Tribunal: TJDFT
Processo: 0749477-08.2025.8.07.0000
Órgão julgador: ROMULO DE ARAUJO MENDES
Órgão colegiado: 1a Turma Cível
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS RômuloMendes Gabinete do Des. Rômulo de Araújo Mendes Número do processo: 0749477-08.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA - TERRACAP AGRAVADO: AREZITA MARIA DE OLIVEIRA LIMA D E C I S Ã O Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP contra decisão do Juízo da Sexta Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Anulatória c/c Obrigação de Fazer no 0726218-25.2018.8.07.0001, concedeu tutela provisória para determinar a retirada do imóvel ocupado pela autora de edital de concorrência pública para venda de imóveis. A agravante suscita preliminar de nulidade da decisão por julgamento extra petita, uma vez que determinou a retirada do imóvel do edital de licitação, extrapolando o pedido de suspensão do item do edital de licitação e antecipando o mérito da demanda. Alega que o imóvel não é efetivamente ocupado pela agravada, mas pela sua locatária, e que inexiste probabilidade do direito quanto à necessidade de notificação pessoal da agravada para participar do edital de licitação, sustentando que não há previsão legal de notificação do ocupante para realização de venda direta. Sustenta que a venda direta sem licitação ao ocupante do imóvel objeto da Reurb-E é faculdade da Administração Pública, e não obrigação, tratando-se de matéria de juízo discricionário de conveniência e oportunidade da Administração. Assevera, ainda, que a agravada não faz jus ao direito de preferência na licitação do imóvel, uma vez que é ocupante irregular de bem público, desacompanhada de instrumento estatal autorizador. Sustenta que estão presentes os requisitos para concessão de efeito suspensivo ao recurso. Requer o conhecimento do recurso, a concessão de efeito suspensivo e, no mérito, o provimento do recurso para cassar a decisão agravada ou, ainda, para reformar a decisão agravada a fim de revogar a tutela provisória concedida. Preparo recolhido, conforme ID 78250245. É o relatório. DECIDO. Registre-se que os números identificadores (IDs) mencionados na presente decisão se referem aos autos de origem. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Nos termos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil recebido o Agravo de Instrumento poderá o relator atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando-se ao juiz sua decisão. Diz a norma: Art. 1.019. Recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias: I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão; (destaquei) E nos termos do art. 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, poderá ser atribuído efeito suspensivo ao recurso em caso de risco de dano grave ou de difícil reparação à parte, desde que evidenciada a probabilidade de provimento da irresignação. Diz a norma: Art. 995. Os recursos não impedem a eficácia da decisão, salvo disposição legal ou decisão judicial em sentido diverso. Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. (destaquei) A tutela de urgência deve ser concedida caso reste demonstrada a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. Assim estabelece o Código de Processo Civil: Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Desta forma, para concessão do efeito suspensivo devem estar presentes três requisitos: (i) a probabilidade do direito, (ii) o perigo do dano e (iii) a reversibilidade dos efeitos da decisão. Transcrevo o trecho pertinente da decisão recorrida, de ID 254562636: Cuida-se de ação submetida ao procedimento comum, com requerimento de tutela de urgência, ajuizada por AREZITA MARIA DE OLIVEIRA LIMA em face de COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP, por meio da qual pretende a concessão de provimento jurisdicional de caráter precário consistente na suspensão imediata da licitação pública referente ao imóvel de sua posse, objeto do Edital de Licitação n. 16/2025, agendado para o dia 24.10.2025, bem como, ao final, a respectiva declaração de nulidade do referido instrumento, no que se refere ao bem que afirma possuir. Para tanto, sustenta ser possuidora há mais de 30 anos no imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia, onde mantém estrutura comercial que lhe garante renda complementar essencial à subsistência. Alega que, junto com seu falecido esposo, edificou o imóvel com recursos próprios e sempre fez uso do bem de forma mansa, pacífica e ininterrupta. Aduz que, apesar de sua longa posse e do caráter essencial do imóvel para sua sobrevivência, tomou conhecimento, apenas no mês de outubro de 2025, de que o bem havia sido incluído no edital supracitado, cuja sessão pública de licitação está designada para o dia seguinte ao ajuizamento da ação, ou seja, em 24.10.2025, sem que tenha havido qualquer notificação pessoal ou por via postal com aviso de recebimento. Alega que é pessoa idosa, com 77 anos de idade, sem acesso à internet, sem familiar que a auxilie e desprovida de conhecimentos tecnológicos, o que comprometeu sua capacidade de tomar ciência do procedimento apenas por meios digitais. Sustenta, ainda, que a ré descumpriu a obrigação legal de priorizar sua tramitação administrativa e deixou de responder ao Requerimento Administrativo no 202510090035, protocolado em tempo oportuno. Assevera que o ato administrativo impugnado, consubstanciado na inclusão do imóvel no Edital no 16/2025, viola a dignidade da pessoa humana (art. 1o, III da CF), o Estatuto do Idoso (art. 71 da Lei n. 10.741/2003), além do direito de preferência previsto no art. 40, III da Lei n. 13.465/2017. Argumenta que os editais são nulos de pleno direito, por vício formal e material: o Edital n. 05/2025 omitiu referência obrigatória à Resolução no 269/2022 da própria TERRACAP, norma que regula os critérios de preferência para ocupantes, e o Edital n. 16/2025 herda o vício de origem. Acrescenta que a conduta da ré configura omissão administrativa grave, pois, mesmo diante da vulnerabilidade da autora e da urgência da situação, absteve-se de prestar qualquer resposta ou análise fundamentada do pedido administrativo apresentado, mantendo ativo o processo de licitação que poderá resultar na alienação irreversível de seu lar. A inicial foi instruída com os documentos listados na folha de rosto dos autos. É o relatório. DECIDO. Para a obtenção do provimento jurisdicional vindicado é necessário que estejam reunidos os requisitos presentes no Art. 300 do Código de Processo Civil, a saber: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. No caso dos autos, pretende-se que o imóvel detido pela demandante seja retirado do chamamento previsto para acontecer no dia 24.10.2024. No presente caso, ambos os requisitos se encontram satisfatoriamente demonstrados. A probabilidade do direito decorre da ocupação mansa, pacífica e de longa data, superior a três décadas, pela autora, idosa de 77 (setenta e sete) anos, de imóvel por meio do qual aufere renda complementar essencial à sua subsistência. Com efeito, a parte autora afirma ter edificado o imóvel com recursos próprios e demonstra ter buscado, ainda na via administrativa, o reconhecimento de seu direito de preferência, com base na Lei n. 13.465/2017, apresentando o Requerimento Administrativo n. 202510090035, cuja análise, aparentemente, ainda não foi levada a efeito. Além disso, os documentos juntados à inicial indicam que