Tribunal: TJES
Processo: 0004630-93.2017.8.08.0038
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa; Violação aos Princípios Administrativos; Dano ao Erário
Data de julgamento: 2022-11-10

Ementa:
EMENTA

APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. NULIDADE NÃO VERIFICADA. APLICABILIDADE DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. TEMA 1199/STF. IRRELEVÂNCIA PARA O DESLINDE DO CASO CONCRETO. DOAÇÃO IRREGULAR DE TERRENO PÚBLICO. CARACTERIZAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. INOBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DANO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA PARTE BENEFICIADA. CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. DOSIMETRIA ADEQUADA DAS PENAS. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDO.

1.
Em deferência ao comando previsto no artigo 93, IX, da Constituição da República,
“as decisões judiciais exigem o mínimo de fundamentação adequada, vale dizer, que se demonstre a efetiva análise e conclusão a respeito do caso concreto, sob pena de nulidade”
(STJ, RHC 69.720/MG, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, SEXTA TURMA, julgado em 19/05/2016, DJe 07/06/2016).

2.
Na hipótese em cotejo, o douto Juízo da causa foi devidamente preciso ao indicar cada uma das sanções impostas aos apelantes, inexistindo a deficiência de fundamentação a que alude o artigo 489, § 1º, I e II, do Código de Processo Civil, já que as penas aplicadas guardam congruência com a argumentação tecida no bojo da sentença guerreada.

3.
Ao deixar de dispor explicitamente sobre a retroatividade do novo regramento inaugurado pela Lei Federal nº 14.230/2021, o Poder Legiferante relegou ao Poder Judiciário, mais especificamente ao Supremo Tribunal Federal, a árdua tarefa de definir a aplicabilidade de seus comandos no tempo, de modo a resguardar os valores tutelados pelo ordenamento jurídico brasileiro.

4
.
Conquanto não mais subsistam condenações por improbidade administrativa em decorrência de práticas subsumidas exclusivamente ao
“caput”
do artigo 11 da Lei Federal 8.429/1992, a exemplo do que se fez consignar no dispositivo da sentença recorrida, a conduta dolosa imputada aos apelantes no primeiro grau, da qual resultou dano ao erário qualificado pela inobservância do devido procedimento licitatório, promovendo o enriquecimento ilícito da entidade religiosa, continua sendo valorada negativamente, havendo o legislador preservado tanto a sua tipificação quanto as suas respectivas penas (arts. 9º, “caput”; 10, “caput” e inciso III; 11, V; e 12, II, LIA).

5.
Noutro giro, colhe-se da recente orientação da Suprema Corte (Tema 1199/STF) que as ações de improbidade em trâmite quando da vigência do novo regramento, ocorrida em 26 de outubro de 2021, só estariam sujeitas à prescrição intercorrente em 26 de outubro de 2025, considerado o prazo de 4 (quatro) anos previsto no artigo 23, § 5º, da Lei de Improbidade, incluído pela Lei Federal nº 14.230/2021. Assim, não há interesse processual a justificar a declaração incidental da inconstitucionalidade dos dispositivos que regem a matéria, tendo em vista que o seu eventual acolhimento em nada alteraria o desfecho do recurso ora submetido a julgamento, que redunda, inclusive, no advento do marco interruptivo previsto no artigo 23, § 4º, III, da Lei Federal nº 8.429/1992, dada a manutenção das penas impostas aos recorrentes.

6.
As alienações de imóveis públicos se submetem às rigorosas restrições impostas pela Lei Geral de Licitações e Contratos, que pressupõem, em todos os casos, autorização legislativa e avaliação prévia do bem (art. 17, I, Lei Federal nº 8.666/1993). Conquanto a licitação seja dispensável nas hipóteses legais, nenhuma delas contempla a doação em favor de instituições religiosas, motivo pelo qual exsurge do Decreto Municipal nº 7.111/2009 patente inobservância do devido procedimento licitatório (art. 11, V, Lei Federal 8.429/1992).

7.
O fato de haver sido formalmente revogada a doação irregular, por força do Decreto Municipal nº 7.120/2009, não basta, a toda evidência, à descaracterização da burla à regra de licitação e do inegável dano ao erário (art. 10, III, Lei Federal 8.429/1992), já que, por omissão dolosa do ex-prefeito, que deixou de atuar a fim de impedir a perpetuação do uso indevido de bem público por particular, o imóvel não retornou, efetivamente, ao domínio da municipalidade.

8.
Não se pode, outrossim, negar que o ato ilegal praticado pelo primeiro requerido ensejou o enriquecimento ilícito da entidade religiosa por ele integrada (art. 9º, Lei Federal 8.429/1992), a qual, a despeito de sua aparente função social, há anos se utiliza de bem público sem nenhuma contraprestação pecuniária.

9.
A conduta das partes requeridas, aqui apelantes, é suficientemente grave para justificar a manutenção das penas que lhes foram aplicadas na origem, afigurando-se imperativa a restituição material do bem imóvel à municipalidade prejudicada, a fim de restabelecer o patrimônio público lesado.

10.
A sentença combatida não manifesta nenhum exagero na definição de tais penalidades, nem em sua mensuração, tendo em vista que o Magistrado de primeiro grau, além de não ter condenado os réus ao pagamento de multa civil, fixou a suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido, assim como a proibição de contratar com o Poder Público, em proporção muito inferior ao limite de 12 (doze) anos atualmente previsto no artigo 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

11.
Recursos conhecidos e desprovidos.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº
0004630-93.2017.8.08.0038
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: IGREJA EVANG. ASSEMBLEIA DE DEUS MIN. DE MADUREIRA EM NOVA VENECIA e outros
APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
RELATOR(A
):DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: 030 - Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / 009 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - ANA CLAUDIA RODRIGUES DE FARIA - Vogal / 011 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Vogal
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RELATÓRIO

NOTAS ORAIS

DATA DA SESSÃO: 11/10/2022

R E L A T Ó R I O

A SR.ª DESEMBARGADORA CONVOCADA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Trata-se de recursos de apelação cível interpostos pela
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
e por
WILSON LUIZ VENTURIM
contra a r. sentença digitalmente reproduzida nas fls. 87/93 do evento 6, ID 2001999, deste caderno eletrônico, da lavra do douto Juízo de Direito da 1ª Vara Cível da Comarca de Nova Venécia/ES, que julgou procedente a pretensão deduzida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
a fim de condenar os requeridos, ora apelantes, pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10,
“caput”
e III, e no artigo 11,
“caput”
, da Lei Federal nº 8.429/1992, aplicando-lhes as penalidades previstas no artigo 12, II e III, da lei de regência.

Em suas razões (fls. 101/125 do evento 6, ID 2001999), a
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
postula, em abreviada síntese, a reforma da sentença a fim de que os pedidos iniciais contra ela formulados sejam julgados improcedentes, alegando, para tanto, que não tinha conhecimento da ilegalidade perpetrada pelo então alcade do Município de Nova Venécia/ES.

