Tribunal: TJDFT
Processo: 0751218-83.2025.8.07.0000
Órgão julgador: HECTOR VALVERDE SANTANNA
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2026-01-21

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Desembargador Héctor Valverde Santanna Gabinete do Desembargador Héctor Valverde Santanna NÚMERO DO PROCESSO: 0751218-83.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: AGENCIA BRASILEIRA DE APOIO A GESTAO DO SUS AGRAVADO: ADRIELI TAVARES POLATE DECISÃO Trata-se de agravo de instrumento interposto por Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) contra decisão interlocutória proferida nos autos de ação de obrigação de não fazer na qual o Juízo de Primeiro Grau deferiu o requerimento de tutela provisória de urgência para determinar a manutenção da agravada no Programa Mais Médicos pelo Brasil (id 253881470 dos autos originários). A agravante alega que a agravada reprovou na última etapa do processo seletivo para fazer parte do Programa Médicos pelo Brasil, que consiste na prova para obtenção do Título de Especialista em Medicina de Família e Comunidade (TEMFC), o que enseja o seu desligamento do programa. Sustenta que a titulação médica é uma das fases do processo seletivo previsto no art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019, embora não constitua o núcleo central do programa. Ressalta que a única entidade com capacidade jurídica para conceder esta titulação mediante aplicação de prova é a Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC). Explica que trata-se de prerrogativa legal e técnica que visa assegurar padronização nacional, rigor científico e credibilidade profissional, para garantir que o título concedido possua validade e reconhecimento em todo o território nacional. Argumenta que a prova de título está prevista desde o início do certame, de modo que o argumento da agravada de falta de tempo para a preparação da prova não prospera. Destaca que as Resoluções no 27/2024 e no 32/2025 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) não trouxeram alteração normativa para estabelecer a prova de titulação como necessária para a obtenção do título de especialista pela Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC). Esclarece que Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC) é a única que pode aplicar a prova e isto está especificado desde o início do programa. Afirma que o art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019 prevê expressamente que o processo seletivo para ingresso no quadro de médicos de família e comunidade se submeta à realização de prova final escrita, de caráter eliminatório e classificatório, como terceira etapa. Acrescenta que esse dispositivo legal não contempla qualquer exceção quanto à forma de avaliação, tampouco delega ao candidato prerrogativa de escolha quanto à modalidade da prova a ser aplicada. Defende que as Resoluções no 27/2024 e no 32/2025 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) devem ser compreendidas como instrumentos complementares dentro de um processo formativo mais amplo, cujo núcleo foi a adequação dos requisitos dispostos no art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019, dos objetivos legais do Programa e das normas aplicáveis à titulação médica. Registra que a Resolução no 27/2024 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) sequer trouxe informações sobre data, local, conteúdo e demais condições para realização da prova, para que se pudesse falar em justa expectativa. Alega que o art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro é inaplicável ao caso concreto porquanto inexiste a imposição de novo dever ou criação de nova fase no processo seletivo, tampouco alteração de entendimento sobre a matéria. Requer a concessão de efeito suspensivo ao agravo de instrumento. Pede o provimento do recurso e a reforma da decisão agravada. O preparo foi recolhido (id 79106250). A agravante foi intimada para manifestar-se sobre eventual reconhecimento da incompetência do Juízo da Vigésima Primeira Vara Cível da Circunscrição Judiciária de Brasília para o processamento e o julgamento do feito originário. O prazo transcorreu sem manifestação (id 79642366). É o breve relatório. Decido. Os recursos não impedem a eficácia da decisão recorrida (art. 995, caput, do Código de Processo Civil). O Relator poderá suspender a eficácia da decisão ou conceder a medida requerida como mérito do recurso caso ela seja de conteúdo negativo, se houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação da produção imediata de seus efeitos e a probabilidade de provimento recursal ficar demonstrada (art. 