não houve notificação pessoal da autora acerca da inclusão do bem no processo licitatório, limitando-se a ré à divulgação exclusivamente digital do Edital de Chamamento n. 05/2025 e do Edital de Licitação n. 16/2025. Tal conduta se mostra incompatível com o dever de efetiva publicidade e transparência administrativa, especialmente diante da notória hipervulnerabilidade da autora, que é idosa, sem acesso a meios digitais. A ausência de notificação pessoal compromete o exercício do direito de preferência e configura vício formal grave, capaz de macular o próprio procedimento administrativo, em violação aos princípios da legalidade, publicidade, boa-fé objetiva, moralidade administrativa e dignidade da pessoa humana. O perigo de dano também se encontra presente de forma patente, na medida em que o certame licitatório está agendado para o dia 24.10.2025, ou seja, um dia após o ajuizamento da presente ação. A realização do leilão, na ausência de apreciação judicial, pode resultar na alienação do imóvel a terceiros de boa-fé, tornando inócua eventual decisão de mérito favorável à autora, com prejuízos irreparáveis à sua moradia, saúde, renda e dignidade. A ausência de informação clara no edital quanto à existência de possuidor legítimo, de ocupação consolidada ou de requerimento administrativo pendente de análise, constitui vício relevante que justifica a suspensão do procedimento licitatório. A omissão da ré em responder o pedido administrativo da autora e em garantir-lhe o direito legal de preferência revela comportamento incompatível com o princípio da boa-fé objetiva e da probidade administrativa, autorizando a concessão da medida liminar. De outra parte, é oportuno ressaltar que a tutela ora pleiteada não implica prejuízo irreversível à Administração, ao passo que a continuidade do certame pode acarretar dano irreparável à autora. Diante do confronto entre os princípios constitucionais envolvidos, deve prevalecer, em sede liminar, o postulado da proteção à dignidade da pessoa humana, bem como o direito à moradia e ao devido processo legal administrativo. Assim, havendo prova documental idônea dos fatos alegados, e estando caracterizado o risco iminente de lesão irreversível, mostra-se cabível e necessária a concessão da tutela de urgência para resguardar o resultado útil do processo e prevenir dano injusto à parte autora. À vista do exposto, DEFIRO o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela para retirar do Edital de Licitação n. 16/2025, o imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia. 1. PRELIMINAR – DECISÃO EXTRA PETITA A agravante suscita preliminar de nulidade da decisão por julgamento extra petita, em razão de ter determinado a retirada do imóvel do edital de licitação, em vez da suspensão do item, conforme requerido na inicial. Com razão. O art. 492 do CPC veda ao juiz proferir condenação em objeto diverso do que lhe foi demandado, o que configura decisão extra petita: Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado. No caso em tela, a autora, ora agravada, requereu o seguinte em sede de tutela de urgência na petição inicial: 2. O deferimento da tutela de urgência, nos termos do art. 300 do CPC, para determinar à TERRACAP que: a) Suspenda imediatamente a licitação pública designada para o dia 24/10/2025, referente ao Edital de Licitação no 16/2025, no que se refere ao imóvel da autora (Chácara 143-A, Lote 06, Vicente Pires/DF); b) Abstenha-se de praticar qualquer ato de adjudicação, homologação, venda ou desocupação do bem, até ulterior decisão judicial; c) Comunicação da decisão à fiscalização interna da Terracap; Por sua vez, na decisão agravada, acima transcrita, o Juízo de primeiro grau deferiu a tutela de urgência “para retirar do Edital de Licitação n. 16/2025, o imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia.” Resta claro que ao determinar a retirada do imóvel do edital, em vez da mera suspensão do leilão, a decisão extrapolou o objeto do pedido cautelar, além de assumir caráter definitivo, exorbitando a esfera da tutela provisória. Assim, necessário o afastamento da determinação de retirada do item do edital, ante a ausência de congruência com a petição inicial. Contudo, a imediata cassação da decisão esgota o mérito do recurso e viola o princípio do Colegiado. Apesar do reconhecimento da nulidade, necessária análise do pedido de tutela. 2. TUTELA PROVISÓRIA Trata-se de caso em que a agravada é ocupante de imóvel de titularidade da TERRACAP localizado na região administrativa de Vicente Pires, o qual foi objeto de edital de chamamento público para venda direta (ID 254435497) e, subsequentemente, edital de concorrência pública para venda (ID 254435498). A agravada impugna a realização da licitação sob os argumentos, em suma, de que não foi notificada pessoalmente acerca dos editais e de que não lhe foi assegurado o direito de preferência para aquisição do imóvel via licitação. A regularização fundiária urbana é regida pela Lei no 13.465/2017, a qual estabelece a Regularização Fundiária de Interesse Específico – Reurb-E, dispondo o seguinte sobre a possibilidade de venda direta dos imóveis objeto da Reurb-E: Art. 98. Fica facultado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal utilizar a prerrogativa de venda direta aos ocupantes de suas áreas públicas objeto da Reurb-E, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e desde que os imóveis se encontrem ocupados até 22 de dezembro de 2016, devendo regulamentar o processo em legislação própria nos moldes do disposto no art. 84 desta Lei. Assim, constata-se que a lei não estabelece obrigação dos entes federativos realizarem a venda direta, mas mera faculdade. Ademais, inexiste disposição legal tornando obrigatória a notificação do ocupante de fato do imóvel antes da realização da venda direta ou mesmo da licitação por concorrência pública. O art. 31 da Lei no 13.465/2017 estabelece procedimentos para notificação por via postal dos confinantes e terceiros interessados em relação à instauração da Reurb, mas não estabelece tal exigência para os casos de alienação do imóvel. Assim, deve-se presumir que o ocupante se torna ciente por meio da publicação do edital, o qual é, inclusive, objeto de ampla divulgação social nas regiões afetadas, sendo assim incabível falar-se em violação dos princípios da publicidade e da transparência por parte da Administração Pública. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes deste Tribunal que reconhecem a inexigibilidade de notificação pessoal dos ocupantes: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. VENDA DIRETA. TERRACAP. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. EDITAL. LICITAÇÃO. NOTIFICAÇÃO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. PREJUÍZO. AVALIAÇÃO IMOBILIÁRIA. CRITÉRIOS NÃO APRESENTADOS. 1. A Lei Complementar Distrital 986/2021, que dispõe sobre a Regularização Fundiária no Distrito Federal (Reurb), autoriza a alienação por venda direta ao atual ocupante, desde que precedida de avaliação com base nos parâmetros vigentes no mercado imobiliário e na Norma Brasileira Registrada (ABNT) (art. 27). 2. A Resolução 268 do Conselho de Administração da Terracap disciplina o procedimento do Programa Venda Direta. O ocupante interessado na aquisição do imóvel deverá apresentar a proposta de manifestação quando da publicação do edital de chamamento. 