Por sua vez,
WILSON LUIZ VENTURIM
, em seu arrazoado (fl. 131 do evento 6, ID 2001999, à fl. 17 do evento 7, ID 2002000), argui, prefacialmente, a nulidade do provimento fustigado por carência de motivação, protestando, subsidiariamente, pela reforma do édito sentencial para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais ou, ainda, reduzidas as sanções que lhe foram impostas.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO
ofertou contrarrazões nas fls. 31/35 do evento 7, ID 2002000, com registro de tese a sustentar o desprovimento dos recursos, com a conseguinte manutenção do édito recorrido.

Assim também se pronunciou o MUNICÍPIO DE NOVA VENÉCIA em contraminutas adunadas às fls. 39/49 e 53/63 do mesmo evento 7, ID 2002000.

Remetidos os autos a esta segunda instância de jurisdição, o ínclito Desembargador Convocado RAIMUNDO SIQUEIRA RIBEIRO, atuando em substituição ao eminente Desembargador RONALDO GONÇALVES DE SOUSA, proferiu despacho no evento 8, ID 2013933, determinando a intimação das partes para se manifestarem a respeito da (in)aplicabilidade da
Lei Federal nº 14.230/2021
ao presente feito e dos seus eventuais reflexos sobre a sentença ora impugnada.

Em petição que compõe o evento 13, ID 2282487, o
“Parquet”
de primeiro grau anotou não vislumbrar
“situações a propiciarem alteração do tratamento almejado para o presente processo, considerando que os atos de improbidade administrativa foram praticados pelo réu entre o ano de 2009, restando condenado
[...]
por sentença proferida no dia 11 de dezembro de 2020”
, não havendo que se falar, em sua compreensão,
“em retroatividade de lei que entrou em vigor no dia 26 de outubro de 2021”
(fl. 06 do evento 13, ID 2282487).

Conquanto intimados, os apelantes deixaram transcorrer
“in albis”
o prazo para manifestação, nos termos da certidão exarada no evento 14, ID 2353293.

Finalmente, a douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer no evento 15, ID 2363111, com expressa ratificação da tese de irretroatividade da
Lei Federal nº 14.230/2021
. No mérito, opina o Ministério Público de segundo grau pelo desprovimento de ambos os apelos.

É o relatório.

PEÇO DIA para julgamento
, na forma do artigo 76 do Regimento Interno deste egrégio Sodalício.

CUMPRA-SE
o disposto no artigo 934 do Código de Processo Civil e no artigo 127 do Regimento Interno desta Corte.

Vitória, 22 de setembro de 2022.

*

V O T O

A SR.ª DESEMBARGADORA CONVOCADA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA (RELATORA):-

Conforme relatado, cuida-se de dois recursos de apelação cível interpostos pela
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
e por
WILSON LUIZ VENTURIM
contra a r. sentença digitalmente reproduzida nas fls. 87/93 do evento 6, ID 2001999, deste caderno eletrônico, da lavra do douto Juízo de Direito da 1ª Vara Cível da Comarca de Nova Venécia/ES, que julgou procedente a pretensão deduzida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
a fim de condenar os requeridos, ora apelantes, pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10,
“caput”
e III, e no artigo 11,
“caput”
, da Lei Federal nº 8.429/1992, aplicando-lhes as penalidades previstas no artigo 12, II e III, da lei de regência.

Em suas razões (fls. 101/125 do evento 6, ID 2001999), a
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
postula, em abreviada síntese, a reforma da sentença a fim de que os pedidos iniciais contra ela formulados sejam julgados improcedentes, alegando, para tanto, que não tinha conhecimento da ilegalidade perpetrada pelo então alcade do Município de Nova Venécia/ES.

Por sua vez,
WILSON LUIZ VENTURIM
, em seu arrazoado (fl. 131 do evento 6, ID 2001999, à fl. 17 do evento 7, ID 2002000), argui, prefacialmente, a nulidade do provimento fustigado por carência de motivação, protestando, subsidiariamente, pela reforma do édito sentencial para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais ou, ainda, reduzidas as sanções que lhe foram impostas.

Presentes os
pressupostos de admissibilidade
da apelação cível,
CONHEÇO
de ambos os recursos e passo a analisar conjuntamente o mérito da insurgência neles vertida.

Na origem, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
ajuizou ação por ato de improbidade administrativa aduzindo, em suma, que
WILSON LUIZ VENTURIM
, enquanto prefeito do Município de Nova Venécia/ES, realizou a doação de bem imóvel público à
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
para que ali fosse construído um templo, sem, contudo, observar os procedimentos previstos em lei.

Segundo a petição inicial (fls. 03/27 do evento 2, ID 2001995), o Chefe do Executivo local
encaminhou à Câmara Municipal o Projeto de Lei n° 25, de 3 de março de 2009, cujo objeto era a referida doação de terreno, que, no entanto, veio a ser retirado de pauta a pedido do próprio requerido.

Passados seis meses, o ex-prefeito editou o Decreto Municipal nº 7.111, de 15 de setembro de 2009, a fim de efetivar a transação, que veio a ser
revogada
, na mesma data, por força do Decreto nº 7.120, pelo qual tornou-se sem efeito o ato anterior, eis que
fundado
em Lei Municipal que fazia menção a área de terras diversa.

Não obstante, à míngua de amparo legal, o imóvel em questão foi transferido à entidade religiosa, no Cadastro Imobiliário Municipal, em 14 de outubro de 2009, só retornando à titularidade do Município em 18 de dezembro daquele ano, sem que, no entanto, a sua posse fosse recuperada da segunda requerida, que passou a edificar no local, beneficiando-se diretamente do ato.

De acordo com a narrativa do
“Parquet”
estadual,
“os atos praticados pelo ex-prefeito estão eivados de dolo eis que deu aparência de legalidade a um ato ilegal, utilizando-se de norma diversa do motivo determinante do ato e, após dar concretude à doação, a revogou, porém sem retomada do bem imóvel que custou caro ao Município, permitindo que a construção se concluísse”
(fl. 09 do evento 2, ID 2001995).

Feito este breve esboço da imputação inicial, procedo ao enfrentamento das questões prejudiciais à análise do acoimado ato ímprobo.

1. DA ARGUIÇÃO DE NULIDADE POR CARÊNCIA DE MOTIVAÇÃO

Como visto, o apelante
WILSON LUIZ VENTURIM
alega, em seu apelo, que a sentença não está suficientemente fundamentada no que tange à definição das penas que lhe foram impostas.

Em suas palavras,
“o MM. Magistrado apenas transcreveu o art. 12 da LIA, sem explicar o porquê de a pena aplicada ser razoável e suficiente”
(fl. 147 do evento 6, ID 2001999), em suposta violação ao disposto no artigo 489, § 1º, I e II, do atual Código de Processo Civil, assim redigido:

Art. 489, § 1º
Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:

I
– se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;

II
– empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso.

Pugna, então, pelo reconhecimento da nulidade do
“decisum”
recorrido,
“com o retorno dos autos ao MM. Juízo de origem”
(fl. 149 do evento 6, ID 2001999).

Sabe-se, nesse particular, que, em deferência ao comando previsto no artigo 93, IX, da Constituição da República,
“as decisões judiciais exigem o mínimo de fundamentação adequada, vale dizer, que se demonstre a efetiva análise e conclusão a respeito do caso concreto, sob pena de nulidade”
(STJ, RHC 69.720/MG, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, SEXTA TURMA, julgado em 19/05/2016, DJe 07/06/2016).