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil). Há, portanto, dois (2) pressupostos cumulativos a serem considerados pelo Relator: a probabilidade de provimento do recurso e o perigo da demora. A análise realizada na estreita via de cognição prevista para o processamento e o julgamento do presente recurso demonstra que a probabilidade de provimento recursal está presente. O Programa Médicos pelo Brasil foi instituído pela Lei no 13.958/2019 com o intuito de substituir gradativamente o programa anterior Mais Médicos, previsto na Lei no 12.871/2013. O Programa Médicos pelo Brasil tem a finalidade de incrementar a prestação de serviços médicos em locais de difícil provimento ou de alta vulnerabilidade e de fomentar a formação de médicos especialistas em medicina de família e comunidade, no âmbito da atenção primária à saúde no Sistema Único de Saúde (SUS)[1] O Programa Médicos pelo Brasil é executado pela Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) sob a orientação técnica e supervisão do Ministério da Saúde.[2] A Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) é um serviço social autônomo, na forma de pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pública, com a finalidade de promover, em âmbito nacional, a execução de políticas de desenvolvimento da atenção à saúde indígena, nos diferentes níveis, e da atenção primária à saúde (...).[3] O art. 14 da Lei no 13.958/2019 ressalta que: A AGSUS firmará contrato de gestão com o Ministério da Saúde para execução das finalidades de que trata esta Lei. O serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certos setores empresariais ou categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias.[4] A expressão serviço social autônomo foi utilizada primeiramente para designar as entidades pertencentes ao Sistema S. Confira-se a lição de Rafael Carvalho Rezende Oliveira: Os Serviços Sociais Autônomos são criados por Confederações Privada (Confederação Nacional do Comércio – CNC – e da Indústria – CNI), após autorização legal, para exercerem atividades de amparo a determiandas categorias profissionais, recebendo contribuições sociais, cobradas compulsoriamente da iniciativa privada, na forma do art. 240 da CRFB. Ex.: Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Social do Comércio (SESC), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).[5] A doutrina distingue duas (2) modalidades de serviços sociais autônomos. Fernando Facury Scaff explica que: a) Existem dois tipos de Serviços Sociais Autônomos: 1) Aqueles cujas funções são atribuídas à iniciativa privada, vinculada à atribuição de capacidade tributária para arrecadar contribuições parafiscais. Entendo que estes estão aptos a exercer legitimamente as atribuições delegadas pelo Estado; 2) Aqueles que decorrem da extinção de órgãos preexistentes no Estado, cujas atribuições são delegadas a entes também criados pelo Estado, mas com roupagem privada, para o desenvolvimento de funções semelhantes àquelas estabelecidas para o órgão extinto. Estes indicam muito mais uma contrafação estatal do que uma delegação de atribuição administrativa. Se era estatal pode deixar de sê-lo apenas em razão de uma nova forma de organização administrativa e societária, mantida a titularidade do capital e a origem dos recursos? Entendo que não.[6] O doutrinador conclui que os dois (2) tipos de serviços sociais autônomos não podem ter o mesmo tratamento pois não basta o nomen iuris para que o regime jurídico lhe seja automaticamente aplicado. Ressalta que este segundo tipo de serviço social autônomo somente se operacionaliza por meio do contrato de gestão: b) Estes dois tipos não podem ser tratados igualmente, a despeito de receberem na Doutrina e nas decisões dos TCUs tratamento uniforme. Não importa o invólucro, mas o conteúdo, afinal, uma rosa é uma rosa, seja pelo cheiro, seja pela cor ou pelo formato. Pode-se batizá-la de cravo, de canela, até mesmo de estátua da liberdade, mas sempre será uma rosa. Caso coloquemos café em uma garrafa de coca-cola o conteúdo se transformará em refrigerante? Por óbvio que não. c) Tanto isto é verdadeiro que o segundo tipo de Serviço Social Autônomo mencionado só se operacionaliza através do sistema de contrato de gestão, através do qual o Poder Público transfere àquele ente os objetivos e finalidades mencionados.[7] Maria Sylvia Zanella Di Pietro igualmente critica a existência de serviços sociais autônomos criados diretamente por lei. Conclui que trata-se de utilização indevida da parceria com o setor privado como forma de afastar-se do regime jurídico publicístico, confira-se: Têm havido hipóteses de entidades criadas com a denominação de serviços sociais autônomos, porém com características diferenciadas, por serem criadas diretamente por lei. (...). Tais entidades, embora criadas com a denominação de serviço social autônomo, fogem inteiramente às características dos modelos anteriores. É como se a simples denominação fosse suficiente para definir a natureza da pessoa jurídica. O real objetivo foi o de fugir ao regime jurídico próprio das entidades da Administração Pública Indireta. (...). Tais entidades melhor se enquadrariam na Administração Indireta do Estado, porém usufruindo de maior grau de autonomia.