3. Sobre a definição de preço dos lotes, adota-se como referência o valor de mercado por método comparativo direto, subtraído o valor da infraestrutura essencial implantada pelos moradores, bem como a valorização decorrente da implantação. 4. Sobre as condições de pagamento, a Terracap disponibiliza até 3 editais de chamamento. A falta de proposta de adesão presume a renúncia ao direito de aquisição por meio da venda direta, o que autoriza a Terracap a incluir o imóvel em licitação. 5. O acervo probatório indica que os agravantes adquiriram os direitos de posse sobre o imóvel, cuja área original era de 400m2 e foi dividido em duas unidades imobiliárias, cada qual adquirida por um dos agravantes ocupantes. A Terracap promoveu o chamamento público para venda direta em três oportunidades. 6. A simples ausência de notificação pessoal para participar do chamamento público não viola, em tese, a publicidade para participação do programa. Necessária a dilação probatória para demonstração do prejuízo concreto quanto à perda dos editais de chamamento. 7. Em que pese haja razoável gradação de valor entre os editais, a agravada se limita a argumentar que o valor foi estabelecido com base nos critérios objetivos definidos nas orientações técnicas e normativas. Não há demonstração de quais foram as variáveis consideradas para a determinação do valor venal no edital de licitação. 8. Há falta de informação sobre os critérios utilizados, bem como há imprecisão do relatório com relação à discriminação do terreno. 9. Recurso conhecido e parcialmente provido. (Acórdão 1967327, 0742012-79.2024.8.07.0000, Relator(a): LEONARDO ROSCOE BESSA, 6a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 05/02/2025, publicado no DJe: 21/02/2025.) (Destaquei.) PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. EDITAL. PUBLICIDADE. LICITAÇÃO. IMÓVEL. TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. NOTIFICAÇÃO PESSOAL. NÃO OBRIGATORIEDADE. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. AUSENTE. SUSPENSÃO. PÓS-CERTAME. ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cuida-se de ação de obrigação de fazer ajuizada por detentor de imóvel público, o qual foi levado licitado pela Administração Pública, para fins de aquisição por particulares. 2. Nas normas regentes e no edital de licitação não existe encargo para a Administração Pública de convocar pessoalmente os ocupantes dos imóveis públicos a serem licitados pela Terracap, ainda que previsto o direito de preferência para a regularização da ocupação já existente. 3. Necessária a participação do ocupante no processo licitatório para efetivação do seu direito de preferência de aquisição do imóvel. 4. O reconhecimento da litigância de má-fé pressupõe que a parte tenha agido com dolo e deslealdade processual, o que não ficou demonstrado in casu. 5. Apelo não provido. (Acórdão 1609855, 0700939-78.2021.8.07.0018, Relator(a): LEILA ARLANCH, 7a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 24/08/2022, publicado no DJe: 16/09/2022.) DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TERRACAP. LICITAÇÃO. VENDA DE TERRENO. POSSE PRECÁRIA. DIREITO DE PREFERÊNCIA. RETENÇÃO POR BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. 1. A ocupação indevida de imóvel público não tem o condão de retirar do Poder Público o direito de colocá-lo à venda em processo de licitação, porquanto sobre ele exerce a propriedade, não havendo abuso ou ilegalidade do ato administrativo. 2. Eventual direito de preferência exige a participação do interessado no processo licitatório, nos termos do Edital no 02/2019. Também não há que se falar em notificação prévia de ocupantes irregulares da realização do certame. 3. Inexiste respaldo legal para o direito de retenção por benfeitorias por ocupante irregular de imóvel público, além de expressa previsão editalícia de que a responsabilidade por eventuais indenizações é do licitante vencedor. 4. Recurso desprovido (Acórdão 1210391, 0703460-64.2019.8.07.0018, Relator(a): MÁRIO-ZAM BELMIRO, 8a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 16/10/2019, publicado no DJe: 30/10/2019.) (Destaquei.) Ademais, quanto à alegação de direito de preferência, necessário constatar que, nos termos do edital, tal direito se estende apenas aos terceiros que ocupem imóveis com base em instrumento público estatal autorizador da ocupação: 12. O(s) imóvel(is) discriminado(s) no tópico 8 deste Edital que se encontra(m) em situação de ocupação irregular (obstruído(s), ocupado(s) e/ou edificado(s), podendo existir sobre(s) este(s) benfeitoria(s) e/ou acessões feita(a)s por terceiros), poderá(ão) ser adquirido(s) pelo licitante detentor de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap em condições de igualdade com o vencedor da licitação, desde que o licitante detentor participe do procedimento licitatório e requeira a Concessão de Direito de Preferência à aquisição do(s) imóvel(is), obrigatoriamente igualando a proposta de maior valor ofertada. (Destaques no original.) Assim também dispõe o art. 5o da Resolução no 231/2012 do Conselho de Administração da TERRACAP: Art. 5o Os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato, ainda que vencido, emitido em nome do ocupante primitivo ou em nome de terceiros, desde que respeitada a sua cadeia sucessória. Logo, o direito de preferência estende-se apenas àqueles que exercem a posse sobre o bem público com base em título legítimo exarado pela Administração Pública, e não para os eventuais ocupantes irregulares. Veja-se o entendimento deste Tribunal de Justiça em casos análogos: APELAÇÃO CÍVEL. VIOLAÇÃO DA DIALETICIDADE. PRELIMINAR REJEITADA. IMÓVEL PÚBLICO. LICITAÇÃO. TERRACAP. OCUPAÇÃO IRREGULAR. INEXISTÊNCIA DE INSTRUMENTO PÚBLICO AUTORIZADOR. DIREITO DE PREFERÊNCIA. INCABÍVEL. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. INDEVIDA. DETENÇÃO PRECÁRIA. AUSÊNCIA DE POSSE LEGÍTIMA E DE BOA-FÉ. DIREITO DE RETENÇÃO. INVIÁVEL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURADO. NULIDADE PROCESSUAL AFASTADA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A repetição dos argumentos contidos na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, ofensa ao princípio da dialeticidade, desde que no Apelo haja fundamentos de fato e de direito aptos a evidenciar o desejo de reforma da sentença impugnada. 2. O exercício do direito de preferência na aquisição de imóvel público licitado pela Terracap exige, nos termos do Edital no 06/2024, que regeu a licitação, e da Resolução CONAD no 231/2012, a apresentação de instrumento público autorizador da ocupação, reconhecido pela Administração, além da equiparação à proposta vencedora e requerimento formal no prazo estipulado. 3. A ocupação irregular, ainda que tolerada, não configura posse legítima, mas mera detenção precária, insuscetível de gerar efeitos jurídicos em face da Administração Pública, tampouco de conferir direito subjetivo à preferência ou à indenização por benfeitorias. 4. A ausência de posse legítima e de boa-fé, nos termos dos arts. 1.208, 1.219 e 1.255 do CC/02, afasta o direito à indenização pelas benfeitorias e o exercício do direito de retenção, especialmente quando o ocupante tem ciência da natureza pública do bem e da falta de anuência estatal. 5. A expectativa de regularização fundiária não configura boa-fé objetiva, tampouco gera direito à indenização, sendo irrelevante a tolerância administrativa ou a cobrança de tributos, que não equivalem a reconhecimento formal da ocupação. 