A esse respeito, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em julgamento submetido à repercussão geral (Tema 339/STF), que
“o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”
(AI 791292 QO-RG, Relator(a): GILMAR MENDES, julgado em 23/06/2010, REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-149 DIVULG 12-08-2010 PUBLIC 13-08-2010 EMENT VOL-02410-06 PP-01289 RDECTRAB v. 18, n. 203, 2011, p. 113-118).

Na hipótese em cotejo, o douto Juízo da causa foi devidamente
preciso
ao indicar cada uma das sanções impostas aos apelantes, a teor do que se infere do dispositivo do provimento objurgado:

Isto posto, julgo PROCEDENTE os pedidos da inicial em relação aos requeridos, WILSON LUIZ VENTURIM E IGREJA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO MADUREIRA, e CONDENO os mesmos pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10,
caput
, inciso III e art. 11,
caput
, ambos da Lei 8.429/92, via de consequência,
aplico a ele às seguintes penalidades
, nos termos do art. 12, incisos II e III, da referida lei, na medida de sua conduta:

1. ressarcimento integral do dano (solidariamente com o segundo requerido);

2. suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido de 03 (três) anos;

3. proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos. [fl. 93 do evento 6, ID 2001999]

Ora, a ordem de recomposição do erário, em casos como o presente, não demanda maiores digressões argumentativas, na medida em que, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça,
“o ressarcimento não constitui sanção propriamente dita, mas sim
consequência necessária do prejuízo causado
. Caracterizada a improbidade administrativa por dano ao Erário,
a devolução dos valores é imperiosa
e deve vir acompanhada de pelo menos uma das sanções legais previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992”
(AgInt no REsp 1616365/PE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe de 30/10/2018).

Igualmente imperiosa, de acordo com o édito sentencial, seria a suspensão dos direitos políticos do primeiro recorrente, tendo em vista a premente necessidade de impedir o seu eventual retorno ao exercício de mandato eletivo, o que, na espécie, se mostrou prejudicial, já que,
“na qualidade de Chefe do Executivo Municipal, ignorara completamente os preceitos legais e
[...]
cometera os atos ímprobos narrados na inicial”
(fl. 88 do evento 6, ID 2001999).

Por fim, a proibição de contratar com o Poder Público decorre da acertada percepção de que,
“por frequentar a Igreja ao tempo dos fatos (fls. 305), além de macular os princípios da legalidade e moralidade, também agiu em nítida ofensa à Moralidade, pois geriu a coisa pública como se fosse algo exclusivamente seu”
(fl. 91 do evento 6, ID 2001999), mostrando-se, portanto, capaz de lograr, numa hipotética relação negocial, favorecimento do grupo por ele integrado em detrimento do interesse público.

Denota-se, pois, que a alegada deficiência de fundamentação, arguida com fulcro no artigo 489, § 1º, I e II, do Código de Processo Civil, não existe, já que as penas aplicadas guardam congruência com a argumentação tecida no bojo da sentença guerreada.

Posto isso, REJEITO
a arguição de nulidade em apreço.

2.
DA APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021

Em parecer lançado no evento 15, ID 2363111, destes autos eletrônicos, o órgão do Ministério Público atuante nesta instância recursal, em resposta a provocação do julgador que me antecedeu na condução deste processo, teceu as seguintes considerações a respeito da substancial alteração normativa implementada pela
Lei Federal nº 14.230/2021
, intitulada
“nova lei de improbidade administrativa”
:

a)
As novas regras introduzidas pela Lei nº 14.230/21
apenas devem incidir a partir da data de sua publicação, qual seja, 26 de outubro de 2021, de modo que
não alcançam a presente ação
, ajuizada em 12 de setembro de 2017;

b)
As regras
dos §§ 4º e 5º do art. 23 da Lei nº 8.429/92,
que dispõem sobre a prescrição intercorrente devem ser declaradas inconstitucionais
, por violação aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da proibição do retrocesso e da proteção deficiente;

c) Ainda que admitida a validade constitucional das regras sobre
prescrição intercorrente
, ela
não ocorreria no presente feito
, visto que, entre a data da propositura da ação – 12/09/2017 (ID 2001995, p. 3) – e a da publicação da sentença – 20/04/2021 (ID 2001999, p. 99), passaram-se menos de quatro anos;

d) Finalmente,
o rol de condutas apresentadas pelo art. 11 deve continuar a ser considerado apenas exemplificativo
dos atos e omissões caracterizadores da improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública. [fl. 13 do evento 15, ID 2363111]

De fato, quando deixou de dispor explicitamente sobre a retroatividade do novo regramento inaugurado pela Lei Federal nº 14.230/2021, o Poder Legiferante relegou ao Poder Judiciário a árdua tarefa de definir a aplicabilidade de seus comandos no tempo, de modo a resguardar os valores tutelados pelo ordenamento jurídico brasileiro.

Coube, então, ao Supremo Tribunal Federal dizer o direito aplicável à espécie, traduzido nas seguintes teses vinculantes (
Tema 1199/STF
):

1
) É necessária a comprovação de
responsabilidade subjetiva
para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo –
DOLO
;

2
) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3
)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa
culposos
praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4
)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
.

Percebe-se, do exposto, que, no que concerne à revogação dos
atos de improbidade na modalidade culposa
, as novas disposições legais devem ser aplicadas, de modo retroativo, aos atos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, como, aliás, já havia se posicionado esta Terceira Câmara Cível no julgamento dos feitos de nº 0009767-97.2015.8.08.0047 e 0038015-16.2013.8.08.0024.

Com efeito, alterado o padrão axiológico da sociedade, de modo a se destipificar conduta outrora passível de sanção, é justo que tais mudanças sejam aplicadas ao passado, por respeito ao
princípio da isonomia
.

Sob esse mesmo viés, já não se afigura viável a
adequação típica da conduta ímproba a partir da aplicação direta do
“caput”
do artigo 11 da lei de regência, antes tomado como cláusula aberta que abrangia qualquer violação aos princípios da Administração Pública, uma vez que, por imposição legislativa, passou-se a exigir a subsunção do ato reprovável a uma das hipóteses insculpidas nos incisos do aludido dispositivo, que deixaram de compor
rol meramente exemplificativo
(
“
[...]
e notadamente”
)

para figurarem em
rol exaustivo
, isto é, de
tipicidade cerrada
(“[...]
caracterizada por uma das seguintes condutas”
).

Assim,
não mais subsistem condenações no âmbito da Lei Federal nº 8.429/1992 por práticas subsumidas exclusivamente ao
“caput”
do artigo seu 11
, a exemplo do que se fez consignar no dispositivo da sentença recorrida.

Não obstante, a
conduta dolosa
imputada aos apelantes no primeiro grau, da qual resultou
dano ao erário
qualificado pela
inobservância do devido procedimento licitatório
, promovendo o
enriquecimento ilícito
da entidade religiosa, continua sendo valorada negativamente, tanto que o legislador manteve sua tipificação, bem como as suas respectivas penas (arts. 9º,
“caput”
;

10,
“caput”
e inciso

III; 11, V; e 12, I e II, LIA).

