Tribunal: TJDFT
Processo: 0712507-86.2024.8.07.0018
Órgão julgador: ALVARO CIARLINI
Órgão colegiado: 2a Turma Cível
Data de publicação: 2025-07-30

Ementa:
Órgão 2a Turma Cível Autos no 0712507-86.2024.8.07.0018 Classe judicial: Apelação Cível Apelante: Matheus Rabello de Figueiredo Carvalho Kruger Martins Apelado: Distrito Federal Relator Desembargador Alvaro Ciarlini D e c i s ã o Trata-se de apelação interposta por Matheus Rabello de Figueiredo Carvalho Kruger Martins (Id. 71645764) contra a sentença (Id. 71645760) proferida pelo Juízo da 2a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, que julgou o pedido improcedente. Na origem o demandante, ora apelante, narrou haver formulado requerimento, dirigido à Administração Regional do Plano Piloto, de licenciamento das atividades de clínica veterinária e comércio varejista de medicamentos veterinários no Setor Comercial Norte, pretendendo adotar o nome comercial de My Pet Life Clínica Veterinária Ltda. No entanto o aludido requerimento foi deferido em parte, apenas para o exercício de comércio varejista, ao argumento de que as normas urbanísticas vigentes impediriam o funcionamento da clínica veterinária no local. Alegou que já exerceu a aludida atividade no mesmo local por meio da sociedade empresária Exotic Life Medicina de Animais Silvestres e Exóticos Sociedade Unipessoal Ltda. Acrescentou que foram concedidos alvarás de funcionamento em favor de sociedades empresárias que exercem a mesma atividade empresarial na mesma região. Afirmou, portanto, que o indeferimento de seu requerimento caracteriza tratamento desigual e arbitrário, o que impede o exercício da atividade empresarial aludida, em nítida ofensa ao princípio da livre concorrência. Destacou a presença dos requisitos de risco de dano grave, pois atua como médico veterinário há 8 (oito) anos, ressaltando que a inviabilidade da continuidade do exercício profissional tem o condão de causar a perda de seus clientes, o que gerará considerável prejuízo financeiro. Argumentou que a inviabilidade de concessão do aludido alvará viola as regras previstas na Lei Complementar no 984/2021, na Lei de Liberdade Econômica e Financeira (Lei no 13.874/2019) e no art. 170 da Constituição Federal. Requereu, portanto, a procedência de seu pedido, com o intuito de obter o devido controle da legalidade do ato administrativo aludido, pretendendo, assim, a concessão da autorização de funcionamento em análise. O Distrito Federal ofereceu contestação (Id. 71645700), tendo sustentado que o requerimento administrativo foi deferido em parte, pois se afigura viável o exercício, no local, apenas da atividade de comércio varejista de produtos veterinários, nos termos das regras aplicáveis ao caso. Decorrida a marcha processual foi proferida a sentença (Id. 71645761) por meio da qual o pedido foi julgado improcedente. Na oportunidade o Juízo singular considerou que não houve ilegalidade na conduta adotada pela Administração Pública, em virtude da necessidade de regulamentação específica da área em que se encontra o estabelecimento mentido pela sociedade empresária demandante. Em suas razões recursais (Id. 71645764) o apelante sustenta a ocorrência de violação aos princípios da isonomia e da livre iniciativa, ao argumento de que existem sociedades empresárias que exercem as atividades pretendidas na mesma localidade. Alega também que a ausência de regulamentação não pode impedir a concessão da licença pretendida. Requer, assim, o provimento do recurso e a subsequente reforma da sentença, para que o pedido seja julgado procedente. O valor referente ao preparo recursal foi devidamente recolhido (Id. 71645765 e Id. 71645765). O apelado ofereceu contrarrazões (Id. 71645767), oportunidade em que pugnou pelo desprovimento do recurso. O recorrente formulou requerimento de atribuição de efeito suspensivo à apelação (Id. 71666313), mas foi proferida a decisão monocrática que indeferiu a tutela pretendida, por este Relator (Id. 71729651). É a breve exposição. Decido. Inicialmente, convém anotar que após a detida análise dos fatos ora em exame e das circunstâncias reinantes nos autos, deve ser revista a decisão monocrática que indeferiu a antecipação da tutela recursal, proferida por este Relator (Id. 71729651), como será adiante explicitado. Por meio da contestação referida no Id. 71645700 o Distrito Federal esclareceu o contexto da motivação do referido ato, tendo trazido aos autos o documento referido no Id. 71645701, que, em sua fl. 14, relata o seguinte: “Em atenção ao OFÍCIO No 053963/2024 – GEBIN/DIOPE/SUOP/SEGER/PGDF (151482063), que solicita informações para subsidiar defesa do GDF nos autos do processo judicial no 0712507-86.2024.8.07.0018, informamos que a viabilidade solicitada pelo Requerente foi apreciada por esta Administração Regional no processo SEI no 00141-00001318/2023-99, por meio do Parecer Técnico n.o 1018/2023 - RA-PP/GAB/ASTEC (113817576), que entendeu pelo deferimento parcial, "com a ressalva da impossibilidade do exercício das atividades de quaisquer procedimentos cirúrgicos ou invasivos, de natureza clínica-hospitalar e de alojamento", se baseando para tanto no art. 42, inciso VI, do Decreto "N" no 596/67, hoje revogado pelo PPCUB. Art. 42. O Setor Comercial Residencial Norte, o Setor Comercial Residencial Sul, o Setor Comercial Local Residencial e o Setor de Habitações Coletivas e Geminadas compreendem: I — Residências econômicas; II — Comércio atacadista; III — Comércio varejista, que, pela sua natureza, fique deslocado nos Setores Comerciais Norte e Sul, tais como: comércio de peças de automóveis, oficinas mecânicas, excluindo lanternagem, comércio de materiais de construção e madeireiras, excluindo serraria: IV — Depósitos de firmas comerciais; V — Escritórios de