6. O indeferimento da prova pericial não configura cerceamento de defesa quando ausente direito à indenização, tornando desnecessária a apuração do valor das benfeitorias. 7. Apelação conhecida e não provida. Preliminar rejeitada. (Acórdão 2059241, 0754483-27.2024.8.07.0001, Relator(a): ROBSON TEIXEIRA DE FREITAS, 8a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 21/10/2025, publicado no DJe: 03/11/2025.) (Destaquei.) Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO DE IMÓVEL PELA TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. REQUISITOS CUMULATIVOS PREVISTOS EM RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO PEDIDO NO PRAZO E DA EQUIPARAÇÃO À PROPOSTA VENCEDORA. ÔNUS DA PROVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de sobrestamento de edital de venda de imóvel, ajuizada contra a TERRACAP, visando à retirada de lote do certame, e ao reconhecimento do direito de preferência da autora na aquisição do bem. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se a autora comprovou o preenchimento integral dos requisitos previstos na Resolução CONAD/TERRACAP no 231/2012 para o exercício do direito de preferência na aquisição do imóvel licitado. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O exercício do direito de preferência em licitações da TERRACAP exige, cumulativamente, participação no certame, posse de instrumento público que legitime a ocupação, formalização do pedido no prazo de cinco dias após o leilão e equiparação à proposta vencedora, nos termos dos arts. 2o e seguintes da Resolução CONAD no 231/2012. 4. A autora apresentou documento emitido pela CODHAB/DF que comprova a concessão de uso e comprovante de caução paga à TERRACAP, mas não demonstrou o cumprimento do prazo legal para requerer a preferência nem a equiparação à proposta vencedora. 5. Nos termos do art. 373, I, do CPC, cabe ao autor comprovar o fato constitutivo de seu direito, ônus não satisfeito no caso concreto. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso desprovido. Tese de julgamento:1. O direito de preferência na aquisição de imóvel licitado pela TERRACAP somente se exerce mediante o cumprimento cumulativo de todos os requisitos previstos na Resolução CONAD n. 231/2012.2. A ausência de comprovação do prazo legal de requerimento e da equiparação à proposta vencedora inviabiliza o reconhecimento da preferência.3. O ônus de provar o preenchimento dos requisitos do direito de preferência é do interessado, nos termos do art. 373, I, do CPC. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §11, 98, §3o, e 373, I; Resolução CONAD/TERRACAP no 231/2012, arts. 2o e seguintes. (Acórdão 2043975, 0721727-11.2024.8.07.0018, Relator(a): FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 7a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 10/09/2025, publicado no DJe: 15/10/2025.) (Destaquei.) Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO DA TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. FALTA DE DOCUMENTO PÚBLICO AUTORIZADOR DA OCUPAÇÃO. DESATENDIMENTO AOS REQUISITOS EXIGÍVEIS. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. O recurso. A apelação interposta pela parte autora visa à reforma da sentença denegatória da segurança para que fosse reconhecido o direito de preferência na aquisição de imóvel público em licitação. 2. Fatos relevantes. (i) a apelante alega que ocupa o imóvel licitado desde 2017, onde teria realizado benfeitorias; (ii) participou do certame licitatório e sua proposta não foi a vencedora; (iii) protocolizou requerimento para exercício do direito de preferência; (iv) o pedido foi indeferido administrativamente pela ausência de instrumento público autorizador da ocupação. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 3. A controvérsia reside em saber se: (i) a ocupação do imóvel pela impetrante, embora sem autorização formal, seria suficiente para o reconhecimento do direito de preferência; (ii) a ausência do documento exigido pelo edital e pela Resolução n.o 231/2012-CONAD configura vício formal sanável; (iii) o ato administrativo de indeferimento violou os princípios da razoabilidade e da vinculação ao edital. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A concessão do direito de preferência está condicionada à demonstração de ocupação legítima do imóvel, mediante instrumento público expedido ou reconhecido pela Terracap, conforme previsto no item 12.2.2 do edital de licitação e no art. 5o da Resolução no 231/2012 do CONAD. 5. Para fazer jus ao direito de preferência, o ocupante do imóvel objeto da licitação precisa comprovar a satisfação dos seguintes requisitos: (a) ter participado do certame (leilão); (b) apresentar requerimento escrito no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados da realização da licitação; (c) apresentar a autorização para ocupar o imóvel constante em documento público reconhecido pela Terracap; e (d) ofertar preço em igual valor ao da melhor oferta. 6. A falta do instrumento autorizador da ocupação configura vício substancial, insuscetível de correção. Não se trata de formalidade sanável (Lei no 14.133/2021, art. 64, §2o). 7. A atuação da Administração observou os princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da igualdade entre os licitantes. Não desponta ilegalidade ou abuso de poder. IV. DISPOSITIVO 8. Apelação desprovida. _________________________________________________________________ Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5o, LXIX e LXX; Lei n.o 12.016/2009, art. 1o e 25; Lei n.o 14.133/2021, arts. 5o, 62 a 67 e 64, §2o; Resolução CONAD n.o 231/2012, arts. 4o e 5o. Jurisprudência relevante citada: TJDFT, acórdão 1213557, rel. Des. João Egmont, 2a Turma Cível; TJDFT, acórdão 1064679, rel. Des. Carlos Rodrigues, 6a Turma Cível. (Acórdão 2020724, 0716061-29.2024.8.07.0018, Relator(a): FERNANDO TAVERNARD, 2a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 09/07/2025, publicado no DJe: 24/07/2025.) (Destaquei.) No presente caso, à luz dos documentos presentes nos autos, se constata que não restou comprovado que a ocupação exercida pela agravada sobre o imóvel possui lastro legal. A agravada juntou aos autos tão somente instrumento particular de cessão de direitos (ID 254435496), datado de 10/10/1996, no qual figura como cedente o Sr. Everaldo dos Santos Bezerra, mas não há outros documentos que demonstrem a cadeia sucessória dos detentores anteriores do imóvel, nem há apresentação de qualquer instrumento público estatal autorizador da ocupação por parte do ocupante primitivo. Assim, ante a não comprovação da legitimidade da ocupação do imóvel por parte da agravada, necessário constatar que não restou demonstrada a probabilidade do direito da agravada acerca da alegação de direito de preferência na licitação do imóvel. Em tal cenário, incabível a concessão da tutela provisória em favor da agravada. Desta forma, em sede de cognição sumária, entendo presentes os requisitos necessários para concessão do efeito suspensivo ao recurso, ante a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, sem prejuízo de nova análise quando do julgamento do mérito recursal. Ante o exposto, CONHEÇO do recurso e DEFIRO o pedido de concessão de efeito suspensivo. Comunique-se ao Juízo de origem, requisitadas as informações de estilo. Intime-se a parte agravada para apresentar contrarrazões no prazo legal. Após, voltem os autos conclusos. Brasília, DF, 12 de novembro de 2025 12:12:48. ROMULO DE ARAUJO MENDES Desembargador