Noutro giro, colhe-se da recente orientação da Suprema Corte que as ações de improbidade em trâmite quando da vigência do novo regramento, ocorrida em 26 de outubro de 2021,
só estariam sujeitas à prescrição intercorrente em 26 de outubro de 2025
, considerado o prazo de 4 (quatro) anos previsto no artigo 23, § 5º, da Lei de Improbidade, incluído pela Lei Federal nº 14.230/2021.

Nesse cenário,
não me parece haver interesse processual a justificar o enfrentamento do pleito ministerial de declaração incidental da inconstitucionalidade
dos dispositivos que regem a matéria (fls. 07/09 do evento 15, ID 2363111), tendo em vista que o seu eventual acolhimento em nada alteraria o desfecho do recurso ora submetido a julgamento, sobretudo porque, a prevalecer o presente voto, advirá o marco interruptivo a que alude o artigo 23, § 4º, III, da Lei Federal nº 8.429/1992, uma vez que, como se verá adiante, a minha conclusão, a despeito da alteração do
“caput”
do artigo 11,

é pela manutenção das penas impostas aos recorrentes.

3. DO ATO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

Após regular instrução probatória, a
procedência do pleito inicial decorreu do seguinte raciocínio:

Compulsando este caderno processual, após uma análise mais acurada das provas aqui existentes, verifico que
a conduta praticada pelos requeridos demonstra flagrante ato de improbidade administrativa
passível de ser remediado por parte deste juízo.

Consta dos autos que o primeiro requerido, ex-prefeito, praticou ato ímprobo consistente na
doação de bem imóvel público para particular
, no caso, o segundo requerido,
sem a observância dos procedimentos

[...]

previstos na lei
.

Convém registrar que, embora o primeiro requerido tenha revogado a doação, voltando o imóvel a integrar o patrimônio público,
o segundo requerido permaneceu na posse do bem e realizou edificação no local, beneficiando-se diretamente do ato em decorrência da omissão do ente municipal na retomada do imóvel
, não havendo, portanto, que se falar em perda do objeto da demanda, pois o ato de improbidade permanece incólume.

A prova dos autos indica que
o segundo requerido concorreu para a prática do ato
, o que atrai a aplicação do disposto no art. 3°. da Lei n°. 8.429/92. [...]

Tal dispositivo confere legitimidade passiva àquele que, mesmo não sendo agente público, concorre para a conduta improba. Cabe agora verificar se os requeridos possuem elementos subjetivos para o ato imputado, vez que a legislação não permite responsabilidade objetiva em se tratando da lei 8429/92.

A doação de imóvel público para particular pressupõe, como regra, nos termos do art. 17, da Lei n°. 8.666/1993,
i)
desafetação do bem,
ii)
existência de interesse público devidamente justificado/motivado,
iii)
autorização legislativa,
iv)
avaliação prévia e
v)
licitação na modalidade concorrência. Desses elementos prévios,
nenhum
foi realizado pelo Município de Nova Venécia.

Nesse sentido, constato que o primeiro requerido, na qualidade de Chefe do Executivo Municipal, ignorara completamente os preceitos legais e consequente[mente] cometera os atos ímprobos narrados na inicial, visto que [...] realizou a doação por meios escusos.

Em outras palavras, o primeiro requerido permitiu o
enriquecimento alheio

sem o devido processo licitatório
, nem tampouco qualquer procedimento formal, utilizando-se de doação simulada que privilegiou o segundo requerido.

Não há como negar a
conduta dolosa
do então chefe do Poder Executivo Municipal à época dos fatos, tendo em vista que como gestor público, tinha o dever de zelar pela coisa pública, obedecer a lei e observar os princípios que regem a administração pública, inclusive.

[...]

Cumpre agora verificar se a segunda requerida também concorreu para o ato em questão. Alega que desconhecia em quais termos ocorrera a doação, não podendo reconhecer a ofensa a lei 8666/93, além dos outros princípios constitucionais já mencionados. Todavia,
mesmo após sabedores do vício que culminava a doação e mesmo com a revogação do ato, continuaram a edificar no terreno doado com vício de legalidade
. Curiosamente, compulsando os atos, verifico que os Decretos 7111/2009 e 7200/2009 que, respectivamente doou o terreno e revogou o ato são datados do mesmo dia, 15 de setembro de 2009 (fls.75-r e 77-5 dos autos).
Verifico diante da ciência da revogação do ato, a existência de dolo superveniente da segunda requerida
.

Isto se deve ao fato da doação ter sido revogada em menos de 24 horas e, mesmo assim,
a segunda requerida edificou seu templo naquele local
. Em outros termos, em menos de um dia deixou de ser possuidor de boa fé para se tornar detentor do bem. Logo, a brevidade do lapso temporal dos atos normativos narrados evidencia a este Juízo a ausência de boa-fé da demandada instituição religiosa.
Sabedora que a revogação da doação ocorrera em menos de 24 horas, deveria não ter edificado no bem
.

Ademais, entendo que a demora para a transferência do bem junto ao Cadastro Imobiliário Municipal, lapso de dois meses entre mudança do registro e retorno ao estado anterior, não retira da segunda demandada a ciência de que a revogação do ato ocorrera em 24 horas. Por mais que ainda alegue desconhecer tal fato,
em Dezembro do mesmo ano houve a alteração do aludido cadastro e a parte continuou a edificar no prédio público
. [fls. 88/92 do evento 6, ID 2001999]

Como bem observou o douto Juízo da causa, as alienações de imóveis públicos se submetem às rigorosas restrições impostas pela Lei Geral de Licitações e Contratos, que pressupõem, em todos os casos, autorização legislativa e avaliação prévia do bem (art. 17, I, Lei Federal nº 8.666/1993).

Conquanto a licitação seja dispensável nas hipóteses legais, nenhuma delas contempla a doação em favor de instituições religiosas, motivo pelo qual exsurge do Decreto Municipal nº 7.111/2009
patente inobservância do devido procedimento licitatório
(art. 11, V, Lei Federal 8.429/1992).

O fato de haver sido formalmente revogada a doação irregular, por força do Decreto Municipal nº 7.120/2009, não basta, a toda evidência, à descaracterização da
burla à regra de licitação
e do inegável
dano ao erário
(art. 10, III, Lei Federal 8.429/1992), já que, por omissão dolosa do ex-prefeito, que deixou de atuar a fim de impedir a perpetuação do uso indevido de bem público por particular, o imóvel não retornou, efetivamente, ao domínio da municipalidade.

Não se pode, outrossim, negar que o ato ilegal praticado pelo primeiro requerido ensejou o
enriquecimento ilícito
da entidade religiosa (art. 9º, Lei Federal 8.429/1992), que, a despeito de sua aparente função social, há anos se utiliza de bem público sem nenhuma contraprestação pecuniária.

Cabe, aqui, acentuar que, de acordo com os dois depoimentos colhidos em audiência de instrução (fls. 29/33 do evento 6, ID 2001999), o então alcade era membro da Igreja beneficiada, o que corrobora a sua intenção de favorecer o grupo por ele integrado em detrimento do interesse público.

Aliás, a tese de que a instituição teria sido vítima da artimanha cometida pelo primeiro requerido, sem tomar conhecimento da ilicitude de sua permanência no imóvel, contraria a razoabilidade, na medida em que tanto o decreto que efetivou a alienação do bem quanto aquele que a revogou foram disponibilizados no átrio da Prefeitura, ganhando inequívoca publicidade, no exato mesmo dia (fls. 05/09 do evento 3, ID 2001996).

