Tribunal: TJES
Processo: 5006032-68.2022.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Ambiental
Data de julgamento: 2022-12-03

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DE PLACAS DE PUBLICIDADE EM FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA ESTADUAL. FISCALIZAÇÃO PELO DER/ES. DÚVIDA QUANTO À AUTORIA DA RESPONSABILIDADE PELO ATO SUPOSTAMENTE ILÍCITO. EMPRESA AUTORA QUE APENAS CONTRATOU A PESSOA JURÍDICA QUE REALIZA O SERVIÇO DE PUBLICIDADE. MANUTENÇÃO DA DECISÃO OBJURGADA. RECURSO DESPROVIDO.

1)
Para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput
e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

2
)
No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam, ao menos nesta fase embrionária em que se encontra a demanda originária, que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente – floricultura – e está localizada, aparentemente, à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local. Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo
na decisão objurgada, aparentemente foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa agravada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

3
)
Muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se, a princípio, que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

4
)
Somente com a instrução processual é que se poderá averiguar se as placas de outdoor indicadas no auto de infração estão situadas em área de domínio público sob a responsabilidade do DER/ES e se a autora agravada foi a responsável pela colocação das aludidas placas no referido local ou apenas contratou os serviços de publicidade de terceiro, consoante, inclusive, estabelecido como pontos controvertidos na decisão saneadora
,
de modo que, ao menos nesta fase embrionária da demanda originária, deve ser preservada a decisão objurgada que suspendeu a exigibilidade da cobrança da multa aplicada com base no referido auto de infração, a fim de evitar que a empresa recorrida tenha suas finanças comprometidas com o pagamento da quantia aproximada de
R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais).

5
)
Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº
5006032-68.2022.8.08.0000
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
AGRAVANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
AGRAVADO: POLY FLORA PRODUTOS NATURAIS LTDA - EPP
RELATOR(A
):ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 012 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / 014 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / 016 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA - Vogal
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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
agravo de instrumento
interposto por
Poly Flora Produtos Naturais Ltda-EPP
em face da r. decisão prolatada pelo d. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Execuções Fiscais de Cachoeiro de Itapemirim-ES (ID 14515440) que, nos autos da
ação anulatória
ajuizada em desfavor do
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo

(nº 5003759-83.2022.8.08.0011), deferiu o pedido de tutela de urgência, a fim de suspender a exigibilidade do auto de infração nº 01725 lavrado pelo DER-ES.

De acordo com os elementos probatórios que instruem o recurso, a pessoa jurídica agravada foi autuada pelo DER-ES, em 23/10/2019, com imposição de multa, por ter cometido infração consistente na implantação de publicidade, por meio de outdoor, em faixa de domínio da Rodovia Estadual ES-482, sentido Cachoeiro de Itapemirim-ES, conforme registrado no auto de infração nº 01725/DER-ES (ID 13356818).

Consta na referida autuação que a placa de publicidade foi implantada no interior da faixa de domínio, sem prévia anuência do DER-ES e, por isso, seria legítima a multa de 18.000 (dezoito mil) VRTE’s, que equivale atualmente a quantia aproximada de R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais).

A pessoa jurídica agravada alega que, na realidade, as placas de publicidade foram instaladas em local que não estaria sob a competência do DER-ES e que a empresa que deveria ter sido autuada seria a DF Outdoor, real proprietária daquelas, o que foi, inclusive, reconhecido pelo engenheiro da autarquia estadual recorrente, todavia, como esta última pessoa jurídica não foi encontrada, o DER-ES optou por penalizar a empresa que apenas contratou os serviços de publicidade, evidenciando a arbitrariedade do mencionado auto de infração e ensejando a propositura da ação anulatória com pedido de tutela provisória (ID 13356809).

Por considerar que o auto de infração litigioso foi lavrado pelo DER-ES provavelmente em desfavor da pessoa jurídica equivocada, que apenas contratou os serviços de publicidade, e não em desfavor da empresa responsável pela propaganda, o juízo
a quo
deferiu o pedido de tutela provisória para suspender a exigibilidade da cobrança da multa oriunda deste ato administrativo, em virtude do receio de prejudicar a situação financeira da pessoa jurídica autora, o que ensejou a interposição do presente recurso de agravo de instrumento pelo Estado requerido.