firmas comerciais e industriais; VI — Comércio de características locais, no caso de Setor Comercial Residencial Norte. Cabe ressaltar ainda que, com a vigência da Lei Complementar no 1.041/2024, conforme Território de Proteção 8, Unidade de Proteção 3, é previsto para o local, atualmente, a atividade da divisão 785-M - Atividades veterinárias, porém conforme art. 89, §1o, da referida lei complementar, é necessária publicação de decreto regulamentador para a devida análise com base na nova Lei , bem como as normas anteriores foram devidamente revogadas nos termos do art. 177.” (Ressalvam-se os grifos) Ou seja, a Administração Pública revela, no aludido documento, haver confessado que o ato administrativo em exame foi praticado com fundamento em norma expressamente revogada, ou seja, no Decreto local no 596/1967, como, aliás, se encontra claramente disposto no art. 177, inc. I, alínea “i”, da Lei Complementar local no 1.041/2024, que assim dispõe: Art. 177. Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial: I – os parâmetros de uso e ocupação do solo nas áreas abrangidas por esta Lei Complementar definidos: (omissis...) i) no Decreto no 596, de 8 março de 1967. (Ressalvam-se os grifos) O fundamento para a prática do aludido ato revela-se insustentável, com o devido perdão, ao afirmar peremptoriamente que, embora a Lei Complementar no 1.041/2024, nos termos definidos no “Território de Proteção 8”, e na subsequente “Unidade de Proteção 3”, tenha previsto, para o local hoje ocupado pelo demandante, a atividade prevista na “divisão 785-M”, que contempla justamente os serviços veterinários pretendidos pelo postulante, para afirmar que o atendimento ao teor da regra prevista no art. 89, § 1o, da lei complementar aludida[1] só pode ser atendida mediante a publicação de decreto regulamentador e que, por isso, deve ser aplicado o teor de decreto regulamentar há muito revogado, que contém determinação expressamente contrária aos comandos normativos previstos na atua Lei no 1.041/2024. Essa afirmação, além de desatenta à validade normativa do diploma legal que aprovou o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, desconsiderou ainda a absoluta impossibilidade de aplicação, ao caso em exame, da regra jurídica restritiva (art. 42, inc. VI, do Decreto no 596/1967) já revogada. Aliás, como a própria Administração Pública admite por meio da manifestação referida no Id. 71645701, a atividade pretendida pelo demandante, no local por ele indicado, é expressamente permitida Dito de outro modo, no caso de ausência de decreto regulamentador para a hipótese concreta, e, diante da aplicabilidade de Lei Complementar que expressamente admitiu o exercício da atividade profissional pretendida pelo postulante, a solução não pode consistir na aplicação de decreto já revogado, em sentido contrário ao disposto na norma de regência. Esse comportamento administrativo contraria não só o princípio da legalidade, mas se opõe ainda aos da impessoalidade e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), atraindo, assim, a aplicação da regra prevista no art. 2o, letra “c”, em composição com o parágrafo único, letra “c”, da Lei no 4.717/1965, pois o resultado do ato administrativo em questão importa em clara violação aos termos da Lei no 1.041/2024, isso sem falar na Lei Complementar local no 984, de 18 de março de 2021 que, em seu art. 1o, enuncia a submissão do “funcionamento de estabelecimentos médico-veterinários localizados na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I” às regras ali previstas e aos “demais dispositivos legais pertinentes”. A esse respeito é sempre oportuna a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2]: “A maior parte desses atos, a partir do decreto, pode ter efeitos concretos, quando solucionam casos individuais. Mas, como fontes do direito, interessam os que têm efeito normativo, vinculando as decisões futuras. Constituem fontes do Direito Administrativo, porque têm caráter obrigatório, vinculando toda a Administração Pública. No entanto, podem ser objeto de impugnação perante o Poder Judiciário, se contrariarem normas de hierarquia superior, como a lei, a Constituição Federal ou a Constituição Estadual.” (Ressalvam-se os grifos) Com efeito, como já esclarecido anteriormente, no ato de recebimento do recurso de apelação pode haver a concessão de tutela de urgência, desde que estejam presentes dois requisitos, quais sejam, a verossimilhança dos fatos alegados pela parte interessada, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Por isso, o Relator, ao apreciar o recurso, para a finalidade da aplicação da regra prevista no art. 1012, § 4o, do CPC, pode atuar para além da mera determinação da suspensão dos efeitos da sentença, sendo lícito conceder também eventuais medidas tipicamente emergenciais, como faculta a regra prevista no art. 299, parágrafo único, do CPC. Essa prerrogativa é garantida e reforçada, aliás, pelo princípio da instrumentalidade das formas. Na presente hipótese a questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a legalidade de ato administrativo, cujo motivo tem como suporte expresso a regra prevista no art. 42, inc. VI, do Decreto no 596/1967, norma regulamentar antiga que, além de se encontrar já revogada, como esclarecido acima, contraria expressamente o texto da Lei Complementar no 1.041/2024, permissiva do exercício da atividade médica veterinária no local do estabelecimento mantido pelo postulante. Assim, convém ressaltar, inicialmente, que o objeto do presente recurso diz respeito à possibilidade, em concreto, do controle da legalidade do ato administrativo já aludido. O cerne da atuação jurisdicional provocada trata aqui da possibilidade de controle jurisdicional de ato administrativo, que consiste em