Ademais, com a retificação da titularidade do imóvel no Cadastro Imobiliário Municipal, não é crível que ao longo dos anos a administração da Igreja não tenha se deparado com nenhuma situação que trouxesse ao seu conhecimento o fato de que o bem se encontrava cadastrado em nome do ente municipal, evidenciando, assim, a irregularidade de sua presença no local.

Tem-se, portanto, que a conduta das partes requeridas, aqui apelantes, é suficientemente grave para justificar a manutenção das penas que lhes foram aplicadas na origem, afigurando-se imperativa a restituição material do bem imóvel à municipalidade prejudicada, a fim de restabelecer o patrimônio público lesado.

É de se salientar, por derradeiro, que a sentença combatida não manifesta nenhum exagero na definição de tais penalidades, nem em sua mensuração, tendo em vista que o Magistrado de primeiro grau, além de não ter condenado os réus ao pagamento de multa civil, fixou a suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido, assim como a proibição de contratar com o Poder Público, em proporção muito inferior ao limite de 12 (doze) anos atualmente previsto no artigo 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, na esteira do judicioso parecer ministerial (evento 15, ID 2363111),
CONHEÇO
de ambos os recursos de apelação cível e a estes
NEGO PROVIMENTO
, mantendo íntegra a sentença fustigada.

É como voto.

*

V I S T A

A SR.ª DESEMBARGADORA SUBSTITUTA ANA CLÁUDIA RODRIGUES DE FARIA:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

jrp

SESSÃO DIA 25/10/2022

V O T O

A SRª DESEMBARGADORA ANA CLAUDIA RODRIGUES DE FARIA:-

Acompanho o voto de relatoria.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO:-

Acompanho o voto da eminente Desembargadora Relatora.

*

con

VOTOS COM DOCUMENTO
(EXCETO VOTO VENCEDOR)
VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, cuida-se de dois recursos de apelação cível interpostos pela
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
e por
WILSON LUIZ VENTURIM
contra a r. sentença digitalmente reproduzida nas fls. 87/93 do evento 6, ID 2001999, deste caderno eletrônico, da lavra do douto Juízo de Direito da 1ª Vara Cível da Comarca de Nova Venécia/ES, que julgou procedente a pretensão deduzida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
a fim de condenar os requeridos, ora apelantes, pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10,
“caput”
e III, e no artigo 11,
“caput”
, da Lei Federal nº 8.429/1992, aplicando-lhes as penalidades previstas no artigo 12, II e III, da lei de regência.

Em suas razões (fls. 101/125 do evento 6, ID 2001999), a
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
postula, em abreviada síntese, a reforma da sentença a fim de que os pedidos iniciais contra ela formulados sejam julgados improcedentes, alegando, para tanto, que não tinha conhecimento da ilegalidade perpetrada pelo então alcade do Município de Nova Venécia/ES.

Por sua vez,
WILSON LUIZ VENTURIM
, em seu arrazoado (fl. 131 do evento 6, ID 2001999, à fl. 17 do evento 7, ID 2002000), argui, prefacialmente, a nulidade do provimento fustigado por carência de motivação, protestando, subsidiariamente, pela reforma do édito sentencial para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais ou, ainda, reduzidas as sanções que lhe foram impostas.

Presentes os
pressupostos de admissibilidade
da apelação cível,
CONHEÇO
de ambos os recursos e passo a analisar conjuntamente o mérito da insurgência neles vertida.

Na origem, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
ajuizou ação por ato de improbidade administrativa aduzindo, em suma, que
WILSON LUIZ VENTURIM
, enquanto prefeito do Município de Nova Venécia/ES, realizou a doação de bem imóvel público à
IGREJA EVANGÉLICA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO DE MADUREIRA EM NOVA VENÉCIA
para que ali fosse construído um templo, sem, contudo, observar os procedimentos previstos em lei.

Segundo a petição inicial (fls. 03/27 do evento 2, ID 2001995), o Chefe do Executivo local encaminhou à Câmara Municipal o Projeto de Lei n° 25, de 3 de março de 2009, cujo objeto era a referida doação de terreno, que, no entanto, veio a ser retirado de pauta a pedido do próprio requerido.

Passados seis meses, o ex-prefeito editou o Decreto Municipal nº 7.111, de 15 de setembro de 2009, a fim de efetivar a transação, que veio a ser
revogada
, na mesma data, por força do Decreto nº 7.120, pelo qual tornou-se sem efeito o ato anterior, eis que fundado em Lei Municipal que fazia menção a área de terras diversa.

Não obstante, à míngua de amparo legal, o imóvel em questão foi transferido à entidade religiosa, no Cadastro Imobiliário Municipal, em 14 de outubro de 2009, só retornando à titularidade do Município em 18 de dezembro daquele ano, sem que, no entanto, a sua posse fosse recuperada da segunda requerida, que passou a edificar no local, beneficiando-se diretamente do ato.

De acordo com a narrativa do
“Parquet”
estadual,
“os
atos praticados pelo ex-prefeito estão eivados de dolo eis que deu aparência de legalidade a um ato ilegal, utilizando-se de norma diversa do motivo determinante do ato e, após dar concretude à doação, a revogou, porém sem retomada do bem imóvel que custou caro ao Município, permitindo que a construção se concluísse”
(fl. 09 do evento 2, ID 2001995).

Feito este breve esboço da imputação inicial, procedo ao enfrentamento das questões prejudiciais à análise do acoimado ato ímprobo.

1.
DA A
RGUIÇÃO DE
NULIDADE POR CARÊNCIA DE MOTIVAÇÃO

Como visto, o apelante
WILSON LUIZ VENTURIM
alega, em seu apelo, que a sentença não está suficientemente fundamentada no que tange à definição das penas que lhe foram impostas.

Em suas palavras,
“o MM. Magistrado apenas transcreveu o art. 12 da LIA, sem explicar o porquê de a pena aplicada ser razoável e suficiente”
(fl. 147 do evento 6, ID 2001999), em suposta violação ao disposto no artigo 489, § 1º, I e II, do atual Código de Processo Civil, assim redigido:

Art. 489, § 1º
Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:

I
– se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;

II
– empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso.

Pugna, então, pelo reconhecimento da nulidade do
“decisum”
recorrido,
“com o retorno dos autos ao MM. Juízo de origem”
(fl. 149 do evento 6, ID 2001999).

Sabe-se, nesse particular, que, em deferência ao comando previsto no artigo 93, IX, da Constituição da República,
“as decisões judiciais exigem o mínimo de
fundamentação adequada
, vale dizer, que se demonstre a efetiva análise e conclusão a respeito do caso concreto,
sob pena de nulidade
”
(STJ, RHC 69.720/MG, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, SEXTA TURMA, julgado em 19/05/2016, DJe 07/06/2016).

A esse respeito, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em julgamento submetido à
repercussão geral
(
Tema 339/STF
), que
“o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente,
sem determinar
, contudo,
o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão
”
(AI 791292 QO-RG, Relator(a): GILMAR MENDES, julgado em 23/06/2010, REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-149 DIVULG 12-08-2010 PUBLIC 13-08-2010 EMENT VOL-02410-06 PP-01289 RDECTRAB v. 18, n. 203, 2011, p. 113-118).

