Tribunal: TJES
Processo: 5024179-07.2021.8.08.0024
Classe: Recurso Inominado Cível
Relator(a): RONALDO DOMINGUES DE ALMEIDA
Órgão julgador: RONALDO DOMINGUES DE ALMEIDA
Órgão colegiado: Turma Recursal - 1ª Turma
Assuntos: Pagamento
Data de julgamento: 2023-11-22

Ementa:
Voto servindo como ementa.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5024179-07.2021.8.08.0024
RECURSO INOMINADO CÍVEL (460)
RECORRENTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
RECORRIDO: JULIANA DE OLIVEIRA LOPES
RELATOR(A):
RONALDO DOMINGUES DE ALMEIDA

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EMENTA
Voto servindo como ementa.
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ACÓRDÃO
Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 1ª Turma Recursal - Gabinete 3
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RELATÓRIO
Dispensado o relatório, na forma do artigo 38 da Lei nº 9.099/95 e Enunciado nº 92 FONAJE.
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

VOTO

Trata-se de recurso inominado interposto pela parte
requerida
em face da sentença (id. 4921060) que julgou parcialmente procedente a pretensão deduzida para o fim de condená-la a pagar
à autora as diferenças remuneratórias decorrentes da promoção funcional no período compreendido entre 06/08/2016 e 06/11/2016, observado o prazo prescricional, em razão da decretação da inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 10.278/2014, que postergou os efeitos financeiros dos reajustes de vencimento.

Nos termos do recurso interposto, a sentença deve ser reformada, ao suscitar
a constitucionalidade da disposição legislativa declarada inconstitucional, ao argumento de que a ADI 5606 teria reconhecido a impossibilidade de pagamento imediato
da respectiva
quantia, sob pena de violação aos postulados da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00).

DOS PRESSUPOSTOS RECURSAIS DE ADMISSIBILIDADE

O recurso se mostra tempestivo, cabível e dispensado do preparo recursal, na forma do artigo 1.007, do CPC.

Contrarrazões recursais apresentadas no prazo legal.

Eis, em breve síntese, o relatório. Passa-se a fundamentar e decidir.

DO MÉRITO

Colhe-se da inicial a narrativa que a parte autora exerce cargo comissionado de assessora de juiz junto ao E. Tribunal de Justiça do Estado de Espírito Santo, por este motivo suscita o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei n. 10.470/15 que suspendeu os reajustes conferidos para os servidores públicos do Estado do Espirito Santo pela Lei Estadual n. 10.278/14, deste modo
pleiteia a condenação do demandado para o pagamento da diferença entre o que deveria ter sido recebido pela autora, no ano de 2016.

Inicialmente,
insta consignar que esta Turma tem analisado, basicamente, dois tipos de ações decorrentes do mandado de segurança nº. 0036097-44.2016.8.08.0000 e a distinção das causas de pedir leva, por óbvio, decisões distintas.

Feitas estas considerações, registra-se que
a integralidade da Lei Estadual n.
10.470/2015 foi submetida ao julgamento da ADI 5606, ao argumento de que seria inconstitucional se reconhecer a postergação ou suspensão de efeitos financeiros de aumento de vencimento (seja por promoção, seja por reenquadramento funcional..), entretanto,
teriam exaurido seus efeitos em janeiro de 2019, ultimado o termo estabelecido na lei.

1. Adoto o relatório lançado pelo eminente Ministro Ricardo Lewandowski, relator da presente ação direta.
2. Em seu voto, o Relator declarou parcialmente prejudicada a ação, visto que as normas impugnadas exauriram seus efeitos em 01.01.2019
,
com exceção do art. 1ª da Lei nº 10.470/2015
.

