Tribunal: TJES
Processo: 5000684-06.2021.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Responsabilidade da Administração
Data de julgamento: 2022-01-31

Ementa:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO TERRA MAIS IGUAL. BAIRROS PIEDADE E MOSCOSO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPRESCINDIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. NÃO DEMONSTRADA NO CASO CONCRETO. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. QUESTÃO SUSCITADA EM CONTRARRAZÕES E NÃO SUBMETIDA AO JUÍZO DE 1º GRAU. INVIABILIDADE DE SUA ANÁLISE, SOB PENA DE SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA.
RECURSO CONHECIDO E
DES
PROVIDO.
AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

1)
Prejudicada a análise do agravo interno, eis que os autos já se encontram em plenas condições para imediato julgamento do mérito, se tornando, assim, desnecessária a análise da decisão que indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal por esta Colenda Câmara, em respeito aos princípios da economia e da celeridade processual, considerando que a sua manutenção passará essencialmente pelo resultado deste julgamento, onde as teses nele ventiladas serão objeto de apreciação.

2)
Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública Estadual em face do Município de Vitória e do Estado do Espírito Santo, na qual visa a imediata implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, em Vitória/ES.

3)
O tema do controle jurisdicional das políticas públicas já faz parte do cotidiano de nossos Tribunais, encontrando-se superado o entendimento de que a ingerência judicial nas políticas públicas viola o princípio da separação de Poderes. (art. 2º da CF/88). No contexto constitucional, em que se relevam os direitos sociais positivados, cuja característica ontológica é a sua vinculatividade, sobressai o papel dos Tribunais em garantir a sua efetividade pois, em verdade, o judiciário tutela as políticas públicas na medida em que elas expressem direitos.

4)
Destarte, a intervenção do Poder Judiciário é legítima e apenas se justifica quando constatada omissão injustificável do Poder Executivo no tocante a implementação dos direitos fundamentais do cidadão por meio da adoção de políticas públicas.

5)
Todavia, na hipótese em apreço, muito embora esteja suficientemente comprovada a existência de famílias residindo em local de risco, consta nos autos Relatório Informativo elaborado pela Secretaria Municipal de Obras e Habitação – SEMOHAB, em que o órgão municipal confirma que 9 (nove) dos 15 (quinze) cidadãos elencados pela Defensoria estão cadastrados no Programa Terra Mais Igual, sendo que apenas um deles optou pelo benefício do Aluguel Provisório, que foi suspenso no ano seguinte, por ter se recusado a sair do seu imóvel de origem.

6)
Não se há de cogitar em omissão se os próprios moradores se recusam a sair de seus imóveis, visto que a concessão dos benefícios do Aluguel Provisório e do Bônus Moradia está, imprescindivelmente, condicionada à saída do imóvel em situação de risco – até mesmo porque tais programas habitacionais foram criados justamente com esse escopo.

7)
Considerando que a política habitacional está sendo implementada, eventual situação particular de um ou alguns moradores deve ser apreciada em demanda individual, na qual se averiguará se o direito subjetivo dos autores foi de fato violado.

8)
No sistema processual pátrio, reserva-se à instância revisora a função de controle da correção da decisão proferida no Juízo de 1º grau, e não a de exame irrestrito da causa, cabendo ao Órgão
ad quem
, em sede recursal, tão somente reapreciar a matéria decidida, averiguando eventuais vícios cometidos no ato judicial recorrido. Logo, não se revela possível apreciar matéria não submetida à Instância Primeva, sob pena de incorrer em supressão de instância e, por conseguinte, violação ao princípio constitucional do duplo grau de jurisdição.

9
)
Recurso conhecido e desprovido. Agravo interno prejudicado.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO N
º
5000684-06.2021.8.08.0000
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
AGRAVANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
AGRAVADO: MUNICIPIO DE VITORIA e outros
RELATOR(A
):ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: 015 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / 025 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 007 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
agravo de instrumento
interposto pela
Defensoria
Públic
a
Estadual
em face da r. decisão proferida pelo d. Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória (id 1003814 e id 1003838) que, nos autos da
ação civil pública
proposta em desfavor do
Município de Vi
tória
e do
Estado do Espírito Santo
(nº 0006373-78.2020.8.08.0024), indeferiu o pedido de tutela de urgência, deixando de determinar a implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, em Vitória/ES.

