Tribunal: TJES
Processo: 5003151-21.2022.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2022-06-30

Ementa:
EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. “PROJETO VOU DE BIKE”. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. CRIAÇÃO DE DESPESA. INOCORRÊNCIA. SEPARAÇÃO DOS PODERES
RESPEITADA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL.
TEMA 917 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
NORMA NÃO TRATA DE ESTRUTURA ADMINISTRATIVA.
LEI
SE REFERE APENAS À POSSIBILIDADE DE DOAÇÃO DE BICICLETÁRIO POR PARTE DA INICIATIVA PRIVADA.
AUSÊNCIA
BENEFÍCIO FISCAL.
ATIVIDADE REGULARMENTE EXERCIDA PELO ENTE MUNICIPAL
.
AUSÊNCIA DE VEROSSIMILHANÇA DO DIREITO ALEGADO.
LIMINAR INDEFERIDA
.

1.

C
ompete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local,
conforme artigo 30, I, da CF
.

2.
A
possibilidade
d
a
norma interferir na atividade do Executivo
não
implica
automaticamente

i
nvasão do Legislativo sobre atividades típicas de gestão
pú
b
lica
.

3.

Tema 917 do Supremo Tribunal Federal: n
ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos.

4.
Lei 3.999/2021 de Linhares/ES
se refere apenas à possibilidade de instalação de estacionamentos para bicicleta em áreas públicas e eventual utilização do referido espaço para propagand
a

d
a empresa que o tenha
disponibilizado
.

6.
A
ções
D
iretas de
I
nconstitucionalidade julgadas

procedentes por essa Corte
em casos similares
tinham como fundamento a
previsão de renúncia fiscal ou concessão de benefício análogo, o que não s
e verifica
na Lei 3.999/2021
de Linhares/ES
.

7
.

Liminar indeferida
.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº
5003151-21.2022.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES
REQUERIDO: Câmara Municipal de Linhares
RELATOR(A
):RAPHAEL AMERICANO CAMARA

Composição de julgamento: 030 - Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / 031 - Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / 004 - Gabinete Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA - ANNIBAL DE REZENDE LIMA - Vogal / 007 - Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / 009 - Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / 011 - Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / 016 - Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / 021 - Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / 026 - Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / 028 - Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / 029 - Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / 001 - Gabinete Des. ADALTO DIAS TRISTÃO - ADALTO DIAS TRISTAO - Vogal / 018 - Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / 022 - Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / 015 - Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / 012 - Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / 019 - Gabinete Des. JORGE DO NASCIMENTO VIANA - JORGE DO NASCIMENTO VIANA - Vogal / 008 - Gabinete Des. NEY BATISTA COUTINHO - NEY BATISTA COUTINHO - Vogal / 025 - Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / 005 - Gabinete Des. RONALDO GONÇALVES DE SOUSA - RONALDO GONCALVES DE SOUSA - Vogal / 003 - Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / 013 - Gabinete Des. TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO - Vogal / 002 - Gabinete Des. MANOEL ALVES RABELO - MANOEL ALVES RABELO - Vogal / 014 - Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

NOTAS ORAIS

DATA DA SESSÃO: 09/06/2022

REQTE.:

PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES

REQDO.:

CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES

RELATOR:

O SR. DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

R

E

L

A

T

Ó

R

I

O

O SR. DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA (RELATOR):-

Tratam os autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, por meio da qual busca o controle concentrado da Lei Municipal 3.999/2021, que dispôs sobre o “PROGRAMA VOU DE BIKE”, destinado às empresas interessadas na doação de suporte para estacionamento de bicicletas e ao fomento da utilização de tal forma de locomoção.

Na exordial, afirma a parte autora que a referida norma cria obrigação para o Poder Executivo Municipal, que supostamente estaria obrigado a instalar, manter e operacionalizar o programa.

Assim, entende que haveria ofensa ao princípio da separação dos poderes, por criar atribuições às secretarias municipais, bem como geração de despesas sem indicação da respectiva fonte de custeio.

Aduz, ainda, que a Constituição Estadual reservou ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratem sobre a organização da Administração Pública, assim como a criação, estruturação e atribuições de tais órgãos, de modo que a norma guerreada representaria ofensa ao princípio da reserva legal qualificada.

Acerca do pedido liminar, argumenta estar presente o
fumus bonis juris
e o
periculum in mora
, diante da real possibilidade de que o cumprimento da Lei 3.999/2021 gere gastos indevidos ao ente municipal.

É o relatório.

Cumpra-se o disposto no artigo 934 do CPC c/c artigo 127 do Regimento Interno desta E. Corte.