Inteiro teor:
Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS RômuloMendes Gabinete do Des. Rômulo de Araújo Mendes Número do processo: 0749477-08.2025.8.07.0000 Classe judicial: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA - TERRACAP AGRAVADO: AREZITA MARIA DE OLIVEIRA LIMA D E C I S Ã O Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP contra decisão do Juízo da Sexta Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que, nos autos da Ação Anulatória c/c Obrigação de Fazer no 0726218-25.2018.8.07.0001, concedeu tutela provisória para determinar a retirada do imóvel ocupado pela autora de edital de concorrência pública para venda de imóveis. A agravante suscita preliminar de nulidade da decisão por julgamento extra petita, uma vez que determinou a retirada do imóvel do edital de licitação, extrapolando o pedido de suspensão do item do edital de licitação e antecipando o mérito da demanda. Alega que o imóvel não é efetivamente ocupado pela agravada, mas pela sua locatária, e que inexiste probabilidade do direito quanto à necessidade de notificação pessoal da agravada para participar do edital de licitação, sustentando que não há previsão legal de notificação do ocupante para realização de venda direta. Sustenta que a venda direta sem licitação ao ocupante do imóvel objeto da Reurb-E é faculdade da Administração Pública, e não obrigação, tratando-se de matéria de juízo discricionário de conveniência e oportunidade da Administração. Assevera, ainda, que a agravada não faz jus ao direito de preferência na licitação do imóvel, uma vez que é ocupante irregular de bem público, desacompanhada de instrumento estatal autorizador. Sustenta que estão presentes os requisitos para concessão de efeito suspensivo ao recurso. Requer o conhecimento do recurso, a concessão de efeito suspensivo e, no mérito, o provimento do recurso para cassar a decisão agravada ou, ainda, para reformar a decisão agravada a fim de revogar a tutela provisória concedida. Preparo recolhido, conforme ID 78250245. É o relatório. DECIDO. Registre-se que os números identificadores (IDs) mencionados na presente decisão se referem aos autos de origem. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Nos termos do art. 1.019, I, do Código de Processo Civil recebido o Agravo de Instrumento poderá o relator atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando-se ao juiz sua decisão. Diz a norma: Art. 1.019. Recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias: I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão; (destaquei) E nos termos do art. 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, poderá ser atribuído efeito suspensivo ao recurso em caso de risco de dano grave ou de difícil reparação à parte, desde que evidenciada a probabilidade de provimento da irresignação. Diz a norma: Art. 995. Os recursos não impedem a eficácia da decisão, salvo disposição legal ou decisão judicial em sentido diverso. Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. (destaquei) A tutela de urgência deve ser concedida caso reste demonstrada a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. Assim estabelece o Código de Processo Civil: Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Desta forma, para concessão do efeito suspensivo devem estar presentes três requisitos: (i) a probabilidade do direito, (ii) o perigo do dano e (iii) a reversibilidade dos efeitos da decisão. Transcrevo o trecho pertinente da decisão recorrida, de ID 254562636: Cuida-se de ação submetida ao procedimento comum, com requerimento de tutela de urgência, ajuizada por AREZITA MARIA DE OLIVEIRA LIMA em face de COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP, por meio da qual pretende a concessão de provimento jurisdicional de caráter precário consistente na suspensão imediata da licitação pública referente ao imóvel de sua posse, objeto do Edital de Licitação n. 16/2025, agendado para o dia 24.10.2025, bem como, ao final, a respectiva declaração de nulidade do referido instrumento, no que se refere ao bem que afirma possuir. Para tanto, sustenta ser possuidora há mais de 30 anos no imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia, onde mantém estrutura comercial que lhe garante renda complementar essencial à subsistência. Alega que, junto com seu falecido esposo, edificou o imóvel com recursos próprios e sempre fez uso do bem de forma mansa, pacífica e ininterrupta. Aduz que, apesar de sua longa posse e do caráter essencial do imóvel para sua sobrevivência, tomou conhecimento, apenas no mês de outubro de 2025, de que o bem havia sido incluído no edital supracitado, cuja sessão pública de licitação está designada para o dia seguinte ao ajuizamento da ação, ou seja, em 24.10.2025, sem que tenha havido qualquer notificação pessoal ou por via postal com aviso de recebimento. Alega que é pessoa idosa, com 77 anos de idade, sem acesso à internet, sem familiar que a auxilie e desprovida de conhecimentos tecnológicos, o que comprometeu sua capacidade de tomar ciência do procedimento apenas por meios digitais. Sustenta, ainda, que a ré descumpriu a obrigação legal de priorizar sua tramitação administrativa e deixou de responder ao Requerimento Administrativo no 202510090035, protocolado em tempo oportuno. Assevera que o ato administrativo impugnado, consubstanciado na inclusão do imóvel no Edital no 16/2025, viola a dignidade da pessoa humana (art. 1o, III da CF), o Estatuto do Idoso (art. 71 da Lei n. 10.741/2003), além do direito de preferência previsto no art. 40, III da Lei n. 13.465/2017. Argumenta que os editais são nulos de pleno direito, por vício formal e material: o Edital n. 05/2025 omitiu referência obrigatória à Resolução no 269/2022 da própria TERRACAP, norma que regula os critérios de preferência para ocupantes, e o Edital n. 16/2025 herda o vício de origem. Acrescenta que a conduta da ré configura omissão administrativa grave, pois, mesmo diante da vulnerabilidade da autora e da urgência da situação, absteve-se de prestar qualquer resposta ou análise fundamentada do pedido administrativo apresentado, mantendo ativo o processo de licitação que poderá resultar na alienação irreversível de seu lar. A inicial foi instruída com os documentos listados na folha de rosto dos autos. É o relatório. DECIDO. Para a obtenção do provimento jurisdicional vindicado é necessário que estejam reunidos os requisitos presentes no Art. 300 do Código de Processo Civil, a saber: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. No caso dos autos, pretende-se que o imóvel detido pela demandante seja retirado do chamamento previsto para acontecer no dia 24.10.2024. No presente caso, ambos os requisitos se encontram satisfatoriamente demonstrados. A probabilidade do direito decorre da ocupação mansa, pacífica e de longa data, superior a três décadas, pela autora, idosa de 77 (setenta e sete) anos, de imóvel por meio do qual aufere renda complementar essencial à sua subsistência. Com efeito, a parte autora afirma ter edificado o imóvel com recursos próprios e demonstra ter buscado, ainda na via administrativa, o reconhecimento de seu direito de preferência, com base na Lei n. 13.465/2017, apresentando o Requerimento Administrativo n. 202510090035, cuja análise, aparentemente, ainda não foi levada a efeito. Além disso, os documentos juntados à inicial indicam que não houve notificação