Tribunal: TJDFT
Processo: 0700921-72.2025.8.07.0000
Órgão julgador: SANDRA REVES
Órgão colegiado: 1a Câmara Cível
Data de publicação: 2025-01-22

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS 1a Câmara Cível Gabinete da Desa. Sandra Reves Vasques Tonussi NÚMERO DO PROCESSO: 0700921-72.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: CAROLINNE STEFFANY JANUARIA DE SOUZA MARTINS IMPETRADO: SECRETARIO DE ESTADO DE ECONOMIA DO DF DECISÃO 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Carolinne Steffany Januária de Souza Martins contra ato coator atribuído ao Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal. Na petição inicial (ID 67841479), a impetrante, servidora pública lotada na Secretaria de Saúde do Distrito Federal, alega que o pagamento de seu décimo terceiro salário era realizado de forma integral e unificada no mês de seu aniversário, o que, em suas palavras, garantia a previsibilidade e a segurança financeira necessárias para o planejamento de suas obrigações pessoais. Relata que, em 30 de dezembro de 2024, o Secretário de Economia do Distrito Federal publicou a Instrução Normativa n. 1 para alterar a forma de pagamento do décimo terceiro salário. Explica que o art. 24, §§ 1o e 2o, da referida instrução normativa estabelece que o pagamento passará a ser fracionado, com 60% (sessenta por cento) do valor a ser pago no mês do aniversário do servidor e os 40% (quarenta por cento) restantes no mês de dezembro. Destaca que tal mudança ocorreu sem consulta ou comunicação prévia aos servidores. Afirma que seu aniversário ocorre em janeiro de 2025, motivo pelo qual esperava que o pagamento integral do décimo terceiro salário seria realizado no referido mês, como praticado nos anos anteriores. Considera ilegal e abusivo o ato questionado. Sustenta que a alteração imposta pela instrução normativa, ao fracionar o pagamento do décimo terceiro salário, desconsiderou a expectativa legítima dos servidores e, assim, violou os princípios da segurança jurídica, da transparência e da confiança. Discorre sobre os princípios administrativos da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade. Defende que a alteração na forma de pagamento do décimo terceiro salário por meio de instrução normativa carece de base legal adequada, pois, no seu entendimento, tal mudança deveria ser implementada por meio de lei formal, aprovada pelo Poder Legislativo. Acrescenta que “a edição de norma infralegal para modificar direitos remuneratórios dos servidores públicos configura abuso de poder regulamentar, desrespeitando a hierarquia das normas e, consequentemente, o princípio da legalidade”. Entende que a atuação da autoridade coatora foi arbitrária, por falta de razoabilidade. Reputa o ato coator desproporcional, “pois não considera o impacto financeiro e social sobre os servidores, comprometendo sua capacidade de planejamento e subsistência”. Aduz que a edição da instrução normativa em questão não respeitou o princípio da motivação dos atos administrativos, pois não foram apresentados motivos que justificassem a necessidade de fracionar o pagamento do décimo terceiro salário dos servidores públicos distritais. Requer deferimento da medida liminar para que seja assegurado o pagamento integral do décimo terceiro salário no mês de seu aniversário, ou seja, em janeiro de 2025. Ao final, pede confirmação da medida liminar e concessão da segurança. Atribui à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais). Custas recolhidas (ID 67841408). É o relato do necessário. Decido. 2. O mandado de segurança constitui uma ação civil para a tutela dos direitos fundamentais, concernentes às liberdades públicas, previstos no art. 5o da CF. É um instrumento para proteger direito líquido e certo, com tutela específica para proteção da atividade estatal ilegítima, à luz do art. 1o da Lei n. 12.016/09. Quanto ao seu objeto, “será sempre a correção de ato ou omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo, líquido e certo”[1]. Ademais, “a exigência de prova pré-constituída constitui uma condição da ação especial do mandado de segurança, de modo que sua falta acarreta a extinção do processo, ‘sem resolução do mérito do art. 267, IV, do CPC [CPC/2015, art. 485, IV]’”[2]. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite a impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, definidos como os atos cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram nem se tem prova sobre eventual e futura ocorrência. Nesse sentido, o enunciado da súmula n. 266 do STF estabelece que "não cabe mandado de segurança contra lei em tese". À luz dessa orientação, a via mandamental não deve ser utilizada para se discutir a constitucionalidade de leis e atos normativos em geral, tendo em vista a existência de meio processual próprio para tal finalidade. Segue ementa de julgado da Corte Suprema sobre o assunto: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO. (STF, MS 34432, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 7/3/2017, DJe-056) A jurisprudência do STJ adota o mesmo entendimento: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA 1.267/2017 DO MINISTÉRIO DO TRABALHO. ATO COATOR ABSTRATO. NÃO CABIMENTO DO WRIT. APLICAÇÃO DA SÚMULA 266/STF. PRECEDENTES. PROVIMENTO NEGADO. 1. A portaria questionada é dotada de generalidade e abstração, vedando "a cobrança, pelas empresas prestadoras, de taxas de serviço negativas às empresas beneficiárias do Programa Alimentação do Trabalhador". 2. Não havendo destinatário concretamente individualizado, inexiste direito individual a ser protegido pela ação constitucional, incidindo na hipótese a Súmula 266 do STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 3. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no MS n. 24.255/DF, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 28/2/2024, DJe de 1/3/2024) AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INSTRUÇÃO NORMATIVA MAPA No 30/2015. GENERALIDADE. ABSTRAÇÃO. LEI EM TESE. IMPOSSIBILIDADE. IMPETRAÇÃO. WRIT. SÚMULA 266/STF. DESCABIMENTO. INDEFERIMENTO LIMINAR AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1- Nos termos do § 3o do art. 6o da Lei n. 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática. 2- A Instrução Normativa MAPA 54/2011 [alterado pela IN 30/2015] - ao elencar em seu inciso II, do art. 4o, que "as pessoas jurídicas solicitantes do credenciamento deverão contemplar no objeto do contrato social, estatuto ou ato jurídico de constituição, a prestação ou execução de serviços na área de classificação ou controle de qualidade de produtos vegetais, seus subprodutos e resíduos de valor econômico"; estabeleceu regra geral aplicável a todas as pessoas jurídicas interessada no credenciamento junto ao MAPA para fins de prestação de serviços classificação. 3- A alteração promovida pelo apontado ato coator, qual seja, a Instrução Normativa MAPA no 30 de 23/09/2015 [a execução de pelo menos uma das atividades de pesquisa, ensino, cooperativismo, comercialização, manipulação, fabricação, preparação, processamento, beneficiamento, industrialização ou análises laboratoriais] além de não indicar a possibilidade de ser desnecessária a figura do classificador para os fins elencados na Lei no 9.972/2000, não revela ato tendente à violação de direito líquido e certo dos associados da impetrante, senão porque a sua atuação limitou-se à edição de um ato genérico e abstrato. 4- O ato apontado como coator, qual seja, IN No 30/2015/MAPA não se consubstancia como ato tendente à violar direito líquido e certo dos associados da impetrante, pois a sua atuação limitou-se à edição de um ato genérico e abstrato. Incide, pois, à espécie, o óbice da Súmula 266/STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 5- Agravo regimental não provido. (AgRg no MS 22.159/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 25/11/2015, DJe 1/12/2015) Segundo o eminente professor Humberto Theodoro Júnior[3], “de fato, se a ação de mandado de segurança foi instituída, na matriz constitucional, como remédio jurisdicional destinado a ‘proteger direito subjetivo’, não é mesmo possível utilizar aquele writ diante de simples norma de lei abstrata e genérica. É que se a lei ainda não incidiu no plano fático, ‘não se pode cogitar de direito subjetivo’: ex fato ius oritur. Logo, se a lei não incidiu não pode ter entrado no campo do direito subjetivo, e, por si só, não pode se apresentar como objeto de ataque por meio de mandado de segurança, como é obvio”. No caso em tela, a impetrante indica como ato coator a Instrução Normativa n. 1, de 26 de dezembro de 2024, que foi editada pelo Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal para regulamentar a concessão, a fruição e o pagamento das férias, a concessão do abono de permanência, o pagamento do décimo terceiro salário e o acerto de contas do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Distrito Federal. O ato foi publicado no Diário Oficial do Distrito Federal n. 248, em 30 de dezembro de 2024 (ID 67841484). O art. 24 da aludida instrução normativa trata