*

V

O

T

O

O SR. DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA (RELATOR):-

Conforme relatado, tratam os autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, por meio da qual busca o controle concentrado da Lei Municipal 3.999/2021, que dispôs sobre o “PROGRAMA VOU DE BIKE”, destinado às empresas interessadas na doação de suporte para estacionamento de bicicletas e ao fomento da utilização de tal forma de locomoção.

Na exordial, afirma a parte autora que a referida norma cria obrigação para o Poder Executivo Municipal, que supostamente estaria obrigado a instalar, manter e operacionalizar o programa.

Assim, entende que haveria ofensa ao princípio da separação dos poderes, por criar atribuições às secretarias municipais, bem como geração de despesas sem indicação da respectiva fonte de custeio.

Aduz, ainda, que a Constituição Estadual reservou ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratem sobre a organização da Administração Pública, assim como a criação, estruturação e atribuições de tais órgãos, de modo que a norma guerreada representaria ofensa ao princípio da reserva legal qualificada.

Pois bem. Verifica-se dos autos que a Lei objurgada tem como escopo incentivar o uso de bicicletas como meio de transporte, para melhorar a mobilidade urbana e atender preceitos de proteção ambiental.

Vejamos seu inteiro teor:

Art. 1º Fica instituído no âmbito do Município de Linhares, o PROGRAMA VOU DE BIKE, destinado ao incentivo do uso de bicicletas como meio de transporte, com vistas a melhorar as condições de mobilidade urbana na cidade, mediante a promoção de meio de transporte não poluente.

Art. 2°
O PROGRAMA VOU DE BIKE tem como objetivos:

I – a instalação de bicicletários em pontos estratégicos no Município;

II – estimular as empresas a promoverem a utilização da bicicleta por seus funcionários e clientes, como meio de transporte saudável e eficiente;

III – criar urna cultura favorável aos deslocamentos cicloviários, como modalidade de deslocamento eficiente e saudável;

IV – desenvolver ações voltadas para melhoria do sistema de mobilidade cicloviária;

V – melhorar a qualidade de vida no Município, além de reduzir o impacto ambiental.

Art. 3º
Tem-se como bicicletários o lugar próprio para estacionar ou guardar as bicicletas.

Parágrafo único.
Os bicicletários serão destinados exclusivamente aos ciclistas, aos quais caberá ter o seu próprio cadeado ou cabo/corrente para prender a bicicleta ao suporte para estacionamento.

Art. 4°
A pessoa jurídica participante do PROGRAMA VOU DE BIKE será denominada de "Empresa amiga do Ciclista" e será responsável pela doação do suporte para o estacionamento das bicicletas.

Parágrafo único.
Poderá a empresa aderente ao programa colocar a sua logomarca no estacionamento de bicicletas, como forma de divulgação da adesão e do marketing da empresa, sem prejuízo da veiculação do programa em suas peças publicitárias, desde que observado o regramento disposto nos artigos 75 a 83

da Lei Complementar Municipal nº. 2.613/2006 (Código de Posturas do Município de Linhares)
.

Art. 5º
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas todas as disposições em contrário.

Como se extrai, trata-se de norma breve, na qual os legisladores procuram estimular que a iniciativa privada, em especial as empresas, doem suportes para criação de bicicletários, nos quais, como compensação, podem expôr sua logomarca, desde que observadas as autorizações municipais necessárias para tanto.

Neste ponto, convém ressaltar que, por ora, estar-se-á diante do exame apenas do pleito liminar articulado na inicial, motivo pelo qual faz-se necessária análise dos pressupostos da verossimilhança do direito alegado –
fumus bonis juris
–, bem como do risco de manter-se a eficácia da norma atacada –
periculum in mora.

De início, cabe ressaltar que, consoante o disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, isto é, não aquele interesse exclusivo do ente municipal, mas sim o que lhe seja predominante.

Nessa senda, não é possível inferir que a simples aptidão de uma norma interferir na atividade do Poder Executivo implicaria,
ipso facto
, em invasão do Poder Legislativo sobre atividades típicas de gestão pública.

Destarte, reputo relevante citar a tese fixada no Tema de Repercussão Geral nº 917, redigida da seguinte maneira:

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.

(ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

Inobstante, entendo pertinente ainda citar a seguinte passagem do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes:

No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de Câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias
não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício
de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.

O caso suprarreferido diz respeito à obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escola pública, o que, por óbvio, se diferencia do projeto ora analisado, todavia, serve como fundamento para evidenciar que o simples fato de uma norma gerar alguma obrigação à Prefeitura não automaticamente a torna inconstitucional.

Pensar de forma diversa, na prática, teria o efeito de cercear drasticamente as possibilidades de atuação legislativa, uma vez que, em última análise, a maioria das inovações legais tendem a atribuir alguma obrigação a outros Poderes, salvo em situação na qual a norma possua caráter meramente simbólico.