pessoal da autora acerca da inclusão do bem no processo licitatório, limitando-se a ré à divulgação exclusivamente digital do Edital de Chamamento n. 05/2025 e do Edital de Licitação n. 16/2025. Tal conduta se mostra incompatível com o dever de efetiva publicidade e transparência administrativa, especialmente diante da notória hipervulnerabilidade da autora, que é idosa, sem acesso a meios digitais. A ausência de notificação pessoal compromete o exercício do direito de preferência e configura vício formal grave, capaz de macular o próprio procedimento administrativo, em violação aos princípios da legalidade, publicidade, boa-fé objetiva, moralidade administrativa e dignidade da pessoa humana. O perigo de dano também se encontra presente de forma patente, na medida em que o certame licitatório está agendado para o dia 24.10.2025, ou seja, um dia após o ajuizamento da presente ação. A realização do leilão, na ausência de apreciação judicial, pode resultar na alienação do imóvel a terceiros de boa-fé, tornando inócua eventual decisão de mérito favorável à autora, com prejuízos irreparáveis à sua moradia, saúde, renda e dignidade. A ausência de informação clara no edital quanto à existência de possuidor legítimo, de ocupação consolidada ou de requerimento administrativo pendente de análise, constitui vício relevante que justifica a suspensão do procedimento licitatório. A omissão da ré em responder o pedido administrativo da autora e em garantir-lhe o direito legal de preferência revela comportamento incompatível com o princípio da boa-fé objetiva e da probidade administrativa, autorizando a concessão da medida liminar. De outra parte, é oportuno ressaltar que a tutela ora pleiteada não implica prejuízo irreversível à Administração, ao passo que a continuidade do certame pode acarretar dano irreparável à autora. Diante do confronto entre os princípios constitucionais envolvidos, deve prevalecer, em sede liminar, o postulado da proteção à dignidade da pessoa humana, bem como o direito à moradia e ao devido processo legal administrativo. Assim, havendo prova documental idônea dos fatos alegados, e estando caracterizado o risco iminente de lesão irreversível, mostra-se cabível e necessária a concessão da tutela de urgência para resguardar o resultado útil do processo e prevenir dano injusto à parte autora. À vista do exposto, DEFIRO o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela para retirar do Edital de Licitação n. 16/2025, o imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia. 1. PRELIMINAR – DECISÃO EXTRA PETITA A agravante suscita preliminar de nulidade da decisão por julgamento extra petita, em razão de ter determinado a retirada do imóvel do edital de licitação, em vez da suspensão do item, conforme requerido na inicial. Com razão. O art. 492 do CPC veda ao juiz proferir condenação em objeto diverso do que lhe foi demandado, o que configura decisão extra petita: Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado. No caso em tela, a autora, ora agravada, requereu o seguinte em sede de tutela de urgência na petição inicial: 2. O deferimento da tutela de urgência, nos termos do art. 300 do CPC, para determinar à TERRACAP que: a) Suspenda imediatamente a licitação pública designada para o dia 24/10/2025, referente ao Edital de Licitação no 16/2025, no que se refere ao imóvel da autora (Chácara 143-A, Lote 06, Vicente Pires/DF); b) Abstenha-se de praticar qualquer ato de adjudicação, homologação, venda ou desocupação do bem, até ulterior decisão judicial; c) Comunicação da decisão à fiscalização interna da Terracap; Por sua vez, na decisão agravada, acima transcrita, o Juízo de primeiro grau deferiu a tutela de urgência “para retirar do Edital de Licitação n. 16/2025, o imóvel localizado na Chácara 143-A, Lote 06, Colônia Agrícola Samambaia.” Resta claro que ao determinar a retirada do imóvel do edital, em vez da mera suspensão do leilão, a decisão extrapolou o objeto do pedido cautelar, além de assumir caráter definitivo, exorbitando a esfera da tutela provisória. Assim, necessário o afastamento da determinação de retirada do item do edital, ante a ausência de congruência com a petição inicial. Contudo, a imediata cassação da decisão esgota o mérito do recurso e viola o princípio do Colegiado. Apesar do reconhecimento da nulidade, necessária análise do pedido de tutela. 2. TUTELA PROVISÓRIA Trata-se de caso em que a agravada é ocupante de imóvel de titularidade da TERRACAP localizado na região administrativa de Vicente Pires, o qual foi objeto de edital de chamamento público para venda direta (ID 254435497) e, subsequentemente, edital de concorrência pública para venda (ID 254435498). A agravada impugna a realização da licitação sob os argumentos, em suma, de que não foi notificada pessoalmente acerca dos editais e de que não lhe foi assegurado o direito de preferência para aquisição do imóvel via licitação. A regularização fundiária urbana é regida pela Lei no 13.465/2017, a qual estabelece a Regularização Fundiária de Interesse Específico – Reurb-E, dispondo o seguinte sobre a possibilidade de venda direta dos imóveis objeto da Reurb-E: Art. 98. Fica facultado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal utilizar a prerrogativa de venda direta aos ocupantes de suas áreas públicas objeto da Reurb-E, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e desde que os imóveis se encontrem ocupados até 22 de dezembro de 2016, devendo regulamentar o processo em legislação própria nos moldes do disposto no art. 84 desta Lei. Assim, constata-se que a lei não estabelece obrigação dos entes federativos realizarem a venda direta, mas mera faculdade. Ademais, inexiste disposição legal tornando obrigatória a notificação do ocupante de fato do imóvel antes da realização da venda direta ou mesmo da licitação por concorrência pública. O art. 31 da Lei no 13.465/2017 estabelece procedimentos para notificação por via postal dos confinantes e terceiros interessados em relação à instauração da Reurb, mas não estabelece tal exigência para os casos de alienação do imóvel. Assim, deve-se presumir que o ocupante se torna ciente por meio da publicação do edital, o qual é, inclusive, objeto de ampla divulgação social nas regiões afetadas, sendo assim incabível falar-se em violação dos princípios da publicidade e da transparência por parte da Administração Pública. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes deste Tribunal que reconhecem a inexigibilidade de notificação pessoal dos ocupantes: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. VENDA DIRETA. TERRACAP. EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. EDITAL. LICITAÇÃO. NOTIFICAÇÃO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. PREJUÍZO. AVALIAÇÃO IMOBILIÁRIA. CRITÉRIOS NÃO APRESENTADOS. 1. A Lei Complementar Distrital 986/2021, que dispõe sobre a Regularização Fundiária no Distrito Federal (Reurb), autoriza a alienação por venda direta ao atual ocupante, desde que precedida de avaliação com base nos parâmetros vigentes no mercado imobiliário e na Norma Brasileira Registrada (ABNT) (art. 27). 2. A Resolução 268 do Conselho de Administração da Terracap disciplina o procedimento do Programa Venda Direta. O ocupante interessado na aquisição do imóvel deverá apresentar a proposta de manifestação quando da publicação do edital de chamamento. 