De outra sorte, embora o acórdão tenha mencionado disposição legal diversa, tem-se as razões do julgado na ADI (
ratio
decidendi) se aplica ao caso dos autos, porquanto a razão de existir da lei (necessidade de austeridade em razão da ausência de dotação orçamentária) é, por óbvio, comum a todos os dispositivos, isto é, editou-se a lei em razão da necessidade de contenção de despesas, todos os artigos, à exceção do 1º, deixaram de ser impugnados em razão do exaurimento dos efeitos e, em relação ao artigo 1º,
a Suprema Corte entendeu válida a postergação de pagamento, hipótese que se amolda à hipótese dos autos,
já que se questiona, justamente, essa postergação dos aumentos concedidos aos servidores.

Neste prisma, a mencionada lei foi editada para atender à Lei de Responsabilidade Fiscal, dada a necessidade de controle de gastos com pessoal, ou seja, a Suprema Corte não analisou o artigo 1º da mencionada lei de forma isolada, mas considerou o contexto e as razões de sua edição.

Ademais, não se reconhece o
esvaziamento do conteúdo das disposições contidas na Lei Estadual,
porquanto
a única distinção entre a disposição do artigo 1º e do artigo 2º é que enquanto a redação do 1º condiciona o pagamento à condição suspensiva
(fato futuro e incerto), qual seja, previsão de dotação orçamentária,
o artigo segundo condiciona os pagamentos (dos aumentos) a termo inicial absoluto
(fato futuro, certo e determinado) e, essencialmente por esta razão, os dispositivos de lei que possuíam termo inicial absoluto, exauriram seus efeitos, já que ao tempo do julgamento da ADI, já alcançados os respectivos termos,
não restando dúvidas de que a
ratio decidendi
da ADI (possibilidade de postergação de efeitos financeiros de aumento de gasto com pessoal em razão de crise financeira, a fim de evitar violação à LRF) se aplica aos autos
.

4. Com a vênia devida, divirjo de Sua Excelência.
Como destacado nas informações da Assembleia Legislativa e do Governador do Estado do Espírito Santo, a suspensão dos efeitos financeiros das promoções dos servidores do Poder Judiciário daquele Estado
fez parte de um amplo pacote de austeridade fiscal
e, mais especificamente,
de controle de gastos com pessoal,
já que o ente federativo havia extrapolado os limites prudenciais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Desse modo, para evitar medidas drásticas previstas na própria LRF,
optou-se pela suspensão de determinados benefícios estatutários com impacto financeiro relevante.

5. Não houve, portanto, violação à garantia de proteção ao direito adquirido (art. 5º, XXXVI, CF/1988). Pode-se definir essa categoria, em linhas gerais, como direitos definitivamente incorporados ao patrimônio jurídico do particular.
A lei capixaba não suspendeu ou invalidou os efeitos financeiros de promoções anteriormente deferidas pelo Poder Público, que certamente já tinham sido incorporadas ao patrimônio jurídico dos servidores estaduais.

Em verdade, a norma ora impugnada tão somente atingiu os efeitos financeiros de promoções futuras.
6. Nesse sentido, é importante relembrar que a jurisprudência pacífica desta Corte reconhece a ausência de direito adquirido a regime jurídico, desde que respeitada a regra constitucional da irredutibilidade de vencimentos (v., por todos, RE 606.199, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 09.10.2013).
No caso, o diploma normativo não ofendeu a garantia da irredutibilidade de vencimentos,

pois somente suspendeu os efeitos financeiros de promoções futuras, sem afetar os aumentos remuneratórios advindos de promoções pretéritas. Afasto, assim, a alegação de violação ao art. 37, XV, da CF/1988.