Na hipótese de instalação de câmeras, inclusive, tem-se efetivamente uma obrigação de alto custo administrativo, considerando que esse tipo de obra e decorrente manutenção

representa relevante alteração no orçamento público.

Noutro giro, o projeto guerreado nos autos trata de situação menos custosa, uma vez que se refere apenas à possibilidade de instalação de estacionamentos para bicicleta em áreas públicas e eventual utilização do referido espaço para propagandear a empresa que o tenha disponibilizado.

Analisando a jurisprudência pátria, verifiquei a existência de casos similares, anteriormente decididos por outras Cortes de Justiça, dentre os quais reputo relevante colacionar o seguinte julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 7.433, de 22 dezembro de 2015, do Município de Guarulhos, que
“Dispõe sobre a criação de estacionamentos de bicicletas em locais abertos à frequência de público e dá outras providências”
. Origem parlamentar. Alegada inconstitucionalidade por vício formal de iniciativa. Afrontado o princípio da independência e harmonia dos Poderes. Falta de indicação de fonte de receita para fazer frente às despesas. - Parcial procedência.
Inconstitucionalidade quando determina criação obrigatória de bicicletários em estabelecimentos públicos. Matéria própria de gestão de bens públicos, inserida na prerrogativa da administração pública
. Violação ao princípio da separação de poderes – ofensa aos arts. 5º, 25, 47, II e XIV, e 144 da Constituição Bandeirante. [...] (TJ-SP – ADI: 21563598520168260000 SP 2156359-85.2016.8.26.0000, Relator: Péricles Piza, Data de Julgamento: 19/04/2017, Órgão Especial, Data de Publicação: 20/04/2017)

Como se extrai, em caso análogo, entendeu o Tribunal de Justiça de São Paulo pela inconstitucionalidade parcial, devido ao fato de o Poder Legislativo ter criado uma obrigação ao ente municipal, para que este criasse diretamente bicicletários em estabelecimentos públicos, o que seria matéria afeta à gestão pública e, portanto, inserida na prerrogativa da Administração.

No presente caso, ao contrário, não existe obrigação de que a Prefeitura construa diretamente os estacionamentos, mas apenas que autorize sua instalação, a partir da doação destes pelas pessoas jurídicas de direito privado interessadas.

Nesse sentido, reputo que, à primeira vista, não existe criação de custo adicional para o Poder Executivo, nem mesmo interferência indevida na gestão pública, notadamente quando o gasto com os bicicletários será da iniciativa privada, sendo a tarefa de fiscalizá-los uma função regular da Administração.

Ora, se um particular, em qualquer circunstância, pretender utilizar de forma atípica determinado espaço público, a autorização para tanto deve ser previamente concedida pela Prefeitura de Linhares/ES, independente da criação de norma que incentive tal prática.

Ou seja, o serviço a ser prestado pela Administração Pública, de típico exercício do poder de polícia, para autorizar ou não a utilização de espaço público para instalação de bicicletário doado por parte de uma empresa, já é atualmente prestado pelo Poder Executivo.

Assim, a Lei objurgada não aparenta criar obrigações ou custos adicionais para a Prefeitura, mas apenas incentivar a doação de estacionamentos para bicicletas, com regular autorização da Administração Pública, e a concessão de selo a tais empresas, como forma de incentivo à utilização dessa forma de locomoção.

Isto posto, estando a autorização concedida pela Prefeitura dentro das atribuições normais do ente público, não há que se falar em aumento de custo ou interferência indevida no funcionamento de outro Poder.

Da mesma forma, a possível realização de propaganda por parte da sociedade empresária no bicicletário deve seguir o procedimento já previsto pela Administração Pública para permissão de que assim se proceda.

Tanto o é, que esse ponto referente à publicidade foi um aspecto polêmico que constava no projeto de Lei originário da Lei 3.999/2021, conforme consta nos autos (ID 2435987 – fl. 6): o parágrafo único, do artigo 4º, permitia originalmente a exploração, sem ressalvas, de marketing pelas empresas privadas que aderissem ao programa.

Todavia, conforme orientação jurídica da Procuradoria da Câmara Municipal de Linhares/ES, tal dispositivo legal foi alterado, tendo

em vista que o artigo 75 da Lei Complementar 2.613/2016 – Código de Obras e Posturas de Linhares/ES –, prevê que esse tipo de exploração de publicidade em vias públicas depende de licença da Prefeitura, com pagamento de taxa tributária.

Via de consequência, tal dispositivo legal foi alterado, passando a respeitar a mencionada exigência constante no Código de Obras e Posturas de Linhares/ES.

Portanto, entendo que não há, à primeira vista, verossimilhança do direito alegado, considerando que as atividades públicas que serão necessárias para instrumentalização da Lei objurgada já são exercidas normalmente pela Administração Pública, que passará apenas a as aplicar no contexto da nova orientação normativa.