do décimo terceiro salário, com os seguintes termos (ID 67841484, p. 3/4): Art. 24. O décimo terceiro salário será devido aos servidores ativos, aposentados e pensionistas, correspondendo a um doze avos da retribuição pecuniária do mês de dezembro, para cada mês trabalhado no período de 1o de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. § 1o O décimo terceiro será pago ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, incluindo os oriundos da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer Poder do Distrito Federal, da União, de Estado ou Município, relativamente à parcela remuneratória devida pelo Distrito Federal, até o dia 20 do mês de dezembro de cada ano, tendo por base a retribuição pecuniária do mês. § 2o Fica assegurado, a título de adiantamento no mês de aniversário do servidor, aposentado e pensionista, o valor equivalente a 60% da remuneração, provento ou subsídio, sem aplicação dos descontos previdenciários e tributários, que serão efetuados apenas no mês de dezembro do mesmo exercício. § 3o Eventuais diferenças entre o valor antecipado, conforme o disposto no caput, e a remuneração devida a título de décimo terceiro salário no mês de dezembro deverão ser pagas até o dia 20 de dezembro do mesmo ano. § 4o Excepcionalmente, no ano de ingresso do servidor, caso a admissão ocorra após o mês de aniversário, a parcela antecipada do décimo terceiro salário mencionada no § 2o será paga em dezembro e corresponderá a um doze avos por mês trabalhado no respectivo ano. § 5o Em caso de desligamento do cargo, de função comissionada, ou de afastamento ou licença sem remuneração, nos termos do art. 121 da Lei Complementar no 840, de 2011, será obrigatoriamente realizado o acerto de contas relativo ao décimo terceiro salário. § 6o Para os servidores submetidos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o pagamento da parcela prevista no caput será realizado até o dia 20 de dezembro. § 7o O disposto neste artigo aplica-se ao abono anual previsto no art. 35 da Lei Complementar no 769, de 30 de junho de 2008. § 8o O adiantamento mencionado no § 2o será descontado do pagamento do décimo terceiro salário no mês de dezembro. § 9o Os servidores ativos, inativos e pensionistas que fazem aniversário no mês de dezembro não terão direito ao adiantamento previsto no § 2o e receberão o décimo terceiro salário integralmente em dezembro, com as deduções legais aplicadas na ocasião. Na petição inicial, a parte não indicou ato de efeitos concretos praticado pela autoridade apontada como coatora capaz de amparar a impetração do writ. Em sua causa de pedir, sustenta, em síntese, a ilegalidade da Instrução Normativa n. 1/2024, que dispõe, genérica e abstratamente, sobre concessão, fruição e pagamento de verbas aplicáveis aos servidores distritais. Não se identifica, de plano, violação da esfera jurídica da impetrante, ou justo receio de sofrê-la, de modo que sua pretensão, em rigor, é o controle de inconstitucionalidade e/ou legalidade, em tese, do ato normativo questionado, o que não pode ser alcançado pela via do mandado de segurança. Para além, caso houvesse demonstração de ato concreto da Administração Pública, a impetração deveria ser dirigida à suposta autoridade coatora que efetivamente teria aplicado a norma questionada, e não contra o Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal, que apenas elaborou a Instrução Normativa n. 1/2024. Utilizando-se, mais uma vez, das palavras do eminente professor Humberto Theodoro Júnior[4]: (...) o mandado de segurança nunca ataca a lei, como norma geral, pois seu objetivo é proteger a situação concreta do impetrante que se acha sob ameaça de sofrer prejuízo diante da iminência de aplicação da referida lei. O ato normativo, portanto, figura apenas na fundamentação do mandamus, nunca no seu objeto, pois é certo que a ação mandamental não pode substituir ação direta de inconstitucionalidade. (...) Em todos os casos de impetração de segurança contra ato normativo de efeito concreto, o coator não é aquele que o editou, mas a autoridade administrativa a que toca dar-lhe cumprimento. Cabe acrescentar que não é possível determinar a emenda da petição inicial para correção do polo passivo, por incorrer em indevida alteração do órgão jurisdicional para o processamento e o julgamento do mandado de segurança, consoante entendimento jurisprudencial consolidado no Superior Tribunal de Justiça. A propósito, destacam-se os precedentes a seguir: PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIDADE IMPETRADA. INDICAÇÃO EQUIVOCADA. ATO EXTRADICIONAL. COMPETÊNCIA ABSOLUTA DO STF. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO E EMENDA DA INICIAL. INAPLICABILIDADE. 1. A ausência de indicação de ato coator emanado de autoridade sujeita à competência constitucional do STJ desautoriza o processamento do mandado de segurança originário por esta Corte. 2. A regra do art. 54 do CPC/2015 (a competência relativa pode ser modificada pela conexão) e a Súmula 33 desta Corte não têm lugar nos casos de incompetência absoluta. 3. A aplicação, em sede de mandado de segurança, da regra contida no §3o do art. 64 do CPC/2015, de modo a autorizar o magistrado a encaminhar o processo ao Juízo competente, acaso reconheça sua incompetência absoluta, somente se dá nos casos em que houve mero erro de endereçamento do writ e não naqueles em que há indicação equivocada da autoridade impetrada, como verificado na espécie, porque, nessa hipótese, a providência "importaria em indevida emenda à petição inicial da impetração, já que seria necessária a correção do polo passivo" (RMS 59.935/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 14/06/2019). 4. Somente se admite a emenda da petição inicial de mandado de segurança, para fins de correção da autoridade coatora, quando o órgão jurisdicional em que a demanda tenha sido proposta for competente para o conhecimento do writ, o que não se verifica no presente caso. 5. Consoante o entendimento desta Corte, pode ser aplicada a teoria da encampação para a mitigação da equivocada indicação da autoridade coatora em mandado de segurança quando existentes os seguintes requisitos: a) vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou as informações e aquela que determinou a prática do ato; b) manifestação sobre o mérito nas informações prestadas; c) ausência de modificação na competência constitucionalmente estabelecida. 6. Afastada a aplicação da teoria da encampação, posto que a autoridade que praticou o ato apontado como coator não possui foro especial por prerrogativa de função. 7. No julgamento do MS 33.864/DF, citado na peça inicial da presente impetração, o Pretório Excelso firmou a orientação de que o mandado de segurança impetrado contra ato do Ministro de Estado da Justiça quando o exame do litígio ensejar repercussão na esfera extradicional é de sua competência. 8. No caso, o mandamus impugna a decretação da perda da nacionalidade do impetrante e o início do processo de extradição, pelo que evidente a incompetência do STJ para processar e julgar o writ. 9. Agravo interno desprovido. (AgInt no MS 25.945/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/11/2020, DJe 24/11/2020) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SUBMISSÃO À REGRA PREVISTA NO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 03/STJ. MANDADO DE SEGURANÇA. INDICAÇÃO ERRÔNEA DA AUTORIDADE COATORA. EXTINÇÃO. PRECEDENTES. 1. "A jurisprudência do STJ consolidou-se no sentido de que a oportunidade de emenda à petição inicial de mandado de segurança para correção da autoridade coatora somente pode ser admitida quando o órgão jurisdicional em que a demanda tenha sido proposta for competente para o conhecimento do mandamus, não sendo a hipótese dos autos. Precedentes: AgRg no RMS 46.032/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 6/4/2015; AgRg no RMS 46.748/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 17/3/2015" (RMS 38.129/GO, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 01/08/2017). 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1716391/PA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/4/2018, DJe 3/5/2018) 3. Com essas razões, indefiro a petição inicial do mandado de segurança e julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 10 da Lei n. 12.016/09 c/c o art. 485, VI, do CPC e art. 87, IX, do RIJTDFT. Custas pela parte impetrante. Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios, conforme o art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e de acordo com os enunciados das súmulas n. 512 do STF e 105 do STJ. Publique-se. Intime-se. Operada a preclusão, arquivem-se os autos. Brasília, 20 de janeiro de 2025. Sandra Reves Vasques Tonussi Relatora [1] MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais. 37a ed. 2016. São Paulo: Malheiros, p. 41. [2] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 62. [3] THEODORO JÚNIOR, HUMBERTO. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 35. [4] THEODORO JÚNIOR, HUMBERTO. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 39.