Em suas razões recursais (id 997348), a agravante alega, em síntese, que:
(
i)
chegou ao conhecimento do Núcleo Especializado de Defesa Agrária e Moradia (NUDAM) da Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo a ausência da efetiva implementação do Projeto Terra Mais Igual nos Bairros Piedade e Moscoso;
(ii)
várias famílias desses bairros foram cadastradas para serem contempladas por programas habitacionais como o reassentamento, bônus moradia e melhorias habitacionais no ano de 2007, no entanto, passados 14 anos, ainda não foram beneficiadas;
(iii)
essas famílias, há mais de uma década inscritas no projeto, até hoje residem nas suas casas com risco de desabamento, sem terem sido atendidas por qualquer benefício habitacional;

(iv)
a efetivação dos programas habitacionais vinculados ao Projeto Terra Mais Igual já foi objeto de discussão em outra Ação Civil Pública, em relação aos moradores do Bairro Conquista, a qual foi julgada procedente e, por se tratarem de casos quase idênticos, a presente demanda deve ter o mesmo tratamento da anterior;
(v)
o direito à vida e à moradia adequada se apresentam como condições básicas para a existência de qualquer indivíduo, ou seja, compõem um mínimo existencial, sendo perfeitamente possível a interferência do Judiciário a fim de determinar a implementação de políticas públicas quando há omissão inconstitucional;
(vi)
a omissão do Poder Público na implementação de políticas habitacionais em Vitória também já foi juridicamente reconhecida na Ação Civil Pública de nº 0014870-94.2017.4.02.5001, que tramita na 3ª Vara Cível da Justiça Federal, da Seção Judiciária do Espírito Santo, que discutiu o direito à moradia dos ocupantes de imóvel de propriedade da União Federal que se encontrava desocupado;
(vii)
a promoção da política habitacional e do acesso à moradia a todos os cidadãos é uma responsabilidade tanto do Estado quanto dos municípios, conforme expressamente previsto no art. 238, da Constituição Estadual do Estado do Espírito Santo, bem como no art. 3º, II e V, da Lei Orgânica do Município de Vitória;
(viii)
os bairros do Moscoso e da Piedade são áreas de vulnerabilidade social, com precariedade de urbanização e regularização fundiária, sendo objeto de ocupação irregular em grande parte em áreas de encostas com alta declividade e no alto de morro, gerando grandes riscos aos moradores;
(ix)
a não efetivação dos projetos habitacionais nos bairros Moscoso e Piedade se deve, por um lado, pela omissão do Município de Vitória e, por outro, pela falta de apoio técnico e financeiro por parte do Estado do Espírito Santo, de sorte que ambos entes públicos são solidariamente responsáveis.

Por meio da decisão de id 1026296, indeferi o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal. E, em face deste pronunciamento judicial, a Defensoria Pública Estadual interpôs agravo interno (id 1104779).

O Estado, em sede de contrarrazões (id nº 1506564), afirma ser parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda e, no mérito, pugna pela manutenção incólume da decisão hostilizada.

VOTOS COM DOCUMENTO
(EXCETO VOTO VENCEDOR)

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5000684-06.2021.8.08.0000

RELATORA : DESª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA

VOTO VISTA : DES. SAMUEL MEIRA BRASIL JR.

RECORRENTE : DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RECORRIDOS : MUNICÍPIO DE VITÓRIA

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

VOTO VISTA

Acompanho a eminente Relatora pelos fundamentos utilizados no voto.

É como voto.

Desembargador SAMUEL MEIRA BRASIL JR.

AGRAVO DE INSTRUMENTO
Nº
5000684-06.2021.8.08.0000

A
GRAV
ANTE:
DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

AGRAVADOS:
MUNICIPIO DE VITORIA
e ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATORA: DESª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA

VOTO

Eminentes Desembargadores, cuida-se de agravo de instrumento interposto pela Defensoria Pública Estadual em razão de decisão proferida nos autos da ação civil pública movida em face do Município de Vitória e do Estado do Espírito Santo, a qual indeferiu o pleito de tutela de urgência consistente em medidas de implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, Vitória/ES.

A Relatora
Desª. Eliana Junqueira Munhós Ferreira,
em seu voto, concluiu por
negar provimento ao recurso, julgando prejudicado o respectivo agravo interno, sob o
fundamento
maior de que
“por não vislumbrar, a princípio, qualquer desídia ou omissão dos entes públicos agravados quanto à adoção das providências de sua competência para o acesso à moradia dos cidadãos, revela-se necessária a manutenção da decisão agravada que indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado pela Defensoria Pública Estadual na ação civil pública”.

A
pós ouvir as palavras do
patrono
do agrava
nte
, pedi vista do feito para examiná-lo com maior acuidade,
e nesta oportunidade
a
dianto não encontrar razão para desvencilhar-me da conclusão emanada pela ínclita Relatora
.

In casu
, depreende-se dos autos,
de fato,
que há famílias residindo em local de risco
nas regiões mencionadas
, contudo, dado cenário não se mostra suficiente a autorizar o deferimento da pretensão urgencial vindicada pelo recorrente
em ação civil pública
,
eis que não resta corroborada pelo material probatório acostado,
ao menos nesta fase de cognição,
a alegação de que o
Poder Público
competente
esteja sendo omisso em relação à implementação do projeto Terra Mais Igual
nos bairros Piedade e Moscoso
.

A meu ver
,
as minúcias e peculiaridades que envolvem o feito torna
necessária maior dilação probatória para que a parte agravante possa
ter a
oportunidade
de comprovar que determinadas famílias estão sendo privadas do auxílio do aluguel provisório
ou mesmo
de
outros
benefícios
previstos na legislação regente
de forma injustificada ou ilegal, sobretudo diante
do teor do
Relatório Informativo elaborado pela Secretaria Municipal de Obras e Habitação – SEMOHAB no qual se con
signa
que nove dos quinze cidadãos elencados pela Defensoria estão cadastrados no Programa Terra Mais Igual, tendo somente um deles optado pelo benefício do aluguel provisório.