Em verdade, pode-se dizer que a doação de estacionamentos para bicicletas por parte da iniciativa privada, utilizando um espaço público, seria possível mesmo sem a existência da Lei 3.999/2021, desde que cumpridos os requisitos para tanto e devidamente autorizado pela Prefeitura.

Sobreleva ainda mencionar que este Tribunal de Justiça já analisou projetos relacionados às bicicletas anteriormente:

[...]
1) Ao instituir o programa 'vem de bicicleta' e o 'selo empresa amiga do ciclista', a Lei Municipal nº 6.039/2018 cria, em seus artigos 3º e 4º, benefício fiscal consistente em desconto de IPTU. 2) Ao criar hipótese de renúncia de receita, a Câmara Municipal de Vila Velha deixou de observar a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e respectivas medidas de compensação, em descompasso com disposto no artigo 165 da Constituição Federal, artigo 135 da Constituição Estadual e artigo 14 da Lei Complementar nº 101/2000.
3) A norma padece ainda de vício formal, uma vez que promove indevida interferência na organização e atuação da Administração ao instituir programa que implicará a alocação de recursos humanos e financeiros. [...] (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100190000289, Relator: JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 01/08/2019, Data da Publicação no Diário: 09/08/2019).

Como se depreende, a ação direta de inconstitucionalidade citada foi julgada procedente por essa Corte sob fundamento da necessidade de observação de impacto orçamentário, diante da previsão legal de renúncia fiscal ou concessão de benefício análogo.

À vista disso, entendo que o caso em análise se diferencia daquele, justamente porque a Lei 3.999/2021 não prevê criação de novos gastos à Administração, na medida em que não existe renúncia fiscal, mas apenas possibilidade de autorização de instalação de bicicletário doado pela iniciativa privada e, se cumpridos os requisitos, eventual propaganda no próprio bem.

Sendo assim, não vislumbro de que forma essas medidas possam gerar desequilíbrio nas contas públicas ou impacto orçamentário que altere as atividades que já são prestadas pela Prefeitura da Linhares/ES, o que afasta requisito essencial para concessão da liminar, qual seja, verossimilhança do direito pretendido.

Em face do exposto, diante da ausência de
fumus bonis juris
,
INDEFIRO A LIMINAR POSTULADA
pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Intime-se a parte autora.

Acolhido o presente, notifique-se a Câmara Municipal de Linhares/ES, na pessoa do seu Presidente, para que preste as informações que entender necessárias, no prazo de 20 (vinte) dias, na forma do artigo 169, "a", do RITJES.

Recebidas as informações, remetam os autos à Douta Procuradoria de Justiça.

É como voto.

*

V

I

S

T

A

O SR. DESEMBARGADOR ADALTO DIAS TRISTÃO:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

cmv*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 23/06/2022

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR ADALTO DIAS TRISTÃO:-

Egrégio Tribunal Pleno.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES/ES
, em que busca a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 3.999/2021, que dispôs sobre o “PROGRAMA VOU DE BIKE”, destinado às empresas interessadas na doação de suporte para estacionamento de bicicletas e ao fomento da utilização deste tipo de locomoção no município.

Na última sessão do Tribunal Pleno, o Eminente Relator, Desembargador
RAPHAEL AMERICANO CÂMARA
, proferiu voto no sentido de negar a liminar pleiteada, destacando que a norma impugnada não teria aptidão para interferir na atividade do Poder Executivo.

Nessa sessão pretérita, pedi vista dos autos para melhor analisar a matéria.

Pois bem. Examinando detidamente os autos, diante do brilhante voto proferido pelo Exmo. Desembargador
Relator
e ao consultar os aspectos e características da atividade objeto de regulamentação,
não
vislumbrei,
prima facie
,
fumus bonis iuris
relativo à aptidão da Lei Municipal de invadir impropriamente a competência executiva da gestão pública do Município de Linhares, causando indevido ônus à municipalidade.

Isso porque a sucinta norma visa estimular empresas a fomentarem a utilização de bicicletas no Município a partir de recursos próprios, de cunho particular a princípio. Senão vejamos:

“Art. 1º Fica instituído no âmbito do Município de Linhares, o PROGRAMA VOU DE BIKE, destinado ao incentivo do uso de bicicletas como meio de transporte, com vistas a melhorar as condições de mobilidade urbana na cidade, mediante a promoção de meio de transporte não poluente.

Art. 2°O PROGRAMA VOU DE BIKE tem como objetivos:

I – a instalação de bicicletários em pontos estratégicos no Município;

II – estimular as empresas a promoverem a utilização da bicicleta por seus funcionários e clientes, como meio de transporte saudável e eficiente;

III – criar urna cultura favorável aos deslocamentos cicloviários, como modalidade de deslocamento eficiente e saudável;

IV – desenvolver ações voltadas para melhoria do sistema de mobilidade cicloviária;

V – melhorar a qualidade de vida no Município, além de reduzir o impacto ambiental.

