Tribunal: TJDFT
Processo: 0746265-76.2025.8.07.0000
Órgão julgador: FÁTIMA RAFAEL
Órgão colegiado: 7a Turma Cível
Data de publicação: 2025-10-29

Ementa:
Órgão: 7a Turma Cível Espécie: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) No do Processo: 0746265-76.2025.8.07.0000 AGRAVANTE: FRANCISCO JOSE NASCIMENTO AGRAVADO: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA - TERRACAP Relatora: Desa. Fátima Rafael DECISÃO Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por Francisco José Nascimento contra a r. decisão proferida pela Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do DF que, nos autos do Procedimento Comum Cível n.o 0713877-66.2025.8.07.0018, indeferiu o pedido de retirada do imóvel do edital de licitação e deferiu o pedido sucessivo de tutela de urgência para lhe assegurar o direito de preferência na aquisição do bem, nos seguintes termos: “A definição dos índices de zoneamento para usos do espaço urbano é incumbência atribuída pelo art. 30 da Constituição aos municípios e, por extensão, ao Distrito Federal. A definição do uso do lote como comercial, e não residencial, inclui-se nesta competência. A fluência do procedimento de regularização fundiária na região de Arniqueira é fato notório, que vem se desenvolvendo há anos. A convocação para a participação de procedimentos de alienação de bens públicos mediante editais é prática tradicional, anterior até mesmo ao advento da internet, e reconhecida como legítima, até mesmo porque atende de modo suficiente ao princípio da publicidade. Não há exigência legal de que os ocupantes de núcleos urbanos informais sejam notificados pessoalmente da fluência do procedimento de regularização fundiária. A participação nas fases iniciais do procedimento assegura benefícios especiais, de modo igualitário para todos os integrantes da região sob regularização. A perda desses benefícios pela omissão dos potenciais interessados não é sanção, mas o efeito decorrente do desinteresse que a omissão do próprio interessado denota. Não se pode dizer que houve uma "restrição de direitos de terceiros", na medida em que o aperfeiçoamento do direito de fruir dos benefícios ofertados pelo ente público dependeria da manifestação de vontade que o autor não emitiu. Ou seja, não houve a aquisição do direito, pela inércia do próprio autor, o que afasta a ideia de sanção, pois não podeser privado de algo que não adquiriu. Admitir-se a repristinação de fase já superada do procedimento de regularização para um indivíduo que não observou o momento adequado para a manifestação de vontade implicaria na quebra da isonomia para com todos os demais participantes do procedimento de regularização do vasto núcleo urbano informal em questão. Portanto, não há plausibilidade jurídica na pretensão de se retirar o imóvel do edital da concorrência em tramitação. Noutro giro, o documento de cessão de direitos e as fotografias juntadas com a inicial indiciam que o autor é efetivamente ocupante antigo do imóvel a ser licitado. Soa razoável que, nestas condições, tenha direito de preferência na aquisição, o que, de resto, afigura-se circunstância até mesmo favorável para a solução razoável e socialmente adequada da necessidade de regularização fundiária, posto que propicia ao ocupante permanecer exercendo moradia no mesmo local e evita a possibilidade de se afetar eventuais terceiros interessados, pela perspectiva de litígios para imissão de posse e/ou indenização por benfeitorias. Em termos de técnica processual: há plausibilidade jurídica na pretensão de reconhecimento do direito de preferência do autor para a aquisição do imóvel mencionado na demanda, pela circunstância de ser ocupante e conferir a função social de moradia ao bem. Há também periculum in mora a justificar o deferimento do pedido sucessivo de liminar, pela consideração de que a demora pode prejudicar o exercício desta razoável expectativa de direito, além de poder vir a prejudicar interesses de terceiros. Em face do exposto, defiro o pedido de tutela de urgência para assegurar ao autor o direito de preferência para a aquisição do lote situado no SHA, Chácara 16A, Conjunto 5, Lote 1, ora submetido ao procedimento de regularização fundiária mediante venda direta conduzido pela parte ré. Cite-se a ré, para ciência e cumprimento à presente decisão. A lide permite vislumbrar a possibilidade de autocomposição visando solução