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS 1a Câmara Cível Gabinete da Desa. Sandra Reves Vasques Tonussi NÚMERO DO PROCESSO: 0700921-72.2025.8.07.0000 CLASSE JUDICIAL: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: CAROLINNE STEFFANY JANUARIA DE SOUZA MARTINS IMPETRADO: SECRETARIO DE ESTADO DE ECONOMIA DO DF DECISÃO 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Carolinne Steffany Januária de Souza Martins contra ato coator atribuído ao Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal. Na petição inicial (ID 67841479), a impetrante, servidora pública lotada na Secretaria de Saúde do Distrito Federal, alega que o pagamento de seu décimo terceiro salário era realizado de forma integral e unificada no mês de seu aniversário, o que, em suas palavras, garantia a previsibilidade e a segurança financeira necessárias para o planejamento de suas obrigações pessoais. Relata que, em 30 de dezembro de 2024, o Secretário de Economia do Distrito Federal publicou a Instrução Normativa n. 1 para alterar a forma de pagamento do décimo terceiro salário. Explica que o art. 24, §§ 1o e 2o, da referida instrução normativa estabelece que o pagamento passará a ser fracionado, com 60% (sessenta por cento) do valor a ser pago no mês do aniversário do servidor e os 40% (quarenta por cento) restantes no mês de dezembro. Destaca que tal mudança ocorreu sem consulta ou comunicação prévia aos servidores. Afirma que seu aniversário ocorre em janeiro de 2025, motivo pelo qual esperava que o pagamento integral do décimo terceiro salário seria realizado no referido mês, como praticado nos anos anteriores. Considera ilegal e abusivo o ato questionado. Sustenta que a alteração imposta pela instrução normativa, ao fracionar o pagamento do décimo terceiro salário, desconsiderou a expectativa legítima dos servidores e, assim, violou os princípios da segurança jurídica, da transparência e da confiança. Discorre sobre os princípios administrativos da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade. Defende que a alteração na forma de pagamento do décimo terceiro salário por meio de instrução normativa carece de base legal adequada, pois, no seu entendimento, tal mudança deveria ser implementada por meio de lei formal, aprovada pelo Poder Legislativo. Acrescenta que “a edição de norma infralegal para modificar direitos remuneratórios dos servidores públicos configura abuso de poder regulamentar, desrespeitando a hierarquia das normas e, consequentemente, o princípio da legalidade”. Entende que a atuação da autoridade coatora foi arbitrária, por falta de razoabilidade. Reputa o ato coator desproporcional, “pois não considera o impacto financeiro e social sobre os servidores, comprometendo sua capacidade de planejamento e subsistência”. Aduz que a edição da instrução normativa em questão não respeitou o princípio da motivação dos atos administrativos, pois não foram apresentados motivos que justificassem a necessidade de fracionar o pagamento do décimo terceiro salário dos servidores públicos distritais. Requer deferimento da medida liminar para que seja assegurado o pagamento integral do décimo terceiro salário no mês de seu aniversário, ou seja, em janeiro de 2025. Ao final, pede confirmação da medida liminar e concessão da segurança. Atribui à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais). Custas recolhidas (ID 67841408). É o relato do necessário. Decido. 2. O mandado de segurança constitui uma ação civil para a tutela dos direitos fundamentais, concernentes às liberdades públicas, previstos no art. 5o da CF. É um instrumento para proteger direito líquido e certo, com tutela específica para proteção da atividade estatal ilegítima, à luz do art. 1o da Lei n. 12.016/09. Quanto ao seu objeto, “será sempre a correção de ato ou omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo, líquido e certo”[1]. Ademais, “a exigência de prova pré-constituída constitui uma condição da ação especial do mandado de segurança, de modo que sua falta acarreta a extinção do processo, ‘sem resolução do mérito do art. 267, IV, do CPC [CPC/2015, art. 485, IV]’”[2]. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite a impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, definidos como os atos cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram nem se tem prova sobre eventual e futura ocorrência. Nesse sentido, o enunciado da súmula n. 266 do STF estabelece que "não cabe mandado de segurança contra lei em tese". À luz dessa orientação, a via mandamental não deve ser utilizada para se discutir a constitucionalidade de leis e atos normativos em geral, tendo em vista a existência de meio processual próprio para tal finalidade. Segue ementa de julgado da Corte Suprema sobre o assunto: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO. (STF, MS 34432, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 7/3/2017, DJe-056) A jurisprudência do STJ adota o mesmo entendimento: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA 1.267/2017 DO MINISTÉRIO DO TRABALHO. ATO COATOR ABSTRATO. NÃO CABIMENTO DO WRIT. APLICAÇÃO DA SÚMULA 266/STF. PRECEDENTES. PROVIMENTO NEGADO. 1. A portaria questionada é dotada de generalidade e abstração, vedando "a cobrança, pelas empresas prestadoras, de taxas de serviço negativas às empresas beneficiárias do Programa Alimentação do Trabalhador". 2. Não havendo destinatário concretamente individualizado, inexiste direito individual a ser protegido pela ação constitucional, incidindo na hipótese a Súmula 266 do STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 3. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no MS n. 24.255/DF, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 28/2/2024, DJe de 1/3/2024) AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INSTRUÇÃO NORMATIVA MAPA No 30/2015. GENERALIDADE. ABSTRAÇÃO. LEI EM TESE. IMPOSSIBILIDADE. IMPETRAÇÃO. WRIT. SÚMULA 266/STF. DESCABIMENTO. INDEFERIMENTO LIMINAR AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1- Nos termos do § 3o do art. 6o da Lei n. 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática. 2- A Instrução Normativa MAPA 54/2011 [alterado pela IN 30/2015] - ao elencar em seu inciso II, do art. 4o, que "as pessoas jurídicas solicitantes do credenciamento deverão contemplar no objeto do contrato social, estatuto ou ato jurídico de constituição, a prestação ou execução de serviços na área de classificação ou controle de qualidade de produtos vegetais, seus subprodutos e resíduos de valor econômico"; estabeleceu regra geral aplicável a todas as pessoas jurídicas interessada no credenciamento junto ao MAPA para fins de prestação de serviços classificação. 3- A alteração promovida pelo apontado ato coator, qual seja, a Instrução Normativa MAPA no 30 de 23/09/2015 [a execução de pelo menos uma das atividades de pesquisa, ensino, cooperativismo, comercialização, manipulação, fabricação, preparação, processamento, beneficiamento, industrialização ou análises laboratoriais] além de não indicar a possibilidade de ser desnecessária a figura do classificador para os fins elencados na Lei no 9.972/2000, não revela ato tendente à violação de direito líquido e certo dos associados da impetrante, senão porque a sua atuação limitou-se à edição de um ato genérico e abstrato. 4- O ato apontado como coator, qual seja, IN No 30/2015/MAPA não se consubstancia como ato tendente à violar direito líquido e certo dos associados da impetrante, pois a sua atuação limitou-se à edição de um ato genérico e abstrato. Incide, pois, à espécie, o óbice da Súmula 266/STF: "Não cabe mandado de segurança contra lei em tese". 5- Agravo regimental não provido. (AgRg no MS 22.159/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 25/11/2015, DJe 1/12/2015) Segundo o eminente professor Humberto Theodoro Júnior[3], “de fato, se a ação de mandado de segurança foi instituída, na matriz constitucional, como remédio jurisdicional destinado a ‘proteger direito subjetivo’, não é mesmo possível utilizar aquele writ diante de simples norma de lei abstrata e genérica. É que se a lei ainda não incidiu no plano fático, ‘não se pode cogitar de direito subjetivo’: ex fato ius oritur. Logo, se a lei não incidiu não pode ter entrado no campo do direito subjetivo, e, por si só, não pode se apresentar como objeto de ataque por meio de mandado de segurança, como é obvio”. No caso em tela, a impetrante indica como ato coator a Instrução Normativa n. 1, de 26 de dezembro de 2024, que foi editada pelo Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal para regulamentar a concessão, a fruição e o pagamento das férias, a concessão do abono de permanência, o pagamento do décimo terceiro salário e o acerto de contas do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Distrito Federal. O ato foi publicado no Diário Oficial do Distrito Federal n. 248, em 30 de dezembro de 2024 (ID 67841484). O art. 24 da aludida instrução normativa trata do décimo terceiro salário, com os seguintes termos (ID 67841484, p. 3/4): Art. 24. O