Art. 3º Tem-se como bicicletários o lugar próprio para estacionar ou guardar as bicicletas.

Parágrafo único. Os bicicletários serão destinados exclusivamente aos ciclistas, aos quais caberá ter o seu próprio cadeado ou cabo/corrente para prender a bicicleta ao suporte para estacionamento.

Art. 4° A pessoa jurídica participante do PROGRAMA VOU DE BIKE será denominada de "Empresa amiga do Ciclista" e será responsável pela doação do suporte para o estacionamento das bicicletas.

Parágrafo único. Poderá a empresa aderente ao programa colocar a sua logomarca no estacionamento de bicicletas, como forma de divulgação da adesão e do marketing da empresa, sem prejuízo da veiculação do programa em suas peças publicitárias, desde que observado o regramento disposto nos artigos 75 a 83 da Lei Complementar Municipal nº. 2.613/2006 (Código de Posturas do Município de Linhares).

Art. 5º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas todas as disposições em contrário.”

Dessa forma, depreende-se da Lei Municipal que se visou estimular a iniciativa privada, em especial o empresariado local, a doarem suportes para criação de bicicletários a serem instalados na cidade e, como contrapartida, poderá expor sua logomarca nesses locais.

Portanto, como muito bem delineado pelo culto Desembargador Relator, não existe obrigação de que a Prefeitura construa diretamente os estacionamentos, mas apenas que autorize sua instalação, a partir da doação destes pelas pessoas jurídicas de direito privado interessadas.

Diante disso, por não entender se apresentar como um ônus imperativo ao Prefeito Municipal, no que tange ao
fumus bonis iuris,
acho prudente aguardar as informações a serem prestadas pela Câmara Municipal para analisar de forma mais aprofundada a questão no mérito da ação constitucional.

Por outro lado, data máxima vênia, não se vislumbra, de forma alguma, a existência de
periculum in mora
, haja vista a referida Lei Municipal não poder ser eficientemente implementada sem uma regulamentação da própria Prefeitura para delinear mais meandros sobre a forma de implementação e manutenção do local a serem dispostas as bicicletas.

Dessa forma, em um exame sumário da matéria, não se vislumbra os requisitos elementares para a concessão da antecipação dos efeitos da tutela, preferindo-se, neste momento processual, realizar um exame mais abalizado da questão no mérito da ação constitucional, após a juntada da manifestação da douta Procuradoria de Justiça.

Feitas estas considerações, convergindo com o Eminente Relator, DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA, entendo restarem ausentes requisitos do
fumus boni iuris e periculum in mora,
razão pela qual
INDEFIRO O PEDIDO LIMINAR.

É como voto.

*

V

O

T

O

S

O SR. DESEMBARGADOR
MANOEL ALVES RABELO

Acompanho o voto do Eminente Relator.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO OS EMINENTES DESEMBARGADORES:-

MANOEL ALVES RABELO;

PEDRO VALLS FEU ROSA;

ANNIBAL DE REZENDE LIMA;

RONALDO GONÇALVES DE SOUSA;

SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR;

JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA;

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO;

DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA;

TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO;

WILLIAN SILVA;

ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA;

JANETE VARGAS SIMÕES;

WALACE PANDOLPHO KIFFER;

JORGE DO NASCIMENTO VIANA;

EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR;

FERNANDO ZARDINI ANTONIO;

ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA;

JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS;

JULIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA;

HELIMAR PINTO;

EDER PONTES DA SILVA e

MARIANNE JÚDICE DE MATTOS:-

*

D E C I S Ã O

Como consta da ata, a decisão foi a seguinte: à unanimidade,
conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

*

*

*

cmv*

VOTOS COM DOCUMENTO
(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Eminente Relator para
INDEFERIR
a medida liminar postulada na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

TELÊMACO ANTUNES DE ABREU FILHO

Desembargador

Desembargador RONALDO GONÇALVES DE SOUSA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Desembargador Relator.

No mesmo contexto do voto proferido pelo Eminente Relator, INDEFIRO A LIMINAR POSTULADA
pelo
PREFEITO
MUNICIPAL
DE LINHARES/ES.

É como voto.

VOTO VENCEDOR

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº
5003151-21.2022.8.08.0000

REQUERENTE:
PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES/ES

REQUERIDO:
CÂMARA MUNICIPAL DE LINHARES/ES

RELATOR:
DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

VOTO

Conforme relatado, tratam os autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo
PREFEITO
MUNICIPAL
DE LINHARES/ES
, por meio da qual busca o controle concentrado da Lei Municipal 3.999/2021, que dispôs sobre o “PROGRAMA VOU DE BIKE”, destinado às empresas interessadas na doação de suporte para estacionamento de bicicletas e ao fomento da utilização de tal forma de locomoção.