Na hipótese em cotejo, o douto Juízo da causa foi devidamente preciso ao indicar cada uma das sanções impostas aos apelantes, a teor do que se infere do dispositivo do provimento objurgado:

Isto posto, julgo
PROCEDENTE
os pedidos da inicial em relação aos requeridos,
WILSON LUIZ VENTURIM
E
IGREJA ASSEMBLEIA DE DEUS MINISTÉRIO MADUREIRA
, e
CONDENO
os mesmos pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10,
caput
, inciso III e art. 11,
caput
, ambos da Lei 8.429/92, via de consequência,
aplico a ele às seguintes penalidades
, nos termos do art. 12, incisos II e III, da referida lei, na medida de sua conduta:

1. ressarcimento integral do dano (solidariamente com o segundo requerido);

2. suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido de 03 (três) anos;

3. proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos. [fl. 93 do evento 6, ID 2001999]

Ora, a ordem de recomposição do erário, em casos como o presente, não demanda maiores digressões argumentativas, na medida em que, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça,
“o ressarcimento não constitui sanção propriamente dita, mas sim
consequência necessária do prejuízo causado
. Caracterizada a improbidade administrativa por dano ao Erário,
a devolução dos valores é imperiosa
e deve vir acompanhada de pelo menos uma das sanções legais previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992”
(
AgInt no REsp 1616365/PE
, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/10/2018, DJe de 30/10/2018).

Igualmente imperiosa, de acordo com o édito sentencial, seria a suspensão dos direitos políticos do primeiro recorrente, tendo em vista a
premente necessidade de impedir o seu eventual retorno ao exercício de mandato eletivo
, o que, na espécie, se mostrou prejudicial, já que,
“na qualidade de Chefe do Executivo Municipal, ignorara completamente os preceitos legais e
[...]
cometera os atos ímprobos narrados na inicial”
(fl. 88 do evento 6, ID 2001999).

Por fim, a proibição de contratar com o Poder Público decorre da acertada percepção de que,
“por frequentar a Igreja ao tempo dos fatos (fls. 305), além de macular os princípios da legalidade e moralidade, também agiu em nítida ofensa à Moralidade, pois geriu a coisa pública como se fosse algo exclusivamente seu”
(fl. 91 do evento 6, ID 2001999), mostrando-se, portanto, capaz de lograr, numa hipotética relação negocial, favorecimento do grupo por ele integrado em detrimento do interesse público.

Denota-se, pois, que a alegada deficiência de fundamentação, arguida com fulcro no artigo 489, § 1º, I e II, do Código de Processo Civil, não existe, já que as penas aplicadas guardam congruência com a argumentação tecida no bojo da sentença guerreada.

Posto isso,
REJEITO
a arguição de nulidade em apreço.

2
.
DA A
PLICAÇÃO
DA LEI
F
EDERAL

N
º 14.230/2021

Em parecer lançado no evento 15, ID 2363111, destes autos eletrônicos, o órgão do Ministério Público atuante nesta instância recursal, em resposta a provocação do julgador que me antecedeu na condução deste processo, teceu as seguintes considerações a respeito da substancial alteração normativa implementada pela
Lei Federal nº 14.230/2021
, intitulada
“nova lei de improbidade administrativa”
:

a)
As novas regras introduzidas pela Lei nº 14.230/21
apenas devem incidir a partir da data de sua publicação, qual seja, 26 de outubro de 2021, de modo que
não alcançam a presente ação
, ajuizada em 12 de setembro de 2017;

b)
As regras
dos §§ 4º e 5º do art. 23 da Lei nº 8.429/92,
que dispõem sobre a prescrição intercorrente devem ser declaradas inconstitucionais
, por violação aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da proibição do retrocesso e da proteção deficiente;

c) Ainda que admitida a validade constitucional das regras sobre
prescrição intercorrente
, ela
não ocorreria no presente feito
, visto que, entre a data da propositura da ação – 12/09/2017 (ID 2001995, p. 3) – e a da publicação da sentença – 20/04/2021 (ID 2001999, p. 99), passaram-se menos de quatro anos;

d) Finalmente,
o rol de condutas apresentadas pelo art. 11 deve continuar a ser considerado apenas exemplificativo
dos atos e omissões caracterizadores da improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública. [fl. 13 do evento 15, ID 2363111]

De fato, quando deixou de dispor explicitamente sobre a retroatividade do novo regramento inaugurado pela Lei Federal nº 14.230/2021, o Poder Legiferante relegou ao Poder Judiciário a árdua tarefa de definir a aplicabilidade de seus comandos no tempo, de modo a resguardar os valores tutelados pelo ordenamento jurídico brasileiro.

Coube, então, ao Supremo Tribunal Federal dizer o direito aplicável à espécie, traduzido nas seguintes teses vinculantes (
Tema 1199/STF
):

1
) É necessária a comprovação de
responsabilidade subjetiva
para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo –
DOLO
;

2
) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3
)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa
culposos
praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4
)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
.

Percebe-se, do exposto, que, no que concerne à revogação dos
atos de improbidade na modalidade culposa
, as novas disposições legais devem ser aplicadas, de modo retroativo, aos atos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, como, aliás, já havia se posicionado esta Terceira Câmara Cível no julgamento dos feitos de nº 0009767-97.2015.8.08.0047 e 0038015-16.2013.8.08.0024.

Com efeito, alterado o padrão axiológico da sociedade, de modo a se destipificar conduta outrora passível de sanção, é justo que tais mudanças sejam aplicadas ao passado, por respeito ao
princípio da isonomia
.

Sob esse mesmo viés, já não se afigura viável a adequação típica da conduta ímproba a partir da aplicação direta do
“caput”
do artigo 11 da lei de regência, antes tomado como cláusula aberta que abrangia qualquer violação aos princípios da Administração Pública, uma vez que, por imposição legislativa, passou-se a exigir a subsunção do ato reprovável a uma das hipóteses insculpidas nos incisos do aludido dispositivo, que deixaram de compor
rol meramente exemplificativo
(
“
[...]
e notadamente”
)

para figurarem em
rol exaustivo
, isto é, de
tipicidade cerrada
(“[...]
caracterizada por uma das seguintes condutas”
).

Assim,
não mais subsiste
m
c
ondenações no âmbito da
Lei Federal nº 8.429/1992 p
or
práticas subsumidas
exclusivamente
ao
“caput”
do artigo
seu
11
, a exemplo do que se fez consignar no dispositivo da sentença recorrida.

Não obstante, a
conduta dolosa
imputada aos apelantes no primeiro grau, da qual resultou
dano ao erário
qualificado pela
inobservância do devido procedimento licitatório
, promovendo o
enriquecimento ilícito
da entidade religiosa, continua sendo valorada negativamente, tanto que o legislador manteve sua tipificação, bem como as suas respectivas penas (arts. 9º,
“caput”
;

10,
“
caput”
e inciso

III; 11, V; e 12, I e II, LIA).