razoável para a alienação do bem ao autor, desde que haja ponderação razoável por ambas as partes. Portanto, determino a solicitação de designação de audiência prévia ao CEJUSC. Designada a data, intimem-se as partes para comparecimento. O prazo para a defesa fluirá da data da audiência, caso frustrada a autocomposição. Publique-se; ciência ao Ministério Público.” Alega o Agravante, em suma, que não teve ciência dos editais de chamamento para compra direta do imóvel que ocupa desde 1998, por não ter acesso à internet e ser pessoa idosa. Informa que reside no local com sua família. Sustenta que a ausência de notificação pessoal violou o princípio do aviso prévio à sanção, impedindo-o de exercer o direito à compra direta em condições mais vantajosas. Pontua que o citado imóvel foi incluído no edital de licitação pública por valor significativamente superior ao das chamadas anteriores, o que lhe traz prejuízo irreparável. Requer, ao final, a concessão de efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento, a fim de retirar o imóvel do edital de licitação da Terracap. Argumenta que a suspensão dos efeitos da r. decisão é necessária para evitar danos irreparáveis ou de difícil reparação. No mérito, pede a reforma da r. decisão, para que seja deferida a tutela recursal de urgência para retirar o imóvel do edital de licitação. Pede, ainda, isenção do recolhimento do preparo. É o breve relatório. Decido. Nos termos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil, recebido o agravo de instrumento, se não for o caso de aplicação do art. 932, III e IV, o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão. Desse modo, deve haver plausibilidade do direito alegado e perigo de dano grave e de difícil reparação ao titular de direito prestes a ser lesado. O Agravante pede a suspensão do Edital de Concorrência Pública n.o 16/2025, especificamente quanto ao Item 5, sob o argumento de que deveria ter sido notificado pessoalmente para participar das fases anteriores de venda direta, e que a manutenção do imóvel no edital de licitação, com preço superior e destinação supostamente incorreta (comercial), viola o seu direito. No caso, sem desprezar os argumentos do Agravante, não encontro presentes os requisitos necessários à concessão de efeito suspensivo. A administração pública, ao alienar bens de sua propriedade, atua sob o manto da legalidade e da publicidade, princípios constitucionais basilares previstos no art. 37 da Constituição Federal. A convocação para participar de procedimentos de alienação de bens públicos por meio de editais é prática consolidada e plenamente legítima, pois atende de forma irretocável o princípio da publicidade, o que dispensa a notificação pessoal dos interessados indeterminados ou potenciais adquirentes, como é o caso dos ocupantes informais de núcleos urbanos de grande escala sob regularização. Ademais, o Agravante funda sua pretensão no que denomina princípio do aviso prévio a uma sanção, alegando que a perda dos descontos nas fases anteriores do Programa de Venda Direta configura restrição de direito. Contudo, essa argumentação falha em reconhecer a natureza do procedimento. As fases iniciais de venda direta, com descontos, são benefícios outorgados pela Administração Pública no âmbito do REURB-E para fomentar a regularização. A perda desses benefícios não se configura sanção administrativa, mas sim mero efeito da omissão ou do desinteresse manifestado pelo ocupante em aderir aos prazos publicizados, em conformidade com as regras estabelecidas nos editais (Edital 07/2021, Edital 02/2023 e Edital 07/2025, Ids 77584121, 77584122 e 77584123), as quais são amplamente divulgadas pela Terracap. Ora, conforme as Resoluções CONAD n.os 268/2021 e 269/2022, a perda de descontos é progressiva e a não adesão aos chamamentos culmina com a venda pelo valor de mercado na terceira chamada e, posteriormente, inclusão em licitação pública (Edital 07/2025, Id. 77584124). Destaco que permitir que o ora agravante, após a superação das fases anteriores de adesão e descontos, exija a retomada do procedimento sob as condições mais vantajosas já expiradas, quebraria a isonomia relativamente aos demais ocupantes que atenderam tempestivamente aos chamamentos públicos, prejudicando a estabilidade e a credibilidade do processo de regularização fundiária como um todo (Lei n.o 13.465/2017). Lado outro, é