Tribunal: TJES
Processo: 5000266-89.2019.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Câmaras Cíveis Reunidas
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2023-06-21

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL – CONTROLE JUDICIAL DE ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS RESTRITO À ANÁLISE DA LEGALIDADE – PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – NÃO OBSERVÂNCIA – REDUÇÃO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA – SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA – REDISTRIBUIÇÃO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1.
O controle judicial dos atos administrativos discricionários fica restrito à análise da sua legalidade, incluindo a observância aos princípios da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, eficiência etc., consagrados na CRFB/1988, respeitando-se a discricionariedade na medida em que é assegurada pela lei.

2.
O entendimento dominante nesta Corte é o de que, em situações excepcionais, tendo em vista a amplitude da garantia do acesso à justiça, a multa fixada pelo Procon fora dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade pode ser revista pelo Poder Judiciário.

3.
Nota-se que o Procon Municipal agiu dentro da discricionariedade permitida pela lei ao aplicar a sanção à empresa frente aos fatos relatados no processo administrativo. Por esta razão, não há que se falar em nulidade da decisão administrativa por ausência de fundamentação

4.
No caso dos autos, a multa inicialmente arbitrada pelo órgão fiscalizador não se mostra consentânea com as peculiaridades da situação fática que a originou, notadamente diante das condutas adotadas pela empresa no curso do processo administrativo para solução do problema do consumidor.

5.
Na hipótese, a sanção pecuniária no importe de R$ 7.000,00 (sete mil reais) revela-se compatível a atender as diretrizes do instituto da multa, sendo este valor apto a atender seu viés pedagógico e sancionatório, sem, contudo, causar enriquecimento sem causa em favor da Administração Pública.

6
.
No que se refere aos consectários legais, o montante deve ser devidamente corrigido a partir da publicação do acórdão e acrescido de juros moratórios a partir da constituição em mora da instituição financeira, observando os índices constantes do item 3.1 do REsp 1495146/MG.

7
.
Redistribuição das custas processuais e dos honorários advocatícios em razão da sucumbência recíproca.

8
.
Recurso conhecido e parcialmente provido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº
5000266-89.2019.8.08.0048
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: BANCO BRADESCO S.A.
APELADO: MUNICIPIO DE SERRA
RELATOR(A):JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL – EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – MULTA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL – CONTROLE JUDICIAL DE ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS RESTRITO À ANÁLISE DA LEGALIDADE – PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – NÃO OBSERVÂNCIA – REDUÇÃO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA – SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA – REDISTRIBUIÇÃO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1.
O controle judicial dos atos administrativos discricionários fica restrito à análise da sua legalidade, incluindo a observância aos princípios da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, eficiência etc., consagrados na CRFB/1988, respeitando-se a discricionariedade na medida em que é assegurada pela lei.

2.
O entendimento dominante nesta Corte é o de que, em situações excepcionais, tendo em vista a amplitude da garantia do acesso à justiça, a multa fixada pelo Procon fora dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade pode ser revista pelo Poder Judiciário.

3.
Nota-se que o Procon Municipal agiu dentro da discricionariedade permitida pela lei ao aplicar a sanção à empresa frente aos fatos relatados no processo administrativo. Por esta razão, não há que se falar em nulidade da decisão administrativa por ausência de fundamentação

4.
No caso dos autos, a multa inicialmente arbitrada pelo órgão fiscalizador não se mostra consentânea com as peculiaridades da situação fática que a originou, notadamente diante das condutas adotadas pela empresa no curso do processo administrativo para solução do problema do consumidor.

5.
Na hipótese, a sanção pecuniária no importe de R$ 7.000,00 (sete mil reais) revela-se compatível a atender as diretrizes do instituto da multa, sendo este valor apto a atender seu viés pedagógico e sancionatório, sem, contudo, causar enriquecimento sem causa em favor da Administração Pública.

6
.
No que se refere aos consectários legais, o montante deve ser devidamente corrigido a partir da publicação do acórdão e acrescido de juros moratórios a partir da constituição em mora da instituição financeira, observando os índices constantes do item 3.1 do REsp 1495146/MG.