Noutro giro, colhe-se da recente orientação da Suprema Corte que as ações de improbidade em trâmite quando da vigência do novo regramento, ocorrida em 26 de outubro de 2021,
só estariam sujeitas à prescrição intercorrente em 26
de outubro de
2025
, considerado o prazo de 4 (quatro) anos previsto no artigo 23, § 5º, da Lei de Improbidade, incluído pela Lei Federal nº 14.230/2021.

Nesse cenário,
não me parece haver interesse processual a justificar o enfrentamento do
pleito
ministerial
de declaração incidental da inconstitucionalidade
dos dispositivos que regem a matéria (fls. 07/09 do evento 15, ID 2363111), tendo em vista que o seu eventual acolhimento em nada alteraria o desfecho do recurso ora submetido a julgamento, sobretudo porque, a prevalecer o presente voto, advirá o marco interruptivo a que alude o artigo 23, § 4º, III, da Lei Federal nº 8.429/1992, uma vez que, como se verá adiante, a minha conclusão, a despeito da alteração do
“caput”
do artigo 11,

é pela manutenção das penas impostas aos recorrentes.

3.
DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Após regular instrução probatória, a procedência do pleito inicial decorreu do seguinte raciocínio:

Compulsando este caderno processual, após uma análise mais acurada das provas aqui existentes, verifico que
a conduta praticada pelos requeridos demonstra flagrante ato de improbidade administrativa
passível de ser remediado por parte deste juízo.

Consta dos autos que o primeiro requerido, ex-prefeito, praticou ato ímprobo consistente na
doação de bem imóvel público para particular
, no caso, o segundo requerido,
sem a observância dos procedimentos

[...]

previstos na lei
.

Convém registrar que, embora o primeiro requerido tenha revogado a doação, voltando o imóvel a integrar o patrimônio público,
o segundo requerido permaneceu n
a posse do bem
e realizou edificaç
ã
o no local, beneficiando-se diretamente do ato em decorrência da omissão do ente municipal na retomada do imóvel
, não havendo, portanto, que se falar em perda do objeto da demanda, pois o ato de improbidade permanece incólume.

A prova dos autos indica que
o segundo requerido concorreu para a prática do ato
, o que atrai a aplicação do disposto no art. 3°. da Lei n°. 8.429/92. [...]

Tal dispositivo confere legitimidade passiva àquele que, mesmo não sendo agente público, concorre para a conduta improba. Cabe agora verificar se os requeridos possuem elementos subjetivos para o ato imputado, vez que a legislação não permite responsabilidade objetiva em se tratando da lei 8429/92.

A doação de imóvel público para particular pressupõe, como regra, nos termos do art. 17, da Lei n°. 8.666/1993,
i)
desafetação do bem,
ii)
existência de interesse público devidamente justificado/motivado,
iii)
autorização legislativa,
iv)
avaliação prévia e
v)
licitação na modalidade concorrência. Desses elementos prévios,
nenhum
foi realizado pelo Município de Nova Venécia.

Nesse sentido, constato que o primeiro requerido, na qualidade de Chefe do Executivo Municipal, ignorara completamente os preceitos legais e consequente[mente] cometera os atos ímprobos narrados na inicial, visto que [...] realizou a doação por meios escusos.

Em outras palavras, o primeiro requerido permitiu o
enriquecimento alheio

sem o devido processo licitatório
, nem tampouco qualquer procedimento formal, utilizando-se de doação simulada que privilegiou o segundo requerido.

Não há como negar a
conduta dolosa
do então chefe do Poder Executivo Municipal à época dos fatos, tendo em vista que como gestor público, tinha o dever de zelar pela coisa pública, obedecer a lei e observar os princípios que regem a administração pública, inclusive.

[...]

Cumpre agora verificar se a segunda requerida também concorreu para o ato em questão. Alega que desconhecia em quais termos ocorrera a doação, não podendo reconhecer a ofensa a lei 8666/93, além dos outros princípios constitucionais já mencionados. Todavia,
mesmo após sabedores do vício que culminava a doação e mesmo com a revogação do ato, continuaram a edificar no terreno doado com vício de legalidade
. Curiosamente, compulsando os atos, verifico que os Decretos 7111/2009 e 7200/2009 que, respectivamente doou o terreno e revogou o ato são datados do mesmo dia, 15 de setembro de 2009 (fls.75-r e 77-5 dos autos).
Verifico diante da ciência da revogação do ato, a existência de dolo superveniente da segunda requerida
.

Isto se deve ao fato da doação ter sido revogada em menos de 24 horas e, mesmo assim,
a segunda requerida edificou seu templo naquele local
. Em outros termos, em menos de um dia deixou de ser possuidor de boa fé para se tornar detentor do bem. Logo, a brevidade do lapso temporal dos atos normativos narrados evidencia a este Juízo a ausência de boa-fé da demandada instituição religiosa.
Sabedora que a revogação da doação ocorrera em menos de 24 horas, deveria não ter edificado no bem
.

Ademais, entendo que a demora para a transferência do bem junto ao Cadastro Imobiliário Municipal, lapso de dois meses entre mudança do registro e retorno ao estado anterior, não retira da segunda demandada a ciência de que a revogação do ato ocorrera em 24 horas. Por mais que ainda alegue desconhecer tal fato,
em Dezembro do mesmo ano houve a alteração do aludido cadastro e a parte continuou a edificar no prédio público
. [fls. 88/92 do evento 6, ID 2001999]

Como bem observou o douto Juízo da causa, as alienações de imóveis públicos se submetem às rigorosas restrições impostas pela Lei Geral de Licitações e Contratos, que pressupõem, em todos os casos, autorização legislativa e avaliação prévia do bem (art. 17, I, Lei Federal nº 8.666/1993).

Conquanto a licitação seja dispensável nas hipóteses legais, nenhuma delas contempla a doação em favor de instituições religiosas, motivo pelo qual exsurge do Decreto Municipal nº 7.111/2009
patente inobservância do devido procedimento licitatório
(art. 11, V, Lei Federal 8.429/1992).

O fato de haver sido formalmente revogada a doação irregular, por força do Decreto Municipal nº 7.120/2009, não basta, a toda evidência, à descaracterização da
burla à regra d
e licitação
e do inegável
dano ao erário
(art. 10, III, Lei Federal 8.429/1992), já que, por omissão dolosa do ex-prefeito, que deixou de atuar a fim de impedir a perpetuação do uso indevido de bem público por particular, o imóvel não retornou, efetivamente, ao domínio da municipalidade.

Não se pode, outrossim, negar que o ato ilegal praticado pelo primeiro requerido ensejou o
enriquecimento ilícito
da entidade religiosa (art. 9º, Lei Federal 8.429/1992), que, a despeito de sua aparente função social, há anos se utiliza de bem público sem nenhuma contraprestação pecuniária.

Cabe, aqui, acentuar que, de acordo com os dois depoimentos colhidos em audiência de instrução (fls. 29/33 do evento 6, ID 2001999), o então alcade era membro da Igreja beneficiada, o que corrobora a sua intenção de favorecer o grupo por ele integrado em detrimento do interesse público.

Aliás, a tese de que a instituição teria sido vítima da artimanha cometida pelo primeiro requerido, sem tomar conhecimento da ilicitude de sua permanência no imóvel, contraria a razoabilidade, na medida em que tanto o decreto que efetivou a alienação do bem quanto aquele que a revogou foram disponibilizados no átrio da Prefeitura, ganhando inequívoca publicidade, no exato mesmo dia (fls. 05/09 do evento 3, ID 2001996).