avaliar, portanto, os subsequentes critérios de validade e licitude. A respeito do tema convém trazer a exame os seguintes posicionamentos doutrinários: “Controle judicial é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário. [...] No sistema de equilíbrio de Poderes, o Judiciário assume a relevante missão de examinar a legalidade e a constitucionalidade de atos e leis. É o Poder jurídico por excelência, sempre distanciado dos interesses políticos que figuram frequentemente no Executivo e no Legislativo. A importância do controle judicial, convém que se diga, é mais destacada se levarmos em conta os direitos e garantias fundamentais, estatuídos na Constituição. O Judiciário, por ser um Poder equidistante do interesse das pessoas públicas e privadas, assegura sempre um julgamento em que o único fator de motivação é a lei ou a Constituição. Assim, quando o Legislativo e o Executivo se desprendem de seus parâmetros e ofendem tais direitos do indivíduo ou da coletividade, é o controle judicial que vai restaurar a situação de legitimidade, sem que o mais humilde indivíduo se veja prejudicado pelo todo-poderoso Estado.” [3] (Ressalvam-se os grifos) "O princípio da universalidade da jurisdição significa a possibilidade de ampla investigação sobre a atividade administrativa por parte do Judiciário, respeitados os limites do mérito das escolhas exercitadas no exercício de competência discricionária." [4] (Ressalvam-se os grifos) Por essa razão, não seria correto ainda falar-se, no presente caso, em usurpação das atribuições da Administração Pública ou de infração ao princípio da separação de poderes, uma vez que a análise judicial respectiva está limitada, como esclarecido acima, à aferição de eventuais defeitos na prática do ato administrativo impugnado. Em relação aos destinatários da regra de obrigatoriedade do controle jurisdicional da higidez dos atos administrativos, Hely Lopes Meirelles ainda pontua o seguinte: "Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria Administração, como também pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos meios processuais cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório. A Justiça somente anula atos ilegais, não podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos, mas formal e substancialmente legítimos, porque isto é atribuição exclusiva da Administração. O controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas nesse campo a revisão é ampla em face dos preceitos constitucionais de que a Lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito (art. 5o, XXXV); conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por “habeas corpus” ou “habeas data” (art. 5o, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe (art. 5o, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato do Poder Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta é quanto ao objeto do julgamento (exame da legalidade ou da lesividade ao patrimônio público) e não quanto à origem ou natureza do ato impugnado." [5] (Ressalvam-se os grifos) No que se refere à discricionariedade administrativa, convém ressaltar ainda que a referida expressão é termo que evoca diversos significados. Por isso mesmo, fala-se usualmente em ato discricionário e em poder discricionário, sendo que aquele é realizado no exercício deste. Ressalte-se também que no ato discricionário a Administração Pública, com alguma margem de liberdade, pode ou não o praticar, exercendo sua liberdade na escolha entre alternativas previstas no ordenamento jurídico. Nesse sentido, de acordo com Diógenes Gasparini[6], nos atos discricionários “cabe à administração pública escolher dito comportamento”. Ao corroborar esse entendimento, Almiro do Couto e Silva[7] expõe com propriedade que o “poder de escolha que, dentro dos limites legalmente estabelecidos, tem o agente do Estado duas ou mais alternativas, na realização da ação estatal, é que se chama poder discricionário”. A possibilidade de escolha conferida à Administração Pública, no entanto, coloca-nos diante da problemática definição dos critérios capazes de delimitar essa margem de liberdade. Aliás, é indubitável que a discricionariedade administrativa tem como norte os limites do próprio sistema jurídico. De acordo com a doutrina de Aloísio Zimmer Júnior [8] a “discricionariedade administrativa não decorre da ausência de legislação, mas opera em uma margem oferecida por ela, visto que todos os atos administrativos dependem da existência de lei anterior”. Além disso, os atos discricionários deverão seguir os parâmetros normativos a respeito dos indispensáveis critérios de competência, finalidade e forma. Portanto, no que se refere ao âmbito da delimitação da atribuição do poder público para a prática do ato discricionário, a própria norma jurídica aplicável determina os poderes conferidos à respectiva autoridade pública para a respectiva consecução, não havendo qualquer margem de escolha nesse sentido. Conclui-se, por isso, que nos atos administrativos discricionários sempre haverá o estabelecimento de limites para a justificação da escolha da decisão a ser tomada pelo administrador, que necessariamente estará vinculado à observância da lei. Em razão dessa peculiaridade, é correto o ensinamento de Juarez Freitas[9] no sentido de que “não há que falar-se em pura discricionariedade ou em pura vinculação, pois a discricionariedade consiste em limitada liberdade de escolha”. A liberdade da discricionariedade estará presente no mérito do ato administrativo, de acordo com a conveniência e oportunidade de sua prática. Como leciona Almiro do Couto e Silva[10] o “poder de escolha, característico do poder discricionário, relaciona-se com o ‘se’ e com o ‘como’ da ação administrativa ou com ambos. O poder de eleição entre praticar