7. Note-se, nesse ponto, que o eminente Relator invocou, como fundamento para inconstitucionalidade do art. 1ª da Lei estadual nº 10.470 /2015, o precedente firmado pelo Plenário no julgamento da ADI 2.238, proposta contra alguns dispositivos da LRF. Naquela oportunidade, esta Corte declarou a inconstitucionalidade, sem redução de texto, do art. 23, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a obstar interpretação segundo a qual é possível reduzir valores de função ou cargo que estiver provido, e, quanto ao § 2º do art. 23, declarou a sua inconstitucionalidade. Transcrevo, por oportuno, esses preceitos legais (...) 8. O Supremo Tribunal Federal, ao aferir a constitucionalidade dessas normas, invalidou-as de forma parcial justamente por entender que a sua aplicação concreta afrontaria o núcleo da garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio funcional devido pelos servidores públicos. Por conseguinte, os fundamentos daquela declaração de inconstitucionalidade não podem ser transpostos para esta ADI,
na medida em que o legislador capixaba não reduziu os vencimentos dos servidores do Poder Judiciário local.

9. Por fim, rejeito, igualmente, a alegação de ofensa ao princípio da razoabilidade. Tive oportunidade de afirmar, em estudo doutrinário, que a razoabilidade passou a expressar um conceito material de justiça, de não arbítrio ou capricho, de forma a conferir maior racionalidade e justificação dos atos do Poder Público[1].
O Estado do Espírito Santo editou o ato normativo questionado nesta ação para adequar seus gastos com pessoal aos limites previstos na LRF.
Cuida-se, assim,
de medida legislativa que prestigia a responsabilidade fiscal.

10. Tenho reiteradamente ressaltado que responsabilidade fiscal não tem ideologia; responsabilidade fiscal não é nem de direita e nem de esquerda, não é nem monetarista, nem é estruturalista; é apenas um pressuposto das economias saudáveis[2]. Dinheiro não cresce em árvore; recursos são finitos e é preciso tomar decisões econômicas e jurídicas de responsabilidade fiscal. Assim, se o Estado repetidamente gastar além do que arrecada, ele vai produzir consequências nefastas para si e para o País.

11.
A suspensão de aumentos remuneratórios automáticos
com forte repercussão orçamentária, levada a cabo pelo legislador capixaba, configura medida legislativa razoável,
principalmente em
contexto de grave crise fiscal a que estava submetido o Estado do Espírito Santo.

12. Pelo exposto, conheço da ação quanto ao art. 1° da Lei nº 10.470 /2015, do Estado do Espírito Santo, e, nesse tocante, julgo improcedente o pedido formulado na inicial. Proponho a seguinte tese de julgamento: “A suspensão, por lei, de efeitos financeiros futuros de promoções de servidores públicos não ofende a proteção constitucional do direito adquirido e a regra da irredutibilidade de vencimentos”.

13. É como voto

A única diferença, repita-se, do artigo 1º para o artigo 2º é que neste a própria lei fixou o termo inicial, enquanto naquele conferiu-se
ao
Gestor do Poder Judiciário a prerrogativa de delimitar a implementação do direito com base em avaliações técnicas que atestem a dotação orçamentária.

‘‘
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO. ALEGADA OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA EM DEFLAGRAR O PROCESSO DE PROMOÇÃO DOS SERVIDORES EFETIVOS DO PODER JUDICIÁRIO ALUSIVA AO ANO DE 2019. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA AOS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COM GASTOS DE PESSOAL. ILEGALIDADE NA OMISSÃO NÃO CONFIGURADA. SEGURANÇA DENEGADA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. (...)