3. Sobre a definição de preço dos lotes, adota-se como referência o valor de mercado por método comparativo direto, subtraído o valor da infraestrutura essencial implantada pelos moradores, bem como a valorização decorrente da implantação. 4. Sobre as condições de pagamento, a Terracap disponibiliza até 3 editais de chamamento. A falta de proposta de adesão presume a renúncia ao direito de aquisição por meio da venda direta, o que autoriza a Terracap a incluir o imóvel em licitação. 5. O acervo probatório indica que os agravantes adquiriram os direitos de posse sobre o imóvel, cuja área original era de 400m2 e foi dividido em duas unidades imobiliárias, cada qual adquirida por um dos agravantes ocupantes. A Terracap promoveu o chamamento público para venda direta em três oportunidades. 6. A simples ausência de notificação pessoal para participar do chamamento público não viola, em tese, a publicidade para participação do programa. Necessária a dilação probatória para demonstração do prejuízo concreto quanto à perda dos editais de chamamento. 7. Em que pese haja razoável gradação de valor entre os editais, a agravada se limita a argumentar que o valor foi estabelecido com base nos critérios objetivos definidos nas orientações técnicas e normativas. Não há demonstração de quais foram as variáveis consideradas para a determinação do valor venal no edital de licitação. 8. Há falta de informação sobre os critérios utilizados, bem como há imprecisão do relatório com relação à discriminação do terreno. 9. Recurso conhecido e parcialmente provido. (Acórdão 1967327, 0742012-79.2024.8.07.0000, Relator(a): LEONARDO ROSCOE BESSA, 6a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 05/02/2025, publicado no DJe: 21/02/2025.) (Destaquei.) PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. EDITAL. PUBLICIDADE. LICITAÇÃO. IMÓVEL. TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. NOTIFICAÇÃO PESSOAL. NÃO OBRIGATORIEDADE. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. AUSENTE. SUSPENSÃO. PÓS-CERTAME. ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cuida-se de ação de obrigação de fazer ajuizada por detentor de imóvel público, o qual foi levado licitado pela Administração Pública, para fins de aquisição por particulares. 2. Nas normas regentes e no edital de licitação não existe encargo para a Administração Pública de convocar pessoalmente os ocupantes dos imóveis públicos a serem licitados pela Terracap, ainda que previsto o direito de preferência para a regularização da ocupação já existente. 3. Necessária a participação do ocupante no processo licitatório para efetivação do seu direito de preferência de aquisição do imóvel. 4. O reconhecimento da litigância de má-fé pressupõe que a parte tenha agido com dolo e deslealdade processual, o que não ficou demonstrado in casu. 5. Apelo não provido. (Acórdão 1609855, 0700939-78.2021.8.07.0018, Relator(a): LEILA ARLANCH, 7a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 24/08/2022, publicado no DJe: 16/09/2022.) DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TERRACAP. LICITAÇÃO. VENDA DE TERRENO. POSSE PRECÁRIA. DIREITO DE PREFERÊNCIA. RETENÇÃO POR BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. 1. A ocupação indevida de imóvel público não tem o condão de retirar do Poder Público o direito de colocá-lo à venda em processo de licitação, porquanto sobre ele exerce a propriedade, não havendo abuso ou ilegalidade do ato administrativo. 2. Eventual direito de preferência exige a participação do interessado no processo licitatório, nos termos do Edital no 02/2019. Também não há que se falar em notificação prévia de ocupantes irregulares da realização do certame. 3. Inexiste respaldo legal para o direito de retenção por benfeitorias por ocupante irregular de imóvel público, além de expressa previsão editalícia de que a responsabilidade por eventuais indenizações é do licitante vencedor. 4. Recurso desprovido (Acórdão 1210391, 0703460-64.2019.8.07.0018, Relator(a): MÁRIO-ZAM BELMIRO, 8a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 16/10/2019, publicado no DJe: 30/10/2019.) (Destaquei.) Ademais, quanto à alegação de direito de preferência, necessário constatar que, nos termos do edital, tal direito se estende apenas aos terceiros que ocupem imóveis com base em instrumento público estatal autorizador da ocupação: 12. O(s) imóvel(is) discriminado(s) no tópico 8 deste Edital que se encontra(m) em situação de ocupação irregular (obstruído(s), ocupado(s) e/ou edificado(s), podendo existir sobre(s) este(s) benfeitoria(s) e/ou acessões feita(a)s por terceiros), poderá(ão) ser adquirido(s) pelo licitante detentor de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap em condições de igualdade com o vencedor da licitação, desde que o licitante detentor participe do procedimento licitatório e requeira a Concessão de Direito de Preferência à aquisição do(s) imóvel(is), obrigatoriamente igualando a proposta de maior valor ofertada. (Destaques no original.) Assim também dispõe o art. 5o da Resolução no 231/2012 do Conselho de Administração da TERRACAP: Art. 5o Os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato, ainda que vencido, emitido em nome do ocupante primitivo ou em nome de terceiros, desde que respeitada a sua cadeia sucessória. Logo, o direito de preferência estende-se apenas àqueles que exercem a posse sobre o bem público com base em título legítimo exarado pela Administração Pública, e não para os eventuais ocupantes irregulares. Veja-se o entendimento deste Tribunal de Justiça em casos análogos: APELAÇÃO CÍVEL. VIOLAÇÃO DA DIALETICIDADE. PRELIMINAR REJEITADA. IMÓVEL PÚBLICO. LICITAÇÃO. TERRACAP. OCUPAÇÃO IRREGULAR. INEXISTÊNCIA DE INSTRUMENTO PÚBLICO AUTORIZADOR. DIREITO DE PREFERÊNCIA. INCABÍVEL. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. INDEVIDA. DETENÇÃO PRECÁRIA. AUSÊNCIA DE POSSE LEGÍTIMA E DE BOA-FÉ. DIREITO DE RETENÇÃO. INVIÁVEL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURADO. NULIDADE PROCESSUAL AFASTADA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A repetição dos argumentos contidos na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, ofensa ao princípio da dialeticidade, desde que no Apelo haja fundamentos de fato e de direito aptos a evidenciar o desejo de reforma da sentença impugnada. 2. O exercício do direito de preferência na aquisição de imóvel público licitado pela Terracap exige, nos termos do Edital no 06/2024, que regeu a licitação, e da Resolução CONAD no 231/2012, a apresentação de instrumento público autorizador da ocupação, reconhecido pela Administração, além da equiparação à proposta vencedora e requerimento formal no prazo estipulado. 3. A ocupação irregular, ainda que tolerada, não configura posse legítima, mas mera detenção precária, insuscetível de gerar efeitos jurídicos em face da Administração Pública, tampouco de conferir direito subjetivo à preferência ou à indenização por benfeitorias. 4. A ausência de posse legítima e de boa-fé, nos termos dos arts. 1.208, 1.219 e 1.255 do CC/02, afasta o direito à indenização pelas benfeitorias e o exercício do direito de retenção, especialmente quando o ocupante tem ciência da natureza pública do bem e da falta de anuência estatal. 5. A expectativa de regularização fundiária não configura boa-fé objetiva, tampouco gera direito à indenização, sendo irrelevante a tolerância administrativa ou a cobrança de tributos, que não equivalem a reconhecimento formal da ocupação. 