ou deixar de praticar determinado ato (escolha quanto ao ‘se’) exprime margem mínima de poder discricionário”. O motivo do ato administrativo impugnado, insista-se, deve ser examinado de acordo com a teoria dos motivos determinantes, pois os fundamentos adotados pelo Administrador Público para a prática do ato vinculam a Administração, ainda que estejam relacionados a atos de natureza discricionária. Aliás, o princípio da legalidade deve orientar a atuação do Administrador Público. O aludido princípio abrange não só o cumprimento da Lei em sentido estrito, mas também do ordenamento jurídico com um todo, o que inclui os princípios, com inegável normatividade, que decorrem da aplicação da Constituição Federal, a exemplo do princípio da razoabilidade. Diante desse cenário, verifica-se que a articulação dos motivos do ato administrativo, dissociada das circunstâncias que orientam o caso concreto, viola o princípio da razoabilidade, pois a resposta administrativa em análise, não se ateve às peculiaridades do caso em deslinde, não é demasiada a insistência. A respeito do princípio da razoabilidade, Diogo de Figueiredo [11] assim leciona: “(...) À luz do princípio da razoabilidade, de caráter substantivo, o Direito, em sua aplicação administrativa ou jurisdicional contenciosa, não se exaure em ato puramente técnico, neutro e mecânico, não se esgota no racional e nem prescinde de valorações e de estimativas, pois a aplicação da lei se realiza por atos humanos, interessados na justiça e na imposição concreta de seus valores, nela estabelecidos em abstrato. Foi nessa linha que se desenvolveu o princípio da razoabilidade, a reasonableness, como interpretação substantiva dada pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América à cláusula do devido processo da lei, cuja origem em sua versão adjetiva remonta ao conceito de lei da terra, da Magna Carta de 1215. Embora com raízes nos dois grandes sistemas jurídicos do Ocidente – o romanogermânico e o anglo-saxão – o princípio da razoabilidade não recebe terminologia homogênea e até varia de conteúdo, ora também designado como princípio da proporcionalidade, ora como princípio da interdição do excesso, mas parece haver concordância em que nele se contém três exigências metodológicas aplicativas: (1) a de adequabilidade da medida para atender ao resultado pretendido; (2) a de necessidade da medida, quando outras, que possam ser mais apropriadas, não se encontrem à disposição do agente; (3) e a de proporcionalidade no sentido estrito, aferida, de um lado, entre os inconvenientes que possam resultar da medida e, de outro, o resultado a ser alcançado. Assim é que a aplicação do princípio da razoabilidade visa a afastar o arbítrio que decorrerá, inversamente, da inadequação entre meios e fins, da desnecessidade dos meios para atingir os fins e da desproporcionalidade entre os meios empregados e os fins a serem alcançados.” (Ressalvam-se os grifos) Diante desse contexto, a situação descrita indica a nulidade do ato administrativo em questão, tendo em vista o defeito no motivo, nos moldes da regra prevista no art. art. 2o, letra “c”, em composição com o parágrafo único, letra “c”, da Lei no 4.717/1965. Por essa razão as alegações articuladas pelo recorrente devem dar ensejo à concessão de tutela em caráter provisório e precário, até que advenha a devida deliberação, em definitivo, pelo Egrégia 2a Turma Cível. Assim, ao revogar a decisão referida no Id. 71729651, defiro a tutela antecipada recursal, em caráter provisório e precário, para determinar ao réu que conceda, em favor do demandante, o respectivo alvará de funcionamento, nos moldes do item “a” do pedido, no endereço já indicado pelo autor, sem as restrições estabelecidas pelo art. 42, inc. VI, do Decreto local no 596/1967, e desde que cumpridas as demais exigências regulamentares. Prazo: 10 (dez) dias. No caso de não atendimento à presente ordem no prazo assinalado, fixo desde já multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia, extensível aos agentes públicos que eventualmente colaborarem para tanto, sem prejuízo das demais sanções, na esfera criminal, em virtude do eventual delito de desobediência. Com fundamento no art. 10 do CPC, manifeste-se o Distrito Federal a respeito da eventual nulidade do ato administrativo objeto da presente demanda. Brasília-DF, 27 de julho de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] “Art. 89. As Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP, definidas por unidade de preservação– UP, que integram o Anexo VII e são descritas nos arts. 47 e 48, contêm o regime de usos e atividades especificado da seguinte forma: (...omissis) § 1o A aplicação dos usos e atividades tratada no caput está condicionada à regulamentação aprovada por ato do Poder Executivo, que especifique classe e subclasse de atividade para cada unidade de preservação – UP.” [2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, Versão eletrônica, item 1.12, tópico 3o. [3] CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2014, p. 1027-1028. [4] JUSTEN FILHO, Marçal, Curso de direito administrativo, Belo Horizonte: 2012, p. 1143. [5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 235-236. [6] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 1995. [7] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista do Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67 [8] ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de Direito Administrativo. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007. [9] FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. [10] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista de Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [11] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 175.