7
.
Redistribuição das custas processuais e dos honorários advocatícios em razão da sucumbência recíproca.

8
.
Recurso conhecido e parcialmente provido.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: 021 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: 021 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / 027 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 002 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
027 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
002 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
BANCO BRADESCO S/A

em face da r. sentença (id. 4864273) que, nos autos dos
embargos à execução fiscal
opostos por este em face de
MUNICÍPIO DE SERRA
, julgou improcedentes os pedidos.

Em suas razões recursais (id. 4864634), alega, em síntese, nulidade do título executivo que embasa a execução fiscal por ausência de fundamentação legal e, subsidiariamente, violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, pelo que requer sua redução.

O Município, após intimado, apresentou contrarrazões no id. 4864639, pugnando pelo desprovimento do recurso e consequente manutenção da sentença.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória-ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5000266-89.2019.8.08.0048

APELANTE:
BANCO BRADESCO S/A

APELADO:
MUNICÍPIO DE SERRA

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

V O T O

Conforme relatado, cuida-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
BANCO BRADESCO S/A

em face da r. sentença (id. 4864273) que, nos autos dos
embargos à execução fiscal
opostos por este em face de
MUNICÍPIO DE SERRA
, julgou improcedentes os pedidos.

Em suas razões recursais (id. 4864634), alega, em síntese, nulidade do título executivo que embasa a execução fiscal por ausência de fundamentação legal e, subsidiariamente, violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, pelo que requer sua redução.

O Município, após intimado, apresentou contrarrazões no id. 4864639, pugnando pelo desprovimento do recurso e consequente manutenção da sentença.

Pois bem.

Pelo que denoto, cuidam os autos de embargos à execução fiscal opostos por
BANCO BRADESCO S/A
, insurgindo-se contra a execução fiscal lastreada na Certidão de Dívida Ativa N° 8.294.222/2018, originada do Processo Administrativo n° 89.153/2011, com valor de R$ 11.493,33 (onze mil, quatrocentos e noventa e três reais e trinta e três centavos), atualizado em abril/2018 para R$ 29.233,40 (vinte nove mil, duzentos e trinta e três reais e quarenta centavos).

Em sua peça inicial, a instituição financeira aduz, em suma, que, nos autos do processo administrativo, houve sua condenação sem qualquer fundamentação legal pelo órgão Procon, tendo sido proferida decisão de cunho subjetivo do julgador, razão pela qual esta se revela nula, o que induz nulidade da CDA que embasa a execução.

Nessa linha, sustenta que a decisão não considerou as condutas adotadas pela empresa no curso do processo para solução do problema, que ilidiria a necessidade de imposição de multa.

O
MUNICÍPIO DE SERRA
apresentou impugnação aos embargos (id. 4864262) e, na sequência, o
BANCO BRADESCO
apresentou réplica (id. 4864264). Decisão saneadora do feito em id. 4864268, fixando como ponto controvertido “
verificar se houve algum tipo de nulidade ou não no procedimento administrativo, que resultou na multa que se pretende anular, bem como se foram observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade na penalidade imposta.
”

Após intimadas, as partes informaram não possuírem mais provas a produzir, pelo que sobreveio sentença de improcedência dos pedidos, sob os seguintes fundamentos: que o embargante não trouxe provas robustas das suas alegações; que o Judiciário não poderia adentrar no mérito administrativo e que a multa no importe R$ 11.493,33 (onze mil, quatrocentos e noventa e três reais e trinta e três centavos) guarda proporcionalidade e razoabilidade com o caso concreto.

Pois bem.

Registro, antes de analisar tal pretensão, que é corolário da ideia de Estado de Direito a submissão de toda e qualquer forma de manifestação do poder ao primado da legalidade, que, por sua vez, só se pode fazer efetivo mediante o efeito controle desses atos pelo Poder Judiciário, fiador da lei e da ordem constitucional.