Aliás, quanto a este ponto, salutares a
s
palavras da eminente Relatora,
as quais ora corroboro,
no sentido de que
“apenas se poderia vislumbrar omissão do Município, nos moldes afirmados pela agravante, se os munícipes tivessem assinado o Contrato de Adesão ao Projeto Aluguel Provisório Programa Terra Mais Igual (id 1003556) e não estivessem recebendo o benefício. Ou que, optando pelo Bônus Moradia, não houvessem auferido a quantia devida na aquisição do novo imóvel”,
o que não restou demonstrado.

Ademais, n
ão há como afastar-me do entendimento externado de inviabilidade
de
determinação genérica,
nesta oportunidade,
de concessão dos benefícios a todos os munícipes indicados na exordial
pelo agravante
,
sendo

necessária

a análise

d
a situação de cada família
em específico
.

D
iante de tal c
e
nário, importante pontuar que
a despeito de não vislumbrada a probabilidade do direito necessária à concessão da tutela provisória perseguida pela agravante,
por certo,
nada obsta que posteriormente à realização da fase instrutória o Juízo primevo julgue procedente o pleito autoral desde que cabalmente demonstrada a omissão do Poder Público em relação à implementação
do Projeto Terra Mais Igual
nas comunidades em questão.

Dessa feita, sem qualquer delonga,
acompanho o voto d
a
ínclita Relator
a

para
negar

provimento ao recurs
o
.

É como voto.

DES.
JORG
E HENR
IQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO VENCEDOR

Como sumariamente relatado, trata-se de
agravo de instrumento
interposto pela
Defensoria
Públic
a
Estadual
em face da r. decisão proferida pelo d. Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória (id 1003814 e id 1003838) que, nos autos da
ação civil pública
proposta em desfavor do
Município de Vi
tória
e do
Estado do Espírito Santo
(nº 0006373-78.2020.8.08.0024), indeferiu o pedido de tutela de urgência, deixando de determinar a implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, em Vitória/ES.

Em suas razões recursais (id 997348), a agravante alega, em síntese, que:
(
i)
chegou ao conhecimento do Núcleo Especializado de Defesa Agrária e Moradia (NUDAM) da Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo a ausência da efetiva implementação do Projeto Terra Mais Igual nos Bairros Piedade e Moscoso;
(ii)
várias famílias desses bairros foram cadastradas para serem contempladas por programas habitacionais como o reassentamento, bônus moradia e melhorias habitacionais no ano de 2007, no entanto, passados 14 anos, ainda não foram beneficiadas;
(iii)
essas famílias, há mais de uma década inscritas no projeto, até hoje residem nas suas casas com risco de desabamento, sem terem sido atendidas por qualquer benefício habitacional;
(iv)
a efetivação dos programas habitacionais vinculados ao Projeto Terra Mais Igual já foi objeto de discussão em outra Ação Civil Pública, em relação aos moradores do Bairro Conquista, a qual foi julgada procedente e, por se tratarem de casos quase idênticos, a presente demanda deve ter o mesmo tratamento da anterior;
(v)
o direito à vida e à moradia adequada se apresentam como condições básicas para a existência de qualquer indivíduo, ou seja, compõem um mínimo existencial, sendo perfeitamente possível a interferência do Judiciário a fim de determinar a implementação de políticas públicas quando há omissão inconstitucional;
(vi)
a omissão do Poder Público na implementação de políticas habitacionais em Vitória também já foi juridicamente reconhecida na Ação Civil Pública de nº 0014870-94.2017.4.02.5001, que tramita na 3ª Vara Cível da Justiça Federal, da Seção Judiciária do Espírito Santo, que discutiu o direito à moradia dos ocupantes de imóvel de propriedade da União Federal que se encontrava desocupado;
(vii)
a promoção da política habitacional e do acesso à moradia a todos os cidadãos é uma responsabilidade tanto do Estado quanto dos municípios, conforme expressamente previsto no art. 238, da Constituição Estadual do Estado do Espírito Santo, bem como no art. 3º, II e V, da Lei Orgânica do Município de Vitória;
(viii)
os bairros do Moscoso e da Piedade são áreas de vulnerabilidade social, com precariedade de urbanização e regularização fundiária, sendo objeto de ocupação irregular em grande parte em áreas de encostas com alta declividade e no alto de morro, gerando grandes riscos aos moradores;
(ix)
a não efetivação dos projetos habitacionais nos bairros Moscoso e Piedade se deve, por um lado, pela omissão do Município de Vitória e, por outro, pela falta de apoio técnico e financeiro por parte do Estado do Espírito Santo, de sorte que ambos entes públicos são solidariamente responsáveis.

Por meio da decisão de id 1026296, indeferi o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal. E, em face deste pronunciamento judicial, a Defensoria Pública Estadual interpôs agravo interno (id 1104779).