Na exordial, afirma a parte autora que a referida norma cria obrigação para o Poder Executivo Municipal, que supostamente estaria obrigado a instalar, manter e operacionalizar o programa.

Assim, entende que haveria ofensa ao princípio da separação dos poderes, por criar atribuições às secretarias municipais, bem como geração de despesas sem indicação da respectiva fonte de custeio.

Aduz, ainda, a Constituição Estadual reservou ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratem sobre a organização da Administração Pública, assim como a criação, estruturação e atribuições de tais órgãos, de modo que a norma guerreada representaria ofensa ao princípio da reserva legal qualificada.

Pois bem. Verifica-se dos autos que a Lei objurgada tem como escopo incentivar o uso de bicicletas como meio de transporte, para melhorar a mobilidade urbana e atender preceitos de proteção ambiental.

Vejamos seu inteiro teor:

Art. 1º
Fica instituído no âmbito do Município de Linhares, o PROGRAMA VOU DE BIKE, destinado ao incentivo do uso de bicicletas como meio de transporte, com vistas a melhorar as condições de mobilidade urbana na cidade, mediante a promoção de meio de transporte não poluente.

Art. 2°
O PROGRAMA VOU DE BIKE tem como objetivos:

I – a instalação de bicicletários em pontos estratégicos no Município;

II – estimular as empresas a promoverem a utilização da bicicleta por seus funcionários e clientes, como meio de transporte saudável e eficiente;

III – criar urna cultura favorável aos deslocamentos cicloviários, como modalidade de deslocamento eficiente e saudável;

IV – desenvolver ações voltadas para melhoria do sistema de mobilidade cicloviária;

V – melhorar a qualidade de vida no Município, além de reduzir o impacto ambiental.

Art. 3º
Tem-se como bicicletários o lugar próprio para estacionar ou guardar as bicicletas.

Parágrafo único.
Os bicicletários serão destinados exclusivamente aos ciclistas, aos quais caberá ter o seu próprio cadeado ou cabo/corrente para prender a bicicleta ao suporte para estacionamento.

Art. 4°
A pessoa jurídica participante do PROGRAMA VOU DE BIKE será denominada de "Empresa amiga do Ciclista" e será responsável pela doação do suporte para o estacionamento das bicicletas.

Parágrafo único.
Poderá a empresa aderente ao programa colocar a sua logomarca no estacionamento de bicicletas, co
mo
fo
rma
de divulgação da adesão e do marketing da empresa, sem prejuízo da veiculação do programa em suas peças publicitárias, desde que observado o regramento disposto nos artigos 75 a 83

da Lei Complementar Municipal nº. 2.613/2006 (Código de Posturas do Município de Linhares)
.

Art. 5º
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas todas as disposições em contrário.

Como se extrai, trata-se de norma breve, na qual os legisladores procuram estimular que a iniciativa privada, em especial as empresas, doem suportes para criação de bicicletários, nos quais, como compensação, podem expôr sua logomarca, desde que observadas as autorizações municipais necessárias para tanto.

Neste ponto, convém ressaltar que, por ora, estar-se-á diante do exame apenas do pleito liminar articulado na inicial, motivo pelo qual faz-se necessário análise dos pressupostos da verossimilhança do direito alegado –
fumus bonis juris
–, bem como do risco de manter-se a eficácia da norma atacada –
periculum in mora.

De início, cabe ressaltar que, consoante o disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, isto é, não aquele interesse exclusivo do ente municipal, mas sim o que lhe seja predominante.

Nessa senda, não é possível inferir que a simples aptidão de uma norma interferir na atividade do Poder Executivo implicaria,
ipso facto
, em invasão do Poder Legislativo sobre atividades típicas de gestão pública.

Destarte, reputo relevante citar a tese fixada no Tema de Repercussão Geral nº 917, redigida da seguinte maneira:

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.

(ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016)

Inobstante, entendo pertinente ainda citar a seguinte passagem do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes:

No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de Câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias
não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício
de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.

O caso suprarreferido diz respeito à obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escola pública, o que, por óbvio, se diferencia do projeto ora analisado, todavia, serve como fundamento para evidenciar que o simples fato de uma norma gerar alguma obrigação à Prefeitura não automaticamente a torna inconstitucional.

Pensar de forma diversa, na prática, teria o efeito de cercear drasticamente as possibilidades de atuação legislativa, uma vez que, em última análise, a maioria das inovações legais tendem a atribuir alguma obrigação a outros Poderes, salvo em situação na qual a norma possua caráter meramente simbólico.

Na hipótese de instalação de câmeras, inclusive, tem-se efetivamente uma obrigação de alto custo administrativo, considerando que esse tipo de obra e decorrente manutenção representa relevante alteração no orçamento público.