Inteiro teor:
Órgão 2a Turma Cível Autos no 0712507-86.2024.8.07.0018 Classe judicial: Apelação Cível Apelante: Matheus Rabello de Figueiredo Carvalho Kruger Martins Apelado: Distrito Federal Relator Desembargador Alvaro Ciarlini D e c i s ã o Trata-se de apelação interposta por Matheus Rabello de Figueiredo Carvalho Kruger Martins (Id. 71645764) contra a sentença (Id. 71645760) proferida pelo Juízo da 2a Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, que julgou o pedido improcedente. Na origem o demandante, ora apelante, narrou haver formulado requerimento, dirigido à Administração Regional do Plano Piloto, de licenciamento das atividades de clínica veterinária e comércio varejista de medicamentos veterinários no Setor Comercial Norte, pretendendo adotar o nome comercial de My Pet Life Clínica Veterinária Ltda. No entanto o aludido requerimento foi deferido em parte, apenas para o exercício de comércio varejista, ao argumento de que as normas urbanísticas vigentes impediriam o funcionamento da clínica veterinária no local. Alegou que já exerceu a aludida atividade no mesmo local por meio da sociedade empresária Exotic Life Medicina de Animais Silvestres e Exóticos Sociedade Unipessoal Ltda. Acrescentou que foram concedidos alvarás de funcionamento em favor de sociedades empresárias que exercem a mesma atividade empresarial na mesma região. Afirmou, portanto, que o indeferimento de seu requerimento caracteriza tratamento desigual e arbitrário, o que impede o exercício da atividade empresarial aludida, em nítida ofensa ao princípio da livre concorrência. Destacou a presença dos requisitos de risco de dano grave, pois atua como médico veterinário há 8 (oito) anos, ressaltando que a inviabilidade da continuidade do exercício profissional tem o condão de causar a perda de seus clientes, o que gerará considerável prejuízo financeiro. Argumentou que a inviabilidade de concessão do aludido alvará viola as regras previstas na Lei Complementar no 984/2021, na Lei de Liberdade Econômica e Financeira (Lei no 13.874/2019) e no art. 170 da Constituição Federal. Requereu, portanto, a procedência de seu pedido, com o intuito de obter o devido controle da legalidade do ato administrativo aludido, pretendendo, assim, a concessão da autorização de funcionamento em análise. O Distrito Federal ofereceu contestação (Id. 71645700), tendo sustentado que o requerimento administrativo foi deferido em parte, pois se afigura viável o exercício, no local, apenas da atividade de comércio varejista de produtos veterinários, nos termos das regras aplicáveis ao caso. Decorrida a marcha processual foi proferida a sentença (Id. 71645761) por meio da qual o pedido foi julgado improcedente. Na oportunidade o Juízo singular considerou que não houve ilegalidade na conduta adotada pela Administração Pública, em virtude da necessidade de regulamentação específica da área em que se encontra o estabelecimento mentido pela sociedade empresária demandante. Em suas razões recursais (Id. 71645764) o apelante sustenta a ocorrência de violação aos princípios da isonomia e da livre iniciativa, ao argumento de que existem sociedades empresárias que exercem as atividades pretendidas na mesma localidade. Alega também que a ausência de regulamentação não pode impedir a concessão da licença pretendida. Requer, assim, o provimento do recurso e a subsequente reforma da sentença, para que o pedido seja julgado procedente. O valor referente ao preparo recursal foi devidamente recolhido (Id. 71645765 e Id. 71645765). O apelado ofereceu contrarrazões (Id. 71645767), oportunidade em que pugnou pelo desprovimento do recurso. O recorrente formulou requerimento de atribuição de efeito suspensivo à apelação (Id. 71666313), mas foi proferida a decisão monocrática que indeferiu a tutela pretendida, por este Relator (Id. 71729651). É a breve exposição. Decido. Inicialmente, convém anotar que após a detida análise dos fatos ora em exame e das circunstâncias reinantes nos autos, deve ser revista a decisão monocrática que indeferiu a antecipação da tutela recursal, proferida por este Relator (Id. 71729651), como será adiante explicitado. Por meio da contestação referida no Id. 71645700 o Distrito Federal esclareceu o contexto da motivação do referido ato, tendo trazido aos autos o documento referido no Id. 71645701, que, em sua fl. 14, relata o seguinte: “Em atenção ao OFÍCIO No 053963/2024 – GEBIN/DIOPE/SUOP/SEGER/PGDF (151482063), que solicita informações para subsidiar defesa do GDF nos autos do processo judicial no 0712507-86.2024.8.07.0018, informamos que a viabilidade solicitada pelo Requerente foi apreciada por esta Administração Regional no processo SEI no 00141-00001318/2023-99, por meio do Parecer Técnico n.o 1018/2023 - RA-PP/GAB/ASTEC (113817576), que entendeu pelo deferimento parcial, "com a ressalva da impossibilidade do exercício das atividades de quaisquer procedimentos cirúrgicos ou invasivos, de natureza clínica-hospitalar e de alojamento", se baseando para tanto no art. 42, inciso VI, do Decreto "N" no 596/67, hoje revogado pelo PPCUB. Art. 42. O Setor Comercial Residencial Norte, o Setor Comercial Residencial Sul, o Setor Comercial Local Residencial e o Setor de Habitações Coletivas e Geminadas compreendem: I — Residências econômicas; II — Comércio atacadista; III — Comércio varejista, que, pela sua natureza, fique deslocado nos Setores Comerciais Norte e Sul, tais como: comércio de peças de automóveis, oficinas mecânicas, excluindo lanternagem, comércio de materiais de construção e madeireiras, excluindo serraria: IV — Depósitos de firmas comerciais; V — Escritórios de firmas comerciais e industriais; VI — Comércio de características locais, no caso de Setor Comercial Residencial Norte. Cabe ressaltar ainda que, com a vigência da Lei Complementar no 1.041/2024, conforme Território de Proteção 8, Unidade de Proteção 3, é previsto para o local, atualmente, a atividade da divisão 785-M - Atividades veterinárias, porém conforme art. 89, §1o, da referida lei complementar, é necessária publicação de decreto regulamentador para a devida análise com base na nova Lei , bem como as normas anteriores foram devidamente revogadas nos termos do art. 177.” (Ressalvam-se os grifos) Ou seja, a Administração Pública revela, no aludido documento, haver confessado que o ato administrativo em exame foi praticado com fundamento em norma expressamente revogada, ou seja, no Decreto local no 596/1967, como, aliás, se encontra claramente disposto no art. 177, inc. I, alínea “i”, da Lei Complementar local no 1.041/2024, que assim dispõe: Art. 177. Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial: I – os parâmetros de uso e ocupação do solo nas áreas abrangidas por esta Lei Complementar definidos: (omissis...) i) no Decreto no 596, de 8 março de 1967. (Ressalvam-se os grifos) O fundamento para a prática do aludido ato revela-se insustentável, com o devido perdão, ao afirmar peremptoriamente que, embora a Lei Complementar no 1.041/2024, nos termos definidos no “Território de Proteção 8”, e na subsequente “Unidade de Proteção 3”, tenha previsto, para o local hoje ocupado pelo demandante, a atividade prevista na “divisão 785-M”, que contempla justamente os serviços veterinários pretendidos pelo postulante, para afirmar que o atendimento ao teor da regra prevista no art. 89, § 1o, da lei complementar aludida[1] só pode ser atendida mediante a publicação de decreto regulamentador e que, por isso, deve ser aplicado o teor de decreto regulamentar há muito revogado, que contém determinação expressamente contrária aos comandos normativos previstos na atua Lei no 1.041/2024. Essa afirmação, além de desatenta à validade normativa do diploma legal que aprovou o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, desconsiderou ainda a absoluta impossibilidade de aplicação, ao caso em exame, da regra jurídica restritiva (art. 42, inc. VI, do Decreto no 596/1967) já revogada. Aliás, como a própria Administração Pública admite por meio da manifestação referida no Id. 71645701, a atividade pretendida pelo demandante, no local por ele indicado, é expressamente permitida Dito de outro modo, no caso de ausência de decreto regulamentador para a hipótese concreta, e, diante da aplicabilidade de Lei Complementar que expressamente admitiu o exercício da atividade profissional pretendida pelo postulante, a solução não pode consistir na aplicação de decreto já revogado, em sentido contrário ao disposto na norma de regência. Esse comportamento administrativo contraria não só o princípio da legalidade, mas se opõe ainda aos da impessoalidade e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), atraindo, assim, a aplicação da regra prevista no art. 2o, letra “c”, em composição com o parágrafo único, letra “c”, da Lei no 4.717/1965, pois o resultado do ato administrativo em questão importa em clara violação aos termos da Lei no 1.041/2024, isso sem falar na Lei Complementar local no 984, de 18 de março de 2021 que, em seu art. 1o, enuncia a submissão do “funcionamento de estabelecimentos médico-veterinários localizados na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I” às regras ali previstas e aos “demais dispositivos legais pertinentes”. A esse respeito é sempre oportuna a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2]: “A maior parte desses atos, a partir do decreto, pode ter efeitos concretos, quando solucionam casos individuais. Mas, como fontes do direito, interessam os que têm efeito normativo, vinculando as decisões futuras. Constituem fontes do Direito Administrativo, porque têm caráter obrigatório, vinculando toda a Administração Pública. No entanto, podem ser objeto de impugnação perante o Poder Judiciário, se contrariarem normas de hierarquia superior, como a lei, a Constituição Federal ou a Constituição Estadual.” (Ressalvam-se os grifos) Com efeito, como já esclarecido anteriormente, no ato de recebimento do recurso de apelação pode haver a concessão de tutela de urgência, desde que estejam presentes dois requisitos, quais sejam, a verossimilhança dos fatos alegados pela parte interessada, bem como o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Por isso, o Relator, ao apreciar o recurso, para a finalidade da aplicação da regra prevista no art. 1012, § 4o, do CPC, pode atuar para além da mera determinação da suspensão dos efeitos da sentença, sendo lícito conceder também eventuais medidas tipicamente emergenciais, como faculta a regra prevista no art. 299, parágrafo único, do CPC. Essa prerrogativa é garantida e reforçada, aliás, pelo princípio da instrumentalidade das formas. Na presente hipótese a questão submetida ao conhecimento deste Egrégio Tribunal de Justiça consiste em examinar a legalidade de ato administrativo, cujo motivo tem como suporte expresso a regra prevista no art. 42, inc. VI, do Decreto no 596/1967, norma regulamentar antiga que, além de se encontrar já revogada, como esclarecido acima, contraria expressamente o texto da Lei Complementar no 1.041/2024, permissiva do exercício da atividade médica veterinária no local do estabelecimento mantido pelo postulante. Assim, convém ressaltar, inicialmente, que o objeto do presente recurso diz respeito à possibilidade, em concreto, do controle da legalidade do ato administrativo já aludido. O cerne da atuação jurisdicional provocada trata aqui da possibilidade de controle jurisdicional de ato administrativo, que consiste em avaliar, portanto, os subsequentes critérios de validade e licitude. A respeito do tema