E, após reapreciar a questão, em que pesem os argumentos expostos nas contrarrazões e no agravo interno, não vejo motivos para alterar a conclusão externada naquele pronunciamento.

Nesse particular, destaco inicialmente que, muito embora a decisão liminar proferida pelo Relator no agravo de instrumento (que defere ou indefere a antecipação da tutela recursal ou o efeito suspensivo), outrora irrecorrível no CPC/1973 (art. 527, parágrafo único), seja agora passível de impugnação pela via do
agravo interno
(arts. 1.021 e 1.070, ambos do CPC/2015), na hipótese
sub examine
, todavia,
reputo prejudicado o seu processamento
.

Isto porque os autos já se encontram em plenas condições para imediato julgamento do mérito, se tornando, assim, desnecessária a análise da decisão que indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal por esta Colenda Câmara, em respeito aos princípios da economia e da celeridade processual, considerando que a sua manutenção passará essencialmente pelo resultado deste julgamento e, especialmente, porque as teses nele ventiladas serão objeto de apreciação nesta oportunidade.

De fato, a esta altura, o pronunciamento unipessoal gerador da interposição do agravo interno será substituído pela manifestação colegiada e definitiva desta Corte Julgadora acerca do agravo de instrumento, desvelando a perda superveniente do interesse recursal do agravo interno.

Portanto, passo ao exame do agravo de instrumento, sem deixar de me atentar para os fundamentos invocados no agravo interno julgado prejudicado. Vejamos.

Pois bem. Depreende-se dos elementos probatórios contidos nos autos eletrônicos que cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública Estadual em face do Município de Vitória e do Estado do Espírito Santo, na qual visa a imediata implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, em Vitória/ES.

A Instância Primeva indeferiu o pedido de tutela de urgência sob a justificativa que o pleito autoral encontra óbice ao invadir o mérito administrativo, podendo acarretar prejuízo ao Poder Público e seu sistema organizado de políticas públicas, sobretudo por implicar intervenção na gestão financeira, o que pode ensejar sérios danos no combate ao novo Coronavírus. Outrossim, consignou que há informações de que os munícipes cadastrados já estão recebendo os benefícios.

É em face desta decisão que aqui se insurge a agravante, reiterando os pedidos de tutela provisória formulados na inicial do feito originário, a saber: (i) a concessão de aluguel provisório, pelo Município de Vitória àqueles que se enquadrarem nos requisitos legais, dentre os 15 (quinze) moradores listados na exordial, bem como o cadastramento nos programas de bônus moradia, reassentamento e melhorias habitacionais; (ii) a identificação das demais residências com risco de desabamento nos bairros Piedade e Moscoso; (iii) a destinação de verbas tanto municipais quanto estaduais para a concessão de alugueis provisórios; ou (iv) qualquer outra providência que assegure o resultado prático equivalente.

No que concerne ao primeiro fundamento adotado pelo magistrado, convém registrar que o tema do controle jurisdicional das políticas públicas já faz parte do cotidiano de nossos Tribunais e penso encontrar-se superado o entendimento de que a ingerência judicial nas políticas públicas viola o princípio da separação de Poderes. (art. 2º da CF/88). No contexto constitucional, em que se relevam os direitos sociais positivados, cuja característica ontológica é a sua vinculatividade, sobressai o papel dos Tribunais em garantir a sua efetividade pois, em verdade, “
o judiciário tutela as polític
as públicas na medida em que elas expressem direitos
”
1
.

O direito à moradia está descrito no caput do artigo 6º da Constituição Federal, com os seguintes termos:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Logo, tratando-se,
in casu
, de política pública voltada à moradia, não se encontra obstado o comando judicial, por postar-se a conduta do ente público, supostamente, em sentido contrário a garantia da ordem pública e da dignidade da pessoa humana.

Com efeito, o importante é definir quais são os limites de atuação do Poder Jurisdicional na implementação das aludidas políticas públicas, a fim de se evitar a indesejável violação ao princípio da separação dos Poderes, positivado no art. 2º da Constituição da República e no art. 17 da Constituição Estadual. E, a respeito do assunto, a jurisprudência dos Tribunais Superiores já sedimentou o posicionamento no sentido que
a intervenção do Poder Judiciário é legítima e apenas se justifica quando constatada omissão injustificável do Poder Executivo no tocante a implementação dos direitos fundamentais do cidadão por meio da adoção de políticas públicas
, senão vejamos:

“
3. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu, em mais de uma ocasião, ser
'
lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, adotar, em sede jurisdicional, medidas destinadas a tornar efetiva a implementação de políticas públicas, se e quando se registrar situação configuradora de inescusável omissão estatal, que se qualifica como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental
'
(AI 598.212 ED, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 25/03/2014, acórdão eletrônico DJe-077, divulgado em 23/04/2014, publicado em 24/04/2014).
Na mesma linha, as seguintes decisões: (...).
4. Em outras palavras, a Suprema Corte tem admitido, em princípio, a intervenção do Judiciário destinada a instigar o Poder Público a implementar medidas necessárias à execução de políticas públicas diante da constatação de inescusável omissão do Estado, sem que o comando judicial seja considerado uma afronta à autonomia administrativa e gerencial do órgão omisso.
5. De outro lado, a constatação de que existe inescusável omissão estatal demanda a averiguação, caso a caso, dos motivos, da razoabilidade e da proporcionalidade que nortearam os critérios utilizados na decisão do administrador, em busca de nulidades e/ou desvio de finalidade ou até mesmo inconstitucionalidade por omissão. Nesse sentido, não só a atuação, mas mesmo a eventual omissão do administrador deve estar ancorada em fundamentos justificadores idôneos.” (RMS 59.413/DF, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA, QUINTA TURMA, julgado em 07/05/2019, DJe 20/05/2019, STJ).

Dessa forma, a intervenção do Poder Judiciário no presente caso, em sede de tutela de urgência, depende da constatação da verosimilhança da alegação da Defensoria Pública Estadual no sentido que o Estado do Espírito Santo e o Município de Vitória não estejam cumprindo com a sua obrigação constitucional de promover políticas habitacionais a fim de viabilizar o acesso à moradia a todos os cidadãos.

Neste particular, conforme registrado pela agravante, é dever do Estado e dos Municípios promover a política habitacional, compatibilizando-a com as diretrizes do plano estadual de desenvolvimento e com a política municipal de desenvolvimento urbano, tendo por objetivo a redução do déficit habitacional e a melhoria das condições de infraestrutura, sobretudo da população de baixa renda. Sobre o tema, assim preconiza o art. 238 da Constituição Estadual do Estado do Espírito Santo, bem como o art. 155, §1º, da Lei Orgânica do Município de Vitória, senão vejamos:

Art. 238
Na
promoção da política habitacional incumbe ao Estado e aos Municípios
a garantia de acesso à moradia digna para todos, assegurada a:

I
–
urbanização, a regularização fundiária e a titulação das áreas de assentamento por população de baixa renda;

II
–
localização de empreendimentos habitacionais em áreas sanitárias e ambientalmente adequadas, integradas à malha urbana, que possibilite a acessibilidade aos locais de trabalho, serviço e lazer;

III
–
implantação de unidades habitacionais com dimensões adequadas e com padrões sanitários mínimos de abastecimento de água potável, de esgotamento sanitário, de drenagem, de limpeza urbana, de destinação final de resíduos sólidos, de obras de contenção em áreas com risco de desabamento;

IV
–
oferta da infra-estrutura indispensável em termos de iluminação pública, transporte coletivo, sistema viário e equipamentos de uso coletivo;

V
–
destinação de suas terras públicas não-utilizadas ou subutilizadas a programas habitacionais para a população de baixa renda e à instalação de equipamentos de uso coletivo.

Art. 155
A
política urbana, a ser formulada pelo Município
, deve atender o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, com vistas a garantir a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes.

§ 1º
As funções sociais da cidade são compreendidas como o
direito de todos os cidadãos ao acesso à moradia
, transporte público, saneamento básico, energia elétrica, gás, abastecimento, iluminação pública, comunicação, saúde, lazer, água potável, coleta de lixo, drenagem das vias de circulação, contenção de encostas, segurança e a preservação do patrimônio ambiental e cultural.

Com o escopo de conferir concretude a tais dispositivos normativos, o Município de Vitória criou, por meio do Decreto nº 10.131/98, o Projeto Terra – posteriormente renomeado, pelo Decreto nº 13.669/2007, como Projeto Terra Mais Igual –, objetivando promover a melhoria da qualidade de vida da população socialmente excluída através de um conjunto integrado de ações sociais, obras e serviços.

É, pois, uma iniciativa da gestão pública para o enfrentamento da pobreza urbana, por meio de ações que visam promover a inclusão sócio-territorial e o desenvolvimento humano sustentável, tendo como pressupostos a integração institucional e o fortalecimento dos processos de participação popular na elaboração, implantação e avaliação de um Plano de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) nos territórios onde o programa atua
2
.

Dentro desse contexto, no que concerne especificamente à habitação, foi editada a lei municipal nº 6.967/2007, que instituiu o Programa Habitacional de Interesse Social, o qual se desenvolve através dos projetos de reassentamento, aluguel provisório, bônus moradia e melhorias habitacionais,
in verbis
:

Artigo 1º
Fica instituído, pelo Município de Vitória, no âmbito do Projeto Terra, o Programa Habitacional que se desenvolverá através dos seguintes Projetos:

I – Reassentamento;

II – Aluguel Provisório;

III – Bônus Moradia;

IV – Melhorias habitacionais.

É com espeque neste dispositivo que a Defensoria Pública Estadual requer, em caráter de tutela de urgência, a concessão de aluguel provisório àqueles que se enquadrarem nos requisitos legais, bem como o cadastramento dos demais nos programas de bônus moradia.