décimo terceiro salário será devido aos servidores ativos, aposentados e pensionistas, correspondendo a um doze avos da retribuição pecuniária do mês de dezembro, para cada mês trabalhado no período de 1o de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. § 1o O décimo terceiro será pago ao servidor ocupante de cargo de provimento efetivo, incluindo os oriundos da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer Poder do Distrito Federal, da União, de Estado ou Município, relativamente à parcela remuneratória devida pelo Distrito Federal, até o dia 20 do mês de dezembro de cada ano, tendo por base a retribuição pecuniária do mês. § 2o Fica assegurado, a título de adiantamento no mês de aniversário do servidor, aposentado e pensionista, o valor equivalente a 60% da remuneração, provento ou subsídio, sem aplicação dos descontos previdenciários e tributários, que serão efetuados apenas no mês de dezembro do mesmo exercício. § 3o Eventuais diferenças entre o valor antecipado, conforme o disposto no caput, e a remuneração devida a título de décimo terceiro salário no mês de dezembro deverão ser pagas até o dia 20 de dezembro do mesmo ano. § 4o Excepcionalmente, no ano de ingresso do servidor, caso a admissão ocorra após o mês de aniversário, a parcela antecipada do décimo terceiro salário mencionada no § 2o será paga em dezembro e corresponderá a um doze avos por mês trabalhado no respectivo ano. § 5o Em caso de desligamento do cargo, de função comissionada, ou de afastamento ou licença sem remuneração, nos termos do art. 121 da Lei Complementar no 840, de 2011, será obrigatoriamente realizado o acerto de contas relativo ao décimo terceiro salário. § 6o Para os servidores submetidos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o pagamento da parcela prevista no caput será realizado até o dia 20 de dezembro. § 7o O disposto neste artigo aplica-se ao abono anual previsto no art. 35 da Lei Complementar no 769, de 30 de junho de 2008. § 8o O adiantamento mencionado no § 2o será descontado do pagamento do décimo terceiro salário no mês de dezembro. § 9o Os servidores ativos, inativos e pensionistas que fazem aniversário no mês de dezembro não terão direito ao adiantamento previsto no § 2o e receberão o décimo terceiro salário integralmente em dezembro, com as deduções legais aplicadas na ocasião. Na petição inicial, a parte não indicou ato de efeitos concretos praticado pela autoridade apontada como coatora capaz de amparar a impetração do writ. Em sua causa de pedir, sustenta, em síntese, a ilegalidade da Instrução Normativa n. 1/2024, que dispõe, genérica e abstratamente, sobre concessão, fruição e pagamento de verbas aplicáveis aos servidores distritais. Não se identifica, de plano, violação da esfera jurídica da impetrante, ou justo receio de sofrê-la, de modo que sua pretensão, em rigor, é o controle de inconstitucionalidade e/ou legalidade, em tese, do ato normativo questionado, o que não pode ser alcançado pela via do mandado de segurança. Para além, caso houvesse demonstração de ato concreto da Administração Pública, a impetração deveria ser dirigida à suposta autoridade coatora que efetivamente teria aplicado a norma questionada, e não contra o Secretário de Estado de Economia do Distrito Federal, que apenas elaborou a Instrução Normativa n. 1/2024. Utilizando-se, mais uma vez, das palavras do eminente professor Humberto Theodoro Júnior[4]: (...) o mandado de segurança nunca ataca a lei, como norma geral, pois seu objetivo é proteger a situação concreta do impetrante que se acha sob ameaça de sofrer prejuízo diante da iminência de aplicação da referida lei. O ato normativo, portanto, figura apenas na fundamentação do mandamus, nunca no seu objeto, pois é certo que a ação mandamental não pode substituir ação direta de inconstitucionalidade. (...) Em todos os casos de impetração de segurança contra ato normativo de efeito concreto, o coator não é aquele que o editou, mas a autoridade administrativa a que toca dar-lhe cumprimento. Cabe acrescentar que não é possível determinar a emenda da petição inicial para correção do polo passivo, por incorrer em indevida alteração do órgão jurisdicional para o processamento e o julgamento do mandado de segurança, consoante entendimento jurisprudencial consolidado no Superior Tribunal de Justiça. A propósito, destacam-se os precedentes a seguir: PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIDADE IMPETRADA. INDICAÇÃO EQUIVOCADA. ATO EXTRADICIONAL. COMPETÊNCIA ABSOLUTA DO STF. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO E EMENDA DA INICIAL. INAPLICABILIDADE. 1. A ausência de indicação de ato coator emanado de autoridade sujeita à competência constitucional do STJ desautoriza o processamento do mandado de segurança originário por esta Corte. 2. A regra do art. 54 do CPC/2015 (a competência relativa pode ser modificada pela conexão) e a Súmula 33 desta Corte não têm lugar nos casos de incompetência absoluta. 3. A aplicação, em sede de mandado de segurança, da regra contida no §3o do art. 64 do CPC/2015, de modo a autorizar o magistrado a encaminhar o processo ao Juízo competente, acaso reconheça sua incompetência absoluta, somente se dá nos casos em que houve mero erro de endereçamento do writ e não naqueles em que há indicação equivocada da autoridade impetrada, como verificado na espécie, porque, nessa hipótese, a providência "importaria em indevida emenda à petição inicial da impetração, já que seria necessária a correção do polo passivo" (RMS 59.935/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/06/2019, DJe 14/06/2019). 4. Somente se admite a emenda da petição inicial de mandado de segurança, para fins de correção da autoridade coatora, quando o órgão jurisdicional em que a demanda tenha sido proposta for competente para o conhecimento do writ, o que não se verifica no presente caso. 5. Consoante o entendimento desta Corte, pode ser aplicada a teoria da encampação para a mitigação da equivocada indicação da autoridade coatora em mandado de segurança quando existentes os seguintes requisitos: a) vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou as informações e aquela que determinou a prática do ato; b) manifestação sobre o mérito nas informações prestadas; c) ausência de modificação na competência constitucionalmente estabelecida. 6. Afastada a aplicação da teoria da encampação, posto que a autoridade que praticou o ato apontado como coator não possui foro especial por prerrogativa de função. 7. No julgamento do MS 33.864/DF, citado na peça inicial da presente impetração, o Pretório Excelso firmou a orientação de que o mandado de segurança impetrado contra ato do Ministro de Estado da Justiça quando o exame do litígio ensejar repercussão na esfera extradicional é de sua competência. 8. No caso, o mandamus impugna a decretação da perda da nacionalidade do impetrante e o início do processo de extradição, pelo que evidente a incompetência do STJ para processar e julgar o writ. 9. Agravo interno desprovido. (AgInt no MS 25.945/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/11/2020, DJe 24/11/2020) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SUBMISSÃO À REGRA PREVISTA NO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 03/STJ. MANDADO DE SEGURANÇA. INDICAÇÃO ERRÔNEA DA AUTORIDADE COATORA. EXTINÇÃO. PRECEDENTES. 1. "A jurisprudência do STJ consolidou-se no sentido de que a oportunidade de emenda à petição inicial de mandado de segurança para correção da autoridade coatora somente pode ser admitida quando o órgão jurisdicional em que a demanda tenha sido proposta for competente para o conhecimento do mandamus, não sendo a hipótese dos autos. Precedentes: AgRg no RMS 46.032/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 6/4/2015; AgRg no RMS 46.748/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 17/3/2015" (RMS 38.129/GO, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 01/08/2017). 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1716391/PA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/4/2018, DJe 3/5/2018) 3. Com essas razões, indefiro a petição inicial do mandado de segurança e julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 10 da Lei n. 12.016/09 c/c o art. 485, VI, do CPC e art. 87, IX, do RIJTDFT. Custas pela parte impetrante. Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios, conforme o art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e de acordo com os enunciados das súmulas n. 512 do STF e 105 do STJ. Publique-se. Intime-se. Operada a preclusão, arquivem-se os autos. Brasília, 20 de janeiro de 2025. Sandra Reves Vasques Tonussi Relatora [1] MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais. 37a ed. 2016. São Paulo: Malheiros, p. 41. [2] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 62. [3] THEODORO JÚNIOR, HUMBERTO. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 35. [4] THEODORO JÚNIOR, HUMBERTO. Lei do mandado de segurança comentada: artigo por artigo. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 39.