIDORES PÚBLICOS POLICIAIS. SEGURANÇA PÚBLICA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. DISCRICIONARIEDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1) Não há dúvidas de que é preceito fundamental regido pela Magna Carta o direito à vida e à segurança, nos termos do art. 5º do mencionado diploma constitucional, inclusive sendo dever do Estado garantir o mínimo existencial à sociedade, sobrepondo o princípio da reserva do possível, isso porque o bem jurídico maior a ser preservado traduz-se no direito à vida. 2) Todavia, constitui também jurisprudência dos Tribunais que a intervenção do Poder Judiciário nos Poderes Executivo e Legislativo possui limites, não apenas vinculados à inescapável realidade fática que circunda as controvérsias judiciais, mas igualmente no que concerne ao princípio da Separação dos Poderes, privilegiando, em certos casos, os critérios de conveniência e oportunidade ínsitos à atividade administrativa. 3) Diversos julgados deste egrégio Tribunal de Justiça, em casos comparáveis ao presente, têm entendido que, em regra,
o remanejamento de servidores para outras unidades policiais constitui questão política e administrativa, configurando ato discricionário da Administração Pública estadual, não cabendo ao Poder Judiciário interferir nesta questão, exceto em situações excepcionais
. 4) Recurso conhecido e provido. (TJES; AI 0000082-61.2019.8.08.0068; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Ronaldo Gonçalves de Sousa; Julg. 03/09/2019; DJES 13/09/2019).

________________

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA CIVIL. REMANEJAMENTO DE SERVIDORES. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. FUNÇÃO TÍPICA ADMINISTRATIVA. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. 1. - A intervenção do Poder Judiciário, frente a omissão da Administração quanto aos direitos constitucionais dos cidadãos ou uma flagrante ilegalidade, não caracteriza violação ao princípio da separação dos poderes pois a jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal orienta no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes (STF, ARE 886710 AGR, Relatora Min. Rosa Weber, Primeira Turma, julgado em 03-11-2015, processo eletrônico DJe-232 Divulg 18-11-2015 Public 19-11-2015). Ou seja: Somente em situações excepcionais admite-se a intervenção do Poder Judiciário para assegurar políticas públicas, sejam elas na área de saúde, de educação ou de segurança. 2. - O remanejamento de servidores para outras unidades policiais constitui questão política, configurando ato discricionário da Administração Pública estadual, que é norteado pelos critérios de conveniência e oportunidade, não cabendo ao Poder Judiciário interferir nesta questão. 3. -
A eventual intervenção do Poder Judiciário para determinar o remanejamento de servidores em unidades policiais extrapolaria os limites da sindicabilidade jurisdicional de atividade administrativa e configuraria indevida ingerência na atuação do Poder Executivo
. 4. - Sentença mantida. (TJES; RN 0001904-84.2014.8.08.0028; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Subst. Cristovão de Souza Pimenta; Julg. 30/10/2018; DJES 09/11/2018).

________________

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMANEJAMENTO DE SERVIDORES. DELEGACIA DE IBATIBA/ES. QUESTÃO POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE EM SEDE LIMINAR. HIPÓTESES EXCEPCIONAIS. 1. O Poder Judiciário pode determinar ao Estado a implementação de políticas públicas previstas na Constituição sem que isso acarrete contrariedade ao princípio da separação dos poderes, entretanto apenas em situações excepcionais, quando demonstrada a omissão do Poder Público ou efetiva inadequação da política pública por ele desenvolvida,. Precedentes STF, STJ e TJES. 2.
A designação de servidores para determinada Delegacia constitui verdadeira questão política (ato-de-governo - Regierungskaten - actes de gouvernement - acts of state - political questions), em cujo juízo de conveniência ou de necessidade não cabe a interferência do controle judicial
, principalmente em liminar. (TJES; AI 0001278-83.2016.8.08.0064; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Samuel Meira Brasil Junior; Julg. 04/04/2017; DJES 12/04/2017).

Diante dessas circunstâncias, considero que não há como obrigar o Poder Executivo estadual, por meio de provimento judicial, a promover a reforma do prédio, suprir a deficiência de servidores e determinar a aquisição de veículos.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
DOU
-LHE PROVIMENTO
, para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

Deixo de majorar os honorários em razão do desprovimento do recurso, à luz do art. 18 da Lei nº 7.347/1985.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Acompanho o Voto proferido pelo Eminente Relator.