O
Aluguel Provisório
(art. 10, lei nº 6.967/2007) foi criado para viabilizar o acesso à moradia segura – isto é, a remoção de famílias de área de risco – mediante a
concessão temporária de subsídio, integral ou parcial, para locação de imóvel residencial
por famílias que
(i)
estejam inseridas nas áreas de intervenção do Projeto Terra Mais Igual;
(ii)
tenham renda familiar mensal de até 3 (três) salários-mínimos ou
per capita
de até meio salário-mínimo e
(iii)
que tenham optado pela inclusão no Projeto Reassentamento.

Já o
Bônus Moradia
(art. 13, lei nº 6.967/2007) também tem por desiderato viabilizar ao acesso à moradia digna, contudo mediante a aquisição de direitos sobre imóvel removido compulsoriamente em decorrência de projetos de intervenção urbana, preservação ambiental e remoção de áreas impróprias à habitação, do proprietário e/ou titular de direitos sobre o mesmo, desde que
(i)
resida no imóvel e
(ii)
não tenha optado pela permuta por unidade habitacional em reassentamento ou pela indenização decorrente da desapropriação. É, pois, um
bônus destinado à
aquisição de imóvel
construído, residencial ou de uso misto, novo ou usado, por meio de carta de crédito ou cheque (art. 16 da referida lei municipal).

No caso vertente, a agravante afirma que tais projetos não estão sendo efetivamente implementados nos bairros Piedade e Moscoso, ambos em Vitória/ES, tendo em vista que várias famílias desses bairros, embora tenham sido cadastradas para serem contempladas pelos programas habitacionais, ainda não foram beneficiadas, não obstante já tenham se passados 14 (quatorze) anos. Assim, requer a concessão da tutela de urgência para favorecer essas pessoas que até hoje residem nas suas casas com risco de desabamento.

De fato, a documentação que acompanha as razões recursais indica, de maneira suficiente, a existência de famílias residindo em local de risco. Com efeito, para além dos diferentes relatos no sentido de que as casas estão localizadas em lugar com risco de alagamento, onde a água atinge níveis muito altos, ensejando também o risco de deslizamento; é possível verificar, nas diversas fotografias juntadas, a existência de grandes rachaduras nas paredes (id 1003121/id 1003544).

Ocorre que a Defensoria Pública também apresentou cópia do procedimento administrativo nº 00000534 (id 1003545), no qual consta Relatório Informativo elaborado pela Secretaria Municipal de Obras e Habitação – SEMOHAB (1003548), em que o órgão municipal confirma que 9 (nove) dos 15 (quinze) cidadãos elencados pela Defensoria estão cadastrados no Programa Terra Mais Igual.

Neste ponto, não há como deixar de reconhecer que apenas um deles (Sra.
Ivaldete Pereira do Nascimento
) optou pelo benefício do Aluguel Provisório, que foi suspenso no ano seguinte, por ter se recusado a sair do seu imóvel de origem (id 1003547, fl. 01).

Ora, não se há de cogitar em omissão se os próprios moradores se recusam a sair de seus imóveis. Isso porque, como visto, a concessão dos benefícios do Aluguel Provisório e do Bônus Moradia está, imprescindivelmente, condicionada à saída do imóvel em situação de risco – até mesmo porque tais programas habitacionais foram criados justamente com esse escopo.

Deveras, apenas se poderia vislumbrar omissão do Município, nos moldes afirmados pela agravante, se os munícipes tivessem assinado o Contrato de Adesão ao Projeto Aluguel Provisório Programa Terra Mais Igual (id 1003556) e não estivessem recebendo o benefício. Ou que, optando pelo Bônus Moradia, não houvessem auferido a quantia devida na aquisição do novo imóvel.

Bem por isso, o que se percebe é que o programa habitacional em comento, ao contrário do sustentado pela agravante, está sendo efetivado pelo Município. Os moradores da região não estão sendo contemplados pelos benefícios simplesmente porque não optaram por tanto ou porque não preenchem os requisitos legais.

Aliás, em relação àqueles que não foram cadastrados, não há nenhuma prova nos autos no sentido de que se dirigiram ao órgão municipal competente e tiveram seu pleito administrativo indevidamente negado. Pelo contrário, ao que tudo indica, o ente público agravado vem adotando as medidas necessárias e possíveis para a solução das questões habitacionais nos referidos bairros, intentando esforços para implementar de forma efetiva o Projeto Terra Mais Igual.

Neste particular, a Defensoria Pública Estadual, em seu agravo interno, aduz que oficiou o Município requerendo o atendimento dos assistidos e cadastramento nos programas habitacionais, mas o requerimento administrativo não foi atendido pela Municipalidade.

Todavia, a meu ver, tal circunstância, por si só, não é capaz de comprovar a recusa injustificada do Poder Público, a ensejar a concessão da liminar pretendida, sobretudo ao se considerar que, conforme já explicitado, o conjunto probatório carreado aos autos indica que foi devidamente realizado o cadastramento daqueles que efetivamente se dirigiram ao órgão municipal competente.