[8] A Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) enquadra-se no segundo caso de serviços sociais autônomos descrito pelos doutrinadores acima. Foi criada pela União diretamente por meio de lei ordinária e firmou contrato de gestão com o Ministério da Saúde para a execução das suas finalidades. O caso dos autos, portanto, trata de delegação de poder público pela União. Acrescento que as despesas a cargo da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) correm à conta de dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da União nos termos do art. 11 do Decreto no 11.790/2023, de modo que qualquer consequência patrimonial será suportada ente federal. O interesse da União no caso concreto é evidente, o que atrai a competência da Justiça Federal para o processamento e o julgamento da ação originária nos termos do art. 109, inc. I, da Constituição Federal. Ante o exposto, defiro o requerimento de concessão de efeito suspensivo à decisão agravada, por razão diversa. Comunique-se ao Juízo da causa, que fica dispensado de prestar informações. À agravada para apresentar resposta ao recurso caso queira. Brasília, data registrada em assinatura eletrônica. Desembargador Héctor Valverde Santanna Relator [1] Lei no 13.958/2019, Art. 1°. [2] Lei no 13.958/2019. Art. 4o O Programa Médicos pelo Brasil será executado pela AGSUS, nos termos do Capítulo III desta Lei, sob a orientação técnica e a supervisão do Ministério da Saúde. [3] Lei no 13.958/2019. Art. 6°. [4] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo [livro eletrônico]. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. [5] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Método, 2024, p. 218. [6] SCAFF, Fernando Facury. Contrato de Gestão, Serviços Sociais Autônomos e Intervenção do Estado. Revista de Direito Administrativo, n. 225:273-297, julho/setembro de 2001, p. 296. [7] Ibidem. [8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administração Pública. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 451.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS Desembargador Héctor Valverde Santanna Gabinete do Desembargador Héctor Valverde Santanna NÚMERO DO PROCESSO: 0751218-83.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: AGENCIA BRASILEIRA DE APOIO A GESTAO DO SUS AGRAVADO: ADRIELI TAVARES POLATE DECISÃO Trata-se de agravo de instrumento interposto por Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) contra decisão interlocutória proferida nos autos de ação de obrigação de não fazer na qual o Juízo de Primeiro Grau deferiu o requerimento de tutela provisória de urgência para determinar a manutenção da agravada no Programa Mais Médicos pelo Brasil (id 253881470 dos autos originários). A agravante alega que a agravada reprovou na última etapa do processo seletivo para fazer parte do Programa Médicos pelo Brasil, que consiste na prova para obtenção do Título de Especialista em Medicina de Família e Comunidade (TEMFC), o que enseja o seu desligamento do programa. Sustenta que a titulação médica é uma das fases do processo seletivo previsto no art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019, embora não constitua o núcleo central do programa. Ressalta que a única entidade com capacidade jurídica para conceder esta titulação mediante aplicação de prova é a Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC). Explica que trata-se de prerrogativa legal e técnica que visa assegurar padronização nacional, rigor científico e credibilidade profissional, para garantir que o título concedido possua validade e reconhecimento em todo o território nacional. Argumenta que a prova de título está prevista desde o início do certame, de modo que o argumento da agravada de falta de tempo para a preparação da prova não prospera. Destaca que as Resoluções no 27/2024 e no 32/2025 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) não trouxeram alteração normativa para estabelecer a prova de titulação como necessária para a obtenção do título de especialista pela Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC). Esclarece que Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SBMFC) é a única que pode aplicar a prova e isto está especificado desde o início do programa. Afirma que o art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019 