intrínseca à competência municipal ou distrital a ordenação do uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal e das legislações urbanísticas locais, logo a Terracap tem a atribuição de definir se o imóvel é comercial ou residencial. A circunstância de o Agravante conferir uso fático residencial ao imóvel, embora relevante do ponto de vista da função social da moradia, não tem o condão de alterar o zoneamento urbanístico e a destinação legalmente atribuída ao lote pela Administração, especialmente quando o uso residencial é considerado facultativo na destinação mista atribuída pela Terracap. O controle judicial da legalidade dos atos normativos de urbanismo e zoneamento exige robusto lastro probatório e argumentativo que, em sede de cognição sumária, não se demonstrou presente. Assim, em uma análise preliminar, não verifico plausibilidade na pretensão de retirar o imóvel do edital de licitação e, por conseguinte, reabrir o prazo para venda direta. Por fim, a r. decisão agravada assegurou ao Agravante o direito de preferência na aquisição do lote, o que lhe garante, mesmo que o imóvel seja licitado e haja um vencedor, exercer o direito de prelação e igualar a melhor proposta ofertada, conforme as regras estabelecidas nos itens 11.1 e 12.2.1 do Edital n.o 16/2025 e na legislação pertinente (Lei n.o 13.465/2017). Desse modo, a realização da concorrência pública, com a possibilidade de arrematação por terceiro, encontra-se mitigada pela tutela de urgência deferida pelo juiz de origem, de modo que a efetivação da licitação não resultará na perda imediata do bem pelo ocupante, mas sim na fixação do preço de aquisição. Assim, em análise superficial dos fatos e documentos apresentados pelo Agravante, considero ausentes os requisitos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil. Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação de tutela recursal e recebo o Agravo de Instrumento no efeito meramente devolutivo. Dispenso informações. Intime-se a Agravada pelo Diário da Justiça eletrônico, para que responda no prazo de 15 (quinze) dias, facultando-lhe juntar a documentação que entender necessária ao julgamento do recurso. Publique-se e intimem-se. Brasília, 27 de outubro de 2025. Desembargadora Fátima Rafael Relatora

Inteiro teor:
Órgão: 7a Turma Cível Espécie: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) No do Processo: 0746265-76.2025.8.07.0000 AGRAVANTE: FRANCISCO JOSE NASCIMENTO AGRAVADO: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA - TERRACAP Relatora: Desa. Fátima Rafael DECISÃO Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por Francisco José Nascimento contra a r. decisão proferida pela Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do DF que, nos autos do Procedimento Comum Cível n.o 0713877-66.2025.8.07.0018, indeferiu o pedido de retirada do imóvel do edital de licitação e deferiu o pedido sucessivo de tutela de urgência para lhe assegurar o direito de preferência na aquisição do bem, nos seguintes termos: “A definição dos índices de zoneamento para usos do espaço urbano é incumbência atribuída pelo art. 30 da Constituição aos municípios e, por extensão, ao Distrito Federal. A definição do uso do lote como comercial, e não residencial, inclui-se nesta competência. A fluência do procedimento de regularização fundiária na região de Arniqueira é fato notório, que vem se desenvolvendo há anos. A convocação para a participação de procedimentos de alienação de bens públicos mediante editais é prática tradicional, anterior até mesmo ao advento da internet, e reconhecida como legítima, até mesmo porque atende de modo suficiente ao princípio da publicidade. Não há exigência legal de que os ocupantes de núcleos urbanos informais sejam notificados pessoalmente da fluência do procedimento de regularização fundiária. A participação nas fases iniciais do procedimento assegura benefícios especiais, de modo igualitário para todos os integrantes da região sob regularização. A perda desses benefícios pela omissão dos potenciais interessados não é sanção, mas o efeito decorrente do desinteresse que a omissão do próprio interessado denota. Não se pode dizer que houve uma "restrição de direitos de terceiros", na medida em que o aperfeiçoamento do direito de fruir dos benefícios ofertados pelo ente público dependeria da manifestação de vontade que o autor não emitiu. Ou seja, não