Nessa esteira, convém registrar que a Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil da Prefeitura de Vitória informou ao NUDAM – Núcleo de Defesa Agrária e Moradia que, no ano de 2020, houve apenas uma solicitação de vistoria para o bairro Piedade e nenhuma para o bairro Moscoso (id 1003554).

Apenas poder-se-ia cogitar de omissão em relação àqueles que optaram pelo Projeto de Melhorias Habitacionais, consistente na intervenção habitacional de Reconstrução, pois é hipótese em que a atuação estatal não está condicionada a uma conduta ativa do morador. Entretanto, a carência de provas nesse sentido não permite o deferimento do pleito autoral, ao menos nessa fase perfunctória da demanda.

Em outras palavras, a recorrente não logrou êxito em comprovar que os munícipes indicados na exordial se enquadram nos requisitos legais e que o benefício lhes tenha sido negado injustificadamente.

A bem da verdade, não há falar em omissão do Poder Público, tendo em vista que a política habitacional está sendo implementada. Destarte, eventual situação particular de um ou alguns moradores deve ser apreciada em demanda individual, na qual se averiguará se o direito subjetivo dos autores foi de fato violado. A presente Ação Civil Pública, contudo, foi ajuizada com o propósito de implementar política pública que já está sendo efetivada, sob a justificativa de existência de omissão que não se verifica das provas carreadas aos autos.

Outrossim, insta salientar que o simples fato de outra Ação Civil Pública (nº 0035295-71.2016.8.08.0024), na qual também se pleiteava a efetivação dos programas habitacionais vinculados ao Projeto Terra Mais Igual, ter sido julgada procedente em nada afeta o julgamento do presente caso. A uma, porque aquela ação versava sobre os moradores do bairro Conquista, os quais, portanto, se enquadram em circunstâncias fáticas diversas. E, a duas, porque, naquele feito, a sentença foi de parcial procedência, a fim de abarcar tão somente os autores indicados na lista anexa à exordial, de sorte que o pedido de extensão a “todos os que se encontram em situação de risco e residem no Bairro Conquista” foi julgado improcedente pelo magistrado, o qual considerou justamente que o Município réu estava adotando as medidas necessárias e possíveis para a solução das questões habitacionais no referido bairro.

Não desconheço que o e. Tribunal Pleno, em julgamento do Agravo na Suspensão de Liminar
3
, manteve a decisão que concedeu a tutela provisória na supracitada Ação Civil Pública. Ocorre que, naquela ocasião, o aludido Órgão Colegiado, de maneira escorreita, se ateve a verificar o preenchimento, ou não, dos requisitos necessários à Suspensão de Segurança, o qual é medida excepcional e, pois, não pode ser utilizado como sucedâneo recursal. Destarte, constatado que o Município não comprovou que a decisão hostilizada implicaria grave violação ao interesse público, o c. Tribunal Pleno, por maioria de votos, negou provimento ao recurso. É dizer, o voto condutor do acórdão, de Relatoria do preclaro Des. Sérgio Luiz Teixeira Gama, sequer apreciou a situação dos moradores do bairro Conquista, respeitando, assim, os limites cognitivos inerentes a tal meio autônomo de impugnação.

Em suma, tem-se que, conquanto seja evidente que os substituídos processuais estejam residindo em local de risco, o que denota o
periculum in mora
, a probabilidade do direito não restou configurada, pois não há nos autos elementos suficientes para demonstrar a alegada omissão estatal.

Assim, por não vislumbrar, a princípio, qualquer desídia ou omissão dos entes públicos agravados quanto à adoção das providências de sua competência para o acesso à moradia dos cidadãos, revela-se necessária a manutenção da decisão agravada que indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado pela Defensoria Pública Estadual na ação civil pública.

Importante registrar que não se está aqui a afirmar que o pleito autoral deve ser julgado improcedente, mas tão somente que, neste momento processual, não se vislumbra a probabilidade do direito necessária à concessão da tutela de urgência antecipada. Com efeito, nada impede que, após a instrução probatória, a Instância Primeva entenda que restou demonstrada a omissão do ente público, apta a justificar a sua condenação à obrigação de fazer, conforme pretendido pela ora agravante.

Deveras, no caso vertente, a fase instrutória se revela imprescindível para que a Defensoria Pública tenha a oportunidade de comprovar a sua alegação no sentido de que tais famílias preenchem os requisitos legais para receber o aluguel provisório e demais benefícios habitacionais definitivos, mas estão sendo privadas de tais auxílios de maneira injustificada e ilegal. É preciso, pois, analisar a situação particular de cada família, não sendo viável a determinação genérica, de maneira indiscriminada, de concessão dos benefícios a todos os munícipes indicados na exordial.

Por derradeiro, no que concerne à alegação de ilegitimidade passiva
ad causam
deduzida pelo Estado do Espírito Santo em suas contrarrazões, convém rememorar que, no sistema processual pátrio, reserva-se à instância revisora a função de controle da correção da decisão proferida no Juízo de 1º grau, e não a de exame irrestrito da causa, cabendo ao Órgão
ad quem
, em sede recursal, tão somente reapreciar a matéria decidida, averiguando eventuais vícios cometidos no ato judicial recorrido.