Noutro giro, o projeto guerreado nos autos trata de situação menos custosa, uma vez que se refere apenas à possibilidade de instalação de estacionamentos para bicicleta em áreas públicas e eventual utilização do referido espaço para propagandear a empresa que o tenha disponibilizado.

Analisando a jurisprudência pátria, verifiquei a existência de casos similares, anteriormente decididos por outras Cortes de Justiça, dentre os quais reputo relevante colacionar o seguinte julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 7.433, de 22 dezembro de 2015, do Município de Guarulhos, que
“Dispõe sobre a criação de estacionamentos de bicicletas em locais abertos à frequência de público e dá outras providências”
. Origem parlamentar. Alegada inconstitucionalidade por vício formal de iniciativa. Afrontado o princípio da independência e harmonia dos Poderes. Falta de indicação de fonte de receita para fazer frente às despesas. - Parcial procedência.
Inconstitucionalidade quando determina criação obrigatória de bicicletários em estabelecimentos públicos. Matéria própria de gestão de bens públicos, inserida na prerrogativa da administração pública
. Violação ao princípio da separação de poderes – ofensa aos arts. 5º, 25, 47, II e XIV, e 144 da Constituição Bandeirante. [...] (TJ-SP – ADI: 21563598520168260000 SP 2156359-85.2016.8.26.0000, Relator: Péricles Piza, Data de Julgamento: 19/04/2017, Órgão Especial, Data de Publicação: 20/04/2017)

Como se extrai, em caso análogo, entendeu o Tribunal de Justiça de São Paulo pela inconstitucionalidade parcial, devido ao fato de o Poder Legislativo ter criado uma obrigação ao ente municipal, para que este criasse diretamente bicicletários em estabelecimentos públicos, o que seria matéria afeta à gestão pública e, portanto, inserida na prerrogativa da Administração.

No presente caso, ao contrário, não existe obrigação de que a Prefeitura construa diretamente os estacionamentos, mas apenas que autorize sua instalação, a partir da doação destes pelas pessoas jurídicas de direito privado interessadas.

Nesse sentido, reputo que, à primeira vista, não existe criação de custo adicional para o Poder Executivo, nem mesmo interferência indevida na gestão pública, notadamente quando o gasto com os bicicletários será da iniciativa privada, sendo a tarefa de fiscalizá-los uma função regular da Administração.

Ora, se um particular, em qualquer circunstância, pretender utilizar de forma atípica determinado espaço público, a autorização para tanto deve ser previamente concedida pela Prefeitura de Linhares/ES, independente da criação de norma que incentive tal prática.

Ou seja, o serviço a ser prestado pela Administração Pública, de típico exercício do poder de polícia, para autorizar ou não a utilização de espaço público para instalação de bicicletário doado por parte de uma empresa, já é atualmente prestado pelo Poder Executivo.

Assim, a Lei objurgada não aparenta criar obrigações ou custos adicionais para a Prefeitura, mas apenas incentivar a doação de estacionamentos para bicicletas, com regular autorização da Administração Pública, e a concessão de selo a tais empresas, como forma de incentivo à utilização dessa forma de locomoção.

Isto posto, estando a autorização concedida pela Prefeitura dentro das atribuições normais do ente público, não há que se falar em aumento de custo ou interferência indevida no funcionamento de outro Poder.

Da mesma forma, a possível realização de propaganda por parte da sociedade empresária no bicicletário deve seguir o procedimento já previsto pela Administração Pública para permissão de que assim se proceda.

Tanto o é, que esse ponto referente à publicidade foi um aspecto polêmico que constava no projeto de Lei originário da Lei 3.999/2021, conforme consta nos autos (ID 2435987 – fl. 6): o parágrafo único, do artigo 4º, permitia originalmente a exploração, sem ressalvas, de marketing pelas empresas privadas que aderissem ao programa.

Todavia, conforme orientação jurídica da Procuradoria da Câmara Municipal de Linhares/ES, tal dispositivo legal foi alterado, tendo em vista que o artigo 75 da Lei Complementar 2.613/2016 – Código de Obras e Posturas de Linhares/ES –, prevê que esse tipo de exploração de publicidade em vias públicas depende de licença da Prefeitura, com pagamento de taxa tributária.

Via de consequência, tal dispositivo legal foi alterado, passando a respeitar a mencionada exigência constante no Código de Obras e Posturas de Linhares/ES.

Portanto, entendo que não há, à primeira vista, verossimilhança do direito alegado, considerando que as atividades públicas que serão necessárias para instrumentalização da Lei objurgada já são exercidas normalmente pela Administração Pública, que passará apenas a as aplicar no contexto da nova orientação normativa.