houve a aquisição do direito, pela inércia do próprio autor, o que afasta a ideia de sanção, pois não podeser privado de algo que não adquiriu. Admitir-se a repristinação de fase já superada do procedimento de regularização para um indivíduo que não observou o momento adequado para a manifestação de vontade implicaria na quebra da isonomia para com todos os demais participantes do procedimento de regularização do vasto núcleo urbano informal em questão. Portanto, não há plausibilidade jurídica na pretensão de se retirar o imóvel do edital da concorrência em tramitação. Noutro giro, o documento de cessão de direitos e as fotografias juntadas com a inicial indiciam que o autor é efetivamente ocupante antigo do imóvel a ser licitado. Soa razoável que, nestas condições, tenha direito de preferência na aquisição, o que, de resto, afigura-se circunstância até mesmo favorável para a solução razoável e socialmente adequada da necessidade de regularização fundiária, posto que propicia ao ocupante permanecer exercendo moradia no mesmo local e evita a possibilidade de se afetar eventuais terceiros interessados, pela perspectiva de litígios para imissão de posse e/ou indenização por benfeitorias. Em termos de técnica processual: há plausibilidade jurídica na pretensão de reconhecimento do direito de preferência do autor para a aquisição do imóvel mencionado na demanda, pela circunstância de ser ocupante e conferir a função social de moradia ao bem. Há também periculum in mora a justificar o deferimento do pedido sucessivo de liminar, pela consideração de que a demora pode prejudicar o exercício desta razoável expectativa de direito, além de poder vir a prejudicar interesses de terceiros. Em face do exposto, defiro o pedido de tutela de urgência para assegurar ao autor o direito de preferência para a aquisição do lote situado no SHA, Chácara 16A, Conjunto 5, Lote 1, ora submetido ao procedimento de regularização fundiária mediante venda direta conduzido pela parte ré. Cite-se a ré, para ciência e cumprimento à presente decisão. A lide permite vislumbrar a possibilidade de autocomposição visando solução razoável para a alienação do bem ao autor, desde que haja ponderação razoável por ambas as partes. Portanto, determino a solicitação de designação de audiência prévia ao CEJUSC. Designada a data, intimem-se as partes para comparecimento. O prazo para a defesa fluirá da data da audiência, caso frustrada a autocomposição. Publique-se; ciência ao Ministério Público.” Alega o Agravante, em suma, que não teve ciência dos editais de chamamento para compra direta do imóvel que ocupa desde 1998, por não ter acesso à internet e ser pessoa idosa. Informa que reside no local com sua família. Sustenta que a ausência de notificação pessoal violou o princípio do aviso prévio à sanção, impedindo-o de exercer o direito à compra direta em condições mais vantajosas. Pontua que o citado imóvel foi incluído no edital de licitação pública por valor significativamente superior ao das chamadas anteriores, o que lhe traz prejuízo irreparável. Requer, ao final, a concessão de efeito suspensivo ao Agravo de Instrumento, a fim de retirar o imóvel do edital de licitação da Terracap. Argumenta que a suspensão dos efeitos da r. decisão é necessária para evitar danos irreparáveis ou de difícil reparação. No mérito, pede a reforma da r. decisão, para que seja deferida a tutela recursal de urgência para retirar o imóvel do edital de licitação. Pede, ainda, isenção do recolhimento do preparo. É o breve relatório. Decido. Nos termos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil, recebido o agravo de instrumento, se não for o caso de aplicação do art. 932, III e IV, o relator poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão. Desse modo, deve haver plausibilidade do direito alegado e perigo de dano grave e de difícil reparação ao titular de direito prestes a ser lesado. O Agravante pede a suspensão do Edital de Concorrência Pública n.o 16/2025, especificamente quanto ao Item 5, sob o argumento de que deveria ter sido notificado pessoalmente para participar das fases anteriores de venda direta, e que a manutenção do imóvel no edital de licitação, com preço superior e destinação supostamente incorreta (comercial), viola o seu direito. No caso, sem desprezar os argumentos do Agravante, não encontro presentes os requisitos necessários à concessão