No entanto, “
e
m decorrência do princípio da separação dos poderes (CF/88, art. 2º), o controle judicial dos atos da Administração Pública deve-se limitar à análise de sua consonância aos preceitos legais e constitucionais, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no chamado mérito administrativo. Ultimamente, porém, a própria noção de mérito administrativo vem sendo revista, a partir, especialmente, da incorporação da ideia de que princípios como os da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, eficiência, etc., são requisitos de legalidade do ato administrativo, o que reduz acentuadamente o âmbito de atuação verdadeiramente discricionária do administrador.
” (TJES; AC 0020161-96.2019.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho; Julg. 19/07/2022; DJES 14/02/2023)

Desta forma, o controle judicial dos atos administrativos discricionários fica restrito à análise da sua legalidade, que inclui a observância aos princípios da moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, eficiência etc., consagrados na CRFB/1988, respeitando-se a discricionariedade na medida em que é assegurada pela lei. É o que ensina a doutrina:

“Com relação aos atos discricionários, o controle judicial é possível mas terá que respeitar a discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à Administração Pública pela lei.
Isto ocorre precisamente pelo fato de ser a discricionariedade um poder delimitado previamente pelo legislador; este, ao definir determinado ato, intencionalmente deixa um espaço para livre decisão da Administração Pública, legitimando previamente a sua opção; qualquer delas será legal.

Daí por que não pode o Poder Judiciário invadir esse espaço reservado, pela lei, ao administrador, pois, caso contrário, estaria substituindo, por seus próprios critérios de escolha, a opção legítima feita pela autoridade competente com base em razões de oportunidade e conveniência que ela, melhor do que ninguém, pode decidir diante de cada caso concreto.
” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo
. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 254) – grifei.

Por esta razão, sobressai o entendimento dominante nesta Corte que, em situações excepcionais, tendo em vista a amplitude da garantia do acesso à justiça, a multa fixada pelo Procon fora dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade pode ser revista pelo Poder Judiciário. Vejamos:

[...]1.
É entendimento dominante nesta Corte que em situações excepcionais, tendo em vista a amplitude da garantia do acesso à justiça, a multa fixada pelo Procon fora dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade pode ser revista pelo Poder Judiciário. Afinal, é corolário da ideia de Estado de Direito a submissão de toda e qualquer forma de manifestação do poder ao primado da legalidade, que, por sua vez, só se pode fazer efetivo mediante o efeito controle desses atos pelo Poder Judiciário, fiador da Lei e da ordem constitucional.
2.
Em situações em que a multa fixada pelo PROCON se mostrar desproporcional à gravidade das condutas praticadas pela prestadora de serviço ou fornecedora de produto, é possível o Poder Judiciário altere o valor da sanção.

3. No caso dos autos, entendo que a multa arbitrada pelo juízo de primeiro grau não se mostra consentânea com as peculiaridades da situação fática. 4. Nessa linha de raciocínio, mostra-se desproporcional a imposição de multa no patamar de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), em razão de ter deixado de prestar a assistência técnica ao consumidor adquirente do celular com vício de qualidade. 6. Recurso conhecido e parcialmente provido, para que a multa seja reduzida ao valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais). (TJES; AC 0003164-14.2014.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho; Julg. 31/05/2022; DJES 23/09/2022)

(...) 2.
É cediço ser plenamente possível o controle pelo Poder Judiciário de matéria ínsita ao mérito administrativo, nas hipóteses em que a atuação da Administração Pública se afastar dos princípios constitucionais explícitos ou implícitos, tais como o da legalidade, o da moralidade, o da proporcionalidade e o da razoabilidade, dentre outros, sem que esta intervenção consubstancie violação ao postulado fundamental da separação de poderes ou mesmo negativa a vigência a lei municipal que estabeleça critérios para fixação de multa.
3. Formulados na petição inicial pedidos cumulativos em ordem sucessiva, a improcedência do mais amplo, com o acolhimento do menos abrangente, caracteriza sucumbência recíproca. Precedente. (TJES, Classe: Apelação Cível, 024190022483, Relator : ANNIBAL DE REZENDE LIMA, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL , Data de Julgamento: 09/11/2021, Data da Publicação no Diário: 26/11/2021)

É também o posicionamento emanado pelo C. STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. VALOR. REDUÇÃO JUDICIAL PARA MONTANTE AQUÉM DO MÍNIMO LEGAL. OFENSA AO PODER DE POLÍCIA. INOCORRÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.