convém trazer a exame os seguintes posicionamentos doutrinários: “Controle judicial é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário. [...] No sistema de equilíbrio de Poderes, o Judiciário assume a relevante missão de examinar a legalidade e a constitucionalidade de atos e leis. É o Poder jurídico por excelência, sempre distanciado dos interesses políticos que figuram frequentemente no Executivo e no Legislativo. A importância do controle judicial, convém que se diga, é mais destacada se levarmos em conta os direitos e garantias fundamentais, estatuídos na Constituição. O Judiciário, por ser um Poder equidistante do interesse das pessoas públicas e privadas, assegura sempre um julgamento em que o único fator de motivação é a lei ou a Constituição. Assim, quando o Legislativo e o Executivo se desprendem de seus parâmetros e ofendem tais direitos do indivíduo ou da coletividade, é o controle judicial que vai restaurar a situação de legitimidade, sem que o mais humilde indivíduo se veja prejudicado pelo todo-poderoso Estado.” [3] (Ressalvam-se os grifos) "O princípio da universalidade da jurisdição significa a possibilidade de ampla investigação sobre a atividade administrativa por parte do Judiciário, respeitados os limites do mérito das escolhas exercitadas no exercício de competência discricionária." [4] (Ressalvam-se os grifos) Por essa razão, não seria correto ainda falar-se, no presente caso, em usurpação das atribuições da Administração Pública ou de infração ao princípio da separação de poderes, uma vez que a análise judicial respectiva está limitada, como esclarecido acima, à aferição de eventuais defeitos na prática do ato administrativo impugnado. Em relação aos destinatários da regra de obrigatoriedade do controle jurisdicional da higidez dos atos administrativos, Hely Lopes Meirelles ainda pontua o seguinte: "Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria Administração, como também pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos meios processuais cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório. A Justiça somente anula atos ilegais, não podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos, mas formal e substancialmente legítimos, porque isto é atribuição exclusiva da Administração. O controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas nesse campo a revisão é ampla em face dos preceitos constitucionais de que a Lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito (art. 5o, XXXV); conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por “habeas corpus” ou “habeas data” (art. 5o, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe (art. 5o, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato do Poder Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta é quanto ao objeto do julgamento (exame da legalidade ou da lesividade ao patrimônio público) e não quanto à origem ou natureza do ato impugnado." [5] (Ressalvam-se os grifos) No que se refere à discricionariedade administrativa, convém ressaltar ainda que a referida expressão é termo que evoca diversos significados. Por isso mesmo, fala-se usualmente em ato discricionário e em poder discricionário, sendo que aquele é realizado no exercício deste. Ressalte-se também que no ato discricionário a Administração Pública, com alguma margem de liberdade, pode ou não o praticar, exercendo sua liberdade na escolha entre alternativas previstas no ordenamento jurídico. Nesse sentido, de acordo com Diógenes Gasparini[6], nos atos discricionários “cabe à administração pública escolher dito comportamento”. Ao corroborar esse entendimento, Almiro do Couto e Silva[7] expõe com propriedade que o “poder de escolha que, dentro dos limites legalmente estabelecidos, tem o agente do Estado duas ou mais alternativas, na realização da ação estatal, é que se chama poder discricionário”. A possibilidade de escolha conferida à Administração Pública, no entanto, coloca-nos diante da problemática definição dos critérios capazes de delimitar essa margem de liberdade. Aliás, é indubitável que a discricionariedade administrativa tem como norte os limites do próprio sistema jurídico. De acordo com a doutrina de Aloísio Zimmer Júnior [8] a “discricionariedade administrativa não decorre da ausência de legislação, mas opera em uma margem oferecida por ela, visto que todos os atos administrativos dependem da existência de lei anterior”. Além disso, os atos discricionários deverão seguir os parâmetros normativos a respeito dos indispensáveis critérios de competência, finalidade e forma. Portanto, no que se refere ao âmbito da delimitação da atribuição do poder público para a prática do ato discricionário, a própria norma jurídica aplicável determina os poderes conferidos à respectiva autoridade pública para a respectiva consecução, não havendo qualquer margem de escolha nesse sentido. Conclui-se, por isso, que nos atos administrativos discricionários sempre haverá o estabelecimento de limites para a justificação da escolha da decisão a ser tomada pelo administrador, que necessariamente estará vinculado à observância da lei. Em razão dessa peculiaridade, é correto o ensinamento de Juarez Freitas[9] no sentido de que “não há que falar-se em pura discricionariedade ou em pura vinculação, pois a discricionariedade consiste em limitada liberdade de escolha”. A liberdade da discricionariedade estará presente no mérito do ato administrativo, de acordo com a conveniência e oportunidade de sua prática. Como leciona Almiro do Couto e Silva[10] o “poder de escolha, característico do poder discricionário, relaciona-se com o ‘se’ e com o ‘como’ da ação administrativa ou com ambos. O poder de eleição entre praticar ou deixar de praticar determinado ato (escolha quanto ao ‘se’) exprime