de efeito suspensivo. A administração pública, ao alienar bens de sua propriedade, atua sob o manto da legalidade e da publicidade, princípios constitucionais basilares previstos no art. 37 da Constituição Federal. A convocação para participar de procedimentos de alienação de bens públicos por meio de editais é prática consolidada e plenamente legítima, pois atende de forma irretocável o princípio da publicidade, o que dispensa a notificação pessoal dos interessados indeterminados ou potenciais adquirentes, como é o caso dos ocupantes informais de núcleos urbanos de grande escala sob regularização. Ademais, o Agravante funda sua pretensão no que denomina princípio do aviso prévio a uma sanção, alegando que a perda dos descontos nas fases anteriores do Programa de Venda Direta configura restrição de direito. Contudo, essa argumentação falha em reconhecer a natureza do procedimento. As fases iniciais de venda direta, com descontos, são benefícios outorgados pela Administração Pública no âmbito do REURB-E para fomentar a regularização. A perda desses benefícios não se configura sanção administrativa, mas sim mero efeito da omissão ou do desinteresse manifestado pelo ocupante em aderir aos prazos publicizados, em conformidade com as regras estabelecidas nos editais (Edital 07/2021, Edital 02/2023 e Edital 07/2025, Ids 77584121, 77584122 e 77584123), as quais são amplamente divulgadas pela Terracap. Ora, conforme as Resoluções CONAD n.os 268/2021 e 269/2022, a perda de descontos é progressiva e a não adesão aos chamamentos culmina com a venda pelo valor de mercado na terceira chamada e, posteriormente, inclusão em licitação pública (Edital 07/2025, Id. 77584124). Destaco que permitir que o ora agravante, após a superação das fases anteriores de adesão e descontos, exija a retomada do procedimento sob as condições mais vantajosas já expiradas, quebraria a isonomia relativamente aos demais ocupantes que atenderam tempestivamente aos chamamentos públicos, prejudicando a estabilidade e a credibilidade do processo de regularização fundiária como um todo (Lei n.o 13.465/2017). Lado outro, é intrínseca à competência municipal ou distrital a ordenação do uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal e das legislações urbanísticas locais, logo a Terracap tem a atribuição de definir se o imóvel é comercial ou residencial. A circunstância de o Agravante conferir uso fático residencial ao imóvel, embora relevante do ponto de vista da função social da moradia, não tem o condão de alterar o zoneamento urbanístico e a destinação legalmente atribuída ao lote pela Administração, especialmente quando o uso residencial é considerado facultativo na destinação mista atribuída pela Terracap. O controle judicial da legalidade dos atos normativos de urbanismo e zoneamento exige robusto lastro probatório e argumentativo que, em sede de cognição sumária, não se demonstrou presente. Assim, em uma análise preliminar, não verifico plausibilidade na pretensão de retirar o imóvel do edital de licitação e, por conseguinte, reabrir o prazo para venda direta. Por fim, a r. decisão agravada assegurou ao Agravante o direito de preferência na aquisição do lote, o que lhe garante, mesmo que o imóvel seja licitado e haja um vencedor, exercer o direito de prelação e igualar a melhor proposta ofertada, conforme as regras estabelecidas nos itens 11.1 e 12.2.1 do Edital n.o 16/2025 e na legislação pertinente (Lei n.o 13.465/2017). Desse modo, a realização da concorrência pública, com a possibilidade de arrematação por terceiro, encontra-se mitigada pela tutela de urgência deferida pelo juiz de origem, de modo que a efetivação da licitação não resultará na perda imediata do bem pelo ocupante, mas sim na fixação do preço de aquisição. Assim, em análise superficial dos fatos e documentos apresentados pelo Agravante, considero ausentes os requisitos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil. Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação de tutela recursal e recebo o Agravo de Instrumento no efeito meramente devolutivo. Dispenso informações. Intime-se a Agravada pelo Diário da Justiça eletrônico, para que responda no prazo de 15 (quinze) dias, facultando-lhe juntar a documentação que entender necessária ao julgamento do recurso. Publique-se e intimem-se. Brasília, 27 de outubro de 2025. Desembargadora Fátima Rafael Relatora