II. A Lei de Responsabilidade Fiscal possui a missão de incutir no Gestor Público a noção de responsabilidade pela eficiente gerência dos recursos públicos, sobretudo eleva a responsabilidade fiscal ao patamar de política de Estado,
de sorte que medidas que geram despesas, notadamente aquelas que projetem efeitos a serem deflagrados ad futurum, exigem a rigorosa elaboração de estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, mormente detalhamento do cálculo resultante em custo-benefício, levando em conta a projeção da trajetória completa afeta à política financeira em estrita observância à receita orçamentária que se pretende implementar, ex vi do artigo 21, da Lei Complementar nº 101/2000. III.
O Gestor Público, ao identificar que a despesa com pessoal encontra-se em percentual da receita líquida do Estado ou mesmo em projeção e consequente imediata e/ou futura repercussão financeira em detrimento dos limites previstos na Lei de Responsabilidade Fisca
l, resulta induvidoso que referida situação concreta não autoriza a concessão de vantagens, aumentos, reajustes, dentre outros benefícios, devendo sobremaneira a Administração Pública primar por manter-se nos limites ordenados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em cujo artigo 20, inciso II, alínea “b”, é estipulado no percentual 6% (seis por cento) da receita líquida do Estado. Ademais, uma série de restrições devem ser impostas se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite fixado em Lei, como inclusive ocorreu recentemente no âmbito deste Egrégio Poder Judiciário, atraindo a incidência das normas contidas no artigo 22, e seus incisos, vinculados ao contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, o Gestor Público que se encontrar vivenciando situação ainda que de proximidade ao atingimento dos limites impostos pela Lei Complementar nº 101/2000, quanto aos gastos com pessoal, não apenas possui a faculdade, como o dever de adotar postura austera, inclusive, flexibilizar a aplicação de normas legais que impliquem em acréscimo financeiro impossível de vir a ser absorvido de imediato, sem comprometimento aos gastos com pessoal, sob pena de flagrante e inequívoca violação às normas supracitadas, alicerçadas no artigo 169, da Carta Magna. I
V. Na hipótese dos autos, assentou-se que, desconsiderar as razões traduzidas nas Informações prestadas pela Autoridade Coatora e garantir aos Servidores imediata deflagração do Processo de Promoções, resultando em ulterior repercussão financeira, como pretendem os Impetrantes, em manifesta inobservância ao contexto econômico-financeiro atual, inviabilizará a própria efetividade da concessão
- ainda que os efeitos financeiros decorrentes não se apliquem imediatamente -, uma vez que a evolução do crédito alusivo à progressão na carreira resultaria em efeitos funcionais, inexistindo, por sua vez, dúvidas acerca do impacto financeiro futuro, com a consequente substancial elevação da folha de pagamento, notadamente, superando os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, impondo, assim, ao Gestor Público, a adoção de medidas de demissão e obstativas de novos contratos, resultando em prejuízo à instituição, especialmente, aos próprios servidores públicos.
V. Impõe-se assentar, ainda, que, de acordo com o Parecer nº 002/2018, levado a efeito pela Assessoria de Planejamento, Orçamento e Gestão Estratégica da Presidência deste Egrégio Tribunal de Justiça, os estudos realizados, naquele Órgão, identificaram elevado acréscimo da despesa com pessoal,

resultante na objetivada Promoção alusivo ao ano de 2018, após considerados
os pagamentos das Promoções de 2016 e 2017, os quais, a rigor, no momento, sequer ainda podem vir a ser suportados
, ressaltando, outrossim, que o reajuste anual dos Servidores elevaria o percentual de gastos com pessoal para 6,26% (seis vírgula vinte e seus por cento), no melhor dos cenários, sendo registrado, por fim, no citado Parecer, não haver sido considerado o reajuste de cerca de 16% (dezesseis por cento), passível de ocorrer para a Magistratura. Assim, não se revestiu de qualquer ilegalidade a inação da autoridade coatora em deflagrar a Promoção objeto da lide, porquanto não se afigura financeiramente possível, face aos contornos e imposições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal. VI.
Conclui-se, portanto, pela inexistência de ilegalidade na omissão do Eminente Desembargador, PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em deflagrar o Processo de Promoção dos Servidores Públicos Efetivos deste Poder Judiciário Estadual, relativamente ao
ano de 2019
,
porquanto
a sua implementação ultrapassaria o limite de gastos
, ensejando a adoção de medidas mais severas previstas na Carta Magna, que autorizaria, inclusive, a exoneração de 20% (vinte por cento) dos servidores comissionados, assim como de servidores não estáveis, sequencialmente, a perda dos cargos pelos servidores efetivos, além de suspensão de contratos, dentre outras providências, o que inviabilizaria o funcionamento, sobretudo, desta Corte de Justiça, não padecendo de inconstitucionalidade, outrossim, o artigo 1º, da Lei nº 10.470/2015. Matéria decidida pelo Egrégio Tribunal Pleno, em julgamento ocorrido no dia 21/11/2019. VII. Segurança denegada. Agravo Interno prejudicado. (MS 0022611-21.2018.8.08.0000, julgando em 21.11.2019).