Em verdade, pode-se dizer que a doação de estacionamentos para bicicletas por parte da iniciativa privada, utilizando um espaço público, seria possível mesmo sem a existência da Lei 3.999/2021, desde que cumpridos os requisitos para tanto e devidamente autorizado pela Prefeitura.

Sobreleva ainda mencionar que este Tribunal de Justiça já analisou projetos relacionados à bicicletas anteriormente:

[...]
1) Ao instituir o programa 'vem de bicicleta' e o 'selo empresa amiga do ciclista', a Lei Municipal nº 6.039/2018 cria, em seus artigos 3º e 4º, benefício fiscal consistente em desconto de IPTU. 2) Ao criar hipótese de renúncia de receita, a Câmara Municipal de Vila Velha deixou de observar a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e respectivas medidas de compensação, em descompasso com disposto no artigo 165 da Constituição Federal, artigo 135 da Constituição Estadual e artigo 14 da Lei Complementar nº 101/2000.
3) A norma padece ainda de vício formal, uma vez que promove indevida interferência na organização e atuação da Administração ao instituir programa que implicará a alocação de recursos humanos e financeiros.
[...]
(TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100190000289, Relator: JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Órgão julgador: TRIBUNAL PLENO, Data de Julgamento: 01/08/2019, Data da Publicação no Diário: 09/08/2019).

Como se depreende, a ação direta de inconstitucionalidade acima citada foi julgada procedente por essa Corte sob fundamento da necessidade de observação de impacto orçamentário, diante da previsão legal de renúncia fiscal ou concessão de benefício análogo.

À vista disso, entendo que o caso em análise se diferencia daquele, justamente porque a Lei 3.999/2021 não prevê criação de novos gastos à Administração, na medida em que não existe renúncia fiscal, mas apenas possibilidade de autorização de instalação de bicicletário doado pela iniciativa privada e, se cumpridos os requisitos, eventual propaganda no próprio bem.

Sendo assim, não vislumbro de que forma essas medidas possam gerar desequilíbrio nas contas públicas ou impacto orçamentário que altere as atividades que já são prestadas pela Prefeitura da Linhares/ES, o que afasta requisito essencial para concessão da liminar, qual seja, verossimilhança do direito pretendido.

Em face do exposto, diante da ausência de
fumus bonis juris
,
INDEFIRO A LIMINAR POSTULADA
pelo
PREFEITO
MUNICIPAL
DE LINHARES/ES
, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

I
ntime-se a parte autora.

Acolhido o presente, notifique-se a Câmara Municipal de Linhares/ES, na pessoa do seu Presidente, para que preste as informações que entender necessárias, no prazo de 20 (vinte) dias, na forma do artigo 169, "a", do RITJES.

Recebidas as informações, remetam os autos à Douta Procuradoria de Justiça.

É como voto.

RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

DESEMBARGADOR

RELATOR

Documento assinado eletronicamente por
RAPHAEL AMERICANO CAMARA
,
Desembargador
,
em 29/04/2022 às 16:54:03, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sistemas.tjes.jus.br/gabinetes/validar.php informando o código do sistema
41551429042022
.

EMENTA

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. “PROJETO VOU DE BIKE”. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. CRIAÇÃO DE DESPESA. INOCORRÊNCIA. SEPARAÇÃO DOS PODERES
RESPEITADA. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL.
TEMA 917 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
NORMA NÃO TRATA DE ESTRUTURA ADMINISTRATIVA.
LEI
SE REFERE APENAS À POSSIBILIDADE DE DOAÇÃO DE BICICLETÁRIO POR PARTE DA INICIATIVA PRIVADA.
AUSÊNCIA
BENEFÍCIO FISCAL.
ATIVIDADE REGULARMENTE EXERCIDA PELO ENTE MUNICIPAL
.
AUSÊNCIA DE VEROSSIMILHANÇA DO DIREITO ALEGADO.
LIMINAR INDEFERIDA
.

1.

C
ompete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local,
conforme artigo 30, I, da CF
.

2.
A
possibilidade
d
a
norma interferir na atividade do Executivo
não
implica
automaticamente

i
nvasão do Legislativo sobre atividades típicas de gestão
pú
b
lica
.

3.

Tema 917 do Supremo Tribunal Federal: n
ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos.

4.
Lei 3.999/2021 de Linhares/ES
se refere apenas à possibilidade de instalação de estacionamentos para bicicleta em áreas públicas e eventual utilização do referido espaço para propagand
a

d
a empresa que o tenha
disponibilizado
.

6.
A
ções
D
iretas de
I
nconstitucionalidade julgadas

procedentes por essa Corte
em casos similares
tinham como fundamento a
previsão de renúncia fiscal ou concessão de benefício análogo, o que não s
e verifica
na Lei 3.999/2021
de Linhares/ES
.

7
.

Liminar indeferida
.

DECISÃO
À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.