1.
"O Poder Judiciário, no exercício de sua competência constitucional (ex vi do art. 5º, XXXV, da CF/88), pode examinar os atos praticados pela Administração Pública, notadamente no que tange à legalidade ou a sua legitimidade, não havendo que se falar em invasão do mérito administrativo quando o magistrado reduz o valor da multa, com fulcro nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade." (AgInt no AREsp 1.067.401/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 9/8/2018).

2. No caso, a empresa autora, ora recorrida, ajuizou ação de procedimento ordinário objetivando, entre outras providências, a redução do valor de multa a ela imposta pela ANP, em virtude da constatação de não observância de normas legais na disposição de recipientes de gás.

3. A Corte regional, por sua vez, confirmou a sentença apelada, no que esta reduziu o valor da sanção pecuniária, invocando, para tanto, critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, em conformidade com entendimento deste Superior Tribunal de Justiça.

4.
Não há falar em ofensa ao poder de polícia da ANP, como aventado nas razões recursais, senão que, atento às peculiaridades do caso concreto, o julgador, pela perspectiva da razoabilidade e da proporcionalidade, não vislumbrou compatibilidade entre a infração glosada pela autoridade fiscalizadora e o elevado quantum da multa aplicada.

5. Recurso especial não provido.

(REsp n. 1.766.116/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 6/4/2021, DJe de 4/5/2021.)

Fixadas tais premissas iniciais, passa-se à análise das razões recursais.

Verifico do caderno processual que o processo administrativo foi originado da reclamação feita pelo consumidor Marcelo Silva Nascimento, na qual relata ter aderido a um financiamento junto ao
BANCO BRADESCO S/A
para aquisição de um automóvel, mas que, embora tenha solicitado o envio dos boletos via e-mail, a empresa não estava procedendo desta forma, causando-lhe transtornos com o pagamento. Assim, diante de tais dificuldades, ficou com débitos relativos a três meses perante a instituição financeira por motivos alheios à sua vontade.

O órgão sancionador, ao analisar o caso, aplicou penalidade de multa à empresa por infração ao Código de Defesa do Consumidor, tendo em vista que, apesar de inicialmente ter sido frutífera audiência de conciliação, houve um pedido de desarquivamento do feito pelo consumidor, ante o descumprimento do acordo (id. 4864253, fl. 22).

Assim, nota-se que o Procon Municipal agiu dentro da discricionariedade permitida pela lei, ao aplicar a sanção à empresa frente aos fatos relatados no processo administrativo. Por esta razão, não há que se falar em nulidade da decisão administrativa por ausência de fundamentação, restando devidamente motivada.

Na sequência, passa-se a analisar se o valor arbitrado a título de multa está em consonância com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tendo como parâmetro os critérios previstos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, a saber: gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor,
in verbis:

Art. 57.
A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo
, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Quando o valor arbitrado destoa destes princípios, pode o Poder Judiciário intervir no sentido de verificar sua eventual inobservância, como apontado anteriormente.

Também merece menção que tal multa não visa a reparação do dano sofrido pelo consumidor, mas, sim, a punição pela prática de ato vedado por lei, a fim de coibir a sua reiteração, em típico exercício do poder de polícia administrativa, sendo, portanto, uma sanção de caráter pedagógico e sancionatório.

No caso dos autos, entendo que a multa inicialmente arbitrada pelo órgão fiscalizador não se mostra consentânea com as peculiaridades da situação fática que a originou, notadamente diante das condutas adotadas pela empresa no curso do processo para solução do problema do consumidor.