6. O indeferimento da prova pericial não configura cerceamento de defesa quando ausente direito à indenização, tornando desnecessária a apuração do valor das benfeitorias. 7. Apelação conhecida e não provida. Preliminar rejeitada. (Acórdão 2059241, 0754483-27.2024.8.07.0001, Relator(a): ROBSON TEIXEIRA DE FREITAS, 8a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 21/10/2025, publicado no DJe: 03/11/2025.) (Destaquei.) Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO DE IMÓVEL PELA TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. REQUISITOS CUMULATIVOS PREVISTOS EM RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO PEDIDO NO PRAZO E DA EQUIPARAÇÃO À PROPOSTA VENCEDORA. ÔNUS DA PROVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de sobrestamento de edital de venda de imóvel, ajuizada contra a TERRACAP, visando à retirada de lote do certame, e ao reconhecimento do direito de preferência da autora na aquisição do bem. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se a autora comprovou o preenchimento integral dos requisitos previstos na Resolução CONAD/TERRACAP no 231/2012 para o exercício do direito de preferência na aquisição do imóvel licitado. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O exercício do direito de preferência em licitações da TERRACAP exige, cumulativamente, participação no certame, posse de instrumento público que legitime a ocupação, formalização do pedido no prazo de cinco dias após o leilão e equiparação à proposta vencedora, nos termos dos arts. 2o e seguintes da Resolução CONAD no 231/2012. 4. A autora apresentou documento emitido pela CODHAB/DF que comprova a concessão de uso e comprovante de caução paga à TERRACAP, mas não demonstrou o cumprimento do prazo legal para requerer a preferência nem a equiparação à proposta vencedora. 5. Nos termos do art. 373, I, do CPC, cabe ao autor comprovar o fato constitutivo de seu direito, ônus não satisfeito no caso concreto. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso desprovido. Tese de julgamento:1. O direito de preferência na aquisição de imóvel licitado pela TERRACAP somente se exerce mediante o cumprimento cumulativo de todos os requisitos previstos na Resolução CONAD n. 231/2012.2. A ausência de comprovação do prazo legal de requerimento e da equiparação à proposta vencedora inviabiliza o reconhecimento da preferência.3. O ônus de provar o preenchimento dos requisitos do direito de preferência é do interessado, nos termos do art. 373, I, do CPC. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §11, 98, §3o, e 373, I; Resolução CONAD/TERRACAP no 231/2012, arts. 2o e seguintes. (Acórdão 2043975, 0721727-11.2024.8.07.0018, Relator(a): FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 7a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 10/09/2025, publicado no DJe: 15/10/2025.) (Destaquei.) Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO DA TERRACAP. DIREITO DE PREFERÊNCIA. FALTA DE DOCUMENTO PÚBLICO AUTORIZADOR DA OCUPAÇÃO. DESATENDIMENTO AOS REQUISITOS EXIGÍVEIS. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. O recurso. A apelação interposta pela parte autora visa à reforma da sentença denegatória da segurança para que fosse reconhecido o direito de preferência na aquisição de imóvel público em licitação. 2. Fatos relevantes. (i) a apelante alega que ocupa o imóvel licitado desde 2017, onde teria realizado benfeitorias; (ii) participou do certame licitatório e sua proposta não foi a vencedora; (iii) protocolizou requerimento para exercício do direito de preferência; (iv) o pedido foi indeferido administrativamente pela ausência de instrumento público autorizador da ocupação. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 3. A controvérsia reside em saber se: (i) a ocupação do imóvel pela impetrante, embora sem autorização formal, seria suficiente para o reconhecimento do direito de preferência; (ii) a ausência do documento exigido pelo edital e pela Resolução n.o 231/2012-CONAD configura vício formal sanável; (iii) o ato administrativo de indeferimento violou os princípios da razoabilidade e da vinculação ao edital. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A concessão do direito de preferência está condicionada à demonstração de ocupação legítima do imóvel, mediante instrumento público expedido ou reconhecido pela Terracap, conforme previsto no item 12.2.2 do edital de licitação e no art. 5o da Resolução no 231/2012 do CONAD. 5. Para fazer jus ao direito de preferência, o ocupante do imóvel objeto da licitação precisa comprovar a satisfação dos seguintes requisitos: (a) ter participado do certame (leilão); (b) apresentar requerimento escrito no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados da realização da licitação; (c) apresentar a autorização para ocupar o imóvel constante em documento público reconhecido pela Terracap; e (d) ofertar preço em igual valor ao da melhor oferta. 6. A falta do instrumento autorizador da ocupação configura vício substancial, insuscetível de correção. Não se trata de formalidade sanável (Lei no 14.133/2021, art. 64, §2o). 7. A atuação da Administração observou os princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório e da igualdade entre os licitantes. Não desponta ilegalidade ou abuso de poder. IV. DISPOSITIVO 8. Apelação desprovida. _________________________________________________________________ Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5o, LXIX e LXX; Lei n.o 12.016/2009, art. 1o e 25; Lei n.o 14.133/2021, arts. 5o, 62 a 67 e 64, §2o; Resolução CONAD n.o 231/2012, arts. 4o e 5o. Jurisprudência relevante citada: TJDFT, acórdão 1213557, rel. Des. João Egmont, 2a Turma Cível; TJDFT, acórdão 1064679, rel. Des. Carlos Rodrigues, 6a Turma Cível. (Acórdão 2020724, 0716061-29.2024.8.07.0018, Relator(a): FERNANDO TAVERNARD, 2a TURMA CÍVEL, data de julgamento: 09/07/2025, publicado no DJe: 24/07/2025.) (Destaquei.) No presente caso, à luz dos documentos presentes nos autos, se constata que não restou comprovado que a ocupação exercida pela agravada sobre o imóvel possui lastro legal. A agravada juntou aos autos tão somente instrumento particular de cessão de direitos (ID 254435496), datado de 10/10/1996, no qual figura como cedente o Sr. Everaldo dos Santos Bezerra, mas não há outros documentos que demonstrem a cadeia sucessória dos detentores anteriores do imóvel, nem há apresentação de qualquer instrumento público estatal autorizador da ocupação por parte do ocupante primitivo. Assim, ante a não comprovação da legitimidade da ocupação do imóvel por parte da agravada, necessário constatar que não restou demonstrada a probabilidade do direito da agravada acerca da alegação de direito de preferência na licitação do imóvel. Em tal cenário, incabível a concessão da tutela provisória em favor da agravada. Desta forma, em sede de cognição sumária, entendo presentes os requisitos necessários para concessão do efeito suspensivo ao recurso, ante a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, sem prejuízo de nova análise quando do julgamento do mérito recursal. Ante o exposto, CONHEÇO do recurso e DEFIRO o pedido de concessão de efeito suspensivo. Comunique-se ao Juízo de origem, requisitadas as informações de estilo. Intime-se a parte agravada para apresentar contrarrazões no prazo legal. Após, voltem os autos conclusos. Brasília, DF, 12 de novembro de 2025 12:12:48. ROMULO DE ARAUJO MENDES Desembargador