Na decisão preliminar deste agravo, o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso foi indeferido, ante a ausência de constatação da presença dos requisitos necessários, uma vez que a manutenção da decisão objurgada que suspendeu a exigibilidade do crédito oriundo do auto de infração que se pretende anular na demanda originária, ante o seu módico valor, jamais teria o condão de afetar as finanças do ente estatal, inexistindo, portanto, risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, em aguardar o resultado final do processo nestas condições, bem como por não vislumbrar, naquela oportunidade, a probabilidade de provimento deste recurso. E, após reapreciar a matéria em conjunto com as contrarrazões, não vejo motivos para alterar a conclusão externada naquele pronunciamento primevo.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora, considerando o efeito devolutivo restrito do agravo de instrumento ao conteúdo da decisão objurgada
1
, cinge-se em aferir se o auto de infração litigioso foi aparentemente lavrado em desfavor da correta pessoa jurídica que teria descumprido a regulamentação do DER-ES para utilização da faixa de domínio com publicidade.

Conforme bem apregoado pelo ente estatal recorrente, as faixas de domínio, como partes integrantes das rodovias, são consideradas bens públicos de uso comum do povo (art. 99, inciso I, do CC/02) e, por isso, as que estão inseridas em rodovias estaduais, se sujeitam a regramento específico do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo (arts. 1º, § 2º, 5º, 6º, inciso I, e 50, todos do CTB), órgão estadual responsável por compatibilizar a segurança viária e a mobilidade eficiente (art. 144, § 10, da CF/88) no escopo de assegurar a efetivação dos direitos fundamentais à vida, à integridade física, à propriedade, à segurança e ao transporte (arts. 5º e 6º da CF/88).

Dessa forma, para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput
e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017
2
, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam, ao menos nesta fase embrionária em que se encontra a demanda originária, que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente – floricultura – e está localizada, aparentemente, à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local.

Como, a princípio, a instalação da placa de publicidade não foi precedida da prévia autorização do DER-ES, comprometendo, assim, possivelmente a segurança dos usuários da rodovia estadual, aquela autarquia estadual lavrou o auto de infração nº 01725 em desfavor da pessoa jurídica agravada descrevendo a mencionada conduta ilícita, a qual culminou com a imposição da penalidade de multa, após o transcurso do devido processo administrativo (ID’s 13356821 a 13356852), nos termos dos arts. 25, inciso I, 31 e 36, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017
3
.

Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo
na decisão objurgada, aparentemente foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa agravada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

Em outras palavras, a recorrida somente teria contratado a pessoa jurídica DF Outdoor para poder utilizar as placas de publicidade de propriedade desta com o objetivo de divulgar o seu serviço de paisagismos, pairando fundada dúvida a respeito de quem teria sido a responsável por supostamente infringir as normas regulamentares de utilização da faixa de domínio em rodovia do Estado do Espírito Santo, o que inviabiliza, ao menos por ora, a cobrança de multa imposta em auto de infração que pode ter sido lavrado em desfavor de equivocado infrator.

Com efeito, muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se, a princípio, que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

Tanto é verdade que durante o próprio trâmite do processo administrativo gerado a partir do auto de infração impugnado o DER-ES chegou a tentar notificar a pessoa jurídica DF Outdoor para responder pela suposta infração, uma vez que teria constatado ser esta empresa a responsável pela instalação irregular de diversas placas de publicidade na faixa de domínio da Rodovia Estadual ES-482. Entretanto, como referida pessoa jurídica não foi localizada, o mencionado processo administrativo continuou a tramitar exclusivamente em desfavor da empresa agravada, culminando na imposição da pena de multa.

Não fosse o bastante, o magistrado
a quo
também chamou a atenção para a circunstância de o DER-ES ter proposto, naquele mesmo juízo, ação demolitória (nº 5003830-85.2022.8.08.0011 [ID’s 2900488 e 3095007]), em 11/04/2022, objetivando retirar placas de outdoor que também veiculavam publicidade da empresa agravada (Polyflora), todavia
a demanda fora ajuizada em desfavor exclusivo da pessoa jurídica responsável pela publicidade
(Art Sul Comunicação Visual)
.

Como se vê, ainda que o local das placas de publicidade a serem demolidas não seja o mesmo das placas objeto do auto de infração noticiado nos autos da ação anulatória originária, observa-se o comportamento do DER-ES em solicitar que a empresa responsável pela publicidade, e não a pessoa jurídica que contratou este serviço, ora agravada, seja compelida a demolir a estrutura física do outdoor, descortinando a probabilidade do direito da recorrida em invalidar o mencionado auto de infração e se eximir da penalidade de multa que lhe foi imposta, ao menos nesta fase de cognição sumária.