prevê expressamente que o processo seletivo para ingresso no quadro de médicos de família e comunidade se submeta à realização de prova final escrita, de caráter eliminatório e classificatório, como terceira etapa. Acrescenta que esse dispositivo legal não contempla qualquer exceção quanto à forma de avaliação, tampouco delega ao candidato prerrogativa de escolha quanto à modalidade da prova a ser aplicada. Defende que as Resoluções no 27/2024 e no 32/2025 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) devem ser compreendidas como instrumentos complementares dentro de um processo formativo mais amplo, cujo núcleo foi a adequação dos requisitos dispostos no art. 27, inc. III, da Lei no 13.958/2019, dos objetivos legais do Programa e das normas aplicáveis à titulação médica. Registra que a Resolução no 27/2024 da Diretoria Executiva da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) sequer trouxe informações sobre data, local, conteúdo e demais condições para realização da prova, para que se pudesse falar em justa expectativa. Alega que o art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro é inaplicável ao caso concreto porquanto inexiste a imposição de novo dever ou criação de nova fase no processo seletivo, tampouco alteração de entendimento sobre a matéria. Requer a concessão de efeito suspensivo ao agravo de instrumento. Pede o provimento do recurso e a reforma da decisão agravada. O preparo foi recolhido (id 79106250). A agravante foi intimada para manifestar-se sobre eventual reconhecimento da incompetência do Juízo da Vigésima Primeira Vara Cível da Circunscrição Judiciária de Brasília para o processamento e o julgamento do feito originário. O prazo transcorreu sem manifestação (id 79642366). É o breve relatório. Decido. Os recursos não impedem a eficácia da decisão recorrida (art. 995, caput, do Código de Processo Civil). O Relator poderá suspender a eficácia da decisão ou conceder a medida requerida como mérito do recurso caso ela seja de conteúdo negativo, se houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação da produção imediata de seus efeitos e a probabilidade de provimento recursal ficar demonstrada (art. 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil). Há, portanto, dois (2) pressupostos cumulativos a serem considerados pelo Relator: a probabilidade de provimento do recurso e o perigo da demora. A análise realizada na estreita via de cognição prevista para o processamento e o julgamento do presente recurso demonstra que a probabilidade de provimento recursal está presente. O Programa Médicos pelo Brasil foi instituído pela Lei no 13.958/2019 com o intuito de substituir gradativamente o programa anterior Mais Médicos, previsto na Lei no 12.871/2013. O Programa Médicos pelo Brasil tem a finalidade de incrementar a prestação de serviços médicos em locais de difícil provimento ou de alta vulnerabilidade e de fomentar a formação de médicos especialistas em medicina de família e comunidade, no âmbito da atenção primária à saúde no Sistema Único de Saúde (SUS)[1] O Programa Médicos pelo Brasil é executado pela Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) sob a orientação técnica e supervisão do Ministério da Saúde.[2] A Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) é um serviço social autônomo, na forma de pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pública, com a finalidade de promover, em âmbito nacional, a execução de políticas de desenvolvimento da atenção à saúde indígena, nos diferentes níveis, e da atenção primária à saúde (...).[3] O art. 14 da Lei no 13.958/2019 ressalta que: A AGSUS firmará contrato de gestão com o Ministério da Saúde para execução das finalidades de que trata esta Lei. O serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certos setores empresariais ou categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias.[4] A expressão serviço social autônomo foi utilizada primeiramente para designar as entidades pertencentes ao Sistema S. Confira-se a lição de Rafael Carvalho Rezende Oliveira: Os Serviços Sociais Autônomos são criados por Confederações Privada (Confederação Nacional do Comércio – CNC – e da Indústria – CNI), após autorização legal, para exercerem atividades de amparo a determiandas categorias profissionais, recebendo contribuições sociais, cobradas compulsoriamente da iniciativa privada, na forma do art. 240 da CRFB. Ex.: Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Social do Comércio (SESC), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).