Muito embora se denote do relatório de dosimetria (id. 4864253,fl. 32) que o órgão sancionador, de fato, valeu-se dos critérios legais para fixação da sanção pecuniária, deve-se considerar, por outro lado, que o débito é originado de 1 (uma) autuação administrativa individual, relativa à falha na prestação do serviço oferecido pela instituição financeira, que, conforme a decisão do Procon, estaria enquadrada no Grupo III Anexo I da Instrução de Serviço Procon/ES N° 019/2008.

Em análise do processo administrativo, observo que o Banco, ora apelante, compareceu à audiência de conciliação e requereu prazo de 15 (quinze) dias úteis para envio do carnê e, ainda, no ato, entregou ao consumidor reclamante um boleto para quitação sem juros das parcelas 08 a 13, informando que “o não pagamento implicará na cobrança imediata das parcelas”, tendo a conciliação sido frutífera (id. 4864253, fl. 12).

Revela-se, pois, a conduta diligente da apelante diante do consumidor, bem como o seu interesse no deslinde da situação e a tomada de providências para resolução do problema, devendo ser considerado, por outro lado, que o acordo, ao final, não foi cumprido.

Com base em tais fundamentos, entendo que, na hipótese, a sanção pecuniária no importe de R$ 7.000,00 (sete mil reais) revela-se compatível a atender as diretrizes do instituto da multa, sendo este valor apto a atender seu viés pedagógico e sancionatório, sem, contudo, causar enriquecimento sem causa em favor da Administração Pública.

No que se refere aos consectários legais, o montante deve ser devidamente corrigido a partir da publicação do acórdão e acrescido de juros moratórios a partir da constituição em mora da instituição financeira, observando os índices constantes do item 3.1 do REsp 1495146/MG.

Nesse sentido:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÁO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. PROCON. RECLAMAÇÃO SUBSISTENTE. QUANTUM FIXADO A TÍTULO DE MULTA ADMINISTRATIVA. REDUÇÃO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. AUSÊNCIA DE MENÇÃO AOS JUROS LEGAIS E CORREÇÃO MONETÁRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E ACOLHIDOS. 1. Incidem juros e correção sobre a multa aplicada pelo PROCON, ainda que esta tenha seu valor reduzido pelo Juízo. 2.
Os juros de mora deverão incidir a partir da data em que o embargante foi constituído em mora, nos termos do art. 394 do CC. 3. A correção monetária deve incidir somente a partir do julgamento do recurso de apelação interposto, que reduziu o valor da multa, pois ao efetuar a redução para patamar razoável e proporcional à infração praticada, o acórdão arbitrou montante em valores atuais.
4. Recurso conhecido e provido. (TJES, Embargos de Declaração Cível Ap, 0007191-31.2015.8.08.0048, Relator: Jorge Do Nascimento Viana, Órgão julgador: Quarta Câmara Cível, Data de Julgamento: 07/03/2022, Data da Publicação no Diário: 22/03/2022).grifei.

Ademais, em decorrência do parcial acolhimento da pretensão recursal que culmina com a redução da multa fixada para o patamar de R$ 7.000,00 (sete mil reais), revela-se a sucumbência recíproca entre os litigantes, pelo que se faz necessário redistribuir os ônus sucumbenciais da seguinte forma: condenar o
BANCO BRADESCO S/A
ao pagamento de 50% (cinquenta por cento) das custas processuais e o
MUNICÍPIO DE SERRA
a restituir 50% (cinquenta por cento) das custas prévias ao apelante.

Por fim, quanto aos honorários advocatícios, fixo o percentual de 15% sob a seguinte base de cálculo: (i) o valor do proveito econômico obtido, isto é, a diferença entre o valor da multa originária e o montante reduzido para a instituição financeira apelante e (ii) o valor da condenação para o município.

Pelo exposto,
CONHEÇO
e
DOU PARCIAL
PROVIMENTO
ao recurso, somente para reduzir o valor da multa para R$ 7.000,00 (sete mil reais), fixando a incidência dos consectários legais e redistribuindo, de ofício, os ônus sucumbenciais, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanhar o Eminente Desembargador Relator - Sessão do dia 20/06/2023