A bem da verdade, somente com a instrução processual é que se poderá averiguar se as placas de outdoor indicadas no auto de infração estão situadas em área de domínio público sob a responsabilidade do DER/ES e se a autora agravada foi a responsável pela colocação das aludidas placas no referido local ou apenas contratou os serviços de publicidade de terceiro, consoante, inclusive, estabelecido como pontos controvertidos na decisão saneadora (ID
16944206),
de modo que, ao menos nesta fase embrionária da demanda originária, deve ser preservada a decisão objurgada que suspendeu a exigibilidade da cobrança da multa aplicada com base no referido auto de infração, a fim de evitar que a empresa recorrida tenha suas finanças comprometidas com o pagamento da quantia aproximada de
R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais).

Ao contrário do asseverado pelo Estado recorrente, a meu ver, a empresa agravada logrou êxito em apresentar início de prova suficiente (art. 373, inciso I, do CPC/2015) para demonstrar a probabilidade do seu direito, considerando ter incutido fundada dúvida no convencimento dos julgadores a respeito do real infrator que deve ser responsabilizado pela suposta irregularidade descrita no auto de infração impugnado, a ponto de mitigar, ao menos por ora, a presunção de veracidade daquele ato administrativo.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem orientado que
“(...) os atos administrativos gozam de atributos da presunção de legitimidade e veracidade, pelos quais os atos administrativos presumem-se verdadeiros e legais até que se prove o contrário, cabendo ao seu destinatário do ato o encargo de provar que o agente administrativo agiu de forma ilegítima.”
(MS n. 18.229/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 26/10/2016, DJe de 19/12/2016, STJ).

Ora, se a instrução processual revelar que a empresa agravada apenas contratou o serviço de publicidade para divulgar seu serviço de paisagismo nas placas de outdoor, não tendo concorrido de nenhuma forma com a instalação destas em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, o que aparentemente será descortinado na demanda originária, não haverá razão para ser sancionada administrativamente por infração às normas contidas na Lei Estadual nº 10.782/2017,
já que sua conduta não teria nexo causal com a suposta infração administrativa
,
o que acarreta a necessidade de preservar a decisão objurgada que deferiu a tutela provisória, uma vez que preenchidos os requisitos dispostos no art. 300 do Código de Processo Civil.

Ante o exposto,
conheço
do presente recurso, para
lhe

negar
provimento
, a fim de manter irretocável a decisão objurgada.

É como voto.

1
“II. O voto condutor do acórdão embargado apreciou fundamentadamente, de modo coerente e completo, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, deixando consignado que, na forma da jurisprudência do STJ, ‘o efeito devolutivo do agravo de instrumento (art. 1.015 do CPC/2015) está limitado à questão resolvida pela decisão interlocutória de que se recorre, de modo que a não apreciação pela Corte de origem de questões estranhas ao conteúdo da decisão agravada, ainda que eventualmente tenham sido suscitadas na peça recursal, não constitui negativa de prestação jurisdicional’ (STJ, AgInt nos EDcl no AREsp 1.069.851/DF, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, DJe de 30/10/2017) (...).” (EDcl no AgInt no AREsp n. 649.912/ES, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 24/2/2021, DJe de 1/3/2021, STJ).

“2.1. O aresto recorrido encontra apoio na orientação do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o efeito devolutivo do agravo de instrumento está ligado ao quanto decidido na decisão interlocutória. Precedentes.” (AgInt no AREsp n. 987.624/RJ, relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 26/10/2020, DJe de 12/11/2020, STJ).

2
Art. 1º Esta Lei estabelece o ordenamento do uso do solo das faixas de domínio de rodovias estaduais e em terrenos a elas adjacentes, de modo a resguardar a segurança do trânsito rodoviário, a preservação do meio ambiente e o patrimônio público.

Art. 3º A largura da faixa de domínio terá padrão estabelecido por regulamento, resolução e instruções normativas internas do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo – DER-ES, conforme Lei Complementar Estadual nº 381, de 28 de fevereiro de 2007, ou outra que a substituir.

§ 1º A largura da faixa de domínio é definida de acordo com as características técnicas e classificação dos tipos de rodovias, mantendo largura constante e tendo as linhas limites paralelas ao eixo das pistas de rolamento.

§ 2º A faixa de domínio mínima abrange do eixo da rodovia até uma faixa de 05 (cinco) metros para cada lado, a partir do término do acostamento nos trechos planos ou da crista de corte e pé dos aterros.