Neste sentido, no que se diz respeito a vigência da lei n. 10.278/2014, a respeito da alegação de inexistência de vacatio legis, vê-se que as leis eram vigentes,
mas alguns dispositivos vigorariam apenas em data futura
, por este motivo, não se afigura possível interpretar o período da vacatio como condição suspensiva do exercício do direito eventualmente concedido.

Assim, reconhecida a aplicação do entendimento na
ADI 5606,
nos termos acima expostos, inexistindo violação ao princípio da irredutibilidade dos vencimentos, não há como esta Turma Recursal aplicar entendimento diverso, reformada a sentença para julgar improcedente a pretensão deduzida.

Ademais, embora não de desconheça
a decisão firmada nos autos no IRDR nº. 000049-30.2022.8.08.9101, constata-se que o julgado não reconheceu a inconstitucionalidade da Lei 10.470/2015, que trata exatamente da condição suspensiva dos efetivos suspensivos do direito postulado, isto é, resta incontroverso que os servidores possuem direito aos efeitos financeiros decorrentes da promoção, contudo, por imposição legislativa, este direito será implementado após condição suspensiva (dotação orçamentária) e nesse tocante,
o IRDR não garantiu o pagamento imediato ao servidor, até porque contrariaria a decisão vinculante e
erga omnes
da Suprema Corte.

Em outras palavras, reconhecer que o IRDR firmado pelo Colegiado Capixaba afastou a disposição da Lei 10.470/2015 seria reconhecer a ineficácia da decisão vinculante do STF, o que se mostra teratológico, dada a hierarquia jurisdicional
.

No entanto, não se pode desconsiderar que
a Assessoria de Planejamento, Orçamento e Gestão Estratégica do próprio TJES
emitiu parecer positivo em relação à existência de disponibilidade financeira e margem segura para fins de atendimento aos limites estipulados na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ademais, o Relatório de Gestão Fiscal do TJES nº 769/2023 (
https://www.tjes.jus.br/portal-da-transparencia/gestao-fiscal/relatorio-de-gestao-fiscal-2023/
), constata-se que as despesas com pessoal encontram-se dentro dos limites orçamentários exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, motivo pelo qual não deve perdurar a condição suspensiva do pagamento do Estado do Espírito Santo.

Ressalva-se, ainda, que o Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o tema 1075, em 24/02/2022, fixou entendimento nos seguintes termos.

‘‘
É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional
de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais,
a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal
, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.’’

Nesse sentido, nesse atual cenário em que o TJES continua superando os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, incabível utilizar tal realidade como escusa para não conceder progressão funcional de servidor público, quando atendidos os requisitos legais,
de sorte que se vota pela manutenção da sentença em relação à obrigação de implementar o direito postulada, pois embora reconhecida a constitucionalidade da lei impugnada, a condição suspensiva foi implementada e não há razões para recusa ao pagamento.

Ante o exposto,
CONHECE-SE
o recurso interposto

e lhe
CONFERE PARCIAL PROVIMENTO
para o fim de reformar a sentença e reconhecer a constitucionalidade da Lei
Estadual nº 10.278/2014, no entanto, mantida a sentença quanto à implementação do direito postulado, porquanto evidenciada a suficiência financeira para o pagamento dos valores postulado, nos termos da fundamentação.

Diante do parcial provimento do recurso, sem condenação em custas nem honorários.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)