Ademais, com a retificação da titularidade do imóvel no Cadastro Imobiliário Municipal, não é crível que ao longo dos anos a administração da Igreja não tenha se deparado com nenhuma situação que trouxesse ao seu conhecimento o fato de que o bem se encontrava cadastrado em nome do ente municipal, evidenciando, assim, a irregularidade de sua presença no local.

Tem-se, portanto, que a conduta das partes requeridas, aqui apelantes, é suficientemente grave para justificar a manutenção das penas que lhes foram aplicadas na origem, afigurando-se imperativa a restituição material do bem imóvel à municipalidade prejudicada, a fim de restabelecer o patrimônio público lesado.

É de se salientar, por derradeiro, que a sentença combatida não manifesta nenhum exagero na definição de tais penalidades, nem em sua mensuração, tendo em vista que o Magistrado de primeiro grau, além de não ter condenado os réus ao pagamento de multa civil, fixou a suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido, assim como a proibição de contratar com o Poder Público, em proporção muito inferior ao limite de 12 (doze) anos atualmente previsto no artigo 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, na esteira do judicioso parecer ministerial (evento 15, ID 2363111),
CONHEÇO
de ambos os recursos de apelação cível e a estes
NEGO
PROVIMENTO
, mantendo íntegra a sentença fustigada.

É como voto.

DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA
Desembargadora Convocada
RELATORA

VOTOS VOGAIS
009 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - ANA CLAUDIA RODRIGUES DE FARIA (Vogal)
Acompanhar
011 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO (Vogal)
Acompanhar

EMENTA

EMENTA

APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. NULIDADE NÃO VERIFICADA. APLICABILIDADE DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. TEMA 1199/STF. IRRELEVÂNCIA PARA O DESLINDE DO CASO CONCRETO. DOAÇÃO IRREGULAR DE TERRENO PÚBLICO. CARACTERIZAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA. INOBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DANO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA PARTE BENEFICIADA. CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. DOSIMETRIA ADEQUADA DAS PENAS. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDO.

1.
Em deferência ao comando previsto no artigo 93, IX, da Constituição da República,
“as decisões judiciais exigem o mínimo de fundamentação adequada, vale dizer, que se demonstre a efetiva análise e conclusão a respeito do caso concreto, sob pena de nulidade”
(STJ, RHC 69.720/MG, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, SEXTA TURMA, julgado em 19/05/2016, DJe 07/06/2016).

2.
Na hipótese em cotejo, o douto Juízo da causa foi devidamente preciso ao indicar cada uma das sanções impostas aos apelantes, inexistindo a deficiência de fundamentação a que alude o artigo 489, § 1º, I e II, do Código de Processo Civil, já que as penas aplicadas guardam congruência com a argumentação tecida no bojo da sentença guerreada.

3.
Ao deixar de dispor explicitamente sobre a retroatividade do novo regramento inaugurado pela Lei Federal nº 14.230/2021, o Poder Legiferante relegou ao Poder Judiciário, mais especificamente ao Supremo Tribunal Federal, a árdua tarefa de definir a aplicabilidade de seus comandos no tempo, de modo a resguardar os valores tutelados pelo ordenamento jurídico brasileiro.

4
.
Conquanto não mais subsistam condenações por improbidade administrativa em decorrência de práticas subsumidas exclusivamente ao
“caput”
do artigo 11 da Lei Federal 8.429/1992, a exemplo do que se fez consignar no dispositivo da sentença recorrida, a conduta dolosa imputada aos apelantes no primeiro grau, da qual resultou dano ao erário qualificado pela inobservância do devido procedimento licitatório, promovendo o enriquecimento ilícito da entidade religiosa, continua sendo valorada negativamente, havendo o legislador preservado tanto a sua tipificação quanto as suas respectivas penas (arts. 9º, “caput”; 10, “caput” e inciso III; 11, V; e 12, II, LIA).

5.
Noutro giro, colhe-se da recente orientação da Suprema Corte (Tema 1199/STF) que as ações de improbidade em trâmite quando da vigência do novo regramento, ocorrida em 26 de outubro de 2021, só estariam sujeitas à prescrição intercorrente em 26 de outubro de 2025, considerado o prazo de 4 (quatro) anos previsto no artigo 23, § 5º, da Lei de Improbidade, incluído pela Lei Federal nº 14.230/2021. Assim, não há interesse processual a justificar a declaração incidental da inconstitucionalidade dos dispositivos que regem a matéria, tendo em vista que o seu eventual acolhimento em nada alteraria o desfecho do recurso ora submetido a julgamento, que redunda, inclusive, no advento do marco interruptivo previsto no artigo 23, § 4º, III, da Lei Federal nº 8.429/1992, dada a manutenção das penas impostas aos recorrentes.

6.
As alienações de imóveis públicos se submetem às rigorosas restrições impostas pela Lei Geral de Licitações e Contratos, que pressupõem, em todos os casos, autorização legislativa e avaliação prévia do bem (art. 17, I, Lei Federal nº 8.666/1993). Conquanto a licitação seja dispensável nas hipóteses legais, nenhuma delas contempla a doação em favor de instituições religiosas, motivo pelo qual exsurge do Decreto Municipal nº 7.111/2009 patente inobservância do devido procedimento licitatório (art. 11, V, Lei Federal 8.429/1992).

7.
O fato de haver sido formalmente revogada a doação irregular, por força do Decreto Municipal nº 7.120/2009, não basta, a toda evidência, à descaracterização da burla à regra de licitação e do inegável dano ao erário (art. 10, III, Lei Federal 8.429/1992), já que, por omissão dolosa do ex-prefeito, que deixou de atuar a fim de impedir a perpetuação do uso indevido de bem público por particular, o imóvel não retornou, efetivamente, ao domínio da municipalidade.

8.
Não se pode, outrossim, negar que o ato ilegal praticado pelo primeiro requerido ensejou o enriquecimento ilícito da entidade religiosa por ele integrada (art. 9º, Lei Federal 8.429/1992), a qual, a despeito de sua aparente função social, há anos se utiliza de bem público sem nenhuma contraprestação pecuniária.

9.
A conduta das partes requeridas, aqui apelantes, é suficientemente grave para justificar a manutenção das penas que lhes foram aplicadas na origem, afigurando-se imperativa a restituição material do bem imóvel à municipalidade prejudicada, a fim de restabelecer o patrimônio público lesado.

10.
A sentença combatida não manifesta nenhum exagero na definição de tais penalidades, nem em sua mensuração, tendo em vista que o Magistrado de primeiro grau, além de não ter condenado os réus ao pagamento de multa civil, fixou a suspensão dos direitos políticos do primeiro requerido, assim como a proibição de contratar com o Poder Público, em proporção muito inferior ao limite de 12 (doze) anos atualmente previsto no artigo 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

11.
Recursos conhecidos e desprovidos.

DECISÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, em conformidade com a ata de julgamento e com as notas taquigráficas, à unanimidade, CONHECER de ambos os recursos e a estes NEGAR PROVIMENTO, nos termos do voto proferido pela e. Relatora.