Art. 7º O DER-ES poderá autorizar o uso da faixa de domínio para empreendimentos, obras e serviços de empresa pública ou privada, concessionária, cessionária, permissionária ou autorizada, bem como pelo particular individualmente, nas seguintes hipóteses: (...); III - para a instalação de dispositivo visual (anúncios) por qualquer meio físico, tal como painéis simples (
outdoor
), engenhos de publicidade iluminados (
backlight, frontlight
), painéis eletrônicos, placas de indicação do sentido e distância, anúncios em equipamentos auxiliares, tais como cabinas telefônicas, abrigos de parada de ônibus, passarelas, praças de pedágio, instalações operacionais, postos de pesagem, bases de apoio, postos de informações e outros, desde que não comprometa a segurança no trânsito.

Art. 14. As autorizações para o uso da faixa de domínio previstas ou não na presente Lei poderão ser negadas pelo DER-ES, desde que conflitantes, improcedentes e/ou lesivas à segurança rodoviária, ao meio ambiente, ao patrimônio público ou ao interesse coletivo.

3
Art. 25. Constitui infração administrativa a inobservância das disposições desta Lei e atos normativos regulamentares do DER-ES, resultando no uso irregular da faixa de domínio, não autorizada pelo DER-ES, bem como em eventos e/ou intervenções que coloquem em risco a integridade física dos componentes da faixa de domínio e a segurança do tráfego na rodovia, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas, as quais consistem em: I – multa; II - remoção e/ou apreensão; III - embargo da obra; IV - interdição de acesso a estabelecimentos comerciais e empresariais.

Art. 31. Constatada a infração, será lavrado o auto de infração pela autoridade competente, com a devida instauração do processo de aplicação de penalidade.

Art. 36. Julgado procedente o auto, será aplicada a pena de multa correspondente à infração.

VOTOS VOGAIS
014 - Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
016 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DE PLACAS DE PUBLICIDADE EM FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA ESTADUAL. FISCALIZAÇÃO PELO DER/ES. DÚVIDA QUANTO À AUTORIA DA RESPONSABILIDADE PELO ATO SUPOSTAMENTE ILÍCITO. EMPRESA AUTORA QUE APENAS CONTRATOU A PESSOA JURÍDICA QUE REALIZA O SERVIÇO DE PUBLICIDADE. MANUTENÇÃO DA DECISÃO OBJURGADA. RECURSO DESPROVIDO.

1)
Para que a faixa de domínio de rodovia estadual seja utilizada por particular, a qualquer pretexto, é imprescindível que haja prévia autorização do DER-ES, cuja aprovação estará condicionada à aferição do interesse público, da segurança rodoviária, do meio ambiente e do patrimônio público, consoante o disposto nos arts. 1º, 3º,
caput
e §§ 1º e 2º, 7º, inciso III e § 2º, e 14, todos da Lei Estadual nº 10.782/2017, que versa sobre as faixas de domínio de rodovias do Estado do Espírito Santo.

2
)
No caso, os elementos probatórios colacionados aos autos revelam, ao menos nesta fase embrionária em que se encontra a demanda originária, que a placa de outdoor, objeto da autuação, veicula publicidade ligada às atividades comerciais da requerente – floricultura – e está localizada, aparentemente, à beira da pista da rodovia estadual, isto é, sob faixa de domínio, de forma que seria imprescindível a prévia autorização do DER-ES para sua instalação no local. Ocorre que, conforme bem ponderado pelo juízo
a quo
na decisão objurgada, aparentemente foi a pessoa jurídica DF Outdoor a real responsável pela indevida instalação das placas de publicidade em suposta faixa de domínio de rodovia estadual, tendo a empresa agravada restringindo sua conduta apenas em contratar os serviços de marketing disponibilizados por aquela pessoa jurídica.

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Muito embora o auto de infração, o processo administrativo dele gerado e a consequente multa imposta pelo DER-ES, gozem da presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, verifica-se, a princípio, que a Administração Pública não demonstrou segurança acerca de quem seria o real proprietário das placas de publicidade que teriam sido instaladas indevidamente em faixa de domínio de rodovia estadual, denotando fundada dúvida a respeito do verdadeiro infrator que deve receber a sanção administrativa.

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Somente com a instrução processual é que se poderá averiguar se as placas de outdoor indicadas no auto de infração estão situadas em área de domínio público sob a responsabilidade do DER/ES e se a autora agravada foi a responsável pela colocação das aludidas placas no referido local ou apenas contratou os serviços de publicidade de terceiro, consoante, inclusive, estabelecido como pontos controvertidos na decisão saneadora
,
de modo que, ao menos nesta fase embrionária da demanda originária, deve ser preservada a decisão objurgada que suspendeu a exigibilidade da cobrança da multa aplicada com base no referido auto de infração, a fim de evitar que a empresa recorrida tenha suas finanças comprometidas com o pagamento da quantia aproximada de
R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais).

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Recurso desprovido.

DECISÃO

À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.