[5] A doutrina distingue duas (2) modalidades de serviços sociais autônomos. Fernando Facury Scaff explica que: a) Existem dois tipos de Serviços Sociais Autônomos: 1) Aqueles cujas funções são atribuídas à iniciativa privada, vinculada à atribuição de capacidade tributária para arrecadar contribuições parafiscais. Entendo que estes estão aptos a exercer legitimamente as atribuições delegadas pelo Estado; 2) Aqueles que decorrem da extinção de órgãos preexistentes no Estado, cujas atribuições são delegadas a entes também criados pelo Estado, mas com roupagem privada, para o desenvolvimento de funções semelhantes àquelas estabelecidas para o órgão extinto. Estes indicam muito mais uma contrafação estatal do que uma delegação de atribuição administrativa. Se era estatal pode deixar de sê-lo apenas em razão de uma nova forma de organização administrativa e societária, mantida a titularidade do capital e a origem dos recursos? Entendo que não.[6] O doutrinador conclui que os dois (2) tipos de serviços sociais autônomos não podem ter o mesmo tratamento pois não basta o nomen iuris para que o regime jurídico lhe seja automaticamente aplicado. Ressalta que este segundo tipo de serviço social autônomo somente se operacionaliza por meio do contrato de gestão: b) Estes dois tipos não podem ser tratados igualmente, a despeito de receberem na Doutrina e nas decisões dos TCUs tratamento uniforme. Não importa o invólucro, mas o conteúdo, afinal, uma rosa é uma rosa, seja pelo cheiro, seja pela cor ou pelo formato. Pode-se batizá-la de cravo, de canela, até mesmo de estátua da liberdade, mas sempre será uma rosa. Caso coloquemos café em uma garrafa de coca-cola o conteúdo se transformará em refrigerante? Por óbvio que não. c) Tanto isto é verdadeiro que o segundo tipo de Serviço Social Autônomo mencionado só se operacionaliza através do sistema de contrato de gestão, através do qual o Poder Público transfere àquele ente os objetivos e finalidades mencionados.[7] Maria Sylvia Zanella Di Pietro igualmente critica a existência de serviços sociais autônomos criados diretamente por lei. Conclui que trata-se de utilização indevida da parceria com o setor privado como forma de afastar-se do regime jurídico publicístico, confira-se: Têm havido hipóteses de entidades criadas com a denominação de serviços sociais autônomos, porém com características diferenciadas, por serem criadas diretamente por lei. (...). Tais entidades, embora criadas com a denominação de serviço social autônomo, fogem inteiramente às características dos modelos anteriores. É como se a simples denominação fosse suficiente para definir a natureza da pessoa jurídica. O real objetivo foi o de fugir ao regime jurídico próprio das entidades da Administração Pública Indireta. (...). Tais entidades melhor se enquadrariam na Administração Indireta do Estado, porém usufruindo de maior grau de autonomia.[8] A Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) enquadra-se no segundo caso de serviços sociais autônomos descrito pelos doutrinadores acima. Foi criada pela União diretamente por meio de lei ordinária e firmou contrato de gestão com o Ministério da Saúde para a execução das suas finalidades. O caso dos autos, portanto, trata de delegação de poder público pela União. Acrescento que as despesas a cargo da Agência Brasileira de Apoio à Gestão do SUS (Agesus) correm à conta de dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da União nos termos do art. 11 do Decreto no 11.790/2023, de modo que qualquer consequência patrimonial será suportada ente federal. O interesse da União no caso concreto é evidente, o que atrai a competência da Justiça Federal para o processamento e o julgamento da ação originária nos termos do art. 109, inc. I, da Constituição Federal. Ante o exposto, defiro o requerimento de concessão de efeito suspensivo à decisão agravada, por razão diversa. Comunique-se ao Juízo da causa, que fica dispensado de prestar informações. À agravada para apresentar resposta ao recurso caso queira. Brasília, data registrada em assinatura eletrônica. Desembargador Héctor Valverde Santanna Relator [1] Lei no 13.958/2019, Art. 1°. [2] Lei no 13.958/2019. Art. 4o O Programa Médicos pelo Brasil será executado pela AGSUS, nos termos do Capítulo III desta Lei, sob a orientação técnica e a supervisão do Ministério da Saúde. [3] Lei no 13.958/2019. Art. 6°. [4] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo [livro eletrônico]. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. [5] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Método, 2024, p. 218. [6] SCAFF, Fernando Facury. Contrato de Gestão, Serviços Sociais Autônomos e Intervenção do Estado. Revista de Direito Administrativo, n. 225:273-297, julho/setembro de 2001, p. 296. [7] Ibidem. [8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na Administração Pública. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 451.