Logo, como o efeito devolutivo do presente recurso restringe-se à análise acerca do preenchimento dos pressupostos para a concessão da tutela de urgência requerida, e considerando que a questão referente à legitimidade do ente federado não foi submetida ao magistrado
a quo
, forçoso convir que a matéria não foi devolvida a esta Corte, sob pena de incorrer em supressão de instância e, por conseguinte, violação ao princípio constitucional do duplo grau de jurisdição.

À luz do exposto, sem maiores delongas,
conheço
do agravo de instrumento para, no mérito,
nega
r-lhe provimento
, mantendo inalterada a decisão hostilizada. Reputo
prejudicado
o agravo interno.

É como voto
.

1
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. pg. 31.

2
Conforme Relatório de Transição elaborado pela Secretaria de Gestão Estratégica da Prefeitura Municipal de Vitória. Disponível em:

<https://www.vitoria.es.gov.br/arquivos/20121213_relatoriosituacionalterra.pdf>

3
TJES, Classe: Agravo Regimental SLAT, 100170058661, Relator: Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça ES, Órgão julgador: Tribunal Pleno, Data de Julgamento: 04/04/2019, Data da Publicação no Diário: 16/04/2019.

VOTOS VOGAIS
025 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
007 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

EMENTA

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO TERRA MAIS IGUAL. BAIRROS PIEDADE E MOSCOSO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPRESCINDIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. NÃO DEMONSTRADA NO CASO CONCRETO. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. QUESTÃO SUSCITADA EM CONTRARRAZÕES E NÃO SUBMETIDA AO JUÍZO DE 1º GRAU. INVIABILIDADE DE SUA ANÁLISE, SOB PENA DE SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA.
RECURSO CONHECIDO E
DES
PROVIDO.
AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

1)
Prejudicada a análise do agravo interno, eis que os autos já se encontram em plenas condições para imediato julgamento do mérito, se tornando, assim, desnecessária a análise da decisão que indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal por esta Colenda Câmara, em respeito aos princípios da economia e da celeridade processual, considerando que a sua manutenção passará essencialmente pelo resultado deste julgamento, onde as teses nele ventiladas serão objeto de apreciação.

2)
Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública Estadual em face do Município de Vitória e do Estado do Espírito Santo, na qual visa a imediata implementação do Projeto Terra Mais Igual nos bairros Piedade e Moscoso, em Vitória/ES.

3)
O tema do controle jurisdicional das políticas públicas já faz parte do cotidiano de nossos Tribunais, encontrando-se superado o entendimento de que a ingerência judicial nas políticas públicas viola o princípio da separação de Poderes. (art. 2º da CF/88). No contexto constitucional, em que se relevam os direitos sociais positivados, cuja característica ontológica é a sua vinculatividade, sobressai o papel dos Tribunais em garantir a sua efetividade pois, em verdade, o judiciário tutela as políticas públicas na medida em que elas expressem direitos.

4)
Destarte, a intervenção do Poder Judiciário é legítima e apenas se justifica quando constatada omissão injustificável do Poder Executivo no tocante a implementação dos direitos fundamentais do cidadão por meio da adoção de políticas públicas.

5)
Todavia, na hipótese em apreço, muito embora esteja suficientemente comprovada a existência de famílias residindo em local de risco, consta nos autos Relatório Informativo elaborado pela Secretaria Municipal de Obras e Habitação – SEMOHAB, em que o órgão municipal confirma que 9 (nove) dos 15 (quinze) cidadãos elencados pela Defensoria estão cadastrados no Programa Terra Mais Igual, sendo que apenas um deles optou pelo benefício do Aluguel Provisório, que foi suspenso no ano seguinte, por ter se recusado a sair do seu imóvel de origem.

6)
Não se há de cogitar em omissão se os próprios moradores se recusam a sair de seus imóveis, visto que a concessão dos benefícios do Aluguel Provisório e do Bônus Moradia está, imprescindivelmente, condicionada à saída do imóvel em situação de risco – até mesmo porque tais programas habitacionais foram criados justamente com esse escopo.

7)
Considerando que a política habitacional está sendo implementada, eventual situação particular de um ou alguns moradores deve ser apreciada em demanda individual, na qual se averiguará se o direito subjetivo dos autores foi de fato violado.

8)
No sistema processual pátrio, reserva-se à instância revisora a função de controle da correção da decisão proferida no Juízo de 1º grau, e não a de exame irrestrito da causa, cabendo ao Órgão
ad quem
, em sede recursal, tão somente reapreciar a matéria decidida, averiguando eventuais vícios cometidos no ato judicial recorrido. Logo, não se revela possível apreciar matéria não submetida à Instância Primeva, sob pena de incorrer em supressão de instância e, por conseguinte, violação ao princípio constitucional do duplo grau de jurisdição.

9
)
Recurso conhecido e desprovido. Agravo interno prejudicado.

DECISÃO
À unanimidade, conhecer e negar provimento ao agravo de instrumento e reputar prejudicado o agravo interno, nos termos do voto da Relatora.