margem mínima de poder discricionário”. O motivo do ato administrativo impugnado, insista-se, deve ser examinado de acordo com a teoria dos motivos determinantes, pois os fundamentos adotados pelo Administrador Público para a prática do ato vinculam a Administração, ainda que estejam relacionados a atos de natureza discricionária. Aliás, o princípio da legalidade deve orientar a atuação do Administrador Público. O aludido princípio abrange não só o cumprimento da Lei em sentido estrito, mas também do ordenamento jurídico com um todo, o que inclui os princípios, com inegável normatividade, que decorrem da aplicação da Constituição Federal, a exemplo do princípio da razoabilidade. Diante desse cenário, verifica-se que a articulação dos motivos do ato administrativo, dissociada das circunstâncias que orientam o caso concreto, viola o princípio da razoabilidade, pois a resposta administrativa em análise, não se ateve às peculiaridades do caso em deslinde, não é demasiada a insistência. A respeito do princípio da razoabilidade, Diogo de Figueiredo [11] assim leciona: “(...) À luz do princípio da razoabilidade, de caráter substantivo, o Direito, em sua aplicação administrativa ou jurisdicional contenciosa, não se exaure em ato puramente técnico, neutro e mecânico, não se esgota no racional e nem prescinde de valorações e de estimativas, pois a aplicação da lei se realiza por atos humanos, interessados na justiça e na imposição concreta de seus valores, nela estabelecidos em abstrato. Foi nessa linha que se desenvolveu o princípio da razoabilidade, a reasonableness, como interpretação substantiva dada pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América à cláusula do devido processo da lei, cuja origem em sua versão adjetiva remonta ao conceito de lei da terra, da Magna Carta de 1215. Embora com raízes nos dois grandes sistemas jurídicos do Ocidente – o romanogermânico e o anglo-saxão – o princípio da razoabilidade não recebe terminologia homogênea e até varia de conteúdo, ora também designado como princípio da proporcionalidade, ora como princípio da interdição do excesso, mas parece haver concordância em que nele se contém três exigências metodológicas aplicativas: (1) a de adequabilidade da medida para atender ao resultado pretendido; (2) a de necessidade da medida, quando outras, que possam ser mais apropriadas, não se encontrem à disposição do agente; (3) e a de proporcionalidade no sentido estrito, aferida, de um lado, entre os inconvenientes que possam resultar da medida e, de outro, o resultado a ser alcançado. Assim é que a aplicação do princípio da razoabilidade visa a afastar o arbítrio que decorrerá, inversamente, da inadequação entre meios e fins, da desnecessidade dos meios para atingir os fins e da desproporcionalidade entre os meios empregados e os fins a serem alcançados.” (Ressalvam-se os grifos) Diante desse contexto, a situação descrita indica a nulidade do ato administrativo em questão, tendo em vista o defeito no motivo, nos moldes da regra prevista no art. art. 2o, letra “c”, em composição com o parágrafo único, letra “c”, da Lei no 4.717/1965. Por essa razão as alegações articuladas pelo recorrente devem dar ensejo à concessão de tutela em caráter provisório e precário, até que advenha a devida deliberação, em definitivo, pelo Egrégia 2a Turma Cível. Assim, ao revogar a decisão referida no Id. 71729651, defiro a tutela antecipada recursal, em caráter provisório e precário, para determinar ao réu que conceda, em favor do demandante, o respectivo alvará de funcionamento, nos moldes do item “a” do pedido, no endereço já indicado pelo autor, sem as restrições estabelecidas pelo art. 42, inc. VI, do Decreto local no 596/1967, e desde que cumpridas as demais exigências regulamentares. Prazo: 10 (dez) dias. No caso de não atendimento à presente ordem no prazo assinalado, fixo desde já multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia, extensível aos agentes públicos que eventualmente colaborarem para tanto, sem prejuízo das demais sanções, na esfera criminal, em virtude do eventual delito de desobediência. Com fundamento no art. 10 do CPC, manifeste-se o Distrito Federal a respeito da eventual nulidade do ato administrativo objeto da presente demanda. Brasília-DF, 27 de julho de 2025. Desembargador Alvaro Ciarlini Relator [1] “Art. 89. As Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP, definidas por unidade de preservação– UP, que integram o Anexo VII e são descritas nos arts. 47 e 48, contêm o regime de usos e atividades especificado da seguinte forma: (...omissis) § 1o A aplicação dos usos e atividades tratada no caput está condicionada à regulamentação aprovada por ato do Poder Executivo, que especifique classe e subclasse de atividade para cada unidade de preservação – UP.” [2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, Versão eletrônica, item 1.12, tópico 3o. [3] CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de direito administrativo, São Paulo: Atlas, 2014, p. 1027-1028. [4] JUSTEN FILHO, Marçal, Curso de direito administrativo, Belo Horizonte: 2012, p. 1143. [5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 235-236. [6] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 1995. [7] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista do Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67 [8] ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de Direito Administrativo. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2007. [9] FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. [10] COUTO E SILVA, Almiro do. Poder Discricionário no Direito Administrativo Brasileiro. Revista de Direito Administrativo, v. 179-180, p. 51-67. [11] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 175.